4 Bakgrunnen for og innføringen av kvalitetsvurderingssystemet

I dette kapitlet redegjør utvalget for historiske hendelser knyttet til bakgrunnen for og innføringen og etableringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i 2004. Innholdet er basert på en gjennomgang av blant annet utvalgte stortingsmeldinger og offentlige utredninger, og viser ulike tilnærminger til kvalitetsvurdering i norsk skole fra tidlig 1980-tallet og fram til i dag. Framstillingen belyser hvordan disse tilnærmingene ofte henger sammen med endringer i styringstankegangen mellom nasjonale og lokale myndigheter, og utviklingen i samfunnet for øvrig.

4.1 Desentralisering og introduksjon til mål- og resultatstyring på 1980-tallet

Midten av 1980-tallet blir betegnet som en tid der internasjonale reformer fikk fotfeste i den offentlige sektoren over store deler av verden. Etter tiår preget av styringsoptimisme, utbygging av kommunesektoren, stor vekst i offentlig virksomhet, sterk sektorisering og mange øremerkede tilskuddsordninger, skulle forvaltningen effektiviseres og forenkles og kostnadene i offentlig sektor reduseres (Helsvig, 2014; Langørgen mfl., 2013).

I Norge ble det satt i gang flere utredninger, blant annet leverte hovedkomiteen for lokalforvaltningen NOU-er i 1974, 1979 og 1982. Sentralt i komiteens mandat stod: «(…) å ta initiativ overfor departementet i saker vedrørende lokalforvaltningen med sikte på desentralisering, demokratisering, forenklinger og avbyråkratisering». Disse utredningene la grunnlaget for prinsippet om et kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre og et nytt inntektssystem (Heløe, 2003).

Mål- og resultatstyring ble samtidig introdusert blant annet gjennom NOU 1984: 23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem. I utredningen fra 1984 anbefalte utvalget at styringen i større grad skulle rette seg mot målene for virksomhetenes aktiviteter, og at virksomhetene skulle få større frihet til å avgjøre hvordan de best kunne nå målene. Til gjengjeld skulle virksomhetene få tydeligere krav til å rapportere om resultatene i etterkant (DFØ, 2020; NOU 1984: 23).

Da inntektssystemet ble innført i 1986, innebar dette ikke bare en endring i hvordan kommunesektoren ble finansiert, men også en endring i hvordan staten styrte kommunesektoren. Med inntektssystemet ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet. Det ble i stedet innført en ordning hvor kommunene fikk statlige overføringer som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd (NOU 2022: 10). Prinsipper og målsettinger om rasjonalisering og effektivisering ble videre befestet med begrepet om den «Den nye staten», og det ble besluttet at alle statlige virksomheter skulle benytte mål- og resultatstyring som styringsprinsipp innen utgangen av 1990 (St.meld. nr. 4 (1987–88)).

Skolepolitikken og skoleutviklingen var også gjennom denne perioden preget av desentralisering. 1970- og 1980-tallets mønsterplaner var preget av frihet til å velge fag, og det ble uttrykkelig sagt at ansvaret for skolens faglige innhold burde desentraliseres. Videre skulle de enkelte kommunene, skolene og klassene, lærerne og elevene ha større frihet til å velge lærestoff (Dokka, 1988). Også i flere stortingsmeldinger, blant annet gjennom St.meld. nr. 79 (1982–84) Om det pedagogiske utviklingsarbeidet i skolen og forsøksvirksomheten i skoleverket skoleårene 1981–1982 og 1982–1983 og St.meld. nr. 73 (1984–85) Om forsøks- og utviklingsarbeidet i skoleverket, ble det lagt vekt på lokalstyrt utviklingsarbeid. Det ble presisert at lokale organer selv burde få styre utviklingsarbeidet innenfor fastsatte rammer som lover og læreplaner.

4.2 Vurderinger av det norske utdanningssystemet i 1988

OECD-rapporten fra 1988

For å få en ekstern vurdering av endringene i norsk utdanningssystem, både i det teoretiske grunnlaget og det som hadde skjedd på praksisfeltet siden tidlig på 1970-tallet, ba den norske regjeringen i 1987 OECD1 om å undersøke utdanningssystemet (OECD, 1989).

Da rapporten om situasjonen i norsk skole og i høyere utdanning kom i 1988, gikk debatten om utviklingen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i grunnopplæringen inn i en ny fase (Roald 2012).

I rapporten gikk det blant annet fram at selv om Norge framsto som et forbilde på målbevisst fordeling av makt og ressurser, var det utfordringer knyttet til å gi samme tilbud og standard overfor alle elever. OECD etterlyste et system for kvalitetsvurdering som kunne gi norske skolemyndigheter en tilfredsstillende situasjonsbeskrivelse som grunnlag for utforming av utdanningspolitikken.

Vurderingen fra OECD pekte på at kontroll- og evalueringsfunksjoner stort sett manglet i det norske utdanningssystemet etter at det var innført reformer som ga lokale myndigheter mer ansvar. Uten direkte kunnskaper om hva skolene faktisk gjorde, mente OECD at det måtte være umulig for departementet å ha det fulle ansvaret for å analysere og fremme verdinormer for undervisningen og sikre at undervisningen nådde opp til de fastsatte normene.

I rapporten konkluderte OECD med at departementet trengte en evaluerings- og kontrollfunksjon. Skolene trengte profesjonell støtte fra regionale og nasjonale myndigheter, men det var også behov for tilsyn utenfra. Ifølge OECD burde skolene utvikle en fast praksis med å «øve selvkritikk og selvevaluering», med hjelp fra ekstern evaluering. OECD koblet blant annet også manglende data på området sammen med en manglende bruk av skoleforskning til hjelp i planleggingen og praksisen i skolene.

EMIL-prosjektet

Departementet fulgte opp OECD-rapporten blant annet gjennom EMIL-prosjektet, et prosjekt som Undervisnings- og forskningsdepartementet satte i gang i 1989. Formålet for prosjektet var å utvikle en modell for målstyring og evalueringer i skolesektoren. Prosjektet avleverte en sluttrapport i 1990 der det ble presentert en modell for målstyring og evaluering av skolesektoren (Granheim mfl., 1990; NOU 2002: 10).

Innholdet i rapporten førte til flere diskusjoner om hvilke konsekvenser slike styringsmessige endringer kunne få for praksis. Blant annet beskrev Lundgren (1990) desentralisering som et begrep ofte sidestilt med begreper som «deltakelse», «autonomi» og «reform», og at dette på retorisk nivå ville vekke interesse for sentraliserte styringsstrukturer. I praksis, derimot, ville betydningen av desentralisering være vanskelig å bli enig om (Lundgren, 1990). I evalueringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet i 2006, pekte Langfeldt og Lauvdal på at sluttrapporten fra EMIL-prosjektet hadde gitt få svar, men at den stilte et viktig spørsmål om hvordan et system for målstyring og evaluering i skolesektoren kunne bygges opp (Langfeldt og Lauvdal, 2006).

4.3 Kvalitetsvurderingsdebatten i 1990-årene og innføringen av mål- og resultatstyring

OECD-rapporten fra 1988 og EMIL-prosjektet dannet bakgrunnen for at regjeringen i St.meld. nr. 37 (1990–91) Om organisering og styring i utdanningssektoren tok opp spørsmålet om styring av utdanningssektoren. Forarbeidet i NOU 1989: 5 En bedre organisert stat ga også dette retning. Utvalget la grunnlaget for en rekke statlige reformer. Utvalget påpekte at «virksomheter som er sterkt styrt fra overordnede myndigheter ville over tid kunne miste evnen til selv å ta initiativ til nødvendige løpende omstillinger og fornyelser» (Langfeldt og Lauvdal, 2006; NOU 1989: 5).

