6 Roller og ansvar knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

I dette kapitlet ser utvalget nærmere på hvilke roller og hvilket ansvar de mest sentrale aktørene og interessentene har knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen.

Overordnet del av læreplanverket fastsetter at lærere, skoleledere og skoleeiere, ut fra sine ulike roller har et felles ansvar for å legge til rette for god utvikling i skolen. De må sammen sørge for at skolens praksis er i samsvar med hele læreplanverket. Overordnet del fastsetter også at en god opplæring og skoleutvikling krever rom for å stille spørsmål og lete etter svar, og et profesjonsfellesskap som er opptatt av hvordan skolens praksis bidrar til elevenes læring og utvikling.

Det er samtidig mange andre aktører og interessenter som støtter, utvikler, former, rammer inn og kontroller opplæringen.

6.1 Elever

Barn og unges rett til medvirkning

Alle avgjørelser som tas i skolen berører i større eller mindre grad barn og unge direkte eller indirekte. Over sektorlovene legger blant annet Grunnloven og barnekonvensjonen overordnede føringer for barn og unges rolle som aktive beslutningstakere, både i eget liv og som gruppe.

Grunnloven § 104 slår fast at barn har rett til å bli hørt i alle spørsmål som angår dem. Barns beste skal være et grunnleggende hensyn, og barns integritet skal ivaretas. Grunnloven § 109 slår fast at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Artikkel 28 i FNs barnekonvensjon som legger rammer for barns rett til utdanning. Barnekonvensjonen slår fast at barn som tilhører et urfolk, har rett til å leve sammen med andre medlemmer av gruppen sin og i pakt med kulturen sin (artikkel 30). Barnekonvensjonen rammer også inn hvordan barn og unge har rett til å medvirke. Barnekonvensjonen gir blant annet barn rett til å bli hørt (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13), rett til å organisere seg (artikkel 15) og rett til informasjon (artikkel 17). Disse rettighetene henger i mange tilfeller sammen. FNs barnekomité skriver for eksempel hvordan retten til fritt å gi uttrykk for synspunktene sine og retten til å kreve at det blir tatt behørig hensyn til disse, forutsetter at barnet får tilstrekkelig og tilpasset informasjon og veiledning (FNs barnekomité, 2009).

Retten for barn og unge til å være med å ta avgjørelser er også regulert i barneloven § 31. Her går det fram at et barn som har fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få informasjon og muligheten til å si meningen sin før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold for barnet. Meningen til barnet skal bli vektlagt etter alder og modning. Når barn har fylt tolv år, skal det legges stor vekt på hva barnet mener. Barn som har fylt 15 år, har etter barneloven § 32 rett til å selv avgjøre spørsmål knyttet til valg av utdanning.

Elevers medvirkning i skolen, kollektivt og individuelt

Elevmedvirkning er omtalt flere steder i regelverket for opplæringssektoren i dag. I opplæringslovens formålsparagraf framgår det at elever skal ha medansvar og rett til medvirkning. I forarbeidene til bestemmelsen står det at elevmedvirkning innebærer deltagelse i beslutninger som gjelder både egen læring og gruppens læring. I tillegg står elevmedvirkning sentralt for å skape et inkluderende læringsmiljø der elevene lærer både sosialt og faglig (Ot.prp. nr. 46 (2007–2008)). Det synes å være en stor uttalt enighet om at det er eleven som skal være i sentrum av skolens virksomhet (Irgens, 2016).

Overordnet del av læreplanverket slår fast at elevmedvirkning må prege skolens praksis, og at elevene både skal medvirke og ta et medansvar i læringsfellesskapet som de skaper sammen med lærerne. Dette understøttes av FNs barnekomité som skriver at barna i all undervisningssammenheng skal læres opp til å spille en aktiv rolle i et deltakende læringsmiljø (FNs barnekomité, 2009).

Kollektiv medvirkning innebærer at skolen må legge til rette for at elevene får erfaring med ulike former for ansvar, deltakelse og medvirkning i demokratiske prosesser, både i det daglige arbeidet og ved å delta i representative organer (Ot.prp. nr. 46 (2007–2008)). FNs barnekomité uttrykker at en stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene kan oppnås blant annet gjennom «klasseråd, elevråd og elevrepresentasjon i skolestyrer og utvalg, der de fritt kan gi uttrykk for sine meninger om utviklingen og implementeringen av skolepolitikk og atferdskodekser» (FNs barnekomité, 2009).

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler om at det skal etableres flere råd og utvalg som skal sikre elever, foreldre og ansatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen, for eksempel elevråd og foreldreråd.

Ett av stedene i loven hvor elevenes medvirkning kommer eksplisitt fram i dag, er i opplæringsloven § 13-3e om kvalitetsutvikling. Ifølge bestemmelsen skal skoleeiere sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene som er fastsatt i læreplanen. Elevene skal, etter samme bestemmelse, involveres i denne vurderingen.

Medvirkning og medansvar på et individuelt nivå handler blant annet om å ta en aktiv rolle i egen læring (NOU 2014: 7). Overordnet del av læreplanverket framhever «å lære å lære» gjennom å reflektere over egen læring, som et viktig prinsipp for læring, utvikling og danning. I forskrift til opplæringsloven § 3-7 og forskrift til privatskoleloven § 3-7 går det fram at elevene har rett til en halvårlig samtale om egen utvikling i fagene, og jevnlig dialog med kontaktlæreren om sosial utvikling og annen utvikling.

