11 Spenninger knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har vært et område der mange spenninger, dilemmaer og kryssende hensyn har preget utviklingen. Av mandatet til utvalget går det fram at det har vært uenigheter og ulike oppfatninger om formålet med og omfanget av kvalitets-vurderingssystemet og hvordan man skal bruke resultatene. Spenningene er sammensatte og komplekse, og de omfatter flere nivåer og aktører. Kontroversene, spenningene og den offentlige diskursen handler om store temaer som hva skolen skal være, hvem som skal styre og kontrollere hva som skal skje i skolen og på hvilken måte. Samfunnet og hvilke politiske strømninger skolepolitikken til enhver tid befinner seg i, påvirker også spenningene.

I dette kapitlet ser utvalget nærmere på noen av disse spenningene og dilemmaene.

11.1 Spenninger knyttet til ansvarliggjøring og delegering

Bakgrunn

Innføringen av et nytt inntektssystem, befestningen av prinsippet om kommunalt selvstyre og den gradvise innføringen av mål- og resultatstyring på 1980-tallet og 1990-tallet, førte til en utvikling der desentraliseringen av makt og oppgaver i skolesektoren på 1970-tallet, tok en ny form. En velkjent OECD-rapport (1989) satte som vist i kapittel 4 sitt tydelige preg på den offentlige debatten på slutten av 1980-tallet. Rapporten konkluderte med at nasjonale myndigheter hadde for lite informasjon til å utforme god skolepolitikk i et desentralisert system.

Økt vektlegging av kommunenes og fylkeskommunenes skoleeieransvar hadde utviklet seg som en del av internasjonale reformer. Ulike rapporter pekte på hvordan OECD var en drivkraft for dette. Utviklingen kan knyttes til tre trender i internasjonal skolepolitikk de siste tretti årene, vektleggingen av 1) ansvarsstyring med vekt på 2) mål- og resultatoppnåelse innenfor 3) et forsvarlig system for skoleeierskapet (Grindheim mfl., 2014).

Nye nasjonale verktøy ble etter hvert utviklet for å håndtere styringsdilemmaet og spenningene mellom sentrale mål og lokal frihet. Ansvarliggjøring gjennom målstyring og evaluering stod sentralt (Mausethagen og Hermansen, 2022). Dette var viktige begrunnelser for opprettelsen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem.

Spenningene, dilemmaene og de kryssende hensynene knyttet til ansvarliggjøring ble etter hvert tydelige på flere nivåer. Ekspertgrupperapporten om lærerrollen fra 2016 pekte på et sentralt dilemma som kom til uttrykk hos lærerne, skolelederne, skoleeierne og direktoratet. Dilemmaet handlet om å finne en hensiktsmessig balanse mellom strukturelle begrensninger (som lover og reguleringer) og kunnskapsmessige begrensninger (som veiledninger og satsinger) av det profesjonelle skjønnet på den ene siden og bevare et nødvendig lokalt handlingsrom på den andre siden (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

Forventningsstyring kan sees som et uttrykk for myndighetenes tillit til at oppgaver kan løses lokalt på skolene og i kommunene. Denne formen for styring kan samtidig bidra til usikkerhet i skolene og kommunene dersom forventningene oppleves som komplekse og oppdraget for «åpent» (Gunnulfsen mfl., 2022).

Delegering av oppgaver og ansvar til skoleeierne

Hensynet til det kommunale selvstyret og ønsket om lokal tilpasning og deltakelse er ofte begrunnelsen for å gi skoleeierne ansvaret for ulike tjenester og plikter. Samtidig har nasjonale myndigheter et legitimt behov for å styre for å oppnå nasjonale mål knyttet til for eksempel likhet og likeverd i tjenestetilbudet, rettssikkerhet og nasjonaløkonomi. Hvor balansepunktet er og bør være mellom lokal autonomi og behovet for nasjonal prioritering av viktige oppgaver, kan de ulike aktørene i skolen oppleve ulikt. Det kan dermed skape spenninger. I tillegg kan autonomien som tilsynelatende blir delegert gjennom desentralisering ofte skjule en tradisjonell maktutøvelse (Mausethagen og Hermansen, 2022).

Et paradoks som blir tatt opp i flere sammenhenger er at de nasjonale overordnede målsettingene går i en retning av et større kommunalt handlingsrom, mens utviklingen på opplæringsområdet i realiteten går i en retning av mer regelstyring. Det kan utfordre den reelle muligheten skoleeierne har til å utnytte det lokale handlingsrommet. Enkelte har for eksempel pekt på at selv om de nasjonale kravene i skolesektoren kan sies å være få, skaper spesielt tilsynsordningens veiledere og anbefalinger likevel et stort behov for å ha kontroll med hva som skjer i skolene (Grindheim mfl., 2014).

I et FoU-prosjekt på oppdrag fra KS er det gjennomført en studie av statlig styring av kommunene på blant annet opplæringsområdet. Analysene viser blant annet at ulike partier og regjeringskonstellasjoner i stor grad forfekter verdien av kommunalt handlingsrom i programerklæringer, men blir gjennomgående mer orienterte mot sentral styring når generelle styringsideer skal omsettes til faktisk politikk via sektorlovene (Danielsen mfl., 2019).

Opplæringslovutvalget pekte i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov på at kommunene og fylkeskommunene opplever at de gjennomgående er for stramt styrt på opplæringsområdet, noe som kan få konsekvenser for muligheten de har til å drive lokal kvalitetsutvikling. Blant annet legger individuelle rettigheter og ulike krav til dokumentasjon, rapportering og systemer, føringer for hva som kommunene og fylkeskommunene skal prioritere. Noen av disse reglene har en viktig rolle i å sikre barn, unge og voksne i grunnopplæringen grunnleggende rettigheter, mens andre regler oppleves som mer uklare når det gjelder hvilket behov de i praksis skal ivareta.

Opplæringslovutvalget pekte videre på at de mange skjønnsmessige reglene i loven gjør den krevende å anvende. I noen tilfeller oppleves det som uklart hva som skal være grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen, hvem som har myndighet til å gjøre vurderingen og i hvilken grad nasjonale myndigheter gjennom tilsyn kan overprøve skjønnsutøvelsen. Opplæringslovutvalget pekte på at selv om lærere og rektorer har en viktig rolle i utøvelsen av det faglige skjønnet, har skoleeierne også en sentral rolle når det gjelder å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktørene og å etterspørre faglige begrunnelser. Dette kan samtidig føre til spenninger knyttet til hvor grensene går for den faglig-pedagogiske skjønnsutøvelsen (NOU 2019: 23).