I St.meld. nr. 37 (1990–91) konkluderte regjeringen med at organiseringen av det norske utdanningssystemet var fragmentert, uoversiktlig og uten en klar ansvarsplassering. På denne tiden var det 20 ulike råd utenfor departementet knyttet til opplæring og skole, i tillegg til 53 opplæringsråd under fagopplæringen. Regjeringen la målstyring til grunn for en framtidig organisering og styring av utdanningssektoren, men hadde en klar intensjon om å tilpasse målstyringen til utdanningssektorens behov. Oppgaver som ikke ble ansett som relevante for den nasjonale utdanningspolitikken skulle bli desentralisert til skolene, kommunene og fylkeskommunene.

Regjeringen pekte i St.meld. nr. 37 (1990–91) på at en større grad av målstyring krevde et effektivt evaluerings- og tilbakemeldingssystem. I meldingen pekte regjeringen på at det var to til dels motstridende strategier knyttet til hvordan myndighetene burde organisere og gjennomføre disse evalueringene. Den ene strategien handlet om en intern og skolebasert vurdering der skolene selv hadde ansvaret for å evaluere egen virksomhet, også i forhold til nasjonale målsettinger. Dette handlet i stort om å profesjonalisere lærerne og skolelederne med hovedvekt på tillit til den enkelte skolen.

Den andre strategien tok utgangspunkt i at det var nødvendig med ekstern vurdering for å kontrollere i hvilken grad nasjonale mål ble nådd. Begrunnelsen baserte seg for det første på en skepsis nasjonale myndigheter hadde til skolenes vilje og evne til å evaluere og rapportere objektivt, og for det andre på om det ville være mulig å få et bilde av landet som helhet ved en slik subjektiv vurdering.

Gjennom meldingen foreslo regjeringen å innføre en kombinasjon av disse to strategiene. Intern og ekstern evaluering ble sett på som komplementære deler hvor både skolenes behov for selvutvikling og myndighetenes behov for innsyn ble ivaretatt (St.meld. nr. 37 (1990–91)).

Roald (2010) har senere påpekt at beskjeden fra departementet i St.meld. nr. 37 (1990–91) kan oppfattes tvetydig: «Forstår vi styring i betydningen rett til å gi instrukser, innebærer målstyring økt handlingsrom for kommunene. Ser vi på styring som et bredere begrep i retning av påvirkning, tilsyn og ekstern vurdering, kan beskjeden forstås som at staten la opp til å skaffe seg gjentatte styringsmekanismer å spille på overfor kommunene.»

Med Innst. S. nr. 186 (1990–91) ga Stortinget tilslutning til modellen for styring, ansvarsplassering og organisering som regjeringen la fram i St.meld. nr. 37 (1990–91). Det ble i tråd med regjeringens anbefalinger besluttet å legge ned en rekke nasjonale råd og samtidig opprette et nasjonalt læremiddelsenter og regionale statlige utdanningskontorer. Det ble presisert forventninger om faste og ad hoc møter med organisasjonene og relevante brukere for å sikre medvirkning. Kirke- og undervisningskomiteen mente det var viktig at departementet ga arbeidet med å utvikle evalueringsmodeller høy prioritet. På den måten kunne det så snart det var mulig og forsvarlig få i stand mer tilfredsstillende evalueringsordninger også på nasjonal basis. Komiteen understreket også at det ikke var mulig å se utviklingen i retningen av en større frihet lokalt isolert fra arbeidet med å styrke den systematiske skoleevalueringen. Det var også behov for å måle og vurdere en større del av skolens virksomhet enn det eksamen gjorde.

Med unntak av Sosialistisk Venstreparti (SV) konkluderte komiteens flertall med at det var behov for et system for tilbakerapportering til departementet for å sikre kvaliteten. I stortingsbehandlingen av meldingen diskuterte politikerne hva som skulle måles i skolen og i hvilken grad målingen var et relevant styringsverktøy. Dette framgikk også av innstillingen der et komitéflertall fra Arbeiderpartiet (AP), Høyre (H), SV, Kristelig Folkeparti (KrF) og Senterpartiet (Sp) understreket, at krav til effektivitet og resultat alltid måtte vurderes i forhold til de overordnede mål og verdier som departementet skulle ivareta. Her stod lik rett til utdanning og et felles kunnskaps- og kulturgrunnlag sentralt. Et mindretall fra SV og SP understreket videre at de var skeptiske til den noe for entydige, og delvis problemløse, beskrivelsen departementet kom med av sentrale begreper som blant annet «mål og målstyring», «måling og evaluering» og «kvalitet og resultatvurdering».

Behovet for systematisk vurdering i den videregående opplæringen ble diskutert i St.meld. nr. 33 (1991–92) Kunnskap og kyndighet – Om visse sider ved videregående opplæring. I meldingen står det: «Et system for systematisk vurdering av opplæringen skal bidra til å evaluere i hvilken grad opplæringsmålene blir nådd. Resultatene benyttes for å bedre måloppnåelsen og være til hjelp for myndighetene i innsatsprioriteringene». Stortingsmeldingen la vekt på at evalueringssystemet i størst mulig grad måtte fange opp bredden i kunnskapsbegrepet selv om enkelte sider ved elevenes samlede kompetanse var vanskeligere å måle enn andre (Roald, 2012).

I St.meld. nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble det slått fast at «Regjeringa vil leggje eit mål- og resultatstyringsperspektiv på utforminga av statlege verkemeddel». Det ville bli gjort innenfor rammene av det kommunale selvstyret. For at nasjonale myndigheter skulle ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren, var løpende tilbakemeldinger om utviklingen i kommunene en forutsetning. Stortingsmeldingen la derfor vekt på at det skulle bli utviklet en enhetlig og samlet informasjon om effekten av nasjonale myndigheters politikk både innen økonomi og tjenesteyting. Andre styringsvirkemidler skulle være veiledning og dialog.

NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring

I 1993 ble det oppnevnt et offentlig utvalg som skulle gjennomgå opplæringssektorens styringsordning og foreslå et nytt og bedre opplæringslovverk. Utvalget ble blant annet oppnevnt som følge av større endringer knyttet til statlig styring på 1980-tallet og 1990-tallet som desentralisering, rammestyring og mål- og resultatstyring. Utvalget var partssammensatt med medlemmer fra blant annet Lærerforbundet2, Norsk Lærerlag og KS.

I utvalgets utredning, NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring – «… og for øvrig kan man gjøre som man vil», pekte utvalget på at det kunne være problematiske sider med regjeringens forslag til mål- og resultatstyringsperspektiv i St.meld. nr. 23 (1992–93). Blant annet kunne informasjon og veiledning fra statlige organer i praksis bli oppfattet som forpliktende slik at det kunne oppstå uklarheter om det reelle omfanget av den statlige styringen av kommunene.

Utvalget foreslo større endringer i opplæringslovverket. Det største grepet var å samle opplæringslovgivningen i én felles, gjennomgående lov som felles styringsinstrument. Utvalget pekte på at det å vektlegge mål- og resultatstyring gjennom rammeoverføringer til kommunesektoren, skapte behov for tilpassede instrumenter for «overvåking» av måloppnåelse og resultatoppfølging. Spesielt gjaldt dette behovet for å sikre en tilnærmet lik og høy nasjonal standard på tilbudene. Utvalget mente videre at «et system for kvalitetssikring og resultatoppfølging vil kunne innarbeides som et styringsinstrument som forener prinsippene om kommunalt selvstyre og behovet for å sikre at nasjonale mål nås». Videre mente utvalget at det var viktig at elevene, foreldrene og offentligheten fikk økt innsikt i ressursbruken, organiseringen og resultatene i de enkelte skolene og kommunene og fylkeskommunene. Dette mente utvalget blant annet ville skape bedre forutsetninger for brukerinnflytelse i skoleverket.