Når det gjelder individuelt medansvar og medvirkning, er det presisert at elever «skal vere aktivt med i opplæringa» i § 2-3 fjerde ledd første punktum og § 3-4 andre ledd første punktum i opplæringsloven. I forskrift til opplæringsloven § 3-3 og forskrift til privatskoleloven § 3-3 om vurdering i fag, står det spesifikt nevnt at elevene skal møte opp og delta aktivt i opplæringen. Opplæringsloven § 14-4 og privatskoleloven § 7-2 gir hjemmel til å pålegge elevene å delta i evalueringer om forhold som er av betydning for å evaluere opplæringsvirksomheten. I forskrift til opplæringsloven §§ 2-5, 2-6 og 2-7 og forskrift til privatskoleloven §§ 2-4, 2-5 og 2-6 går det fram at hjemmelen i dag er brukt til å pålegge elever til å gjennomføre nasjonale prøver, kartlegginger og internasjonale undersøkelser.

I tillegg har elevene rettigheter til medvirkning når det gjelder saker som krever enkeltvedtak. Ifølge forvaltningsloven § 17 skal de som fatter enkeltvedtak sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Dette innebærer at også barn skal få mulighet til å gi uttrykk for synet sitt, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter om saken. Barnas syn skal tillegges vekt i samsvar med alderen og modenheten deres. I opplæringsloven er det flere steder hvor elevens individuelle rett til medvirkning er omtalt eksplisitt: Elevene skal høres før det fattes vedtak om spesialundervisning jf. § 5-4, og i saker som gjelder skolemiljøet skal alle elever som er involvert i en sak bli hørt, jf. § 9 A-4. Elevene har fra og med 8. trinn rett til å velge hovedmål og om de skal ha opplæring i og på samisk, jf. §§ 2-5 og 6-2.

Elevers medvirkning har de senere årene fått en større oppmerksomhet i skolen. Øyum mfl., (2022) viser i en rapport utarbeidet på oppdrag av KS og Utdanningsforbundet hvordan også nye kompetansemål reflekterer hvordan elevene må ta aktivt del i egen læringsprosess i større grad, gjennom valg av tilnærming og tema.

Opplæringslovutvalget peker i NOU 2019: 23 på at grunnlovsforarbeidene og Overordnede del av læreplanverket etablerer at elevene ikke bare skal lære om demokrati, men at de også skal delta i et demokrati. Det er både fordi de lærer demokrati gjennom demokrati, og fordi elevene er medborgere med demokratiske rettigheter.

6.2 Foreldre

Foreldre har hovedansvaret for barns oppdragelse og utvikling. I opplæringslovens formålsparagraf er det tydeliggjort at opplæringen skal skje i samarbeid og forståelse med hjemmet. Foreldre har også en plikt til å sørge for at barnet får gå på skolen eller får en opplæring i tråd med rettigheter i barnekonvensjonen og opplæringsloven.

Overordnet del av læreplanverket beskriver foreldrene som barnas og ungdommenes viktigste omsorgspersoner, som har kunnskaper som skolen kan bruke for å støtte elevens danning, læring og utvikling. Det står videre at skolen skal sørge for at foreldrene får nødvendig informasjon, og for at de får muligheten til å ha innflytelse på sine barns skolehverdag.

Foreldres rett til å få informasjon, være involvert og å ta beslutninger på vegne av barna sine går direkte fram av barneloven. Etter barneloven § 33 skal foreldre gi barn gradvis økende selvbestemmelsesrett med alderen og fram til barnet fyller 18 år og blir myndig.

At foreldrene skal involveres, er også eksplisitt nevnt i kapittel 5 om spesialundervisning i opplæringsloven. Der går det blant annet fram at tilbudet om spesialundervisning skal utformes i samarbeid med foreldrene og elevene. Foreldrene kan også kreve at skolen undersøker om eleven har behov for spesialundervisning, noe som kan henge sammen med skolens evne til å tilby en god og tilpasset opplæring. Foreldrene kan også melde brudd på reglene om trygt og godt skolemiljø til statsforvalteren, jf. § 9 A-6. Det er også foreldrene som bestemmer om elevene skal ha opplæring i og på samisk på barnetrinnet, mens elevene selv avgjør om de vil ha opplæring i og på samisk fra og med 8. trinn, jf. § 6-2.

Skoleeiere skal ifølge opplæringsloven § 13-3d og privatskoleloven § 7-1d sørge for et samarbeid med foreldrene i grunnskolen og den videregående opplæringen. I forskrift til opplæringsloven er reglene utdypet. Her går det blant annet fram at skolen skal holde kontakten med foreldrene, holde foreldremøter, invitere til samtale med kontaktlæreren og ellers sørge for informasjon og varsle om forhold som gjelder eleven. Forskrift til opplæringsloven § 20-1 og privatskoleloven § 4-1 presiserer at foreldresamarbeidet skal ha eleven i fokus og bidra til elevens faglige og sosiale utvikling. I de samme bestemmelsene understrekes det også at et godt foreldresamarbeid er en viktig ressurs for skolen, for å styrke utviklingen av gode skole- og læringsmiljøer og skape læringsresultater som blant annet fører til at flere elever fullfører den videregående opplæringen.

I opplæringsloven kapittel 11 er det flere regler som skal sikre elever, foreldre og ansattes innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Bestemmelsene handler om «kollektiv» medvirkning gjennom ulike råd og utvalg som skal etableres i og utenfor skolen.

Alle grunnskoler skal ha et samarbeidsutvalg1 med representanter for foreldrene, i tillegg til ansatte, elever og kommunen. Samarbeidsutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder for skolen.