Delegering av oppgaver og ansvar til skolelederne

Det er ikke bare nasjonale myndigheter som delegerer oppgaver nedover i ansvarskjeden. Opplæringslovutvalget pekte på at en økende grad av delegering av oppgaver fra kommunen som skoleeier gjør dagens rektorrolle krevende (NOU 2019: 23). I forskningen blir det pekt på at desentralisering og at ledere blir ansvarliggjort for elevresultater er en av driverne for en stadig mer krevende lederrolle i skolen (Møller, 2019).

Opplæringslovutvalget understreker at det å delegere oppgaver krever at kommunen sikrer at rektor har god kunnskap om forvaltningsloven og annet aktuelt regelverk, i tillegg til bestemmelsene som er av mer direkte betydning for opplæringen. En forsvarlig delegering forutsetter også at det finnes et godt system for rapportering til nivået over og at rammebetingelsene for øvrig er tilstrekkelige (NOU 2019: 23).

Det er dessuten pekt på at skoleledere opplever at de mangler kompetanse og kapasitet til å nyttiggjøre seg informasjonen fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Skoleledere rapporterer om konkrete dilemmaer i arbeidet med å prioritere og planlegge skolens arbeid på kort og lengre sikt, og med å definere hva som skal anses som et godt resultat (Skedsmo og Mausethagen, 2017a).

Skoleledere må samtidig håndtere brytninger mellom styring og tillit, mellom relasjonelt arbeid og kunnskapsarbeid og mellom den lokale skolen og omverdenen, der mange interessenter har en mening om skolen (Møller, 2019).

Skolelederne må også være til stede og lage gode samhandlingsrom og vise tillit til medarbeiderne sine gjennom å gi dem ansvar. Samtidig impliserer tillit risiko, som når ledere fordeler oppgaver som de selv blir målt på og selv må stå til ansvar for når noen etterspør det (Helstad mfl., 2019a).

Som faglig-pedagogiske ledere av skolens samlede virksomhet har også skolelederne, med rektorene i spissen, en sentral rolle i oversettelsesarbeidet som skjer når lærere utvikler praksiser i den lokale skolen med støtte fra eksterne kompetansemiljøer (Helstad mfl., 2019a).

Kravene til rapportering og dokumentasjon i skolen er i flere sammenhenger tatt opp som en utfordring for det profesjonelle handlingsrommet. Utredningen av rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen fra 2014 viste at når kommuner, fylkeskommuner og nasjonale myndigheter driver kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, fører det til økte forventninger og krav til at skolene dokumenterer og rapporterer om virksomheten sin. Rapporten pekte på at omfanget av rapporterings- og dokumentasjonskravene som stilles til skolene skyldes at kommuner, fylkeskommuner og nasjonale myndigheter «dels spiller med hverandre, dels mot hverandre» (Grindheim mfl., 2014).

Delegering av oppgaver og ansvar til lærerne

Selv om ansvaret for kvalitetsutvikling i skolen i stort er lagt på skoleeiernivået i lover og styringsdokumenter, er det i klasserommet og i samspillet mellom elevene og lærerne at skolens omfattende mandat realiseres. Det fører til det er lærerne som i stor grad må utføre oppgavene i forbindelse med blant annet testing, måling og rapportering av elevenes måloppnåelse.

Studier har vist at nasjonale krav i kvalitetsvurderingssystemet gir et begrenset merarbeid for lærerne og skolelederne, men at rundt halvparten av kommunene pålegger for eksempel barneskolene å bruke flere kartleggingsprøver enn det de nasjonale myndighetene krever. Rundt halvparten av grunnskolene pålegger også lærerne å skriftliggjøre oppfølgingspunkter etter at de nasjonale prøvene er gjennomført, mens rundt en tredjedel av alle skoleslag skriftliggjorde oppfølgingspunkter etter Elevundersøkelsen. Spesielt kommunene, og til en viss grad fylkeskommunene, krever at skolene har skriftlige rutiner for den skolebaserte vurderingen (Grindheim mfl., 2014). I evalueringen av nye læringsmiljøregler går det fram at flere lærere opplever en økt dokumentasjonsbyrde. Noe er knyttet til en usikkerhet om hva som faktisk er kravene for rapportering. For eksempel viser evalueringen at enkelte lærere opplever å måtte lage aktivitetsplaner for å være på den sikre siden, selv om framstår som uklart om det er et behov eller et krav (Deloitte, 2019).

Opplevde forventninger om raske forbedringer knyttet til elevenes resultater spiller ikke nødvendigvis på lag med lærernes syn på undervisning og læring, faglig skjønn og etablerte normer og etikk for lærerne som profesjon (Skedsmo, 2022). Dette bidrar til at spenningene knyttet til styring også flytter inn i skolen. Standardisering av praksiser i klasserommene og skolene kan påvirke lærernes (og rektorenes) handlingsrom, og dermed skape nye spenninger dersom de opplever at endringene ikke er til det gode for å møte elevene på best mulig måte (Mausethagen mfl., 2019).

Ulike logikker i styringen av skolene kan også føre til ulike ideer om hva det innebærer å være en lærer. Ekspertgruppen om lærerrollen omtaler lærernes behov for å bruke sin vurderingsevne i yrkesutøvelsen og påpeker at «utøvelse av skjønn kan beskrives som kjernen i profesjonelt arbeid». Et situasjonstilpasset profesjonsskjønn, der også deres egne erfaringer og elevkunnskap ses på som sentralt for å planlegge, gjennomføre og vurdere opplæringen, og gjennom dette å realisere skolens doble formål.

Det har for eksempel blitt vist til at omfattende testing og offentliggjøring av resultatene kan stå i et misforhold til lærernes tradisjonelle oppfatning av yrkesgruppens profesjonalitet og den norske skolens verdigrunnlag (Seland mfl., 2015).

