3 Om den norske skolen

I dette kapitlet redegjør utvalget for en del tall og informasjon om grunnopplæringen, hovedsakelig basert på kvalitetsvurderingssystemet. I kapitlet starter utvalget med å presentere tall over antall elever, skoler, kommuner og fylker. Deretter presenterer utvalget informasjon om elevenes læringsresultater og læringsmiljø. Her refererer utvalget også til funn fra en forskningsoppsummering utvalget har bestilt om kvalitetsvurderingssystemets betydning for elevenes læring. Kapitlet inneholder en egen del om hvordan opplæringen er organisert for å ivareta alle elever. Videre i kapitlet beskriver utvalget de ansatte i skolen og deres kompetanse. Spørsmålet i mandatet om hvilken betydning kvalitetsvurderingssystemet har hatt på lærernes pedagogiske praksis belyses med funn fra en forskningsoppsummering nest sist i kapitlet. Helt til sist i kapitlet presenteres tall over kostnader til kvalitetsvurderingssystemet.

3.1 Overordnet om grunnopplæringen

Alle barn og unge i Norge har etter opplæringsloven § 2-1 plikt til tiårig grunnskoleopplæring, og rett til en offentlig grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringsloven og tilhørende forskrifter. Grunnskoleopplæringen skal normalt starte fra det kalenderåret barnet fyller seks år. Plikten kan ivaretas i en offentlig grunnskole eller gjennom annen tilsvarende opplæring. Alle som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har etter opplæringsloven § 3-1 rett til tre års videregående opplæring, eller flere år hvis opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen er lengre.

Utvalgets arbeid er avgrenset til å omfatte grunnskolen (barnetrinnet 1. til 7. trinn og ungdomstrinnet 8. til 10. trinn) og de studieforberedende utdanningsprogrammene i den videregående opplæringen. Studieforberedende utdanningsprogrammer er et treårig studieforløp. Elevene kan velge mellom fem studieforberedende utdanningsprogrammer (vilbli.no):

• idrettsfag

• kunst, design og arkitektur

• medier og kommunikasjon

• musikk, dans og drama

• studiespesialisering

Studieforberedende utdanningsprogrammer gir elevene generell studiekompetanse som er et krav for å kunne søke høyere utdanning.

Kommunene er skoleeiere for grunnskolene, mens fylkeskommunene er skoleeiere for de videregående skolene. I tillegg er staten eier av de statlige samiske videregående skolene. For private skoler er skolens styre skoleeier.

3.2 Antall elever, skoler, kommuner og fylker

Antall elever

Skoleåret 2021–2022 var det om lag 635 000 elever i grunnskolen. De siste ti årene har elevtallet vært nokså stabilt på nasjonalt nivå, men det er store regionale forskjeller. I Oslo har elevtallet økt med 14 prosent de siste ti årene. Samtidig har det vært en nedgang på 8 prosent i Nordland. Skoleåret 2021–2022 gikk over 186 000 elever i den videregående opplæringen, hvorav i underkant av 118 000 elever gikk på de studieforberedende utdanningsprogrammene (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Antall skoler

Det har vært en gradvis nedgang i antallet offentlige grunnskoler de siste årene. Det var 2 761 grunnskoler i Norge skoleåret 2021–2022, noe som er 240 færre skoler enn det var ti år tidligere, altså skoleåret 2011–2012. Siden 2012 har det i gjennomsnitt blitt lagt ned 48 skoler og opprettet 24 skoler årlig.1 Tendensen er at det blir flere av de større skolene og færre av de minste. Av grunnskolene er 277 private, noe som utgjør 10 prosent. De private skolene har i snitt færre elever enn de offentlige, slik at bare 4,6 prosent av elevene går på en privat skole. De siste ti årene er det opprettet 106 offentlige og 138 private grunnskoler. Det betyr at 57 prosent av alle nye grunnskoler de siste ti årene er private skoler (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Når det gjelder den videregående opplæringen var det totalt 420 videregående skoler skoleåret 2021–2022. Av disse var 320 skoler offentlige og 100 skoler private. Over tid har det vært en økning i antallet private skoler og en reduksjon i offentlige skoler. De siste ti årene har det blitt 26 færre offentlige videregående skoler. I den samme perioden har det blitt opprettet 14 private videregående skoler. Over halvparten av de private videregående skolene er godkjent på grunnlag av livssyn eller toppidrett. De offentlige videregående skolene er betydelig større i antall elever enn de private. Om lag 9 prosent av elevene går på private videregående skoler (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Antall kommuner og fylker

Per 1. januar 2020 var det 356 kommuner og 11 fylker i Norge. Det er store forskjeller mellom kommunene blant annet når det gjelder innbyggertall og antall elever i skolene.

Den minste kommunen i Norge er Utsira som per 1. januar 2021 hadde 192 innbyggere. Den største kommunen er Oslo som hadde 697 010 innbyggere på det samme tidspunktet.

Fra 1. januar 2024 vil det bli 15 fylker i Norge, i og med at det ble vedtatt 14. juni 2022 å oppløse fylkene Viken, Vestfold og Telemark og Troms og Finnmark (Kartverket, 2022).

Forskjellene i kommunenes og skolenes størrelser innebærer at det er ulike lokale kontekster og rammebetingelser for å drive arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen.

3.3 Elevenes trivsel og læring

I dette delkapitlet presenterer utvalget tall og statistikk over elevenes skole- og læringsmiljø og elevenes læringsresultater i grunnskolen og i den videregående opplæringen. I delkapitlet søker utvalget å belyse spørsmålet i mandatet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet har hatt på elevenes prestasjoner og skole- og læringsmiljø på 2000-tallet. I en forskningsoppsummering utvalget bestilte går det imidlertid fram at spørsmålet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet har hatt på elevenes prestasjoner og skole- og læringsmiljø, ikke direkte lar seg besvare (Bjórnsson, 2022). Utvalget har derfor valgt å belyse utviklingen i elevenes prestasjoner og læringsmiljø gjennom hovedfunn fra informasjonen som i hovedsak er samlet inn gjennom dagens kvalitetsvurderingssystem.

3.3.1 Elevenes skole- og læringsmiljø

Regelverk om elevenes rett til et godt skolemiljø

Høsten 2017 ble et nytt regelverk om elevenes skolemiljø i grunnskolen og i den videregående opplæringen innført i opplæringsloven. Hensikten med lovendringen var å styrke elevenes rett til å ha det trygt og godt på skolen. Skolene fikk et større ansvar for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø, og det ble i den forbindelse innført en ny håndhevingsordning som ga statsforvalterne en ny rolle og nye oppgaver.

Elever har etter opplæringsloven § 9 A-2 rett på et trygt og godt læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Retten til et trygt og godt skolemiljø er individuell, og det er elevenes subjektive oppfatning som avgjør om skolemiljøet er trygt og godt. Skolemiljøet omfatter både det fysiske og psykososiale miljøet. Skolen skal etter § 9 A-3 forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme elevenes helse, trivsel og læring. Opplæringsloven kapittel 9 A om elevenes skolemiljø gjelder også for privatskoler.

Håndhevingsordningen ble innført for å sikre elevenes rettssikkerhet og at skolene og skoleeierne håndhever og oppfyller pliktene sine etter loven. Håndhevingsordningen er en rettslig overprøving av om skolen har oppfylt plikten sin overfor enkeltelever i skolemiljøsaker. Ordningen erstattet blant annet den tidligere vedtaksplikten som lå til skolene (Deloitte, 2019).