Selv om foreldre ikke har et direkte ansvar for eller plikter til å vurdere eller utvikle kvaliteten i skolen, vil foreldre i praksis ha en rolle i dette arbeidet.

6.3 Lærere

Lærernes betydning for elevenes læring og sosiale utvikling er et avgjørende premiss for alle målene som settes for skolen og for de tiltakene som iverksettes (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016). Loven, forarbeidene og kompetansekravene ved ansettelser forutsetter klart at det er lærerne som har det faglige ansvaret for opplæringen (Kunnskapsdepartementet, 2021a)

For å bli ansatt som lærer i en undervisningsstilling i skolen må personen ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. I forskrift til opplæringsloven § 14-1 er dette presisert til å være pedagogisk bakgrunn i samsvar med kravene i rammeplanene for lærerutdanningene eller tilsvarende pedagogisk kompetanse. Det stilles også krav til relevant kompetanse og relevant kompetanse i fagene den skal undervise i, jf. opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2 og privatskoleloven § 4-2. Det er enkelte unntaksbestemmelser til disse kravene i opplæringsloven §§ 10-6 og 10-6a. Lærere som blir kontaktlærere har et særlig ansvar etter loven for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene som gjelder klassen og elevene som er der, blant annet kontakten med hjemmet, jf. opplæringsloven § 8-2 og privatskoleloven § 3-4.

Det er i all hovedsak skoleeieren som er pliktsubjekt i lovverket. Selv om lærere har få direkte plikter etter opplæringsloven og privatskoleloven, er det mange krav i lov og forskrift til hva «skolen» skal gjøre, uten at det er nærmere presisert hvem det siktes til. Det er likevel åpenbart at lærere har en helt avgjørende rolle i å oppfylle flere av kravene. Det gjelder blant annet kravene om innhold i, og vurdering av opplæringen, som er utdypet i forskrift til opplæringsloven og forskrift til privatskoleloven, inkludert læreplanverket.

Læreplanverket har forskriftsstatus og er det mest sentrale virkemidlet for nasjonal styring av innholdet i opplæringen. I §§ 2-3 og 3-4 i opplæringsloven er det et overordnet krav om at «undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her». Når det gjelder tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen, er det et sentralt krav om at skolen skal tilpasse opplæringen etter elevens evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven § 1-3 og privatskoleloven § 3-4a. I tillegg legger opplæringsloven enkelte oppgaver og plikter knyttet til vurdering om behov for spesialundervisning og skolemiljøbestemmelsene på lærere. Alle som arbeider i skolen har aktivitetsplikt for å sikre at elever har et trygt og godt psykososialt skolemiljø etter § 9 A-4, og kan bli straffet for brudd på aktivitetsplikten etter § 9 A-14.

I bestemmelsen om kvalitetsutvikling i opplæringsloven og privatskoleloven går det fram at elevene skal involveres. Selv om det ikke er eksplisitt regulert at også lærere skal involveres, er det i forarbeidene lagt en klar forventning om at både elevene og de ansatte får ta del i å gjennomføre nasjonale kvalitetsvurderinger og følge opp resultater (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)).

I overordnet del av læreplanverket går det fram at læreren er avgjørende for et læringsmiljø som motiverer og bidrar til at elevene lærer og utvikler seg. Når det gjelder vurderinger, skal lærerne balansere behovet for god informasjon om elevenes læring og uønskede konsekvenser av ulike vurderingssituasjoner. Det står videre at kartlegging og observasjon av elevene er virkemidler for å følge opp den enkelte eleven og for å utvikle skolens praksis.

Lærernes sentrale plass i å oppfylle formålsparagrafen er framhevet tydelig i det siste avsnittet av overordnet del av læreplanverket:

Det er gjennom det daglige møtet mellom elever og lærere at skolens brede formål blir realisert. Lærere vil i konkrete opplæringssituasjoner oppleve spenninger mellom ulike formål og verdier. De må hele tiden gjøre krevende avveininger mellom hensynet til den enkelte elev og hensynet til fellesskapet, mellom å støtte og stille krav, mellom skolehverdagen her og nå og arbeidet med å forberede for framtiden.

6.4 Skoleledere

Hver skole skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, jf. § 9-1 i opplæringsloven og § 4-1 i privatskoleloven. Opplæringsloven stiller ikke krav om andre konkrete lederstillinger ved skolene enn «rektor». Tilsvarende stiller privatskoleloven bare krav om en «daglig leder» ved skolene. Den som skal ansettes som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper etter § 9-1 i opplæringsloven. Rektor har ansvaret for å organisere skolen i samsvar med formålsparagrafen, læreplanverket og tilbudsstrukturen.2

I overordnet del av læreplanverket avsnitt 3.5 går det fram at skolens ledelse skal «gi retning og tilrettelegge for elevenes og lærernes læring og utvikling». Det står videre at skoleledelsen skal lede det pedagogiske og faglige samarbeidet mellom lærerne og bidra til å utvikle et stabilt og positivt miljø der alle har lyst til å yte sitt beste. Det går også fram at det er skoleledelsens oppgave å lede slik at alle får brukt sine sterke sider, oppleve mestring og utvikle seg. I overordnet del trekkes ledelsesfaglig legitimitet, god forståelse for utfordringer som lærerne og andre ansatte står overfor, i tillegg til prioriteringen av samarbeid og relasjoner for å bygge tillit i organisasjonen fram som viktige forutsetninger for god skoleledelse.

Rektor har dessuten gjerne ansvaret for økonomien og andre sider ved driften av skolen, i henhold til kommunenes delegasjonsreglement, i tillegg til å ha et lederansvar overfor de ansatte. Rektor er personalleder, både for det administrative og det profesjonelle fellesskapet.