Spenninger kan også oppstå mellom kollegaer internt på skoler. Resultater fra noen undersøkelser viser at til tross for lite bruk av sanksjoner, kan et sterkt driv for å få gode resultater påvirke forholdet mellom kollegaer negativt. Ofte står skolens rykte i lokalsamfunnet på spill. Spesielt i små kommuner med få skoler kan resultater fra de nasjonale prøvene spores tilbake til en liten gruppe lærere som er ansvarlige for elevene som har gjennomført prøvene. På denne måten er det et spørsmål om resultatene på nasjonale prøver kan bli «high stakes» for den enkelte læreren og skolelederen selv uten bruk av insentiver og formelle sanksjoner (Skedsmo, 2022).

Utover på 2000-tallet gikk myndighetene i større grad inn for å støtte skolene i arbeidet med utviklingsarbeid, der tiltakene på flere områder veiledet arbeidet til lærerne og skolelederne i bestemte retninger. Ekspertgruppen om lærerrollen beskrev dette som en form for profesjonalisering ovenfra og stilte spørsmålet om det i dette landskapet så en «ny reform» innenfor rammen av Kunnskapsløftet. Ekspertgruppen mente det var grunn til å tro at flere av initiativene som kom i kjølvannet av LK06 og LK06S, handlet om en kombinasjon av at lokale nivåer hadde etterspurt mer nasjonal støtte på den ene siden og utålmodighet fra nasjonale myndigheter om ønskede endringer på den andre. Dette mente ekspertgruppen kanskje kunne beskrives som «desentraliseringens paradoks». Nasjonale myndigheter desentraliserer oppgaver og ansvar til lærerne, men gjennom verktøyene og tiltakene som settes i gang for å «sikre» at lærerne gjør dette, genereres en mengde informasjon som politikerne oppfatter at de må gjøre noe med (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

11.2 Spenninger knyttet til det som måles og det som ikke måles

Styringsdokumentene på 2000-tallet erstattet ofte begrepet skoleutvikling med kvalitetsutvikling, og vektla at kvalitet skulle vurderes i lys av resultater. Tanken var at dokumentasjon av resultater skulle bidra til at skolene og skoleeierne skulle kunne drive kvalitetsutvikling i tråd med behovene (Ottesen og Møller, 2010). Mens skoleutvikling typisk hadde fokusert på prosesser, ble søkelyset nå i større grad rettet mot læringsutbyttet (Aasen mfl., 2012).

Forskning viser imidlertid at det fins ulikheter mellom lærernes, forskernes og politikernes forståelser av læringsutbytte. Det har konsekvenser for både pedagogiske og utdanningspolitiske prioriteringer og beslutninger. Hvordan læringsutbytte forstås er blant annet dypt forankret i spørsmål om hva læring er, og hvordan man bør arbeide med og anerkjenne læring. Lærere i ulike fag forstår læringsutbytte ulikt avhengig av fagenes egenart og praksis i ulike fag. Forskere forstår begrepet etter hvilke syn de har på læring. Politikere har omfavnet begrepet i vid forstand, men forstår det på ulike måter avhengig av politisk ståsted og knytter dermed ulike utdanningspolitiske tiltak og virkemidler til begrepet. Forskning har også vist at den dominerende forståelsen av læringsutbytte, med hovedvekt på resultater framfor prosesser, kan bidra til ensidighet i forståelsen av hva som er verdifull læring. Dette gjelder for eksempel når kvantitativ informasjon synes å ha en tendens til å bli definerende for hva som anerkjennes som læring. Å arbeide for en bred forståelse av læringsutbytte i opplæringen, og ta i bruk flere perspektiver for et sammensatt syn på hva læring er, synes å være viktig for ivaretakelse av all læring (Prøitz, 2015).

Mens den norske grunnskolen primært har vært innrettet mot å gi alle innbyggerne en lik rett til utdanning i en landsdekkende og offentlig institusjon fundert på en kristen og humanistisk formålsparagraf, har lærerprofesjonaliteten blitt forstått som en særlig kompetanse for omsorg og læring og en etikk som bygger på ideer om hva som er best for elevene (Seland mfl., 2015). Enkelte har pekt på at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet og det daglige arbeidet i klasserommene og skolene, nærmest befinner seg i to parallelle verdener (Roald, 2010).

I NOU 2015: 8 Fremtidens skole – Fornyelse av fag og kompetanser pekte utvalget på at kvalitetsvurderingssystemet måtte gjenspeile vesentlige endringer i skolens innhold. Utvalget mente at det var komplekse kompetanser elevene skulle utvikle i framtidens skole, og at elevene måtte kunne anvende kunnskaper og ferdigheter i ulike sammenhenger. Utvalget mente at standardiserte prøver ikke kunne fange opp kompleksiteten i fag og kompetanser. Utvalget understreket i tillegg at «det ikke er ønskelig eller gjennomførbart at verktøy i kvalitetsvurderingssystemet skal være heldekkende for den kompetansen elevene skal utvikle» og at «styrking av kollektive prosesser knyttet til skolebasert vurdering, lokalt læreplanarbeid og læreres standpunktvurderingspraksis kan bidra til kunnskapsbasert utvikling» (NOU 2015: 8).

Andre viser til at utviklingen mot et læringsfokusert ansvar gradvis har blitt styrket over tid, og at prestasjonsorienteringen i skolen til en viss grad har blitt institusjonalisert som en del av skolens praksis. Slik kan institusjonalisering føre til at politikere, forskere og andre i større grad snakker om å ta i bruk resultater fra tester og evalueringer som kunnskapsressurser i analysearbeid og skoleutvikling lokalt (Helstad og Mausethagen, 2022).

En annen spenning knyttet til kvalitetsvurdering handler om hva kvalitetsvurderingssystemet gir informasjon om. Opplevelsen av at det bare er noen utvalgte grunnleggende ferdigheter og fag som blir målt, og at det er et for stort søkelys på elevenes faglige resultater (for enkelte områder) som kan gå på bekostning av de bredere målene. Forskere har beskrevet dette som et spenningsforhold mellom to ulike ansvarslogikker: å legge vekt på at det å forbedre elevenes faglige resultater er det viktigste målet for og i skolen, eller å fremheve bredere utdanningsmål og skolens samfunnsmandat (Mausethagen mfl., 2018b).