Hvis en skole har en mangelfull oppfølging av skolemiljøsaker, kan eleven og foreldrene klage til statsforvalteren i eget fylke. Hensikten med muligheten til å melde saken til statsforvalteren er å sikre elever og foreldre en mulighet til å få saken sin prøvd av en myndighet utenfor skolen. Skoleåret 2021–2022 ble 1 474 klagesaker meldt til statsforvalteren. Til sammenlikning ble det meldt 1 343 saker skoleåret 2020–2021 og 1 380 saker i 2019–2020 (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Utvikling i elevenes skole- og læringsmiljø

I all hovedsak rapporterer elevene gjennom Elevundersøkelsen at de har et godt skole- og læringsmiljø. Elevene opplever spesielt at læringsmiljøet er preget av trivsel, at de får støtte fra lærerne, at de får faglige utfordringer, at foreldre støtter opp om skolen og at de voksne er samkjørte i reaksjoner på brudd på ordensreglene (Wendelborg og Utmo, 2022).

Selv om de fleste elevene opplever at læringsmiljøet er bra, viser Elevundersøkelsen at det har vært en negativ utvikling i elevenes opplevelse av læringsmiljøet på 5. og 7. trinn de siste fire årene. Dette er en utvikling som startet før koronapandemien. Elevene på 7. trinn har blitt mindre motivert, trives dårligere og opplever også noe mindre støtte hjemmefra (Dahl og Utmo, 2022).

I Elevundersøkelsen blir elevene spurt om de opplever mobbing på skolen.2 Resultatene viser at andelen elever som oppgir å ha bli mobbet er høyest blant de yngste elevene, og at andelen går ned etter hvert som elevene blir eldre. Det er en høyere andel jenter enn gutter som rapporterer at de er mobbet på skolen. I Elevundersøkelsen 2022 oppga 9,9 prosent av elevene på 7. trinn at de har blitt mobbet, mens det samme gjelder 7,4 prosent på 10. trinn og 4,2 prosent på vg1. Fra 2018 til 2020 sank andelen elever som svarte at de var blitt mobbet på 10. trinn og vg1, mens andelen økte svakt på 7. trinn. I Elevundersøkelsen fra 2022 øker andelen elever som svarer at de opplever mobbing markant for alle de tre trinnene sammenlignet med i 2021 (Utdanningsdirektoratet 2023).

I likhet med Elevundersøkelsen viser resultatene fra Ungdata-undersøkelsen at de fleste unge opplever skolen som et sted der de trives og føler seg inkludert. Undersøkelsen er rettet mot elever på ungdomstrinnet og elever i den videregående opplæringen. De aller fleste elevene rapporterer også om at de har et bra forhold til lærerne sine. Samtidig viser resultatene fra Ungdata noen negative utviklingstrekk. Det er flere unge nå enn tidligere som ikke trives på skolen, som oppgir at de kjeder seg og som gruer seg til å gå på skolen.

I Ungdata-undersøkelsen rapporterer flere unge at de opplever press på ulike områder i hverdagen. Det er store variasjoner når det gjelder hvor mye press ungdom opplever og på hvilke områder. Jenter rapporterer generelt om betydelig mer opplevd press enn gutter. Skolen er det området som flest unge opplever press på. Flertallet opplever likevel ikke så mye press at de har problemer med å håndtere det (Bakken, 2022).

Flere av de internasjonale undersøkelsene samler også inn informasjon om elevenes læringsmiljø. Resultatene fra PISA-undersøkelsen viser at læringsmiljøet i norske klasserom har bedret seg over tid. Norske elever rapporterer i PISA 2018 om mer arbeidsro i norsktimene, sammenliknet med funn fra PISA-undersøkelsene som ble gjennomført tidlig på 2000-tallet. Analysene fra samme undersøkelse viser at det er en positiv sammenheng mellom arbeidsro i timene og elevenes læringsresultater. I likhet med resultatene fra Elevundersøkelsen og Ungdata-undersøkelsen, rapporterer de fleste norske elever i PISA 2018 at de opplever tilhørighet til skolen. Andelen norske elever som opplever tilhørighet er større enn for OECD-gjennomsnittet. Samtidig viser PISA 2018 at det er en liten nedgang i andelen elever som opplever tilhørighet til skolen sammenliknet med den forrige PISA-undersøkelsen fra 2015 (Jensen mfl., 2019).

Resultatene som viser at det over tid har blitt mer arbeidsro i norske klasserom, stemmer overens med lærernes opplevelser. I TALIS 2008 svarte over halvparten av lærerne på ungdomstrinnet at det tok ganske lang tid å få roet ned elevene når timen begynte. Til sammenlikning svarte bare 17 prosent av lærerne i TALIS 2018 at dette var et problem (Carlsten mfl., 2020).

3.3.2 Elevenes læringsresultater

Som en del av innholdet i kvalitetsvurderingssystemet gir nasjonale prøver, internasjonale undersøkelser og karakterstatistikk i form av standpunkt- og eksamenskarakterer informasjon om hvilke læringsresultater elevene oppnår i skolen på utvalgte områder.

Elevenes resultater på nasjonale prøver

Elevenes prestasjoner på nasjonale prøver i lesing på norsk, regning og engelsk har vært relativt stabile på nasjonalt nivå. De har ikke endret seg vesentlig siden målingene av utviklingen over tid startet i 2014 for regning og engelsk og 2016 for lesing (norsk). For nasjonale prøver i engelsk for 5. trinn økte antallet skalapoeng fra 50 til 51 skalapoeng skoleåret 2021–2022 (se nærmere omtale av skalapoeng i kapittel 8). Det har vært en gradvis økning i andelen elever på 5. trinn som presterer på høyt nivå i engelsk. Guttene presterer bedre enn jentene i regning og engelsk, mens jentene presterer bedre enn guttene i lesing (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

I 2022 startet målingen av utviklingen over tid på nytt for de nasjonale prøvene. Resultatene fra prøvene fra og med skoleåret 2022–2023 er derfor ikke direkte sammenliknbare med resultatene fra gjennomføringer tidligere skoleår. Se nærmere omtale av målingen av utvikling over tid for nasjonale prøver i kapittel 8.

Grunnskolepoeng

Elevene fikk i gjennomsnitt 43,4 grunnskolepoeng skoleåret 2021–2022. Grunnskolepoeng er et samlet mål for elevenes standpunkt- og eksamenskarakterer. Se nærmere omtale av grunnskolepoeng i boks 3.2. Det har vært en økning i gjennomsnittlige grunnskolepoeng over flere år, noe som gjenspeiler at elevenes karaktersnitt har økt over tid (figur 3.1). Vi vet ikke hva denne økningen skyldes, utover at det har vært en periode preget av reformer, satsinger og endringer. Økningen har sannsynligvis en sammensatt forklaring.

Forstørr bilde

¹ Fra og med skoleåret 2014–2015 inngikk standpunktkarakterene i valgfagene i beregningen av grunnskolepoengene.

² Skoleårene 2019–2020 til 2021–2022 ble eksamen for elevene i grunnskolen avlyst. Grunnskolepoengene for disse skoleårene er derfor bare basert på standpunktkarakterene.

Utdanningsdirektoratet (2022u)

Jentene har i snitt flere grunnskolepoeng enn guttene. Skoleåret 2021–2022 fikk jentene i gjennomsnitt 45,6 grunnskolepoeng på nasjonalt nivå, mens guttene fikk 41,3. Skoleåret 2019–2020 økte karaktersnittet i gjennomsnitt med 1,2 grunnskolepoeng, noe som var mer enn en normal økning. Fordi eksamen ble avlyst i perioden 2020 til 2022 på grunn av koronapandemien, ble grunnskolepoengene i denne perioden bare basert på standpunktkarakterene.