Skoleeiere delegerer i praksis også flere av oppgavene til skoleledelsen. Et vanlig eksempel er myndigheten til å fatte ulike enkeltvedtak, for eksempel om spesialundervisning og særskilt språkopplæring (se kapittel 3). Uten at det foreligger en konkret framstilling over hvilke oppgaver som skoleeier delegerer til skoleledernivået, anerkjenner opplæringslovutvalget i gjennomgangen sin av opplæringsloven (NOU 2019: 23) at dagens rektorrolle er krevende, blant annet på grunn av økende grad av delegering av oppgaver fra kommunen.

Fordi pliktsubjektet3 i lovene i all hovedsak er skoleeier, går ikke lærerens og skoleledelsens omfattende ansvar for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling direkte fram i regelverket. Flere bestemmelser tydeliggjør samtidig «skolen» som aktør. Blant annet er dette i bestemmelsen om kvalitetsutvikling i opplæringsloven § 13-3e, der det står at «skolen» jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå fastsatte mål i læreplanverket. Som øverste ansvarlig på skolen, er det åpenbart at skolelederne har en avgjørende rolle i dette arbeidet. Forventningen til at skoleledelsen har et overordet ansvar er også presisert i flere meldinger til Stortinget, blant annet Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen.

Kunnskapsdepartementet beskriver en god skoleledelse som en sentral forutsetning for å gi mer handlingsrom til kvalitetsutvikling lokalt. Uten en skoleledelse som er i stand til å lede utviklingsarbeidet, er det mindre sannsynlig at skolene vil være i stand til å omsette ny kunnskap til bedre undervisningspraksis, bedre klasseledelse og bedre læringsmiljø. Departementet skriver videre at tiltak og reformer som skal iverksettes i sektoren, vil avhenge av skoleledelsens kompetanse i å lede utviklingsarbeid i det profesjonelle fellesskapet på skolen (Kunnskapsdepartementet, 2021a).

Overordnet del av læreplanverket understreker at det profesjonelle samarbeidet ved skolene forutsetter god ledelse. Rektor har ansvar for og skal lede et profesjonsfellesskap som blant annet består av et stadig økende antall grunnskolelærere som er masterutdannet. Utdanningsnivået i den videregående opplæringen har tradisjonelt vært høyere. I tillegg har flere lærere etter hvert tatt tilleggsutdanning i form av spesialistutdanning eller doktorgrad (Ph.d) (Kunnskapsdepartementet, 2021a).

Rektorer har blant annet fått nye og omfattende oppgaver og ansvar som følge av desentralisering og ansvarliggjøring for elevresultater. Rektor har ansvaret for å regulere grensen mellom skolens indre liv og forventningene utenfra (Møller, 2019).

De senere årene har det vokst fram andre lederroller i skolen. Skoleledelsen, bestående av rektor som tradisjonelt har vært «først blant likemenn», har blitt supplert med flere mellomlederroller. Eksempler på slike roller er assisterende rektor, avdelingsledere og teamledere (Helstad, 2019).

6.5 Profesjonsfellesskap

Overordnet del av læreplanen forutsetter at alle ansatte i skolen aktivt tar del i det profesjonelle læringsfellesskapet for å videreutvikle skolen. I overordnet del er dette blant annet beskrevet som at lærere, ledere og andre ansatte i skolen reflekterer over felles verdier, og vurderer og videreutvikler praksisen sin. Det innebærer at fellesskapet reflekterer over verdivalg og utviklingsbehov og bruker forskning, erfaringsbasert kunnskap og etiske vurderinger som grunnlag for målrettede tiltak.

Profesjonsfellesskap er ikke regulert direkte i regelverket. Det går imidlertid fram av forskriftene om rammeplan for lærerutdanningene at kandidatene alene, og i samarbeid med andre, skal kunne bruke relevante metoder fra forsknings- og utviklingsarbeid for kontinuerlig å utvikle egen og skolens kollektive praksis.4

I Kunnskapsdepartementets strategi for kvalitetsutvikling i skolen, går det fram at et velfungerende profesjonsfellesskap er avgjørende for et godt kvalitetsutviklingsarbeid. Det står videre at profesjonsfellesskapet i skolen må håndtere komplekse sosiale og faglige oppgaver og bygge på et bredt kunnskapsgrunnlag. Deltakerne i profesjonsfellesskapet må hver for seg og sammen, tolke tilgjengelig informasjon, sette informasjonen inn i en bredere kontekst og vurdere mulige tiltak.

Dersom profesjonsfaglige fellesskap skal ha betydning for elevenes og lærernes læring, viser forskning at det ikke er tilstrekkelig at lærerne beskriver og deler erfaringer i praksis (Stoll mfl., 2006). Studier viser at det er en fordel om samarbeidet er preget av utforsking av nye tilnærminger, og at lærerne undersøker effekten eller betydningen av tilnærmingene i fellesskap (Postholm, 2018).

Nyere studier av partssamarbeid i forbindelse med fagfornyelsen konkluderer med at profesjonsfellesskap og profesjonelt læringsfellesskap som fenomen og som virkemiddel for realisering av verdier og prinsipper i skolen er begreper som forstås ulikt: «Det mest synlige er at det defineres ulikt hvilke aktører som inngår i profesjonsfellesskapet; noen steder er det bare lærere som inngår, andre steder er det alle aktørene i skolen og andre steder igjen trekkes også aktører utenfor skolen inn i profesjonsfellesskapet» (Øyum mfl., 2022).