11.3 Spenninger mellom kontroll og utvikling

Flere studier problematiserer bruken av elevresultater. Dette gjelder spesielt nasjonale prøveresultater som grunnlag for utviklingsarbeid. Bruken av elevresultater får flere til å stille spørsmål om hva slags rom som skapes for utvikling og læring. Prøvenes doble formål om at resultatene skal å gi muligheten for kontroll og samtidig føre til utvikling blir trukket fram, og at den nasjonale utdanningspolitikken gjennomgående har underkommunisert kontrolldimensjonen (Skedsmo, 2022; Skedsmo og Mausethagen, 2017a).

Når det gjelder kartleggingsprøver, er dette et område flere undersøkelser viser at spesielt lærerne har ulike holdninger til. I evalueringen av 6-års-reformen framgår det at et stort flertall av skoleeiere og skoleledere mener at resultatene fra lokale og nasjonale kartleggingsprøver benyttes til kvalitetsutvikling av den enkelte skolen. Om lag halvparten av lærerne sier at kartleggingsprøvene påvirker undervisningen. Enkelte lærere uttrykker at kontroll av elevenes bokstavlæring og leseopplæring på den ene siden, og vektlegging av lek og å skape trygge læringsmiljø på den andre siden, oppleves som et krysspress (Bjørnestad mfl., 2022).

Spenning mellom kontroll og utvikling kan man også finne igjen knyttet til andre statlige virkemidler, som tilsyn. Kontroll er tenkt å føre til utvikling, men i hvilken grad det blir opplevd som det ene eller det andre, kan avhenge av måten det gjøres på. Tilsynene kan for eksempel øke omfanget av rutiner og dokumentasjonskrav og øke oppmerksomheten mot spesifikke lovområder. I tillegg kan for eksempel tilsyn av elevenes utbytte av opplæringen bety et økt fokus på prosess og på arbeidet som foregår i klasserommet, men det kan også skape standardiserte praksiser som går utover muligheten til å gi tilpasset opplæring og la elevene medvirke. Forskere peker på at i hvilken grad tilsyn og andre kontrollmekanismer helt konkret påvirker lokale kvalitetsvurderingssystemer, bør diskuteres opp mot spørsmålet om hvordan systemene bidrar til å utvikle og sikre god praksis, samt hvilken ressursfordeling og hvilket kompetansebehov som er nødvendig (Mausethagen mfl., 2019b).

Ekspertgruppen for skolebidrag konkluderer med at uenigheter om formålet med systemet kan føre til usikkerhet. Usikkerhet kan i sin tur gjøre rolle- og ansvarsfordelingen utydelig og påvirke handlingskompetansen. De peker videre på at en manglende helhet og sammenheng i kvalitetsvurderingssystemet kanskje kan forklare manglende helhet og sammenheng i det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Ekspertgruppen mener at arbeidet med kvalitet i skolen og ansvaret for å bedre elevenes utbytte av opplæringen ikke kan legges på skolen alene, men må betraktes og behandles som et systemansvar. Det må være enighet blant alle aktørene i systemet om skolens doble oppdrag. Det skolefaglige innholdet i de lovfestede forpliktelsene må også være forstått på alle nivåene. Klar kommunikasjon og konsistent begrepsbruk fra toppen er en forutsetning for felles forståelse (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

11.4 Spenninger knyttet til «myk» styring

Statlige reformer og tiltak i dag kan sies å være mer flersidig enn tidligere. Dels handler det om oppriktige ønsker om å gi støtte og hjelp og tilførsel av nødvendig kunnskap og ressurser. Dels handler det om å styre for å sikre at virksomheter som ikke leverer på definerte mål og som har negativ utvikling blir bragt inn i linjen. Samtidig er det pekt på at denne måten å styre på, gjerne kalt «myk styring» eller «modern governance», kan ha en tendens til å dekke over konflikter mellom ulike aktørgrupper og føre til mer styring (Prøitz, 2021).

Etter innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 ble flere nasjonale kompetanse- og utviklingstiltak igangsatt. Nasjonale myndigheter styrket den støttende delen av virkemiddelapparatet sitt i betydelig grad. Målgruppen for nasjonale støtte- og utviklingstiltak ble utvidet fra å gjelde kommunene, til også å gjelde lærerne og skolelederne. Det ble iverksatt en rekke målrettede kompetansetiltak som videreutdanning for lærere og rektorutdanningen. Nasjonale kompetanseutviklingstiltak rettet seg både mot spesielle trinn i skolen (Ungdomstrinn i utvikling) og utvalgte fag (Tett på realfag). Tiltakene var rettet mot ulike oppgaver (støtte til nyutdannede) og mot skole- og kommunenivået (veilederkorps, støtte til nettverk). Andre tiltak som Vurdering for læring handlet om å etablere lærende nettverk og om å bygge strukturer og kultur for kompetanse- og praksisutvikling. Utdanningsdirektoratet utviklet også en rekke verktøy som kunne støtte utviklingen av kvaliteten i opplæringen, som tilstandsrapporten, skoleeieranalysen og ståstedsanalysen for skoler. Tiltak som oppfølgingsordningen ble lansert med mål om å bidra til å heve kvaliteten lokalt.

I forskningsprosjektet Tracing learning outcomes across policy and practice (LOaPP)/Læringsutbytte i politikk og praksis har forskerne studert utdanningspolitiske dokumenter i perioden 2010 til 2018. Forskerne forklarer signalene i de siste årenes utdanningspolitiske dokumenter som en politikk som forsøker å balansere nasjonal styring via kompetansemål og profesjonell frihet i det pedagogiske arbeidet for å nå målene. Politikken gir også klare føringer på hva som er rett lærerkvalifikasjon, og forsøker å sikre måloppnåelse gjennom blant annet karakterkrav ved opptak til lærerutdanning, innføring av masterutdanning og nasjonale etter- og videreutdanningstiltak (Prøitz, 2020).