Elever som mangler karakter i mer enn halvparten av fagene får ikke beregnet grunnskolepoeng. Disse elevene tas inn til den videregående opplæringen på individuelt grunnlag og ikke på bakgrunn av karaktersnittet fra grunnskolen. Skoleåret 2021–2022 var det 7,2 prosent av elevene som ikke fikk beregnet grunnskolepoeng, noe som er en økning på ett prosentpoeng sammenliknet med 2020–2021 (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Elevenes standpunkt- og eksamenskarakterer

I grunnskolen har elevenes gjennomsnittlige standpunktkarakterer økt jevnt de siste ti årene (jf. figur 3.1). For skoleåret 2021–2022 var imidlertid karakterene uendret for de fleste av de største3 fagene sammenliknet med skoleåret 2020–2021. Unntaket var i naturfag der snittkarakteren økte fra 4,2 til 4,3. Skoleåret 2021–2022 hadde jentene i snitt høyere standpunktkarakterer enn guttene i de fleste fagene. (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

I den videregående opplæringen har elevenes gjennomsnittlige standpunktkarakterer i de enkelte fellesfagene økt gradvis de siste ti årene. Skoleåret 2019–2020 gikk elevenes snittkarakter opp i alle fellesfagene. Skoleåret 2021–2022 var det fortsatt høyere standpunktkarakterer i fellesfagene enn det var før pandemien. Utdanningsdirektoratet peker på at økningen i karakterene henger sammen med at vurderingspraksisen ble endret som følge av avlyste eksamener og en endret skolehverdag under pandemien. Hva økningen i standpunktkarakterene skyldes er ikke dokumentert utover dette. På grunn av pandemien ble de fleste eksamener for elever i den videregående opplæringen avlyst våren 2020, 2021 og 2022 (Utdanningsdirektoratet 2022u). Et flertall av elevene får normalt lavere karakter til skriftlig eksamen enn til standpunkt (Utdanningsdirektoratet 2020g).

Fra skoleåret 2020–2021 startet innføringen av nye læreplaner etter Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020 samisk (LK20S). Læreplaner for fag på Vg1 ble innført skoleåret 2020–2021, og til skoleårene 2021–2022 og 2022–2023 kom læreplanene i fag for henholdsvis Vg2 og Vg3 (Utdanningsdirektoratet, 2022k). Ved sammenlikninger mellom standpunkt- og eksamenskarakterer før og etter innføringen av det nye læreplanverket, er det derfor viktig å være oppmerksom på at fagenes innhold er endret (Utdanningsdirektoratet, 2022k). Se mer informasjon om fagfornyelsen og Kunnskapsløftet 2020 og Kunnskapsløftet 2020 samisk i boks 3.3.

Elevenes resultater på internasjonale undersøkelser

Norge har deltatt i flere av de internasjonale undersøkelsene helt tilbake til 1990-tallet. Undersøkelsene gjør det mulig å følge utviklingen i elevenes læringsresultater i noen fag og ferdigheter over et lengre tidsrom.

Hovedtrekket i utviklingen er at det var en stor nedgang i norske elevers prestasjoner i perioden fra de første resultatene kom på 1990-tallet og fram til rundt perioden 2003–2006. Nedgangen i denne perioden tilsvarer omtrent effekten av ett års skolegang. Denne perioden ble fulgt av en periode med generell framgang i elevenes prestasjoner som varte til om lag 2012. For elever på barnetrinnet var framgangen omtrent like stor som nedgangen i den foregående perioden, mens for elevene på ungdomstrinnet var framgangen mer moderat. Mens nedgangen i den første perioden var jevnt fordelt, var framgangen i den påfølgende, spesielt for barnetrinnselevene, i stor grad knyttet til at det ble færre elever som presterte på de laveste mestringsnivåene. I perioden 2012–2015 kan resultatene best beskrives som stabile, selv om resultatene varierte noe mellom de ulike undersøkelsene (Bjórnsson og Olsen, 2018; Bjórnsson, 2022)

I de to siste internasjonale undersøkelsene hvor det foreligger publiserte resultater, PISA 2018 og TIMSS 2019, er det tegn til tilbakegang i elevenes prestasjoner. PISA 2018 viste en tilbakegang i elevens leseprestasjoner, med flere elever på de laveste mestringsnivåene (Jensen mfl., 2019). TIMSS 2019 viste stabilt høye prestasjoner på barnetrinnet, men nedgang i elevenes prestasjoner på ungdomstrinnet, både i matematikk og i naturfag. I den samme perioden rapporterer også elevene om et svakere læringsmiljø og lavere motivasjon (Kaarstein mfl., 2020).

Gjennomføring i den videregående opplæringen

For den videregående opplæringen fører SSB statistikk over elevenes gjennomføringsgrad. Gjennomføringsstatistikken viser hvor stor andel av elevene som begynner i den videregående opplæringen som fullfører innen to år etter normert tid. Det er flere elever som fullfører den videregående opplæringen på normert tid nå enn det var for ti år siden. Nær 90 prosent av elevene som begynte på studieforberedende utdanningsprogrammer i 2015 fullførte innen to år etter normert tid. Siden Kunnskapsløftet 2006 (LK06) og Kunnskapsløftet samisk (LK06S) ble innført har det vært en økning i andelen elever som gjennomfører den videregående opplæringen. Elever på studieforberedende utdanningsprogrammer fullfører i større grad enn elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. For elevene som begynte i den videregående opplæringen i 2015 var andelen som fullførte innen to år etter normert tid, altså i 2020, 89,4 prosent på studieforberedende utdanningsprogrammer og 70 prosent på yrkesfaglige utdanningsprogrammer (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Forstørr bilde

Utdanningsdirektoratet (2022u)

3.4 Opplæring for alle elever

Overordnet del av læreplanverket slår fast at skolen skal legge til rette for en opplæring for alle elever og stimulere den enkelte elevs motivasjon, lærelyst og tro på egen mestring. Elevene møter skolen med ulike erfaringer, forkunnskaper, holdninger og behov. For å gi alle elevene de samme mulighetene må elevene få en opplæring som er tilpasset deres forutsetninger og behov (Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen).

I mandatet til kvalitetsutviklingsutvalget står det at kvalitetsutvikling i skolen skal bidra til at alle elever får en opplæring i et skolemiljø som er i tråd med opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter. Arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen skal støtte alle elevers læring og utvikling og bidra til elevmedvirkning og inkludering. I tillegg skal arbeidet med kvalitetsutvikling bidra til å redusere kvalitetsforskjeller og til mindre sosial og geografisk ulikhet. For å oppnå disse målsetningene er det avgjørende at et kvalitetsvurderingssystem er utformet for å ivareta alle elevers rettigheter og kan bidra med informasjon som omfatter alle elever.

For å gi et overordnet bilde av hva kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling skal bidra til, gir utvalget i dette delkapitlet en kort oversikt over rettighetene til og omfanget av tilpasset opplæring, tidlig innsats, spesialundervisning, særskilt språkopplæring og særskilte rettigheter til tegnspråk, punktskrift, alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) og samiske elevers rettigheter.

Tilpasset opplæring

Opplæringsloven § 1-3 og privatskoleloven § 3-4a slår fast at skolen skal tilpasse opplæringen til eleven og elevens forutsetninger. Tilpasset opplæring er til rettelegging som skolen gjør for å sikre at alle elevene får best mulig utbytte av den ordinære opplæringen.