Forskerne viser imidlertid til at det ikke er avgjørende at et profesjonsfelleskap defineres ut fra aktørene som er med eller ikke, men snarere at profesjonsfellesskapet tar et kollektiv ansvar for å realisere målene i opplæringen. I rapporten vises det også til at slikt kollektivt ansvar kan tas på ulike måter og på ulike nivåer og også ved å involvere aktører som ikke direkte er en del av partssamarbeidet, som for eksempel lokalt arbeidsliv. Forskerne viser til at samarbeidet må være preget av tillit og frihet, så vel som tydelige rammer og ledelse. De viser også til at i de skolene som ble studert var det forbedringspunkter i partsdialogen mellom plasstillitsvalgte og skolens ledelse, og dialogen mellom skoleeierne og hovedtillitsvalgte.

6.6 Skoleeiere

Ansvar hos kommuner og fylkeskommuner

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer. I kommuneloven § 2-1 går det fram at staten bare kan pålegge kommuner eller fylkeskommuner oppgaver eller plikter gjennom lover eller forskrifter.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og fylkestinget er det øverste organet i fylkeskommunen. Kommunedirektøren er lederen av kommunens og fylkeskommunens administrasjon og har blant annet ansvaret for å utrede saker som legges fram for de folkevalgte på en forsvarlig måte, og at vedtakene som treffes, blir satt i verk, jf. kommuneloven § 13-1. Opplæringsloven § 13-1 slår fast at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse over skolenivået.

Kommunedirektøren i kommunen og fylkeskommunen er også etter kommuneloven § 25-1 ansvarlig for internkontrollen. Internkontrollen skal sikre at lover og forskrifter følges. Internkontrollen skal være systematisk, risikobasert og tilpasset de konkrete forholdene og behovene i kommunen som helhet og i de ulike delene av kommunens virksomhet (se kapittel 5).

I en parlamentarisk styrt kommune eller fylkeskommune er det ingen kommunedirektør. Det følger imidlertid av kommuneloven § 10-2 første ledd at bestemmelser om kommunedirektøren «gjelder på tilsvarende måte» for kommunerådet og fylkesrådet. De vil dermed overta kommunedirektørens ansvaret for internkontrollen.

Kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere

På opplæringsområdet er utgangspunktet etter dagens regler at kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring, mens ansvaret for den videregående opplæringen er lagt til fylkeskommunen.5 Kommunen og fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle mange oppgaver etter opplæringsloven, noe som også innebærer å stille til rådighet ressursene skoler trenger for å oppfylle regelverket, etter opplæringsloven § 13-10. Opplæringslovutvalget påpeker at hvilke type ressurser og omfang dette konkret er, må tolkes ut av hver enkelt, konkrete lovbestemmelse (NOU 2019: 23).

Skoleeiere har blant annet etter § 10-8 ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Dette innebærer at skoleeiere skal sørge for at lærere, rektorer og andre ansatte i skolen får anledning til å utvikle seg faglig og pedagogisk. Skoleeiere er også arbeidsgivere for de ansatte i skolen og har forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår.

I opplæringsloven § 13-3e går det fram at kommunen og fylkeskommunen har plikt til å arbeide med kvalitetsutvikling gjennom å følge opp resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Som en del av dette ansvaret skal kommunen og fylkeskommunen utarbeide en årlig rapport om tilstanden i opplæringen knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Denne skal drøftes i kommunestyret og fylkestinget. I tillegg skal kommunen og fylkeskommunen sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, til retteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå målene i læreplanverket. Dette ble tidligere kalt «skolebasert vurdering» i regelverket.

Av forarbeidene framgår det at formålet med kravene til kvalitetsarbeid er at skoler og skoleeierne skal bruke kunnskap om læringsmiljøet og læringsresultatene ved skolen til å vurdere hvordan opplæringen for elevene kan bli bedre (Prop. 81 L (2019–2020)).

Kommunestyret og fylkestinget kan i flere tilfeller delegere myndigheten til å treffe vedtak etter kommuneloven §§ 5-3 og 5-4. I praksis blir flere oppgaver som etter opplæringsloven ligger på kommunen og fylkeskommunen, delegert videre til rektor (NOU 2019: 23). Selv om oppgaver blir delegert, er det likevel kommunestyret og fylkesstyret som er juridisk og økonomisk ansvarlig for grunnopplæringen.

Styret for privatskoler

Styret for privatskoler har gjennom privatskoleloven § 5-2 ansvaret for at privatskolen blir drevet i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Styret ved en privatskole har som skoleeier mye av det samme ansvaret som en kommune eller fylkeskommune har. Styrets oppgaver og ansvar etter privatskoleloven blir supplert av det styreansvaret som følger av regelverket som skolen er registrert som for eksempel stiftelsesloven.

6.7 Nasjonale myndigheter

Stortinget

Stortinget har ansvaret for å vedta lover og lovendringer, bevilge midler over statsbudsjettet og kontrollere at regjeringen følger opp Stortingets vedtak. Stortinget kontrollerer regjeringen fortløpende gjennom blant annet spørretimespørsmål, skriftlige spørsmål og interpellasjoner, i tillegg til gjennom Riksrevisjonen og sin egen kontroll- og konstitusjonskomité. Stortingsrepresentantene kan også fremme egne forslag til behandling i Stortinget, såkalte representantforslag eller Dok 8-forslag. Det har vært flere slike forslag knyttet til kvalitetsvurderingssystemet siden det ble innført. Representantforslagene blir behandlet på samme måte som saker fra regjeringen. Stortinget kan også instruere regjeringen til å foreta nærmere angitte handlinger eller treffe bestemte vedtak gjennom såkalte anmodningsvedtak. Flere anmodningsvedtak fra Stortinget har for eksempel handlet om en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet, se kapittel 4.