Implementeringen av den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling hadde som mål å styrke den kollektive kompetansen i skolene ut fra lokale behov. Det skulle skje i samarbeid med universiteter og høgskoler lokalt. Det ble utviklet og forskriftsfestet retningslinjer for en tilskuddsordning som trådte i kraft fra årsskiftet 2020–2021. I den fikk statsforvalterne en avgjørende koordineringsrolle. I evalueringsrapporten av ordningen peker forskerne på at desentraliseringsgrepet i de nye ordningene for lokal kompetanseutvikling kan sies å være «i overensstemmelse med en generell utvikling, hvor man i økende grad søker å flytte makt og myndighet nedover i forvaltningen og å styre gjennom prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter». Rapporten identifiserer også noen spenninger. Gjennom de nye retningslinjene formaliseres desentralisert ordning som en tilskuddsordning. Rapporten peker på at statsforvalterne dermed får en tydeligere kontrollerende rolle. Statsforvalterne opplever på sin side at de nye retningslinjene har tydeliggjort forvalterrollen deres og brakt dem «tettere» på tilskuddsmottakerne. Tillitsvalgte opplever seg samtidig lite involvert i arbeidet, og skolelederne deler mange av disse synspunktene. Rapporten stiller spørsmål ved om dette kan være et område der aktørene snakker forbi hverandre (Fossestøl mfl., 2021).

Til de nye læreplanene etter LK20 og LK20S ble det utviklet en digital læreplanvisning og en digital kompetansepakke som skulle gi støtte til skolene i arbeidet med å bruke, tolke og forstå det nye læreplanverket. Slike verktøy sammen med læreplanverket kan på den ene siden bidra til at lærerne og skolelederne får et godt arbeidsverktøy for det lokale læreplanarbeidet. På den andre siden kan skolene oppfatte disse verktøyene som bindende, og dermed kan de bidra til en sterkere nasjonal styring enn det som ligger i den rettslige reguleringen (Karseth, 2022).

11.5 Spenninger knyttet til involvering og samarbeid

Samhandlingsprosesser på ulike nivåer

Økt vekt på deregulering og kvalitetsutvikling kan både øke avstanden og styrke samarbeidet mellom den enkelte skolen, den enkelte kommunen og staten. Samhandlingsprosessene man legger opp til er avgjørende for hvordan dette utvikler seg i den enkelte kommunen. Velutbygde systemer for egenvurdering ved den enkelte skolen, og involverende prosesser som inkluderer elevene, lærerne, foreldrene, skoleeierne og det politiske nivået pekes på som en viktig suksessfaktor (Roald og Øydvin, 2009).

Dette bekreftes også av ekspertgruppen for skolebidrag. De konkluderer med at en forutsetning for at arbeidet med kvalitetsutvikling skal lykkes, er at det er god kontakt mellom skolelederne og skoleeierne, at kontakten er preget av gjensidig respekt, og at de er enige i grunnleggende spørsmål som skolens doble oppdrag og prinsipper for arbeid med kvalitetsutvikling. Ekspertgruppen løfter også fram at «medvirkning i alle ledd» kjennetegner skoler som gjør det bra i lys av skolebidragsindikatorene. Det går også fram av rapporten at det at lærerprofesjonen har et eierskap til tiltakene er en forutsetning for å lykkes (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

Flere studier viser at der det er tillit mellom skoleledere og lærere, erfarer elevene en praksis som er i tråd med intensjonene i kvalitetsvurderingssystemet (Hopfenbeck, 2022). Andre studier legger vekt på at de som «lykkes» med bruk av nasjonale prøver er skoler hvor lærere og ledere tar et felles ansvar for kvalitetsutvikling og har en samarbeidsorientert kultur (Vestheim, 2018; Allerup, 2009).

I Difis kartlegging av statlig styring av kommunene fra 2015 framgikk det at en økt vilje til og enighet om et behov for involvering og medvirkning mellom forvaltningsnivåene var et merkbart trekk ved grunnskoleområdet. Utviklingen med etablering av en rekke ulike partnerskap, nettverk og grupper på tvers av nivåer og med ulike aktørgrupper blir trukket fram i rapporten som et tegn på at det hadde skjedd en dreining i holdninger til samarbeid (Difi, 2015).

Det er for eksempel signert en avtale om kvalitetsutvikling i barnehage og skole mellom KS og Kunnskapsdepartementet. Avtalen har blitt fornyet (med ulike endringer) flere ganger, og senest i 2022. Formålet med avtalen er å styrke kvaliteten i barnehagen og skolen og fremme læring, inkludering, motivasjon og mestring for alle barn og unge. Avtalen skal være et redskap for kvalitetsutvikling i barnehagen, grunnskolen og videregående opplæring. Ifølge pressemeldingen vil avtalen bli fulgt opp i konsultasjonsordningen mellom KS og regjeringen, og avtalepartene vil jevnlig ha dialog om tiltak og måloppnåelse. Avtalen gir ingen nye økonomiske forpliktelser (Kunnskapsdepartementet, 2022b).

KS har også utviklet et eget utviklingsprogram, ABSLOUTT, som samler aktører i lokalsamfunnet med ansvar for barn og unges oppvekst. I programmet deltar ordførere, kommunedirektører, ledere av oppvekstkomiteer, kommunalsjefer med ansvar for barnehage, skoler og oppvekst, ledere av barnehager, skoler, kulturskoler og PP-tjenester, tillitsvalgte og barn og unge fra ungdomsråd. ABSOLUTT-programmet har oppmerksomheten rettet mot at de folkevalgte skal ha tett dialog med barn og unge, tillitsvalgte og administrasjon for å utvikle forståelse for egen rolle og ansvar, innsikt i hva som virker inn på barn og unges læring og utvikling og handlingskapasitet gjennom lærende prosesser.

Evalueringen av programmet viser at kommuner som lykkes best med ABSOLUTT-programmet har et tett samarbeid mellom administrasjon og folkevalgte. Det samme gjelder arbeidet med å engasjere barn og unge blant annet gjennom å involvere ungdomsråd og elevråd. Evalueringen anbefaler at de gode erfaringene med å involvere foresatte, tillitsvalgte og andre aktører i lokalsamfunnet bør videreføres. Samtidig peker evalueringer på at tid, kapasitet, økonomi og manglende engasjement fra politisk hold har vært de viktigste utfordringene med satsingen. Rapporten peker også på utfordringer når det gjelder forholdet mellom å være i prosess og det å være en del av beslutningstakingen i et representativt demokrati (Buland mfl., 2022).