Reform 97 og skolebasert vurdering

St.meld. nr. 29 (1994–95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole – ny læreplan redegjorde for oppbygningen av og innholdet i den nye læreplanen. Gjennom behandlingen av meldingen i Stortinget i 1995 ble regjeringen bedt om å utarbeide en egen melding om vurdering i skolen som omfattet både systemet for elevvurdering og skolevurdering og et nasjonalt vurderingssystem (Innst. S. nr. 15 (1995–96)).

Denne meldingen kom med St.meld. nr. 47 (1995–96) Om elevvurdering, skolebasert vurdering og nasjonalt vurderingssystem. I meldingen ble det slått fast at hovedmålet med å utvikle et nasjonalt vurderingssystem var å bedre opplæringskvaliteten og sørge for et mer likeverdig skoletilbud for alle elevene. Regjeringen presiserte at kommunene over tid burde sørge for at den skolebaserte vurderingen tok vare på helheten og bredden i målene for grunnskolen. Kommunenes ansvar for å følge opp vurderingene i dialog med skolene ble også understreket.

Det ble videre poengtert at det var skoleledernes ansvar å ta initiativ til og å styre den skolebaserte vurderingen og involvere de ansatte. Elevene og foreldrene skulle også ha anledning til å ta del i den skolebaserte vurderingen om emner som angikk dem spesielt. Meldingen slo fast at det til da hadde vært mest vekt på å vurdere ressurser og aktiviteter og mindre på å vurdere utbyttet i form av kunnskap, kompetanse og personlig utvikling. Skolebasert vurdering ble løftet fram som en viktig metode og et redskap for å utvikle og endre skolen. Det ble også fremmet et forslag om å forskriftsfeste skolebasert vurdering (St.meld. nr. 47 (1995–96)).

Det nye med denne meldingen var at «kvalitet» var det som de nasjonale vurderingene skulle beskrive, måle og sikre. Meldingen sa imidlertid lite om hvilke resultater det nasjonale vurderingssystemet skulle løfte fram, hvem som skulle behandle informasjonen eller hvordan den skulle bidra til å skape kvalitet (Langfeldt og Lauvdal, 2006).

I behandlingen av St.meld. nr. 47 (1995–96) mente kirke-, utdannings- og forskningskomiteen at utgangspunktet for arbeidet med å kvalitetssikre norsk skole var hensynet til den enkelte eleven. Ved å sette den enkelte eleven i sentrum, mente komiteen at også de nasjonale målene om et likeverdig utdannelsestilbud og et høyt faglig nivå innen de ulike fagdisipliner ble sikret (Innst. S. nr. 96 (1996–97).

Komiteens flertall – medlemmene fra Ap, Sp, SV og KrF – mente videre at evalueringer kunne vise hvor det var behov for å heve kvaliteten i skolen. Et evalueringssystem som ga løpende tilbakemeldinger, kunne være viktig med hensyn til å iverksette målrettede tiltak for å bedre situasjonen når dette var aktuelt. Flertallet mente også at både de lokale og de nasjonale myndighetene trengte kunnskap om sammenhengen mellom ressursbruk, organisering og måloppnåelse som grunnlag for beslutningene sine. De så det også som viktig å finne fram til systemer som kunne gi skolen løpende tilbakemeldinger som grunnlag for tiltak og forbedringer. Flertallet ba departementet ta ansvar for at det ble utviklet hensiktsmessige verktøy, herunder hjelpemidler, metoder og maler for nasjonal vurdering av ressursinnsats, elevenes læringsutbytte, rammefaktorers betydning for læring og utvikling og den interne vurderingen av skolene (Innst. S. nr. 96 (1996–97)).

Parallelt med dette blir skolebasert vurdering forskriftsfestet i 1995 (for den videregående opplæringen) og i 1997 (for grunnskolen).

I 1997 ble også det nye læreplanverket L97 og L97S innført. Sammenliknet med tidligere læreplaner, ble kravene i L97 og L97S mer spesifiserte med tanke på blant annet innhold og vurderingsformer og lærerne og skolene fikk mindre handlingsrom (Thuen, 2017). I forkant av læreplanverkene R-94, L97 og L97S kom den generelle delen av læreplanverket. Den skulle danne et forpliktende grunnlag for læreplanene for fag i grunnskolen og i den videregående opplæringen.

Forslag til et helhetlig nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen

For å få innspill til arbeidet med å utvikle en samlet nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling i grunnskolen, ble et utvalg oppnevnt i 1997. Utvalget skulle foreslå «et helhetlig nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen». I rapporten utviklet utvalget kvalitetsbegrepet og skilte mellom ulike kvalitetsaspekter. Det svarte langt på vei til en senere inndeling av kvalitetsbegrepet i struktur-, prosess- og resultatkvalitet (Langfeldt og Lauvdal, 2006) som kvalitetsutvalget slo fast senere i NOU 2002: 10.

Utvalget så dokumentasjon av måloppnåelse, resultater av læringsutbytte og arbeidet i klasserommet som viktige ledd i et vurderingssystem. Samtidig hadde utvalget et kritisk blikk på et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. Utvalget mente Norge hadde en tradisjon for en sterk faglig styring, og at «en friere vurdering er nødvendig som motvekt mot et system som ellers kan bli for autoritært». Videre mente utvalget blant annet at skolene og skoleeierne var for lite opptatt av elevenes læringssituasjon. Utvalget trakk et skille i diskusjonen mellom begrepene «skolevurdering» og «skolebasert vurdering». Skolevurdering anså utvalget som en del av et større system, mens skolebasert vurdering mente utvalget var et rent internt anliggende for den enkelte skolen (Moe-utvalget, 1997).

Rapporten fra utvalget fikk ingen umiddelbare konsekvenser, og regjeringen ønsket i den påfølgende stortingsmeldingen St.meld. nr. 28 (1998–99) Mot rikare mål å gå en annen vei. Der nasjonale myndigheter tidligere hadde brukt omtalen «nasjonalt vurderingssystem», la denne meldingen i stedet fram en nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Det handlet ikke om å bygge opp et felles nasjonalt system for vurdering og kvalitetsutvikling for alle nivåer, men å videreutvikle og se i sammenheng forskjellige former for tiltak på området utført av de ulike aktørnivåene (Langfeldt og Lauvdal, 2006).

Etter behandlingen av meldingen i Stortinget satte regjeringen i gang flere tiltak for å forbedre kvaliteten i grunnopplæringen. Blant annet ble Elevinspektørene, som senere byttet navn til Elevundersøkelsen, lansert som et elektronisk verktøy for å innhente elevenes erfaringer, vurderinger og synspunkter på egen opplæring. I analysen av Elevinspektørene fra skoleåret 2002–2003 går det fram at verktøyet kunne brukes både til skolebasert vurdering og skolevurdering (Wærness mfl., 2004).

Diskusjonene som foregikk på 1990-tallet viste at det var en politisk enighet om behovet for en mer systematisk vurdering av kvaliteten i skolen og at målet med vurderingen skulle være utvikling. Det var imidlertid en politisk uenighet rundt hvordan et kvalitetsvurderingssystem skulle utformes, hvilke deler det skulle bestå av og hvor mye åpenhet og kontroll det skulle innebære (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2020).