Sametinget

Sametinget er det samiske folkets folkevalgte parlament i Norge og er et selvstendig folkevalgt organ. Sametinget arbeider for å styrke samenes politiske stilling og fremme samenes interesser i Norge, bidra til en likeverdig og rettferdig behandling av det samiske folket og arbeider med å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle språket sitt, kulturen sin og samfunnslivet sitt. Dette er i henhold til grunnlovsbestemmelsen hvor norske myndigheter har fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke utviklingen til det samiske samfunnet (NOU 2019: 23). Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser har rett til å bli konsultert i saker som gjelder lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, jf. sameloven §§ 4-1 og 4-2. Det er samtidig statens ansvar å sikre at hensynet til samene blir ivaretatt (Sametinget, u.å).

Virkemidlene for å legge til rette for og tilby opplæring i og på samisk og for å følge opp rettigheter i forbindelse med slik opplæring er fordelt mellom mange aktører på ulike forvaltningsnivåer. Sametinget fastsetter, innenfor rammer fastsatt av Kunnskapsdepartementet, læreplaner i samisk språk i grunnskolen og i den videregående opplæringen, og læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen, etter opplæringsloven § 6-4. Sametinget definerer politiske målsettinger, strategier og tiltak for samisk læremiddelutvikling og har forvaltningsansvar som tildelingsinstans for tilskudd til læremidler (Vista Analyse AS, 2021).

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementet har ansvaret for barnehager, grunnopplæring, kulturskole, skolefritidsordning, fagskoleutdanning, høyere utdanning, forskning, voksnes læring og kompetansepolitikk. Departementet skal forberede avgjørelser som Stortinget og regjeringen tar om overordnede rammer, og iverksette tiltakene som følger av avgjørelsene (Prop. 1 S (2022–2023)). Etater som er underlagt Kunnskapsdepartementet er blant annet Utdanningsdirektoratet, Statped og Foreldreutvalget for grunnopplæringen. Regjeringen fremmer forslag sine til tiltak, budsjett og lover på utdanningsområdet blant annet gjennom departementenes budsjettproposisjoner (Prop. S), lovproposisjoner (Prop. L) og meldinger til Stortinget. Kvalitetsutviklingsbestemmelsene i regelverket er blitt fastsatt, og kvalitetsvurderingssystemet har blitt etablert, på bakgrunn av samspillet mellom ulike regjeringer og Stortingssammensetninger. Dette samspillet er nærmere beskrevet i flere kapitler i delinnstillingen, og spesielt i kapittel 4 og 5.

Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet er et utøvende forvaltingsorgan som er underlagt Kunnskapsdepartementet. Oppgavene til Utdanningsdirektoratet er innenfor myndighetsutøvelse, vurdering, analyse, utvikling, støtte og veiledning i barnehagesektoren og grunnopplæringssektoren (Prop. 1 S (2022–2023)). Direktoratet skal forvalte statlige juridiske og økonomiske styringsvirkemidler og analysere og vurdere tilstanden og utviklingen i sektoren på grunnlag av ulik dokumentasjon. Direktoratet skal også foreslå tiltak og være et utviklingsorgan som støtter, veileder og påvirker sektoren gjennom informasjon, strategier og ulike tiltak.

Utdanningsdirektoratet har blant annet fått ansvaret for å utvikle, gjennomføre og forvalte det sammenhengende prøve- og vurderingssystemet. Direktoratet skal også hente inn og formidle kunnskap blant annet gjennom forskning og evalueringer og gjennom statistikk og analyser om grunnopplæringen. I tillegg skal direktoratet gi veiledning og støtte til skoler og skoleeiere i arbeidet med utvikling, læring og trivsel (Kunnskapsdepartementet, 2022). Direktoratet skal også innhente og formidle kunnskap blant annet gjennom forskning og evalueringer, og statistikk og analyser om grunnopplæringen i tillegg til å gi veiledning og støtte til skoler og skoleeiere i arbeidet med utvikling, læring og trivsel (Kunnskapsdepartementet, 2022).

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å styre følgende virksomheter:

• Statsforvalteren på barnehage- og grunnopplæringsområdet

• Sørsamisk kunnskapspark

• Samisk videregående skole i Karasjok

• Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino.

• Utdanningsdirektoratet har fått delegert den overordnede nasjonale, faglige myndigheten for tilsynsarbeidet. Tilsynet med de offentlige skolene er delegert videre til statsforvalteren, mens Utdanningsdirektoratet selv fører tilsyn med privatskoler godkjent etter privatskoleloven.

Statsforvalteren

Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvaret for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen (Statsforvalterinstruksen, 1981). Statsforvalteren er et viktig bindeledd mellom kommunene, fylkeskommunene og nasjonale myndigheter, og har et spesielt ansvar for å samordne statens virkemidler på tvers av sektorer. Det følger av kommuneloven § 30-2 at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunen. I opplæringsloven § 14-1 første ledd går det fram at statsforvalteren fører tilsyn med kommunen og fylkeskommunen som skoleeier. Tilsyn, klagebehandling og veiledning er statsforvalternes hovedoppgaver innenfor grunnopplæringen. I tillegg forvalter statsforvalteren i hvert fylke tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehager og grunnopplæring. Tilskuddsordningen skal bidra til å øke kompetansen og kvaliteten i barnehager, grunnskoler og videregående skoler, i kommuner og fylkeskommuner, og hos universiteter og høyskoler. Statsforvalteren har også en sentral rolle i oppfølgingsordningen.