Evalueringen av den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling identifiserer noen spenninger. Forskerne beskriver disse som klassiske problemstillinger i forholdet mellom stat og kommune, mellom kommune og skole, og mellom standardisering og lokal ressursutløsning basert på partnerskap og samarbeid. Forskerne peker samtidig på at det ikke eksisterer noen prinsipiell motsetning mellom disse spenningene. De forklarer dette med at lokalt og nasjonalt nivå ivaretar ulike hensyn og interesser som det er viktig at brynes mot hverandre, og som kan skape bedre løsninger enn hvis en part gjør det alene. Slike spenninger kan også utløse muligheter for ledelse, handlingsrom og lokalt tilpassede løsninger hvor aktører enkeltvis og sammen kan utvikle innovative og nye måter å løse oppgaver på, mener forskerne (Fossestøl mfl. 2021).

Samhandling om skolens innhold

I arbeidet med å utvikle nye læreplaner i fag gjennom fagfornyelsen ble det også lagt stor vekt på involvering og samskaping med utdanningssektoren og partene i arbeidslivet. Som en oppfølging av Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet og Innst. 19 S (2016–2017) utarbeidet departementet i enighet med partene i fagfornyelsen1Strategi for fagfornyelsen av Kunnskapsløftet og Kunnskapsløftet Samisk (Kunnskapsdepartementet, 2017a). I strategien beskrives fasene i læreplanutviklingen og forventningene til aktørene. Strategien skulle bidra til bred involvering, legitimitet i prosessen og oppslutning om målsettingene og skulle sikre eierskap til læreplanverket.

Fra høsten 2020 ble ny overordnet del og nye læreplaner for alle fagene i grunnskolen og den videregående opplæringen, inkludert opplæring i bedrift, innført som en del av det nye læreplanverket LK20 og LK20S.2 Samtidig med innføringen av det nye læreplanverket, ble det igangsatt en ekstern evaluering av fagfornyelsen. Evalueringen har vist at myndighetene lyktes med å involvere ulike aktører i utformingen av de nye læreplanene. Gjennom omfattende innspillsrunder har profesjonen, utdanningsinstitusjonene, ulike myndigheter, partene og interesseorganisasjonene fått mulighet til å fremme synspunktene sine. Likeledes uttrykker partene i strategien, i noe ulik grad, at involveringen har gitt dem mulighet til å delta både i etableringen av prinsippene for læreplanverket og i utformingen av læreplanverket. Denne involveringen er i mange sammenhenger beskrevet som samskaping. Samtidig kan begrepet samskaping også tilsløre den makten som er uttrykt gjennom grunnleggende føringer, innramming og sluttføring av prosessen, noe enkelte av aktørene gir uttrykk for (Karseth mfl., 2020). Det er også identifisert utfordringer og dilemmaer knyttet til «aktørmangfoldet» i skolen, nærmere bestemt at de mange aktørene som er involvert i arbeidet i og på tvers av nivåer og kontekster gjør det lokale arbeidet med å lande læreplanverkets sentrale begreper ekstra krevende (Gunnulfsen mfl., 2022).

Første del av implementeringen av det nye læreplanverket har i stor grad vært preget av korona-pandemien. Det har gått ut over tid til det kollektive arbeidet og utviklingen av tolkningsfellesskapene i fagene som er viktig i implementeringen av et nytt læreplanverk.

Partssamarbeid

Partssamarbeidets rolle i profesjonsutvikling er blant annet aktualisert av ønsket om å legge til rette for mer «profesjonalisering innenfra» (Evetts, 2003). Enkelte mener at årsaken til at mange statlige kompetanseutviklingsprogrammer ikke har oppnådd de ønskede resultatene er manglende involvering. Forskere argumenterer for at den skandinaviske modellen for medbestemmelse på arbeidsplassen har blitt glemt i flere av de nasjonale satsningene, og at denne må hentes fram igjen for å kunne utvikle skoler til lærende organisasjoner i tråd med intensjonene (Dahl og Irgens, 2021).

Nyere undersøkelser viser at partsdialogen mellom plasstillitsvalgte og skolens ledelse, og dialogen mellom skoleeier og hovedtillitsvalgte, ikke nødvendigvis er godt nok utnyttet til å jobbe innovativt med utvikling av nye samarbeidsformer og undervisningspraksiser. Blant annet viser en undersøkelse fra 2022 om innføringen av det nye læreplanverket LK20 og LK20S ved fem skoler at skoleeierne erkjenner at de ikke har gjort nok for å kommunisere viktigheten av partssamarbeid på skolene. De tillitsvalgte uttrykker samtidig at de ikke har tradisjon eller nok trening i å ta en utviklingsorientert rolle (Øyum mfl., 2022).

Andre forskere trekker også fram potensialet for å utvikle sterke profesjonsfellesskap gjennom å legge mer vekt på medbestemmelse på arbeidsplassen. Når tillitsvalgtes deltakelse bidrar til å legge til rette for at ulike fagspesialister eller et samlet lærerkollegium kan bidra med kompetansen sin inn i utviklings- og beslutningsprosesser, blir potensialet i norske samarbeidstradisjoner benyttet for å styrke profesjonsfellesskapets rolle i profesjonsutvikling. Dette innebærer blant annet større oppmerksomhet mot kunnskapsdimensjonen ved utviklingsarbeidet. Kunnskapsutvikling foregår når aktørene i skolene også er med på å produsere kunnskapen gjennom å utforske praktiske problemer og ikke bare motta og tilpasse kunnskap de får presentert utenfra (NOU 2022: 13).

Om elevenes medvirkning

En av grunnene til at kvalitetsvurderingssystemet ble opprettet var for å gi skolene, skoleeierne og de nasjonale myndighetene et bedre grunnlag for å vurdere om elevene fikk opplæringen og oppfølgingen de har krav på. Skolenes evne til å legge til rette for og bidra til elevens utvikling og læring står med andre ord helt sentralt i kvalitetsvurderingssystemet. Elevenes rett til medvirkning er nedfelt generelt i flere overordnede regelverk, men også direkte i dagens bestemmelse om kvalitetsutvikling i skolen.

Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om hvordan elever blir involvert i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen i dag. Skolens grunnleggende oppgave i å danne demokratiske samfunnsborgere er imidlertid framhevet i flere offentlige utredninger. I NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning drøfter utvalget skolens demokratioppdrag inngående. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov går det fram at en fare ved det tradisjonelle skoledemokratiet kan være at det i realiteten utvikler seg til et demokrati for de få, blant annet fordi terskelen for mange til å engasjere seg kan være høy.