4.4 Kvalitetsutvalget og et nasjonalt system for kvalitetsvurdering

På tidlig 2000-tallet skjøt kvalitetsdebatten fart både gjennom at kvalitetsutvalget ble oppnevnt i oktober 2001 for å vurdere innholdet, kvaliteten og organiseringen av grunnopplæringen, og ved at Norges resultater fra de internasjonale undersøkelsene fikk økt oppmerksomhet. Norge hadde allerede deltatt i internasjonale undersøkelser siden 1990-årene. Resultatene fra TIMSS-undersøkelsen viste en markant nedgang i de norske elevenes matematikkprestasjoner fra TIMSS 1995 til TIMSS 2003, noe som fikk stor oppmerksomhet i media ved offentliggjøringen i desember 2004 (Grønmo mfl., 2004). Både PISA-undersøkelsen i 2000 og PIRLS-undersøkelsen i 2001 viste at norske elevers prestasjoner lå på et gjennomsnittlig nivå internasjonalt. Gjennomføringene av PISA- undersøkelsene i 2003 og 2006 viste at de norske resultatene ble gradvis dårligere (Kjærnsli mfl., 2007).

Utvalg for kvalitet i grunnopplæringen

Kvalitetsutvalgets mandat var omfattende og berørte mange ledd i grunnopplæringen. Etter regjeringsskiftet det samme året som utvalget ble oppnevnt, ble utvalget bedt av en ny politisk ledelse å utarbeide en delinnstilling med forslag til «et rammeverk for en helhetlig tilnærming til kvalitetsvurdering i grunnopplæringen, herunder rapportering og oppfølging». Systemet skulle omfatte både det lokale, det kommunale og det nasjonale nivået og beskrive ansvarsdelingen mellom nivåene.

Utvalget overleverte tre måneder senere delinnstillingen NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse – Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring 14. juni 2002. I delinnstillingen presenterte utvalget tre kvalitetsområder: struktur-, prosess- og resultatkvalitet. Utvalget foreslo å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen som skulle legge hovedvekten på resultatkvaliteten og dermed på det helhetlige læringsutbyttet til elever i grunnopplæringen. Utvalget understreket at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering «(…) må ansvarliggjøre skoleeiere som den fremste garantist for gode læresteder.» Utvalgets forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering forutsatte samtidig at rektorer og skoleeiere tok «et aktivt ansvar for å utvikle kvalitet i undervisning og læring». Utvalget foreslo også å opprette en nettbasert kvalitetsportal med lett tilgjengelig informasjon om kvaliteten i opplæringen for skoler, skoleeiere og på nasjonalt nivå. I tillegg hadde utvalget forslag til større endringer på struktur- og organiseringsnivå.

Utvalget påpekte at et viktig prinsipp for den nettbaserte kvalitetsportalen var åpenhet. Med åpenhet mente utvalget at «informasjon om ressursbruk (herunder forskjellige innsatsfaktorer) og resultater [skulle] være tilgjengelig og tilrettelagt for bruk for elever og lærlinger, foresatte, myndighetene på forskjellige nivåer og arbeidsliv». Samtidig måtte informasjon om innsatsfaktorer og resultater ikke komme i konflikt med personvern og ikke innebære identifisering på individnivå.

Utvalgets medlem Nielsen hadde samtidig en særmerknad til forslaget om åpenhet: «Dette mindretallet understreker at det er overhengende fare for at kvalitetsportalen vil gi uønskede, utilsiktede konsekvenser med det innholdet den er tiltenkt. Mindretallet mener dessuten det er fare for at dersom resultatene offentliggjøres, vil enkelte læresteder kunne legge mer vekt på å komme godt ut i de nasjonale prøvene, enn på å forbedre den faktiske kvaliteten i opplæringen.»

Under høringen av NOU 2002: 10 ga høringsinstansene bred støtte til å etablere et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og en nettbasert kvalitetsportal. Flere uttrykte tilfredshet over at departementet arbeidet med å finne virkemidler for å heve kvaliteten i grunnopplæringen. De fleste av høringsinstansene sluttet seg til utvalgets kvalitetsbegrep og støttet forslaget om å innføre obligatoriske kartleggingsprøver i matematikk, norsk og engelsk.

Til tross for bred støtte uttrykte noen høringsinstanser en bekymring for at et slikt system ville legge for stor vekt på resultatkvaliteten i forhold til prosess- og strukturkvalitet. Enkelte fryktet at det å innføre tester ville bli styrende for undervisningen. Mange høringsinstanser uttrykte også en bekymring over at innholdet i kvalitetsportalen kunne bidra til rangering. Utvalget leverte hovedutredningen sin NOU 2003: 16 I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle, 5. juni 2003.

Veien fram til et kvalitetsvurderingssystem

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003) støttet regjeringen forslaget i kvalitetsutvalgets delinnstilling om å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen som skulle bidra til å hente inn mer systematisk informasjon om elevenes læringsutbytte, læringsmiljø og læringsressurser. Regjeringen påpekte at Norge til da var ett av få land i Vest-Europa som ikke hadde noe nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Informasjonen skulle bidra til kvalitetsutvikling og legge til rette for informerte beslutninger på alle nivåer i skolesystemet. Systemet skulle omfatte både offentlige skoler og private skoler.

Regjeringen mente at eksamensresultater alene ikke ga et tilstrekkelig godt mål for elevenes læringsutbytte, eller kunne være grunnlag for å iverksette kvalitetsforbedrende tiltak i tide. For å innhente mer kunnskap om elevenes læringsutbytte, sluttet departementet seg til delinnstillingens anbefaling om å utvikle nasjonale prøver for å kartlegge elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, matematikk og engelsk på fire ulike trinn i grunnopplæringen. Dette ble fra 2007 endret til prøver i lesing, regning og engelsk, se kapittel 8. Regjeringen understreket at det var viktig at informasjonen ble fulgt opp på alle nivåene i utdanningssektoren gjennom forbedringstiltak og utviklingsarbeid som skulle føre til kvalitetsutvikling.

Regjeringen støttet også utvalgets forslag om en kvalitetsportal i form av et nettsted med lett tilgjengelig informasjon om kvaliteten i opplæringen. Kvalitetsportalen skulle bidra til å synliggjøre læringsresultater, læringsmiljø og læringsressurser hos den enkelte skolen, hos skoleeierne og for nasjonale myndigheter. Regjeringen mente at å offentliggjøre informasjon ville bidra med et eksternt element til vurderings- og utviklingsarbeidet til skolene og skoleeierne. Det skulle videre føre til at dette arbeidet i større grad la vekt på resultatkvaliteten.

Regjeringen delte i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003) bekymringen om at resultatene kunne føre til rangeringer, som flere av høringsinstansene hadde uttrykt. Departementet skulle vurdere nærmere hvordan det var mulig å ivareta hensynet til skolenes elevgrunnlag ved bruk og vurdering av resultatene.

Under behandlingen av statsbudsjettet 2003, sluttet Stortinget seg til å etablere et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og en nettbasert kvalitetsportal. Det ble også besluttet å utvikle nasjonale prøver, i første omgang i norsk, engelsk og matematikk på fire trinn i grunnopplæringen.

I Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) beskrev regjeringen en samlet strategi for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. Viktige elementer var å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen og endre opplæringsloven for å sikre at skoleeierne fikk et større lokalt handlingsrom og ansvar. Systemet skulle ta utgangspunkt i de nasjonale målene for opplæringen og inneholde verktøy som målte om eller i hvilken grad de nasjonale målene ble nådd. Sammen med annen kunnskap, skulle informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet være et viktig grunnlag i forbedringsarbeidet som skjedde på skolenivå og på kommunalt, fylkeskommunalt og nasjonalt nivå. Vurderingene i seg selv kunne ikke gi et tilstrekkelig grunnlag for utvikling, og det skulle derfor også etableres et system rundt som skulle sikre at den enkelte skoleeieren hadde tilgang på faglig støtte i arbeidet med å bedre kvaliteten.