Tilpasset opplæring er ingen individuell rett for den enkelte eleven, men skal skje innenfor fellesskapet gjennom variasjon og tilpasninger til mangfoldet i elevgruppen. Skolen kan blant annet tilpasse opplæringen gjennom å variere arbeidsformene og de pedagogiske metodene, læremidlene og organiseringen og gjennom arbeidet med læringsmiljøet, læreplanene og vurderingene. Lærerne må bruke et godt faglig skjønn i arbeidet med å tilpasse opplæringen (Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen).

Tidlig innsats på 1. til 4. trinn

Intensiv opplæring er en del av den tilpassede opplæringen og innebærer kortvarig og målrettet innsats fra skolen i lesing, skriving og regning. Intensiv opplæring er regulert i opplæringsloven § 1-4 og privatskoleloven § 3-4b. Skolen skal tilby intensiv opplæring når en elev på 1. til 4. trinn står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning.

Ifølge forarbeidene til opplæringsloven gir bestemmelsen en plikt til skolen å tilby intensivopplæring, men bestemmelsen innebærer ikke en individuell rettighet for elevene. Bestemmelsen gir skolen et profesjonelt handlingsrom, men skolen må følge rammene i loven. I forarbeidene går det også fram at resultater fra kartleggingsprøver ikke nødvendigvis vil være egnet til å fange opp alle elevene som har behov for ekstra oppfølging. Det begrunnes i at det er en risiko for at det kan føre til en uheldig «vente og se-holdning» dersom skolen legger for stor vekt på slike prøver. En konsekvens kan være at det går for lang tid før eleven får oppfølging. Formålet med den intensive opplæringen er at terskelen for å følge opp en elev med tidlig innsats skal være lav (Prop. 52 L (2017–2018).

Ved intensiv opplæring skal skolen ikke fatte enkeltvedtak på bakgrunn av en sakkyndig vurdering. Skolens intensive opplæring skal ta sikte på at eleven oppnår forventet progresjon i lesing, skriving eller regning. Hva som er forventet progresjon, må lærerne vurdere ut fra et faglig skjønn. Elever som har behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket, eller som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen tross den ekstra innsatsen, har rett til spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringsloven.

En spørreundersøkelse fra 2020 viste at 90 prosent av skolene med barnetrinn gir intensiv opplæring. En større andel av elevene får intensiv opplæring i lesing enn i skriving og regning. I lesing har mer enn 60 prosent av skolene gitt intensiv opplæring til 10 prosent av elevene eller mer. Det samme gjelder for henholdsvis 47 og 46 prosent av skolene i skriving og regning. I samme undersøkelse svarte to tredjedeler av skolelederne at det er behov for mer veiledning eller forskningsbasert kunnskap om hvordan plikten til intensiv opplæring kan eller bør følges opp (Vika mfl., 2021).

Spesialundervisning

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Før kommunen eller fylkeskommunen fatter et vedtak om spesialundervisning, skal det utarbeides en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Dette er nærmere regulert i opplæringsloven § 5-3.

Spesialundervisning er en individuell rettighet og kan bestå av en rekke tiltak. Det er krav i loven om at det samlede opplæringstilbudet gir eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen i forhold til andre elever og i forhold til de opplæringsmålene som er realistiske for elevene.

I kapittel 5 i opplæringsloven går det fram at læreplanverket gjelder fullt ut for elever som får spesialundervisning, men at elever kan få unntak fra læreplaner for bestemte fag når det er begrunnet med elevens behov og forutsetninger.

Innholdet i og omfanget av spesialundervisningen baserer seg på en skjønnsmessig vurdering. Sentrale momenter i vurderingen er elevens utbytte av den ordinære opplæringen, realistiske opplæringsmål for eleven, elevens lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen, slik det står i opplæringsloven § 5-3. Når kommunen og fylkeskommunen skal avgjøre om en elev har rett til spesialundervisning og i så fall hvilket tilbud eleven skal få, skal kommunen og fylkeskommunen legge vekt på den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten og stor vekt på elevens og foreldrenes synspunkter, i tråd med opplæringsloven § 5-4.

Ifølge privatskoleloven § 3-6 gjelder opplæringsloven §§ 5-1, 5-3, 5-4 og 5-5 tilsvarende for private skoler.

Skoleåret 2022–2023 fikk nesten 8 prosent av elevene i grunnskolen spesialundervisning, noe som utgjorde om lag 49 000 elever. Andelen elever med enkeltvedtak om spesialundervisning øker utover i grunnskolen fra 3,5 prosent på 1. trinn til 10,5 prosent på 10. trinn (se figur 3.3).

Forstørr bilde

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens informasjonssystem (2022x)

Det er langt flere gutter enn jenter som får spesialundervisning. I grunnskolen får totalt 10 prosent av guttene og 5 prosent av jentene spesialundervisning.

Flere elever får spesialundervisning i den ordinære klassen sammenliknet med tidligere. I skoleåret 2013–2014 fikk 28 prosent av elevene hovedsakelig spesialundervisning i den ordinære klassen, mens i skoleåret 2022–2023 gikk andelen opp til 50 prosent. Andelen elever med spesialundervisning er høyere på private skoler enn på offentlige skoler (Utdaningsdirektoratet, 2022x).

Betydelig færre elever får spesialundervisning i den videregående opplæringen enn i grunnskolen. Andelen elever som har et enkeltvedtak om spesialundervisning i den videregående opplæringen var 2,6 prosent i skoleåret 2021–2022. Omfanget av spesialundervisning varierer på tvers av skoler, kommuner og fylker (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Det er grunn til å tro at det er en viss underrapportering av elever som har vedtak om spesialundervisning. En spørreundersøkelse til skolene i 2019 viste at andelen med spesialundervisning i den videregående opplæringen var 4 prosent, altså noe høyere enn de offisielle tallene i Utdanningsdirektoratets statistikk. Studien peker på ulike årsaker til den kraftige nedgangen i spesialundervisning fra 10. trinn til den videregående opplæringen. Det kan blant annet henge sammen med struktur, organisering og innholdet i den videregående opplæringen. Mindre klasser på yrkesfag gjør det lettere å tilrettelegge opplæringen. Mange videregående skoler arbeider godt med tilpasset opplæring, for eksempel ved at flere elever får tilbud om kortvarige kurs når de står i fare for å bli hengende etter (Markussen mfl., 2019). I tillegg viser studien at det er en del elever som har hatt spesialundervisning i ungdomsskolen som selv velger dette bort når de begynner i videregående.

Særskilt språkopplæring

Elever som har et annet morsmål enn norsk eller samisk kan ha rett til særskilt språkopplæring. Særskilt språkopplæring kan bestå av særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring, tospråklig opplæring eller begge deler. Dette går fram av opplæringsloven § 2-8 for grunnskolen, opplæringsloven § 3-12 for den videregående opplæringen og privatskoleloven § 3-5 for privatskoler. Skoleeiere har plikt til å kartlegge elevenes ferdigheter i norsk både før det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring og underveis i opplæringen. Kartleggingen danner grunnlaget for å vurdere om elevene har tilstrekkelig ferdighet til å følge den vanlige opplæringen.

Det er ikke gitt nasjonale føringer for hvilke kartleggingsverktøy skolene skal bruke for å kartlegge minoritetsspråklige elevers norskferdigheter. Det var om lag 44 000 elever i grunnskolen som fikk særskilt norskopplæring skoleåret 2022–2023. Dette utgjør en andel på 6,8 prosent av elevene (Utdanningsdirektoratet, 2022x).