Et nytt FoU-prosjekt om elevmedvirkning peker på at norske skoler kan ha et stort behov for å redefinere betydningen av elevmedvirkning og å tilpasse ny praksis i tråd med dette for å styrke elevmedvirkning (Faanessen mfl., 2022).

11.6 Politiske ambisjoner i lys av rammefaktorer

I gjennomgangen OECD gjorde av vurderings- og evalueringssystemer i Norge i 2011, pekte de på at en vellykket implementering av et kartleggingssystem er helt avhengig av at fagpersonell i skolene, kommunene og fylkene har forståelse for og kompetanse til å innhente, analysere og tolke evalueringsinformasjon for å forbedre gjeldende praksiser. Å innføre en evalueringskultur i skolene og kommunene i hele Norge innebærer en stor kulturendring. En slik endring krever også ytterligere investeringer i muligheter for videreutdanning, etterutdanning og faglig oppdateringer tilpasset de forskjellige aktørene som er involvert. OECD peker videre på at det i flere deler av Norge, spesielt i små kommuner, virker urealistisk å forvente at de enkelte skoleeierne på egen hånd vil være i stand til å tilegne seg og opprettholde ekspertkompetanse til å utvikle og innføre et omfattende system for kvalitet og vurdering (Nusche mfl., 2011).

Med skoler og kommuner som i ulik grad kan nyttiggjøre seg av det nye informasjonstilfanget i skolen, ble det i samme tidsrom påpekt at det også blir en større spredning i hvordan man forstår forholdet mellom styring og kvalitetsutvikling: «I det ene ytterpunktet er konflikter og spenninger som gir økt avstand mellom nivåene. I det andre ytterpunktet er en utviklingskultur der samhandlingsdynamikken mellom politikk, administrasjon, profesjon, elever og foresatte blir stimulert» (Roald, 2017).

Lokale rammefaktorer og forutsetninger som antall kvalifiserte lærere, støtteressurser rundt skolen og tilstrekkelig tid til utviklingsarbeid oppleves av flere utvalget har fått innspill fra som avgjørende for å få til gode prosesser på skolene, se kapittel 12. Forskning viser hvordan skolelederne spiller en viktig rolle for å stimulere til databruk i skolene for å tilpasse undervisningen. Men også skolelederne møter utfordringer som mangel på tid, kompetanse og verktøy for å støtte lærere i dette arbeidet, (Cosner, 2011; Laveault, 2016; Sandvik, 2019; Sandvik og Buland, 2014).

11.7 Spenninger knyttet til åpenhet og innsamling av data

Spenninger knyttet til åpenhet

Åpenhet i forvaltningen gjør det mulig for innbyggere å undersøke at alt går rett for seg, at likebehandling skjer og at forvaltningen bruker midlene effektivt. Det er ikke minst lettere å holde politikere og nasjonale myndigheter ansvarlige for sine beslutninger når det er fullt innsyn i kunnskapsgrunnlaget (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018).

Ved innføringen av kvalitetsvurderingssystemet ble det lagt vekt på åpenhet om resultatene for å synliggjøre de ulike aktørenes ansvar og for å sikre at elevenes rettigheter ble oppfylt. Åpenheten var da knyttet til resultatene fra nasjonale prøver, de internasjonale undersøkelsene, standpunkt og eksamen. Tilgang på elevresultater og mer oppmerksomhet mot et prestasjonsorientert ansvar kan være viktig for å skape transparens og et grunnlag for utviklingsarbeid (Mausethagen mfl., 2018b).

Det er samtidig flere dilemmaer knyttet til åpenhet. Når dataene først er samlet inn setter offentlighetsloven flere begrensninger for hvilke data man kan unnlate å dele, selv om dataene ikke nødvendigvis er systematisert og tilgjengeliggjort på en fornuftig måte. Måten ulike data samles inn og sammenstilles på kan påvirke diskusjonen av funnene, uavhengig av om det er nasjonale myndigheter, det lokale nivået, en privat tilbyder eller media som gjør dette arbeidet.

Hensynet til personvern setter også begrensninger for hva slags data som kan deles til hvem og hvordan. Som i andre samfunnssektorer har digitaliseringen i skolen gått fort, og den økende bruken av digitale hjelpemidler og verktøy har ført til at flere samler inn og behandler personopplysninger i stadig større grad, og at skoler, kommuner og fylkeskommuner etter hvert vil sitte på stadig større datamengder om elevene. Utviklingen fører til at barn, lærere og administrasjon, kan få tilgang til nyttige tjenester, men den kan også ha negative konsekvenser for personvern og IKT-sikkerhet (NOU 2022: 11).

Det har i flere sammenhenger vært problematisert om lovverket gir nasjonale myndigheter tilstrekkelig supplerende rettsgrunnlag for personopplysninger som blir samlet inn fra opplæringssektoren i form av rapportering fra prøver, undersøkelser og evalueringer. Det ble derfor gitt en egen hjemmel til Utdanningsdirektoratet i § 14-4 andre ledd som trådte i kraft 1. august 2021 (Prop. 145 L (2020–2021)).

Spenninger knyttet til mediatrykk og rangering

I NOU 2003: 19 Makt og demokrati påpekte utvalget at «massemediene er blitt den sentrale arenaen for kampen om politisk makt». Utvalget argumenterte for at der mediebildet fram mot 1970-tallet var dominert av partipressen og det politisk styrte kringkastingsmonopolet, hadde medienes senere frigjøring fra politikken bidratt til å vri politikken «mot det dagsaktuelle og bort fra det langsiktige og prinsipielle» (NOU 2003: 19).

I NOU 2019: 23 beskrives det som et generelt samfunnstrekk at media setter dagsordenen og at politisk og annen styring påvirkes av medias dagsorden. Utvalget mente likevel å se tegn som tyder på at medias påvirkning er spesielt sterk når det gjelder opplæring. Enkeltsaker om skole får gjerne stor oppmerksomhet, og medieoppslag kan fungere som et pressmiddel mot skoler, kommuner og nasjonale myndigheter (NOU 2019: 23).