Forberedelse for et systemskifte

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring varslet regjeringen et systemskifte i styringen av grunnopplæringen og la grunnlaget for innføringen av en ny utdanningsreform – Kunnskapsløftet (K06).

I meldingen redegjorde regjeringen også for at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet skulle gi informasjon om læringsresultater, ressurser, læringsmiljø og trivsel. Systemet skulle først og fremst være et virkemiddel som den enkelte skolen og skoleeieren kunne bruke til å skaffe kunnskap som grunnlag for utvikling. Etableringen av en kvalitetsportal gjennom nettstedet Skoleporten.no skulle bidra med åpenhet og legge bedre til rette for at elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne, skoleeierne og andre interesserte kunne engasjere seg i utviklingen av skolen. Utdanningsdirektoratet skulle i tillegg bidra til at skolene og skoleeierne fikk tilgang til veilednings- og støttemateriell for å støtte arbeidet deres med lokal kvalitetsutvikling. Slikt materiell kunne for eksempel være å formidle gode eksempler, forskningsresultater, relevant informasjon og statistikk gjennom Skoleporten.no.

Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) ble innført i 2004 og bestod av nyutviklede nasjonale prøver og en nettbasert kvalitetsportal, Skoleporten.no. Dataene som var tilgjengelige gjennom Skoleporten var blant annet data fra kartleggingsprøver, eksamen, nasjonale prøver, Elevinspektørene og utdrag fra KOSTRA-data (Langfeldt og Lauvdal, 2006).

Behov for å tydeliggjøre roller og ansvar

Nasjonalt senter for læring og utvikling (Læringssenteret) ble etablert 1. september 2000. Senteret skulle i hovedsak evaluere og utvikle kvaliteten på grunnopplæringen. I tillegg skulle det ivareta en del forvaltningsoppgaver. Disse oppgavene var i hovedsak en videreføring av forvaltningsoppgavene som Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet ved Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus utførte før Læringssenteret ble etablert.

Som en del av den samlede strategien for kvalitetsutvikling lanserte regjeringen i revidert nasjonalbudsjett, gjennom St.prp. nr. 65 (2002–2003), en omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. Regjeringen pekte på at den nasjonale styringen av skolesektoren var for lite mål- og resultatorientert, og at ansvars- og oppgavefordelingen var uklar. Læringssenteret skulle gjøres om til et direktorat som skulle forvalte det nye nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Embetsstyringen av fylkesmennene3 skulle også legges til direktoratet, blant annet for å kunne se kvalitetsvurderingssystemet og tilsyn i sammenheng.

Utdanningsdirektoratet ble som et resultat av denne prosessen opprettet i 2004. Utdanningsdirektoratet fikk blant annet i oppgave å forvalte det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering, følge opp tilsyn og utføre oppgaver som godkjenninger etter friskoleloven, forskriftsarbeid og embetsstyringen av fylkesmennene på utdanningsområdet. Den nye organiseringen skulle bidra til at det nye nasjonale systemet for kvalitetsvurdering medvirket til kvalitetsutvikling og la opp til en rolledeling mellom nasjonale myndigheter og skoleeierne som i større grad enn tidligere synliggjorde skoleeiernes ansvar for kvalitetsutvikling (St.prp. nr. 65 (2002–2003); Innst. S. nr. 260 (2002–2003)).

4.5 Kunnskapsløftet som styringsreform

Selv om læreplanverkene fra 1997 (L97 og L97S) og spesielt læreplanen for den videregående opplæringen fra 1994 (R94), la større vekt på å beskrive målene for det elevene skulle lære, var det først med Kunnskapsløftet 2006 (LK06) og Kunnskapsløftet 2006 samisk (LK06S) at målene for elevenes forventede læring ble formidlet som den sentrale delen av læreplanene.

Kunnskapsløftet 2006 og Kunnskapsløftet 2006 samisk

Kunnskapsløftet er beskrevet som en strukturreform, en innholdsreform og en styringsreform (Aasen mfl., 2012; Karseth mfl., 2016). Kunnskapsløftet skulle sammen med innføringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet fungere som et systemskifte og bygge på fem grunnprinsipper for den nasjonale styringen av grunnopplæringen. De fem prinsippene var

• klare nasjonale mål for opplæringen

• kunnskap om elevenes læringsresultater i vid forstand

• tydelig plassering av ansvar

• stor lokal handlefrihet

• et godt støtte- og veiledningsapparat

Læreplanene i Kunnskapsløftet skulle være mindre detaljerte enn tidligere, og på den måten gi rom for lokale valg av innhold og arbeidsmåter. Samtidig skulle læreplanene være tydelige på hva skolene skulle prioritere i opplæringen, og kompetansemålene skulle beskrive hva elevene skulle kunne gjøre eller mestre. Det var kompetansemålene som skulle være grunnlaget for vurdering. Kjennetegn på ulik grad av måloppnåelse skulle ikke være en del av de nasjonale læreplanene, men dette skulle skolene utvikle lokalt (NOU 2014: 7).

Da reformen kom, lå det tydelige føringer for å desentralisere ansvar og iverksette utviklingstiltak lokalt. Samtidig har forskning utover på 2000-tallet beskrevet utfordringer knyttet til at implementeringen av Kunnskapsløftet raskt førte til økt sentral kontroll og et begrenset lokalt handlingsrom (Mausethagen og Hermansen, 2022). Evalueringen av Kunnskapsløftet peker på at politikere og byråkrater ble for utålmodige da implementeringen tok tid og satt igang flere store nasjonale programmer for kompetanseutvikling som Fra Ord til Handling (2006–2010), Ungdomstrinn i utvikling (2012–2017) og Vurdering for læring (Aasen mfl., 2012).

4.6 Kvalitetsvurderingssystemet mellom Kunnskapsløftet og Fagfornyelsen

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring la regjeringen stor vekt på arbeidet i skolen med å utjevne sosiale forskjeller. Stortingsmeldingen var opptatt av det store frafallet i den videregående opplæringen, og gjentok en tidligere bekymring for at elevene i norsk skole hadde svake grunnleggende ferdigheter. Meldingen problematiserte også at fylkesmennenes nasjonale tilsyn i 2006 hadde avdekket at en rekke kommuner manglet et forsvarlig kvalitetssystem. Riksrevisjonens rapport fra 2006 forsterket også dette bildet (Riksrevisjonen, 2006; Roald, 2012).

Regjeringen konkluderte i St.meld. nr. 16 (2006–2007) med å satse videre på de nasjonale prøvene og en ny versjon av Skoleporten.no. Regjeringen pekte også på behovet for mer systematisk vurdering, tilbakemelding og målrettet oppfølging av utviklingen til elevenes læring, og de understreket at et godt utviklet prøvesystem ikke var tilstrekkelig. Det var også behov for å styrke vurderingskompetansen og prøve ut ulike virkemidler for vurdering.