Samiske elevers rettigheter

Samiske elever har en individuell rett til opplæring i samisk i grunnskolen og i den videregående opplæringen uansett hvor de bor i landet. Rett til opplæring i samisk betyr rett til opplæring i faget samisk i ett av de samiske språkene nordsamisk, lulesamisk eller sørsamisk, enten som første- eller andrespråk. Rett til opplæring på samisk betyr rett til å få opplæringen også i andre fag på ett av de samiske språkene.

I grunnskolen har alle elever som bor i samiske distrikter, både samer og ikke-samer, rett til opplæring i og på samisk. Samiske distrikter omfatter blant annet de kommunene som inngår i forvaltningsområdet for samiske språk. Utenfor samiske distrikter er det bare samer som har rett til opplæring i samisk, men både samiske og ikke-samiske elever har rett til grunnskoleopplæring i og på samisk hvis det er minst ti elever som ønsker det i en kommune. Deretter så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen. Se tabell 3.1 for antall elever som får opplæring på samisk i grunnskolen skoleåret 2022–2023.

Ingen elever i den videregående opplæringen har individuell rett til opplæring på samisk.

I Norge blir det gitt opplæring i og på nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Alle tre språkene har sitt eget standardiserte skriftspråk og eget alfabet. Selv om nordsamisk er det klart mest talte og brukte språket er det ikke rettslig grunnlag for å forskjellsbehandle de tre samiske språkene (NOU 2019: 23).

En undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen viste at for skoleåret 2017–2018 tilbød 92 kommuner undervisning i samisk, mens 12 av dem også tilbød undervisning på samisk (Riksrevisjonen, 2019).

Opplæring i samisk blir gitt som førstespråk eller som andrespråk. Samisk som førstespråk har en felles læreplan. Samisk som andrespråk har tre ulike læreplaner tilpasset til elevenes språkferdigheter og tid for oppstart på opplæringen. Alle barn har mulighet til å få opplæring uansett hvor gamle de er når de ønsker opplæring i samisk. Elever med samisk som andrespråk kan enten velge samisk 2 eller samisk 3 i grunnskolen. Samisk 4 er for elever som starter samiskopplæringen i den videregående opplæringen. Se tabell 3.2 for antall elever med samiske språk i grunnskolen fordelt på fordelt på første- og andrespråk.

Særskilte rettigheter – tegnspråk, punktskrift, alternativ supplerende kommunikasjon (ASK)

Opplæringsloven § 2-6 om tegnspråkopplæring i grunnskolen slår fast at elever som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter en sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk. Elever som har rett til videregående opplæring og som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for det, har etter § 3-9 i opplæringsloven også rett til tegnspråkopplæring. Elevene dette gjelder har rett til å velge en videregående opplæring i og på tegnspråk på skoler som har slike tilrettelagte opplæringstilbud, eller til å velge å bruke tolk i ordinære videregående skoler. Ifølge GSI var det 267 elever som hadde vedtak om tegnspråkopplæring i grunnskolen skoleåret 2022–2023 (Utdanningsdirektoratet, 2022g).

Sterkt svaksynte og blinde elever har rett til nødvendig opplæring i punktskrift og opplæring i bruk av nødvendige tekniske hjelpemidler. De har også rett til nødvendig opplæring i å ta seg fram på skolen, til og fra skolen og i hjemmemiljøet, i henhold til opplæringsloven §§ 2-14 og 3-10. Før det blir gjort vedtak om slik opplæring, skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Skoleåret 2022–2023 var det 77 elever som hadde et slikt vedtak i grunnskolen (Utdanningsdirektoratet, 2022g).

Elever som helt eller delvis mangler tale, og som derfor har behov for å kunne uttrykke seg gjennom alternativ supplerende kommunikasjon (ASK), skal få benytte egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i opplæringen, i henhold til opplæringsloven §§ 2-16 og 3-13. Elever som bruker ASK er en svært uensartet gruppe med ulike forutsetninger og behov.

Lovbestemmelsene om ASK presiserer og synliggjør det som følger av bestemmelsene om tilpasset opplæring etter opplæringsloven § 1-3 og spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 og inneholder ingen rettigheter ut over det som følger av disse bestemmelsene.

3.5 Ansatte og kompetanse i skolen

3.5.1 Kompetansen til lærere

Det var per november 2021 78 625 lærere i grunnskolen og 27 283 i den videregående opplæringen (Statistisk sentralbyrå, 2022a).

Lærernes utdanningsbakgrunn

Det finnes flere ulike lærerutdanninger som alle kvalifiserer for arbeid i skolen, blant annet grunnskolelærerutdanning, samisk grunnskolelærerutdanning, lektorutdanning, praktisk-pedagogisk utdanning, praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag, yrkesfaglærerutdanning, faglærerutdanning og lærerutdanning i praktiske og estetiske fag (NOU 2022: 13). Opplæringsloven kapittel 10 og privatskoleloven kapittel 4 stiller krav til kompetanse ved tilsetting og undervisning i skolen. Kravene viser blant annet til rammeplanene for de ulike lærerutdanningene. Det er gitt nærmere forskrifter om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsettes i undervisningsstillinger på ulike trinn og ulike skoleslag. Disse kompetansekravene finnes i kapittel 14 i forskrift til opplæringsloven. Se nærmere omtale av kompetansekrav til lærere i boks 3.4.

Lærernes utdanningsbakgrunn varierer blant annet etter hvilket skoletrinn og skoleslag de arbeider i. Som det framgår av tabell 3.3 er det også en del som underviser i grunnopplæringen som ikke har pedagogisk utdanning. Skoleåret 2021–2022 var dette 12,7 prosent av undervisningspersonalet i grunnskolen og 14,3 prosent i den videregående opplæringen.

Utvalget har i delinnstillingen ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på de ulike lærerutdanningene. Likevel er det et sett med kompetanseområder som er felles for alle lærerutdanninger. I St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren Rollen og utdanningen omtales kompetanseområdene under følgende betegnelser: Fag og grunnleggende ferdigheter, skolen i samfunnet, etikk, pedagogikk og fagdidaktikk, ledelse av læringsprosesser, samhandling og kommunikasjon og endring og utvikling. Disse kompetanseområdene er utformet basert på krav og forventninger i nasjonale styringsdokumenter og på bakgrunn av funn fra norsk og internasjonal forskning (Kunnskapsdepartementet 2020).

Andel lærere som ikke oppfyller kompetansekrav for tilsetting

Andelen lærere i grunnskolen som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting har vært stabil de siste fem årene og ligger på 5,6 prosent skoleåret 2022–2023. Andelen undervisningstimer gitt av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting har holdt seg stabil de siste fem årene. Skoleåret 2022–2023 ble 4,4 prosent av undervisningstimene gitt av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting (Utdanningsdirektoratet, 2022x). Ulike statistikkilder presenterer ulike bilder av kompetansen til lærerne. Se nærmere omtale av forskjellene i statistikken som Utdanningsdirektoratet og SSB publiserer om lærerne i grunnskolen i Norge i boks 3.5.

Det finnes ikke årlige rapporteringer om de ansattes kompetanse i den videregående opplæringen tilsvarende GSI. Dette gir mindre kunnskap om i hvilken grad skoleeierne oppfyller kravet om tilsetting i den videregående opplæringen (NOU 2022: 13).