6.8 Andre aktører i skolen

Arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen krever at mange aktører samarbeider. I tillegg til aktørene som er omtalt over, vil også andre aktører som arbeider på eller i nær tilknytning til skolen kunne ha en rolle i dette arbeidet. Dette er for eksempel rådgivere, spesialpedagoger, miljøarbeidere, assistenter, skolehelsetjenesten og ansatte på skolefritidsordningen. Det kan også være aktører fra støttetjenester som for eksempel PP-tjenesten, Statped, barnevernet, habiliteringstjenestene, barne- og ungdomspsyktiatrisk poliklinikk (BUP) og mange andre.

Samarbeidet mellom aktørene i og rundt skolen omtales gjerne som «Laget rundt elevene». Samarbeidet dreier seg både om skolens generelle arbeid med å utvikle kvalitet på opplæringen, og om å utvikle kvaliteten på opplæringen for elever med behov for støtte og tilrettelegging i kortere eller lengre perioder. Hvilke aktører som samarbeider til hvilken tid, vil variere ut ifra situasjon, behov og lokale forhold. Samarbeidet bidrar til at skolene kan dra nytte av de ulike aktørenes kompetanse, perspektiver, kunnskapsgrunnlag og virkemidler, som til sammen kan bidra til at kvalitetsutviklingsarbeidet blir helhetlig overfor alle elevene.

Dette er ikke uttømmende oversikter over andre aktører som har betydning for arbeidet med kvalitet i skolen. Det er eksempler som viser at det å utvikle kvalitet for alle elevene kan kreve tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid mellom mange aktører på ulike nivåer.

6.9 Partssamarbeid

I utdanningssektoren finnes det etablerte trepartssamarbeid på nasjonalt, kommunalt og fylkeskommunalt nivå, samt partssamarbeid i de enkelte skolene. Dette samarbeidet reguleres av hovedavtalene og innbefatter både avtalefestet medbestemmelse og annet samarbeid mellom partene. Ordlyden varierer litt mellom de ulike hovedavtalene, men intensjonen er den samme: Ledere, tillitsvalgte og andre ansatte har rett og plikt til å bidra til å sikre at de ansattes kunnskap og erfaring omsettes i kvalitet og faglig utvikling i virksomhetene (se for eksempel Hovedavtalen KS 2022, s. 8).

6.10 Universiteter og høyskoler

Lærerutdanningsinstitusjoner har stor innflytelse på kvaliteten i skoler, både ved å kvalifisere lærerstudenter som profesjonsutøvere og gjennom bidrag til etter- og videreutdanning for dem som er ansatt ved skoler (NOU 2022: 13). Lærerutdanningenes oppgave er å gi lærerne et godt grunnlag for profesjonsutøvelse. God integrering av utdanning og forskning er en av hovedoppgavene til lærerutdanningene (Kunnskapsdepartementet, 2017).

De senere årene er det blitt utviklet ulike former for samarbeid mellom lærerutdanninger og skoler. Staten finansierer store deler av etter- og videreutdanningstilbudet gjennom øremerkede tilskuddsordninger og gjennom prioriteringer, utvikling og forvaltning av videreutdanningstilbudet. I tillegg har nasjonale myndigheter utviklet strategier og ordninger for etter- og videreutdanning, digitale kompetansepakker, veiledningsressurser og samlings- og nettverksbasert kompetanseutvikling. Med innføringen av dagens ordninger for lokal kompetanseutvikling ble det lagt til rette for et mer systematisk samarbeid om kompetanseutvikling og utviklingsarbeid mellom skoleeiere og universiteter og høyskoler. Gjennom blant annet partnerskap og sammen med andre fagmiljøer ved universitetene og høyskolene, som de nasjonale sentrene og kompetanseenheter, skal lærerutdannerne sørge for at tilbudene holder høy kvalitet, er forskningsbaserte og at innholdet oppdateres når det skjer større endringer i barnehagen eller skolen (NOU 2022: 13).

6.11 Forskere og forskningsmiljø

I Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon for 2022–2023, går det fram at forskning og utviklingsarbeid legger grunnlaget for å løse mange av samfunnsutfordringene Norge og verden står overfor. På opplæringsområdet går det fram at det er behov for forskning av høy kvalitet om og for utdanningssektoren. Utdanningsforskningen skal, i tillegg til å gi ny kunnskap og erkjennelse generelt, bidra til god praksis og høyere kvalitet i barnehagene, i skolene, i høyere utdanning og i kompetansepolitikken. Den skal også gi grunnlag for å utvikle politikk. Forskningsmiljøene skal bringe fram et godt kunnskapsgrunnlag som gir rom for en mer opplyst debatt om innhold, læring, ressursbruk og resultater (Prop. 1 S (2022–2023)).

I Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032 legger regjeringen fram sin langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Her går det fram at det trengs kunnskap om hvordan man kan sikre et læringsmiljø som bidrar til at alle gjennomfører grunnopplæringen og utvikler kompetansen de trenger for å delta aktivt i samfunnslivet. Når det gjelder skole, framheves det i strategien at det er behov for forskning av høy kvalitet på hele opplærings- og utdanningsløpet.

6.12 Ulike styringsvirkemidler

Nasjonale myndigheter styrer gjennom ulike virkemidler, som reguleringer (juridiske virkemidler), bevilgninger (økonomiske virkemidler) veiledning m.m. (pedagogiske virkemidler) og organisatoriske virkemidler. Disse virkemidlene virker sammen og utfyller og kontrasterer hverandre på ulike måter.