I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen pekte regjeringen på at tilbakemeldinger som fremmet læring og mestring generelt så ut til å ha vært mangelvare i grunnopplæringen. Dette til tross for at vurdering var et sentralt virkemiddel med tanke på å fremme læring og utvikling hos elever og kunne legge til rette for tilpasset opplæring. I meldingen skrev regjeringen at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet bestod av et sammenhengende prøve- og vurderingssystem, blant annet nasjonale prøver og ulike brukerundersøkelser. Elevundersøkelsen ble nevnt som et eksempel på en brukerundersøkelse som var obligatorisk. Skoleporten.no hadde informasjon om elevenes læringsutbytte, gjennomføring i den videregående opplæringen, elevenes opplevelser av skole- og læringsmiljøet og tilgangen på ressurser. Sammen med informasjon som skolene innhentet lokalt mente regjeringen at denne informasjon skulle gi et bedre grunnlag både for den virksomhetsbaserte vurderingen og skoleeiernes oppfølging. Regelverket for opplæringsfeltet ble nevnt, sammen med at et statlig tilsyn fulgte opp skoleeierne for å sikre at intensjonene i regelverket ble fulgt opp.

Kvalitetsvurderingssystemet bidro også med overordnet styringsinformasjon i form av nasjonal utdanningsstatistikk, resultater fra de internasjonale undersøkelsene Norge deltok i og sammenfatninger av ulike resultater fra lokalt nivå. Regjeringen pekte på at formålet med det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet var å bidra til kvalitetsutvikling gjennom tilgang på kunnskap om utdanningssektoren. Målgruppen var først og fremst skoler og skoleeiere lokalt, men systemet dekket også behov for informasjon på nasjonalt nivå (St.meld. nr. 31 (2007–2008)).

I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei slo nasjonale myndigheter fast at kvalitetsvurderingssystemet blant annet ga kunnskap om «læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø». Formålet er i meldingen beskrevet som å «legge et godt grunnlag for å fastsette mål og prioritere tiltak for å utvikle kvaliteten på opplæringen, både nasjonalt og lokalt». Regjeringen løftet fram alle Utdanningsdirektoratets brukerundersøkelser, nasjonale prøver, kartleggingsprøver og frivillige læringsstøttende og karakterstøttende prøver, eksamen og de internasjonale undersøkelsene Norge deltok i den gangen som deler av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Videre ble det påpekt at kvalitetsvurderingssystemet var videreutviklet på mange måter, blant annet med ulike støtteverktøy for skoler og skoleeiere som tilstandsrapporter og ståstedsanalysen. Data om elevenes gjennomføring av den videregående opplæringen og data om ressurser, ble også nevnt som viktige deler av kunnskapsgrunnlaget.

I stortingsmeldingen tok regjeringen også opp at informasjonen og kunnskapen som kom fram og ble produsert som følge av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, ikke var det eneste grunnlaget for å vurdere hvordan det sto til med elevene og skolene. Skoler og skoleeiere måtte etter behov supplere det nasjonale kunnskapsgrunnlaget med annet lokalt kvalitativt og kvantitativt materiale, med forskning, evalueringer, statistikker, tilstandsrapporter og tilsynsrapporter. Regjeringen tok opp problemstillingen om at det kunne være uklart hva som inngikk i systemet:

det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet slik det er beskrevet i denne [stortings]meldingen, gir ikke et heldekkende kunnskapsgrunnlag. Det kan derfor være misvisende å omtale vurderingssystemet som et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, slik det hittil har vært navngitt. Regjeringen vil derfor heretter bruke betegnelsen kvalitetsvurderingssystemet om det kunnskapsgrunnlaget som produseres fra nasjonale myndigheters side, og forutsette at dette suppleres med annet kvalitativt og kvantitativt materiale for vurderings- og utviklingsformål, på både nasjonalt og lokalt nivå. Systemet er primært etablert for å fremme kvalitetsutvikling på den enkelte skole, selv om også nasjonalt nivå bruker systemet. (Meld. St. 20 (2012–2013) – På rett vei)

4.7 Fagfornyelsen

NOU 2015: 8 Fremtidens skole

I 2013 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle vurdere i hvilken grad skolens innhold dekket kompetansene elevene ville trenge i et fremtidig samfunns- og arbeidsliv. Utvalget anbefalte i NOU 2015: 8 at myndighetene ved en framtidig læreplanfornyelse skulle legge «større vekt på skolenes profesjonelle ansvar for å velge faglig innhold, arbeidsmåter og organisering som er basert på forskning, og som er relevant for det elevene skal lære, og som er tilpasset den aktuelle elevgruppen». Utvalget pekte på at lærernes profesjonelle handlingsrom innebar et ansvar for å gjøre «velbegrunnede og forskningsbaserte valg av metoder i undervisningen». Utvalgets arbeidsmetoder knyttet til åpenhet og involvering var også omfattende og kan på mange måter betegnes som et nybrottsarbeid i NOU-sammenheng.

Fagfornyelsen

I den påfølgende Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse varslet regjeringen en fornyelse av læreplanverket. Det ble utviklet en strategi for dette arbeidet, kalt fagfornyelsen, i samarbeid med partene. Strategien skulle synliggjøre læreplanutviklingens ulike faser på et overordnet nivå og legge grunnlaget for en åpen og bred involveringsprosess. En av intensjonene med arbeidet med å fornye læreplanverket var at læreplanverket samlet sett skulle egne seg godt som støtte og styring for alle nivåer i skolen. Det ble videre poengtert at «vurderingsordninger og kvalitetsvurderingssystemet må støtte opp under en opplæring som skal legge større vekt på dybdelæring og systematisk progresjon». Det skulle også utvikles en ny generell del av læreplanverket. Regjeringen understreket at «nøkkelen til å løfte elevenes kunnskap og læring [var] å satse på lærernes kompetanse, det profesjonelle lagarbeidet på skolene og tydelig skoleledelse og skoleeierskap».

Som en del av fagfornyelsen ville regjeringen fornye alle fagene i grunnskolen og de gjennomgående fagene i den videregående opplæringen. Det ble lagt vekt på å styrke sammenhengene i læreplanverket og å konkretisere og tydeliggjøre skolens verdigrunnlag. Det skulle også gjøres en tydeligere prioritering i læreplanene blant annet ved å definere hva som er fagenes kjerneelementer. Det ble lagt vekt på å se fagene i sammenheng, blant annet gjennom introduksjonen av de tverrfaglige temaene «demokrati og medborgerskap», «bærekraftig utvikling» og «folkehelse og livsmestring». Læreplanene skulle fortsatt inneholde forpliktende kompetansemål for hva elevene var forventet å mestre etter endt opplæring på ulike trinn. De fem grunnleggende ferdighetene lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter skulle bestå, men inngå i læreplaner i fag som beskriver kompetansen til det enkelte faget, der det var faglig relevant. Det skulle samtidig bli tydeligere hvilke fag som hadde ansvaret for ulike sider ved ferdighetene, spesielt når det gjaldt digitale ferdigheter og regning. Læreplanene i fagene skulle synliggjøre progresjonen i elevenes forventede læringsløp i det enkelte faget og mellom fagene. Det ble også lagt vekt på at læreplanene skulle gi god støtte til underveis- og standpunktvurdering, og at et av grepene for dette var å inkludere fagspesifikke omtaler av underveis- og standpunktvurdering i læreplanen.

Gjennom fagfornyelsen ble kompetansedefinisjonen i læreplanverket endret. Den nye definisjonen på kompetanse skulle være

å kunne tilegne seg og anvende kunnskaper og ferdigheter til å mestre utfordringer og løse oppgaver i kjente og ukjente sammenhenger og situasjoner. Kompetanse innebærer forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning.

Som en del av fornyelsen av læreplanverket utviklet regjeringen en ny del av læreplanverket som skulle erstatte generell del av læreplanverket og utdype verdigrunnlaget i formålsparagrafen og de overordnede målsettingene for opplæringen.