Flere lærere har tatt videreutdanning

Omfanget av etter- og videreutdanning i skolen har økt betydelig de senere årene. I perioden 2015–2022 har over 50 000 lærere i grunnopplæringen fått tilbud om videreutdanning i ulike fag og fagområder. I den samme perioden har det vært en nedgang i andelen grunnskolelærere som ikke oppfyller kompetansekravet om undervisning i de fleste av de prioriterte fagene. De prioriterte fagene i videreutdanningstilbudet Kompetanse for kvalitet er matematikk, engelsk, norsk, norsk tegnspråk og samisk (NOU 2022: 13). Fra 2015 til 2021 har omtrent 24 000 grunnskolelærere fått tilbud om videreutdanning i fagene med kompetansekrav (Utdanningsdirektoratet, 2022u).

Til tross for en mangeårig satsing på videreutdanning er det fremdeles mange lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for fagene de underviser i. Andelen lærere som ikke oppfyller kravene er størst i faget engelsk (se tabell 3.4).

Andelen lærere som oppfyller kompetansekravene varierer noe mellom barne- og ungdomstrinnet. Det er spesielt i engelsk på 1. til 7. trinn at andelen lærere som ikke oppfyller kompetansekravene, er høy. Her mangler 39 prosent de studiepoengene som kreves.

Det finnes ikke årlige statistiske oversikter av fagkompetansen til lærere i den videregående opplæringen eller grunnskolelæreres kompetanse i de andre fagene, selv om det er kompetansekrav i de fleste av fagene på ungdomstrinnet og i alle fagene i den videregående opplæringen. En spørreundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå viser likevel at rundt halvparten av lærerne som underviser i praktisk-estetiske fag i grunnskolen, mangler formell kompetanse (Perlic, 2019).

Desentralisert ordning for kompetanseutvikling

I 2021 ble retningslinjene for tilskudd til lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring fastsatt som forskrift. Tilskuddsordningen omfatter regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage, desentralisert ordning for kompetanseutvikling i grunnskole og videregående skole og kompetanseløft for spesialpedagogikk og inkluderende praksis (Utdanningsdirektoratet, 2021j). Kompetanseutviklingen i tilskuddsordningen gir ikke studiepoeng.

Desentralisert ordning for kompetanseutvikling ble utviklet med bakgrunn i Meld. St. 21 (2016—2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen. Innføringen av ordningen startet opp i 2017 for grunnskoler og fra 2019 ble de videregående skolene med studieforberedende utdanningsprogram inkludert i ordningen. Målet med den desentraliserte ordningen er å styrke den kollektive kompetansen i skolene ut fra lokale behov i samarbeid med universiteter og høgskoler. Behovene for kompetanseutvikling skal være basert på lokale analyser som støttes gjennom faglig dialog med universitetet eller høgskolen. Desentralisert ordning skal gjennom kollektive prosesser bidra til å øke kompetansen og kvaliteten i barnehager, grunnskoler, i den videregående opplæringen, i kommuner og fylkeskommuner og hos universiteter og høyskoler.

OsloMet evaluerer ordningen på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Foreløpige funn fra evalueringen viser at de fleste ordningene har blitt implementert på kommunenivå og i enkelte tematiske nettverk. Forskerne identifiserer imidlertid noen utfordringer ved ordningen som er knyttet til at den lokale forankringen ikke er godt nok ivaretatt. De avdekker også at samarbeidet med universitetene og høgskolene fungerer i varierende grad (Fossestøl mfl., 2021). Evalueringen startet i 2019 og skal pågå fram til 2025.

3.5.2 Kompetansen til skoleledere

Skoleåret 2022–2023 var det registrert nesten 3 000 årsverk til rektorer og assisterende rektorer i grunnskolen og 2 800 årsverk til undervisningsinspektører og avdelingsledere (Utdanningsdirektoratet, 2022g). Det er ingen formelle kompetansekrav til en rektor utover pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper jf. opplæringsloven § 9-1.

I Utdanningsdirektoratets årlige spørreundersøkelse høsten 2020 ble rektorene bedt om å svare på spørsmål om egen utdanningsbakgrunn. Resultatet viste at flertallet av rektorene i grunnskolen har grunnutdanningen fra det som tidligere het lærerhøgskole, mens omtrent to tredjedeler av rektorene i den videregående opplæringen har grunnutdanningen fra et universitet. Det har vært en gradvis økning i andelen rektorer som har utdanning på hovedfags- eller masternivå både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. I grunnskolen økte andelen rektorer med utdanning på hovedfags- eller masternivå fra 20 prosent i 2010 til 36 prosent i 2020. For rektorer i den videregående opplæringen økte tilsvarende tall fra 60 prosent i 2010 til 73 prosent i 2020. Det har vært en jevn nedgang i andelen rektorer som mangler formell utdanning i organisasjon og ledelse fra 29 prosent i 2010 til 9 prosent i 2020 (Vika mfl., 2021).

Siden 2009 har nasjonale myndigheter finansiert den nasjonale rektorutdanningen. Rektorutdanningen er et videreutdanningstilbud for skoleledere i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Målgruppen for rektorutdanningen er rektorer og andre skoleledere. Studiet gjennomføres over tre semestre og er på 30 studiepoeng. Siden 2018 har staten også finansiert modulbaserte utdanninger for rektorer og andre skoleledere som har fullført rektorutdanningen eller tilsvarende utdanning.

Per i dag tilbys fem ulike moduler. Disse er

• skolemiljø og ledelse

• digitalisering og ledelse

• ledelse av lærings- og læreplanarbeid

• juss for ledere

• ledelse av utviklings- og endringsarbeid

Omfanget av hver modul er 15 studiepoeng og modulene går over ett år (Utdaningsdirektoratet, 2020h). Søkertallene til rektorutdanningen har de siste årene vært relativt stabile med et årlig inntak på mellom 400 og 500 deltakere. Siden rektorutdanningen ble opprettet i 2009 har om lag 6 000 skoleledere begynt på utdanningen.

I ny opplæringslov er det et forslag til en ny bestemmelse om kommunens og fylkeskommunens plikt til å legge til rette for at rektor kan ta videreutdanning i pedagogisk ledelse (NOU 2019: 23).

3.5.3 Andre yrkesgrupper i skolen

Skolen har behov for kompetanse utover pedagogisk kompetanse for å imøtekomme mangfoldet av forutsetninger og behov som elevene har. I Utdanningsdirektoratets årlige spørreundersøkelse til Skole-Norge høsten 2021 ble skoleledere spurt om hvilke andre ansattgrupper enn lærere de har på skolen sin. I grunnskolen er barne- og ungdomsarbeidere den ansattgruppen som klart flest skoleledere oppgir å ha blant sine ansatte. Deretter følger spesialpedagoger, vernepleiere, barnevernspedagoger og sosionomer. Store skoler oppgir i større grad enn mindre skoler å ha andre oppvekstrelaterte profesjoner representert blant de ansatte. Forskjellen mellom skolene er størst for spesialpedagoger, barnevernspedagoger og vernepleiere, og noe mindre for sosionomer og barne- og ungdomsarbeider. I følge Utdanningsdirektoratet arbeidet det 22 000 assistenter, 1 500 sosialpedagogiske rådgivere og 1 200 utdannings- og yrkesrådgivere med elevrettet arbeid i grunnskolen skoleåret 2021–2022 (Utdaningsdirektoratet, 2022u). For den videregående opplæringen gjelder den samme fordelingen av ansattgrupper som for grunnskolen, men skoler med studiespesialiserende utdanningsprogram skiller seg ut ved i langt mindre grad å oppgi å ha ansatte fra andre oppvekstrelaterte profesjoner enn kombinerte og rent yrkesfaglige skoler (Bergene mfl., 2021).