En gjennomgang av hvordan nasjonale prøver er presentert i norske riks- og regionaviser i perioden 2004–2017, viser at siden nasjonale prøver ble innført i Norge i 2004, har de blitt kraftig debattert i ulike typer medier. Artikkelen peker på at nyhetsdekning generelt er en sentral drivkraft bak politiske prosesser og motsatt at politiske prosesser avspeiles i mediebildet. Oppmerksomhet i mediene kan bringe en gitt sak til ministerens bord eller på et lokalt nivå til rektorens dagsplan. Men mediedekningen er også en viktig kilde til informasjon for offentligheten, for dialogen mellom borgere og styresmakter og lovgivere (Vestheim og Sem, 2019).

Dette dilemmaet ble anerkjent allerede ved innføringen av kvalitetsvurderingssystemet. I Stortingets behandling av et representantforslag om å stanse nasjonale prøver (Dokument nr. 8:51 (2004–2005)), beklager komiteflertallet den store plassen slike «nærmest verdiløse rangeringslister» har fått i media, og viser til at både Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet hele tiden hadde advart mot slike forenklede framstillinger. De viste også til at slike rangeringer er vanskelig å unngå så lenge media ønsker å fokusere på dette. Flertallet i komiteen mente likevel at det var viktig at prøvene blir offentliggjort etter kvalitetssikring.

Spenninger knyttet til innsamling av individdata

Innsamling av ulike individdata har vært en gjennomgående spenning både innad i aktørgruppene og mellom de ulike aktørene i grunnopplæringen helt siden tidlig på 2000-tallet:

• Gjennom Ot.prp. nr. 80 (2002–2003), foreslo regjeringen å samle inn data om læringsresultater på individnivå. Dette var sett på som en forutsetning for å kunne beregne sentrale kvalitetsindikatorer for skolene og skoleeierne. Data på individnivå ville også bli anvendt i forskning og derved bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for å iverksette tiltak lokalt og nasjonalt, mente regjeringen. Gjennom høringen og Stortingets behandling, framgår det tydelig skepsis knyttet til innsamling av individdata, og forslaget stoppes i Stortinget (Innst. O. nr. 127 (2002–2003)).

• I 2008 sendte regjeringen på høring et forslag om å blant annet etablere et sentralt register i skolesektoren. Regjeringen pekte på at det at datamaterialet som kunne innhentes og behandles ut fra de gjeldende bestemmelsene i opplæringsloven og privatskoleloven, ikke var tilstrekkelig «til å få gjort de beregninger av kvalitetsindikatorer som er nødvendig for å legge til rette for kvalitetsarbeidet som Stortinget forutsatte ved etableringen av kvalitetsvurderingssystemet» (Kunnskapsdepartementet, 2008). Forslaget ble møtt med mye kritikk i høringen og ble ikke tatt med i lovproposisjonen som senere ble sendt til Stortinget.

• Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt til rettelegging (2018) foreslo å etablere en registrering av utdanningsdata på individnivå i Statistisk sentralbyrå (SSB).

• Ekspertutvalget for kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner foreslo også i sin NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp å opprette et nasjonalt register for forløpsdata i barnehage og grunnopplæring.

• I Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO er ett av tiltakene å utrede mulige løsninger for å få bedre statistikk og data om barnehage og skole på en måte der hensynet til elevenes personvern blir godt ivaretatt.

Forslagene har gjennomgående møtt til dels sterk kritikk av flere av høringsinstansene. Datatilsynet, KS og Utdanningsforbundet har spesielt vært kritiske, men også Elevorganisasjonen, Skolenes landsforbund, flere kommuner og andre aktører har vært gjennomgående kritiske til de ulike forslagene. Hensynet til elevenes personvern og økt byråkratisering har gjerne vært hovedinnvendingen, men flere av innspillene problematiserer også en større vridning mot å støtte seg på ulike datakilder framfor det pedagogiske arbeidet. I tillegg er flere av forslagene til datainnsamling fremmet sammen med forslag om nye tester og målinger i skolen. Dette har flere av høringsinstansene stilt seg negative til.

Andre aktører har derimot vært mer positive til bedre og mer innsamling av data i regi av nasjonale myndigheter. Norsk Lektorlag mente i høringsuttalelsen sin til NOU 2019: 3 at et nasjonalt register som følger GDPR, Datatilsynets krav og har regulert tilgang, også kan styrke personvernet. Lektorlaget pekte på hvordan skolen lagrer mye data lokalt, i verste fall på måter som ikke møter personvernhensyn. I tillegg er innhentingen av data med varierende nyttegrad for lærerne, rektorene, skoleeierne og utdanningsforskere og også en tidstyv i skolesektoren. Lektorlaget mente at et bedre nasjonalt system muligens kan «demme opp for ulike skoleeieres og skolelederes iver etter å innhente supplerende data om tilstanden i skolen, og har potensiale til å begrense den totale tidsbruken for lærerkorpset på dokumentasjons- og rapporteringsoppgaver».

Kvalitetsutviklingsutvalget er kjent med at det pågår en prosess hos nasjonale myndigheter knyttet til å få bedre statistikk og data på utdanningsfeltet, men det er foreløpig ikke offentlig hvordan tiltaket fra blant annet Meld. St. 6 (2019–2020) skal følges opp.

11.8 Oppsummering og utvalgets vurdering

Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har vært et område preget av spenninger. I utvalgets mandat framgår det at det har vært uenighet og ulike oppfatninger om kvalitetsvurderingssystemets formål, omfang, relevans og bruk av resultater. Spenningene er sammensatte og komplekse, og omfatter flere nivåer og aktører. Utvalget har valgt å systematisere det utvalget anser som noen av de mest sentrale spenningene under følgende overbygninger: Spenninger knyttet til ansvarliggjøring og delegering, spenninger knyttet til det som måles og det som ikke måles, spenninger mellom kontroll og utvikling, spenninger knyttet til «myk» styring, spenninger knyttet til involvering og samarbeid, spenninger knyttet til politiske forventninger i lys av rammefaktorer, og spenninger knyttet til åpenhet og innsamling av data.

Utvalget merker seg at flere av spenningene som framkommer i dette kapitlet har betydning for hvordan de ulike aktørene vurderer nytteverdien av kvalitetsvurderingssystemet. Det har vært viktig for utvalget å synliggjøre og anerkjenne de mest sentrale spenningene på feltet i delinnstillingen, uten å ta stilling til om eller hvordan de eventuelt kan og bør løses. Spenninger er en naturlig del av utdanningsfeltet som også kan bidra til videreutvikling og endring.