4.8 Omtale av kvalitetsutvikling og kvalitetsvurdering etter 2016

På 2010-tallet skjedde det få endringer i kvalitetsvurderingssystemet. I stedet framsto det nye styringssystemet som en forutsetning for den påfølgende desentraliseringen av kompetanseutviklingen (Mausethagen og Hermansen, 2022)

I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen er «kvalitetsutvikling» og «kvalitetsvurdering» fortsatt sentrale begreper. Andre begreper som er hyppig brukt er «kompetanseutvikling» og «desentralisering» (Mausethagen og Hermansen, 2022).

I meldingen skriver regjeringen at det er en bred enighet om at den norsk grunnopplæringen skal være kunnskapsbasert. Regjeringen poengterer videre at dette også gjelder staten, ved at et større lokalt handlingsrom fører til at nasjonale myndigheter har et behov for kunnskap og tilsyn for å sikre at rettighetene til elevene blir ivaretatt.

Samtidig understreker regjeringen at kvalitetsvurderingssystemets viktigste formål er å gi kunnskap som er nyttig for alle lærere, skoleledere og skoleeiere lokalt. Regjeringen argumenterer derfor for at systemet må dekke alle skoler og skoleeiere og ikke bare et nasjonalt utvalg. Gjennom å gi kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø skal kvalitetsvurderingssystemet legge et godt grunnlag for å analysere utfordringer, sette mål og prioritere tiltak for å forbedre opplæringen.

Regjeringen presiserer videre at skolene og skoleeiere må supplere den nasjonale informasjonen med lokal informasjon, men at skolene og skoleeierne bør gjøre grundige vurderinger av hva de lokale behovene er. Disse vurderingene må kommunene og fylkeskommunene gjøre i lys av det profesjonelle skjønnet lærerne utøver, og nasjonale myndigheter bør ikke sette en øvre grense for antall undersøkelser på lokalt nivå.

I meldingen blir kvalitetsvurderingssystemet beskrevet som at det består av et kunnskapsgrunnlag, verktøy, rutiner og tiltak, og at det skal skape prosesser for å forbedre opplæringen. Disse prosessene blir i stortingsmeldingen illustrert med en sirkel (der hvert trinn er en del av kvalitetsutviklingsprosessen). Trinnene er å

• innhente informasjon

• etablere et kunnskapsgrunnlag

• identifisere utfordringer og sette mål for hva man vil oppnå

• planlegge og gjennomføre tiltak.

Tabell 6.1 i meldingen oppgir følgende kilder til informasjon som del av kvalitetsvurderingssystemet

• brukerundersøkelser

• nasjonale prøver

• eksamen

• læringsstøttende prøver

• karakterstøttende prøver

• kartleggingsprøver

• internasjonale undersøkelser

• tilsyn

Når det gjelder tilsynets rolle i kvalitetsvurderingssystemet, blir denne utdypet i stortingsmeldingen som at tilsynsrapporten inngår i kunnskapsgrunnlaget, og at funn fra tilsyn er en viktig kilde til informasjon for kommunene, fylkeskommunene og nasjonale myndigheter.

Det blir i den samme stortingsmeldingen beskrevet at nasjonale myndigheter også tilbyr frivillige prøver, undersøkelser og verktøy som er utviklet og kvalitetssikret nasjonalt til bruk i kvalitetsutviklingsarbeidet lokalt. Disse prøvene, undersøkelsene og verktøyene er bare til bruk på lokalt nivå, og skolene og skoleeierne skal ikke rapportere resultater eller annen informasjon fra verktøyene til nasjonale myndigheter. Det nasjonale kunnskapsgrunnlaget og det frivillige nasjonale tilbudet skal sammen med annen lokal informasjon skolene, kommunene og fylkeskommunene har, gi grunnlaget for å vurdere kvaliteten på opplæringstilbudet (Meld. St. 21 (2016–2017)).

Kunnskapsløftet 2020 og Kunnskapsløftet 2020 – samisk

Høsten 2019 ble reviderte læreplaner for alle fellesfagene i grunnskolen og i den videregående opplæringen fastsatt. Svært mange av temaene som ble vektlagt av utvalget for fremtidens skole (NOU 2015: 8) har satt sitt preg på fagfornyelsen. Dette gjelder både dybdelæring, fagkonsentrasjon, vektlegging av progresjon og innføringen av de tverrfaglige temaene. Senere har også læreplaner i fag på yrkesfag og programfag på studieforberedende utdanningsprogram blitt fornyet.

4.9 Strategi for kvalitetsutvikling i skolen i lys av fagfornyelsen

Gjennom Strategi for kvalitetsutvikling i skolen i lys av fagfornyelsen viser Kunnskapsdepartementet til at «nasjonale myndigheter har ansvar for å samle inn og tilgjengeliggjøre et felles bredt nasjonalt kunnskapsgrunnlag om kvaliteten i skolen. Brukerundersøkelsene, prøvefeltet, kompetansevurderinger, statistikk, analyse, evalueringer og de internasjonale undersøkelsene er deler av dette». Departementet skriver videre at det felles nasjonale kunnskapsgrunnlaget ikke alene vil gi et fullstendig bilde av kvaliteten i skolen. Alle som benytter kunnskapen må tolke og vurdere dette i en kontekst. Lærere, skoler og skoleeiere må se det nasjonale kunnskapsgrunnlaget og de nasjonale støtteverktøyene og støtteressursene i sammenheng med lokale virkemidler og det lokale kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2021b).

4.10 Gjennomgangen av kvalitetsvurderingssystemet

Utredningsarbeidet som kvalitetsutviklingsutvalget skal gjøre har vært diskutert gjennom flere ulike prosesser på Stortinget de senere årene.

Regjeringen Solbergs Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet utløste en større diskusjon på Stortinget. Det ble fremmet 12 forslag fra mindretallet, mens 13 vedtak ble fattet fra ulike flertallskonstellasjoner. Mange handlet om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. Eksempler på forslag fra mindretallet i komiteinnstillingen er å gjennomføre nasjonale prøver som utvalgsprøver, at det ikke kan stilles lokale krav til kartlegging og dokumentasjon ut over det som kreves i forskriftene til opplæringsloven og at kvalitetsvurderingssystemet bør videreutvikles og endres i tråd med anbefalingene i utvalget for fremtidens skole. Et flertall i Stortingets utdannings- og forskningskomité ba regjeringen om å vurdere en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i løpet av våren 2017. I anmodningsvedtaket fra Stortinget presiseres det at kvalitetsvurderingssystemet skal ivareta skolens brede kunnskapssyn, bygge på tillit til lærerne og legge til rette for økt profesjonelt handlingsrom (Innst. 19 S (2016–2017)).

Anmodningsvedtaket fra Stortinget ble fulgt opp gjennom Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen som har et eget kapittel om kvalitetsvurdering. Her går det fram at regjeringen vil videreføre hovedtrekkene i kvalitetsvurderingssystemet, men vurdere behovet for enkelte justeringer som følger av fagfornyelsen.

Stortingsrepresentanter fra Ap, Sp og SV fremmet i 2018 et nytt representantforslag om tillitsreform i skolen (Dokument 8:194 S (2017–2018)). Forslaget fra 2018 handler om overordnede prinsipper for en tillitsreform, etterfulgt av sju konkrete forslag til vedtak. Ett av forslagene var å nedsette et partssammensatt utvalg for å gå gjennom kvalitetsvurderingssystemet.