Kompetansen i PP-tjenesten (pedagogisk-psykologisk tjeneste)

PP-tjenesten er skolenes nærmeste støttetjeneste når det gjelder å utvikle god kvalitet for elever med behov for særskilt til rettelegging. PP-tjenesten består av om lag 192 årsverk for ledere og i overkant av 2100 årsverk for fagansatte PP-rådgivere (Utdanningsdirektoratet, 2022h).

Det er ingen formelle kompetansekrav knyttet til stillinger i PP-tjenesten. Statistikken viser at over 80 prosent av PP-rådgiverne i tjenesten har utdanning på master- eller hovedfagsnivå eller har en profesjonsutdanning. De aller fleste har en spesialpedagogisk eller pedagogisk utdanningsbakgrunn (Andrews mfl., 2018; Utdanningsdirektoratet, 2022h). Lederne i PP-tjenesten har jevnt over et høyt utdanningsnivå. Om lag 50 prosent av PP-lederne har formell lederutdanning og om lag 30 prosent oppga å ha tatt etterutdanningskurs i ledelse (Andrews og Hustad, 2022).

3.6 Endringer i lærernes undervisningspraksis

Utvalget har undersøkt spørsmålet i mandatet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet har hatt på lærernes pedagogiske praksis i skolen på 2000-tallet. I en forskningsoppsummering bestilt av utvalget går det imidlertid fram at dette spørsmålet er vanskelig å besvare entydig. Dette henger blant annet sammen med at innholdet i kvalitetsvurderingssystemet er endret fra innføringen i 2004 og fram til i dag, og fordi ulike politiske aktører har vektlagt ulike sider ved systemet. Dessuten er det utfordrende å undersøke spørsmålet om endret praksis etter innføringen av kvalitetsvurderingssystemet alene fordi spørsmålet også må sees i sammenheng med andre politiske initiativ i den samme perioden (Hopfenbeck, 2022). Forskningsoppsummeringen peker likevel på følgende fem områder hvor det har skjedd store endringer etter innføringen av kvalitetsvurderingssystemet:

• 1. Lesing og realfag som satsingsområde

  Det har vært en økt satsing på grunnleggende ferdigheter og et økt fokus på lesing og realfag, noe som ser ut til å ha hatt betydning for læreres praksis. Oppmerksomheten på lesing og realfag kom blant annet som en konsekvens av det mye omtalte PISA-sjokket. Med innføring av kartleggingsprøver og nasjonale prøver i lesing kan det se ut som om søkelyset på lesing har økt, også etter den første leseopplæringen.

• 2. Bedre læringsmiljø

  Elevene rapporterer gjennomgående om bedre læringsmiljø i dag enn det som var tilfellet tidlig på 2000-tallet. Både Elevundersøkelsen, klasseromsstudier og de internasjonale undersøkelsene dokumenterer en utvikling i retning av et bedre læringsmiljø. Det blir rapportert over tid om betydelig mindre bråk og uro i klasserommet. Dette kan tyde på at lærerne har lagt til rette for trygge klasserom hvor relasjoner mellom lærerne og elevene gjennomgående er gode.

• 3. Elevmedvirkning i læringsarbeidet

  Elevmedvirkning står sterk i Norge sammenliknet med andre land. Elevmedvirkning viser seg blant annet gjennom skoler som aktivt støtter elevenes muligheter til å ha elevråd, og ved at elevene er vant til å bli hørt i undervisningen og at læreren vektlegger deres stemmer i læringsarbeidet. Elevorganisasjonen har innflytelse og medlemmer er ofte med i høringer når politikk utformes.

• 4. Vurdering av skolen

  Det har vært en utvikling i retning av mer tilgjengelig informasjon om skolen. Tidligere rapporter fra OECD hevdet at nasjonale myndigheter i Norge ikke hadde gyldige data for elevenes læringsutbytte og at de manglet informasjon om hvordan nasjonale mål kunne nås. Situasjonen nå er at det finnes data om elevenes læringsutbytte, men mindre kunnskap om hvordan lærerne bruker data og i hvilken grad de har endret praksis etter kvalitetsvurderingssystemet ble innført.

• 5. Bruk av data for å videreutvikle skolen

  Siste punkt i forskningsoppsummeringen gir anbefalinger om hvordan flytte fokus fra kvalitetsvurdering til kvalitetsutvikling. Det pekes på hvordan data i større grad kan brukes og forstås for å forbedre lærernes praksis, men at det forutsetter et system som er åpent og tilgjengelig i et språk som alle brukere forstår. For å fremme elevenes læring må fokuset flyttes fra testingen til utviklingen av ny kunnskap og finne en riktig balanse mellom tillit og ansvarliggjøring (Hopfenbeck, 2022).

3.7 Kostnader til kvalitetsvurderingssystemet

Utvalget har som del av kunnskapsgrunnlaget ønsket å gi en framstilling av hva informasjonen fra kvalitetsvurderingssystemet koster. Per i dag finnes det ikke en samlet oversikt over kostnadsbildet for kvalitetsvurderingssystemet. Det ble imidlertid i 2020 gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse over kostnader for eksamen, nasjonale prøver og kartleggingsprøver (Amundsen mfl., 2020). Det er også mulig å si noe om kostnader generelt ved å se på tildelinger og økonomirapporteringer.

Det er anslått at den årlige samlede samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre eksamen, nasjonale prøver og tidligere obligatoriske kartleggingsprøver i lesing for 1.–3. trinn og i regning for 2. trinn er om lag 2,6 milliarder kroner (Amundsen mfl., 2020).

Den største kostnaden for eksamen og prøver er knyttet til den lokale gjennomføringen. Det gjelder både administrative og pedagogiske oppfølginger. Kostnaden for én gjennomføring av sentralt gitt eksamen med sentralgitt sensur er anslått til å være mellom 1 700–2 100 kroner. At én elev gjennomfører en lokalt gitt muntlig, muntlig-praktisk og praktisk eksamen er anslått til å koste mellom om lag 2 000–6 000 kroner. En nasjonal prøve koster om lag 1 000 kroner per gjennomføring og en kartleggingsprøve koster rett i overkant av 500 kroner (Amundsen mfl., 2020).

Utdanningsdirektoratet er ansvarlig for å utvikle og legge til rette for gjennomføringen av eksamen og prøver i de digitale systemene. Utdanningsdirektoratets kostnader4 er i hovedsak knyttet opp mot oppdrag gitt til fagmiljøer ved universiteter eller høgskoler som utvikler prøvene og eksamensnemnder, drift og forvaltning av IT-systemer og administrasjon i forbindelse med til rettelegging og brukerstøtte i forbindelse med gjennomføring av prøver og eksamener.

Utdanningsdirektoratets kostnader i forbindelse med utviklingen av eksamensoppgaver til sentralgitt skriftlig eksamen var i 2022 om lag 40 mill. kroner. I tillegg kommer statsforvalterens kostnader for å administrere sensur og honorere sensorene. Til sammen utgjør dette om lag 138 mill. kroner per år.

Utdanningsdirektoratet har også kostnader tilknyttet utvikling og forvaltning av IT-systemene for eksamen og prøver som utgjør om lag 40 mill. kroner i året. Det er vanskelig å skille tydelig mellom kostnader til systemer for prøver og systemer for eksamen. I kostnadene knyttet til utvikling av nasjonale prøver ligger det også kostnader til å utvikle støtte- og oppfølgingsmateriell til lærerne.