Juridiske virkemidler er lover, regelverk og forskrifter som benyttes eller utvikles for å oppnå et formål. Disse kan skapes gjennom rettighetslovgivning, standarder og ordninger for klage, kontroll, tilsyn og rapportering. Særlovgivningen kan styre fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene og regulere innholdet i bestemmelser på ulike områder.

Økonomiske virkemidler er økonomiske insentiver og andre finansielle belønningssystemer som tas i bruk for å nå et mål. Det omfatter først og fremst overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til spesielle formål, som i forbindelse med en satsing eller opptrapping på et område (Difi, 2019).

Pedagogiske virkemidler omfatter et vidt spekter av virkemidler som har til hensikt å informere, lære opp eller bevisstgjøre bestemte målgrupper. Eksempler på dette er skriftlige veiledere, retningslinjer, kunnskapsdatabaser og kompetanseutviklingstiltak, som etter- og videreutdanning (Difi, 2015).

Hvilke virkemidler som gir best resultat avhenger av hva som skal oppnås og i hvilken sammenheng styringen skjer. De ulike virkemidlene blir ofte brukt i kombinasjon, slik at de utfyller hverandre og drar i samme retning for å få en forsterket effekt.

Kommuneloven § 2-2 etablerer tre prinsipper for nasjonale myndigheters styring av kommuner og fylkeskommuner. For det første bør ikke nasjonale myndigheter begrense selvstyret til kommuner og fylkeskommuner mer enn nødvendig. For det andre bør oppgaver legges til forvaltningsnivået nærmest innbyggerne. For det tredje bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

6.13 Oppsummering og utvalgets vurdering

I tillegg til dagens bestemmelser om kvalitetsutvikling i opplæringsloven og privatskoleloven er det krav til kvaliteten i grunnopplæringen i ulike bestemmelser i lovverket og i styringsdokumenter. Grunnloven, internasjonale forpliktelser og lovgivning på opplæringsområdet bidrar til å sette målene for opplæringen og hvordan målene skal nås. Etablerte styringsprinsipper (som mål- og resultatstyring) og annet lovverk (som kommuneloven og personopplysningsloven) setter flere rammer for arbeidet med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen.

Det er også mange aktører med ulike roller og ulikt ansvar i kvalitetsarbeidet. De nasjonale myndighetene har et overordnet ansvar for grunnopplæringen og for å fastsette lovverk og utarbeide virkemidler som støtter opp under nasjonale mål på opplæringsområdet. Skoleeier har det juridiske ansvaret for grunnopplæringen og er arbeidsgiver. Skoleledere ved rektor har personalansvar, og er delegert en rekke oppgaver knyttet til drift og kvalitetsutvikling i skolen. I tillegg skal de legge til rette for arbeid med kvalitetsutvikling gjennom støtte, dialog og gode prosesser.

Samtidig er det i samspillet mellom elever og lærere at opplæringens brede formål blir realisert. Det er lærerne som har det faglige ansvaret for opplæringen. Elevenes rett til medvirkning er tydeliggjort i flere regelverk og eksplisitt nevnt i bestemmelsene som omhandler kvalitetsutvikling i skolen. Det foreligger imidlertid lite kunnskap om hvordan elever er involvert i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen i dag. Utvalget har tidligere påpekt at elevenes rolle står i en særstilling. Utvalget mener elevene, både på individnivå og kollektivt er en sentral aktør i kvalitetsutviklingen, der det ikke kan plasseres et individuelt ansvar på hver enkelt elev for kvaliteten i grunnopplæringen. Grunnet lite kunnskap og eksisterende forskning om elevmedvirkning og elevenes rolle i kvalitetsutviklingen i dag, er det vanskelig å definere elevrollen mer konkret. Utvalget er derfor opptatt av å utforske elevrollen videre i arbeidet med hovedinnstillingen, i et medvirkningsperspektiv, men også i et bredere tillits- og samarbeidsperspektiv.

Utvalget merker seg at bestemmelsen om kvalitetsutvikling er omfattende, og omhandler ulike deler av skolens innhold, virksomhet og datatilfang. Ansvaret for kvalitetsutvikling er lagt på flere aktører. Dette følger blant annet av bestemmelsen om at skoleeier skal «sørge for» at «skolen» skal foreta jevnlige skolebaserte vurderinger. Det er ikke definert i lov hvilke aktører som skal gjennomføre arbeidet, utover at elever skal være involvert. Andre aktører kan også ha en rolle i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen, som for eksempel forskningsmiljøer og lærerutdanningene. Utvalget viser også til at det i utdanningssektoren er etablerte trepartssamarbeid på nasjonalt, kommunalt og fylkeskommunalt nivå, samt partssamarbeid på skolene – som er aktuelle arenaer for diskusjoner om kvalitetsutvikling.

Utvalget mener det er udiskutabelt at kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling må ha som mål at elevene får god opplæring i et godt skole- og læringsmiljø. Utvalget merker seg at det samtidig kan være en krevende øvelse å skille hva som er rett og plikt, hva som er etablert praksis og hva som er forventningene til de ulike involverte aktørene når det gjelder arbeidet med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. Kravene i opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter må samtidig ses i lys av andre krav i annet lovverk og reguleringer. Utvalget mener at systematisk arbeid med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen, krever at alle aktører er involvert og bidrar i samme retning. Aktørenes ulike roller og ansvarsforholdene mellom dem, kan føre til et dels komplekst samspill og også til spenninger mellom aktørene.