I Stortingets behandling av representantforslaget gikk det fram at selv om partiene var enige om at det var nødvendig med en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet, så partiene på innretningen og formålet på noe ulikt vis. Ap, SV og Sp ønsket en helhetlig gjennomgang av systemet, umiddelbart og i lys av en tillitsreform. Høyre, FrP, Venstre og KrF ønsket å videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet først når de nye læreplanene var på plass, og at endringene skulle skje i tråd med faglige vurderinger. Diskusjonen endte til slutt i vedtak 886, 11. juni 2018:

Stortinget ber regjeringen nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert, for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen og fremme forslag til endringer på egnet måte.

Regjeringen varslet høsten 2018 og 2019 gjennom budsjettproposisjonen (Prop. 1 S (2018–2019) og Prop. 1 S (2019–2020)) Stortinget om at departementet ville følge opp vedtaket ved å invitere partene i skolesektoren til en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet i lys av fagfornyelsen når de nye læreplanene var klare. I budsjettproposisjonen høsten 2020, presiseres det at departementet vil benytte seg av referansegruppen for fagfornyelsen i dette arbeidet.

Flere prosesser og utredninger tilknyttet ulike elementer i kvalitetsvurderingssystemet var i den samme tidsperioden avsluttet eller påbegynt:

• Opplæringslovutvalget ble nedsatt høsten 2017 med mål om å utarbeide et nytt regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen, og som samtidig sikrer skoleeiere tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Utvalget overleverte regjeringen NOU 2019: 23 i desember 2019.

• Eksamensgruppen ble nedsatt september 2018 med et mål om å utrede et helhetlig system for eksamensordninger for fagene som omfattes av fagfornyelsen. Gruppen leverte rapportene sine våren 2019 og våren 2020.

• Høsten 2019 ble ekspertgruppen for skolebidrag nedsatt. Gruppen leverte rapportene sine i september 2020 og mai 2021.

• Utdanningsdirektoratet fikk i juni 2018 et oppdrag om å utarbeide en helhetlig plan for prøvefeltet. Denne ble oversendt Kunnskapsdepartementet sommeren 2020.

• Våren 2021 fikk Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å utarbeide en beskrivelse og vurdering av hvordan nåværende og eventuelt nye ressurser og verktøy for kvalitet i skolen kunne utvikles, og å lage en plan for og igangsette videreutviklingen av prøvefeltet. Det sistnevnte innebar å utarbeide to prøvetyper: Den ene skulle gi styringsinformasjon, den andre skulle støtte underveisvurderingen og måle elevenes progresjon.

Det var samtidig flere spørsmål og debatter på Stortinget der gjennomgangen av kvalitetsvurderingssystemet ble diskutert.

I juli 2021 ble Strategi for kvalitetsutvikling i skolen i lys av fagfornyelsen publisert. Strategien tydeliggjør blant annet intensjoner, prosesser, roller og involvering knyttet til dette arbeidet. Strategien viser også hvordan Utdanningsdirektoratet arbeider med å utvikle de ulike områdene av kvalitetsvurderingssystemet. Strategien er utarbeidet av Kunnskapsdepartementet med innspill fra partene.

I stortingsbehandlingen av den årlige gjennomgangen av anmodningsvedtak i 2021 viser SV og Rødt til at anmodningsvedtak 886 ba regjeringen om å nedsette et utvalg for å gjennomgå kvalitetsvurderingssystemet. SV og Rødt mener at en referansegruppe er noe annet enn et utvalg når det kommer til både mandat og funksjon. Partiene mener derfor at vedtaket må følges opp videre, og at regjeringen må sette ned utvalget slik Stortinget bad om. Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre peker på sin side på at det å utnytte den allerede eksisterende strukturen (referansegruppen for fagfornyelsen) for å utvikle kvalitetsvurderingssystemet i lys av fagfornyelsen, i dialog og samarbeid med partene i skolesektoren, er en både fornuftig og effektiv måte å følge opp intensjonen i anmodningsvedtaket på.

Nedsettelse av partssammensatt utvalg

I forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2021 ble Hurdalsplattformen lansert av regjeringen Støre. Her står det at regjeringen vil innføre en tillitsreform i skolen i dialog med partene. Som ledd i dette arbeidet skal regjeringen nedsette et partssammensatt utvalg. Utvalget skal gjennomgå kvalitetsvurderingssystemet i skolen, med sikte på å blant annet redusere omfanget av tester og prøver, og ta initiativ til at kommuner skal gjennomgå rapporterings- og dokumentasjonskrav regelmessig.

Det går også fram av Hurdalsplattformen at regjeringen vil endre nasjonale prøver i dialog med partene, og at det pågående arbeidet med nye progresjonsprøver blir satt på pause. Som et resultat av dette, ble midler som var satt av til dette arbeidet trukket tilbake gjennom en tilleggsproposisjon til statsbudsjettet. I innstillingen fra utdannings- og forskningskomiteen går det fram at regjeringen ønsker en dreining av «vurderings- og kartleggingsregimet mot en større grad av innflytelse for lærerprofesjonen og et styrket partssamarbeid gjennom en tillitsreform».

I pressemeldingen av 1. april 2022 som offentliggjør kvalitetsutviklingsutvalgets arbeid, skriver regjeringen at forslagene til utvalget skal bidra til at skolene kan arbeide mer systematisk med å utvikle kvaliteten på skoletilbudet. Det står også at dagens målinger i skolen ofte bidrar til å skyve oppmerksomheten mot det som er målbart.

I regjeringens mandat til kvalitetsutviklingsutvalget er det formuleringer som tydeliggjør kompleksiteten i forventningene til utvalgets arbeid. På den ene siden skal et system for kvalitetsutvikling bestå av verktøy, prøver og datakilder som til sammen bidrar til refleksjon, læring og utvikling på de enkelte skolene, og til at skoler, skoleeiere og nasjonale utdanningsmyndigheter kan ta informerte valg. På den andre siden er utvalget bedt om å redusere det samlede omfanget av prøver og rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen dersom det kan bidra til bedre oppfølging av elevens læring og utvikling. Det presiseres videre at systemet for kvalitetsutvikling heller ikke bør bidra til rangering og konkurranse eller til å snevre inn skolens pedagogiske praksis til det som er målbart.

4.11 Oppsummering

Fra Stortinget vedtok å innføre et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen, har formålet med systemet vært oppfattet å være i en viss bevegelse. Selv om det i all hovedsak har blitt kommunisert fra de ulike regjeringene at målet har vært å støtte skolenes og skoleeiernes arbeid med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling, har kvalitetsvurderingssystemet siden innføringen i 2004 både hatt en informasjonsfunksjon og en kontrollfunksjon. Informasjonen fra systemet skal legge til rette for informerte beslutninger på alle nivå i skolesektoren.

Den historiske gjennomgangen av forvaltningen av systemet viser at det er noen gjennomgående problemstillinger som preger diskusjonene om systemet og utviklingen av det. Dette handler for eksempel om hva som er god kvalitet i opplæringen, effektivitet og resultater sett i lys av ressursbruk, hvordan overordnede mål og verdier i opplæringen skal ivaretas og hva som er et likeverdig opplæringstilbud. Diskusjonene handler blant annet om utfordringer knyttet til å finne en riktig balanse mellom ekstern og intern evaluering, mellom kvalitetsindikatorer og utviklingsarbeid, mellom offentliggjøring, åpenhet og personvern, og mellom lokalt og sentralt ansvar for utvikling og styring.

Kvalitetsvurderingssystemet har hele tiden vært preget av spenninger når det gjelder for eksempel formålet med systemet og i hvilken grad innholdet i systemet imøtekommer de ulike aktørgruppenes behov. Dette belyser utvalget nærmere i kapittel 11 og 12. I kapittel 13 beskriver utvalget vurderingene sine av styrker og utfordringer med dagens system.