Det utvikles nye nasjonale prøver hvert år, og den totale kostnaden for dette er om lag 19 mill. kroner årlig. Det koster om lag 2 mill. kroner å utvikle hver enkelt prøve.

Til skoleåret 2022 utviklet fagmiljøer nye kartleggingsprøver i regning og lesing for 1. og 3. trinn. Kartleggingsprøvene koster om lag 2 mill. kroner per stk. Ettersom nasjonale myndigheter ikke utvikler nye kartleggingsprøver hvert år er det vanskelig å gi en årlig oversikt over kostnader knyttet til utvikling av kartleggingsprøver.

Når det gjelder årlige kostnader til de internasjonale undersøkelsene så har disse variert mellom 22 og 33 mill. i perioden 2018–2022, og de dekker deltakelse i PISA, TIMSS, ICCS, ICILS, PIRLS og TALIS. Utgiftene til undersøkelsene varierer fra år til år alt etter som hvor i syklusen den enkelte undersøkelsen er. I 2022 var kostnadene spesielt høye fordi flere av undersøkelsene hadde generalprøve (TIMSS og ICILS) eller hovedgjennomføring (PISA og ICCS). I tillegg har flere av undersøkelsene gått fra å ha gjennomføring på papir til å få digital gjennomføring. Det medfører merkostnader i overgangsperioden.

Utdanningsdirektoratet har også kostnader knyttet til utvikling, drift og forvaltning av andre prøver, verktøy og datakilder som ståstedsanalysen, mal for tilstandsrapport, RefLex, udir.no/statistikk og analysebrettet. Dette beløper seg til om lag 27 mill kroner. Det er ikke gjort samfunnsøkonomiske analyser tilsvarende den for eksamen og prøver for denne delen av kvalitetsvurderingssystemet. Flere av datasystemene har andre funksjoner som sikker lagring og pseudonymisering5 av data og handler ikke bare om kvalitetsutvikling. Det er derfor vanskelig å skille ut kostnader til kvalitetsvurderingssystemet fra øvrige kostnader.

3.8 Oppsummering og vurdering

Utvalget merker seg at det er store forskjeller mellom skoler, kommuner og fylkeskommuner i Norge, blant annet når det gjelder innbyggertall, antall skoler og elevtall. Forskjellene innebærer at det er ulike lokale kontekster og rammebetingelser knyttet til å drive arbeid med kvalitetsutvikling.

I arbeidet med delinnstillingen har utvalget undersøkt en problemstilling i mandatet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet og de ulike elementene i systemet, har hatt på elevenes prestasjoner og læringsmiljø i skolen på 2000-tallet. I en forskningsoppsummering bestilt av utvalget går det imidlertid fram at spørsmålet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet har hatt på elevenes prestasjoner og opplevelse av læringsmiljø ikke lar seg besvare direkte (Bjórnsson, 2022). Utvalget har derfor valgt å belyse utviklingen i elevenes prestasjoner og læringsmiljø hovedsakelig gjennom hovedfunn fra informasjon samlet inn gjennom dagens kvalitetsvurderingssystem.

De internasjonale undersøkelsene viser at det var en nedgang i elevenes prestasjoner fra de første undersøkelsene ble gjennomført på 1990-tallet og fram til rundt årene 2003–2006. Denne perioden ble fulgt av en periode med framgang i resultatene som varte til om lag årene 2012-2015. Framgangen var spesielt knyttet til at det ble færre elever som presterte på de laveste mestringsnivåene. I den siste perioden med resultater fra de internasjonale undersøkelsene, er det tegn til tilbakegang i elevenes prestasjoner. PISA 2018 viste en tilbakegang i elevens leseprestasjoner, med flere elever på de laveste mestringsnivåene, mens TIMSS 2019 viste nedgang i elevenes matematikk- og naturfagsprestasjoner på ungdomstrinnet.

Utviklingen over tid i resultatene fra de nasjonale prøvene har vært relativt stabile på nasjonalt nivå siden målingene av utvikling over tid startet i 2014. Utvalget merker seg at det i den samme perioden har vært en gradvis økning i elevenes grunnskolepoeng og i elevenes gjennomsnittlige standpunktkarakterer både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Stadig flere elever fullfører også den videregående opplæringen både i yrkesfaglige utdanningsprogram og i studieforberedende utdannningsprogram. Samtidig er det en økning i andelen elever som ved avslutningen av 10. trinn mangler karakterer i mer enn halvparten av fagene.

De fleste elevene i den norske skolen opplever at de har et godt skole- og læringsmiljø preget av trivsel og støtte fra lærerne. Det er mindre mobbing i den norske skolen sammenliknet med andre land, og norske elever gir uttrykk for en større grad av skoletilhørighet og trivsel enn hva gjennomsnittet av elevene internasjonalt gir uttrykk for. Samtidig viser Elevundersøkelsen at det de siste årene har vært en negativ utvikling i elevenes opplevelse av læringsmiljøet. I tillegg er det en økning i andelen unge som rapporterer om at de opplever mobbing på skolen. Utvalget merker seg at de fleste elevene opplever skole- og læringsmiljøet som godt, men at det samtidig er en økning i antallet elever som ikke trives på skolen og flere oppgir at de opplever press relatert til skolen.

Utvalget ser at andelen elever med spesialundervisning øker utover i grunnskolen, men at andelen blir betydelig lavere i den videregående opplæringen. Omfanget av spesialundervisning varierer på tvers av skoler, kommuner og fylker. Kapitlet har også belyst andre individuelle elevrettigheter som det etter utvalgets vurdering er viktig at framtidige tiltak eller modeller for kvalitetsutvikling må ta hensyn til.

Utvalget beskriver også generelle trekk ved utviklingen i lærernes og skoleledernes utdanning de siste fem til ti årene. Beskrivelsen viser at flere lærere og skoleledere deltar i etter- og videreutdanningene. Flere grunnskolelærere har kompetanse i fagene de underviser i, og flere rektorer og skoleledere har gjennomført rektorutdanningen. Utvalget mener at det fremdeles er for mange ansatte som underviser og gjennomfører vurderingsarbeid som mangler fordypning i undervisningsfaget eller som mangler pedagogisk utdanning. Utvalget mener dette er en utfordring fordi personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse vil ha svakere forutsetninger for å kunne delta i kvalitetsvurderings-, utviklingsarbeidet og i profesjonsfellesskapet i skolen.

Utvalget har belyst en problemstilling i mandatet om hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet og de ulike elementene har hatt på lærernes pedagogiske praksis i skolen på 2000-tallet. I en forskningsoppsummering bestilt av utvalget, går det fram at dette spørsmålet er vanskelig å besvare entydig. Dette henger blant annet sammen med at innholdet i kvalitetsvurderingssystemet har endret seg flere ganger siden innføringen i 2004 og fordi spørsmålet om endret praksis må ses i sammenheng med andre politiske initiativ i den samme perioden. Forskningsoppsummeringen peker likevel på at det har skjedd store endringer på flere områder i skolen siden kvalitetsvurderingssystemet ble innført i 2004 og fram til i dag. Blant annet har lesing og realfag blitt mer prioritert, det har vært satset på klasseledelse og læringsmiljø, det har skjedd en tydeliggjøring av elevmedvirkning i læringsarbeidet og det har vært satset på vurdering og bruk av data for å videreutvikle skolen.