2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

I dette kapitlet redegjør utvalget for utvalgets sammensetning, mandat, utvalgets forståelse av mandatet og hvordan utvalget har valgt å arbeide for å oppfylle det.

2.1 Bakgrunn for utvalget

Spørsmålet om et eget utvalg for kvalitetsvurdering i skolen har vært diskutert flere ganger. Det har vært flere debatter i Stortinget om ulike sider ved innholdet i kvalitetsvurderingssystemet i form av skriftlige spørsmål, representantforslag og anmodningsvedtak. Saker som har vært debattert i Stortinget så vel som mellom Stortinget og regjering, er for eksempel spørsmål om utvalgsprøver, offentliggjøring av prøveresultater og skolebidragsindikatorer.

Da Stortinget behandlet Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet som ligger til grunn for Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020S (LK20S) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

Stortinget ber regjeringen vurdere en gjennomgang av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i løpet av våren 2017. Kvalitetsvurderingssystemet skal ivareta skolens brede kunnskapssyn, bygge på tillit til lærerne og legge til rette for økt profesjonelt handlingsrom (Innst. 19 S (2016–2017)).

En nærmere beskrivelse av de ulike prosessene og spenningene som ledet til oppnevnelsen av dette utvalget er redegjort for i kapittel 11.

2.2 Utvalgets medlemmer

Regjeringen Støre oppnevnte utvalget for kvalitetsutvikling 1. april 2022. Oppnevningen er forankret i regjeringsplattformen for koalisjonsregjeringen som består av Arbeiderpartiet og Senterpartiet.

Utvalget er partssammensatt og har i tillegg representanter fra fagmiljøer i akademia. Sametinget er også representert. Til sammen har utvalgsmedlemmene bred kunnskap og erfaring på feltet utvalget skal utrede. Utvalget har følgende sammensetning:

• professor Tine Sophie Prøitz, Moss, Universitetet i Sørøst-Norge (utvalgets leder)

• lærer Henning Hansen, Lyngen, Skolenes Landsforbund

• fagsjef Wenche Bakkebråten Rasen, Jessheim, Norsk Lektorlag

• kommunaldirektør Marius Arnason Bøe, Bergen, Kommunesektorens organisasjon

• assisterende kommunalsjef Mona Haugli, Sortland, Kommunesektorens organisasjon

• leder Karen Inga Eira, Kautokeino, Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, representerer Sametinget

• seniorrådgiver Bjørg Eva Aaslid, Oslo, Utdanningsforbundet

• rektor Bjørn Furulund, Ørje, Skolelederforbundet

• tidligere leder Edvard Botterli Udnæs, Oslo, Elevorganisasjonen (2021–2022)

• professor Rolf Vegar Olsen, Oslo, Universitetet i Oslo

• professor Lise Vikan Sandvik, Trondheim, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

2.3 Utvalgets mandat

Under gjengis utvalgets mandat i sin helhet:

Dagens kvalitetsvurderingssystem består av ulike prøver, verktøy og datakilder som er innført på ulike tidspunkt og med ulike begrunnelser og formål. Systemet har blitt beskrevet som lite sammenhengende og uten tydelig avgrensing. Det har vært uenighet og ulike oppfatninger om kvalitetsvurderingssystemets formål, omfang og bruk av resultater.

Norsk skole har utviklet seg mye siden nasjonale prøver og brukerundersøkelser ble innført på begynnelsen av 2000-tallet. Da ble innføringen begrunnet med at vi hadde lite systematisk informasjon om elevenes læringsutbytte, læringsmiljø og læringsressurser. Både prøvene og andre datakilder har bidratt til at det i dag finnes langt mer kunnskap om elevenes læringsresultater og skolemiljø enn tidligere. Skoleeier har fått en tydeligere rolle og har ansvar for kvalitetsutvikling i skolen. Det har vært satset på utvikling av sterkere profesjonsfelleskap i skolen og profesjonalisering av både skoleleder- og skoleeierrollen. Fagfornyelsen med det nye læreplanverket LK20 og LK20S har endret rammene for skolens innhold. Prøvene, verktøyene og datakildene som brukes til kvalitetsutvikling må utvikle seg i tråd med disse endringene.

Ulike aktører og forvaltningsnivå har behov for ulike verktøy og ulik informasjon i kvalitetsarbeidet. Det er varierende kompetanse i å tolke og bruke data til skoleutvikling. Kvalitetsvurderingssystemet gir viktig informasjon, men ivaretar ikke bredden i skolens mandat.

Regjeringen vil i tråd med Hurdalsplattformen sette ned et partssammensatt utvalg for å gjennomgå nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) med sikte på blant annet å redusere omfanget av tester og prøver i skolen. Regjeringen vil i tråd med Hurdalsplattformen også endre nasjonale prøver i dialog med partene og sette det pågående arbeidet med nye progresjonsprøver på pause.

Formålet med utredningen

Regjeringen vil videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til et system som legger mer vekt på faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling, og som ikke bidrar til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon. Det samlede omfanget av prøver og rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen bør reduseres om det kan bidra til bedre oppfølging av elevenes læring og utvikling.

Et system for kvalitetsutvikling skal bestå av verktøy, prøver og datakilder som til sammen bidrar til refleksjon, læring og utvikling på den enkelte skolen, og til at skoler, skoleeiere og nasjonale utdanningsmyndigheter kan ta informerte valg.

Utvalget skal kartlegge og gjennomgå hvilke behov lærere, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter har for verktøy, prøver og datakilder til kvalitetsutvikling. Utvalget skal foreslå endringer i dagens prøver, verktøy og datakilder med mål om å legge bedre til rette for kvalitetsutvikling. Kvalitetsutvikling i skolen skal bidra til at alle elever får en opplæring i et skolemiljø som er i tråd med Opplæringslova med forskrifter, læreplanverket og øvrige mål for skolen. Skolens brede mandat og doble formål om danning og utdanning, slik det er beskrevet i overordnet del av læreplanverket, skal ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling.

Arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen skal støtte elevenes læring og utvikling, bidra til elevmedvirkning og inkludering, sterke profesjonsfellesskap, tillitsbasert styring, god skoleledelse og godt skoleeierskap. Arbeidet skal også bidra til å redusere kvalitetsforskjeller og til mindre sosial og geografisk ulikhet. Systemet for kvalitetsutvikling bør ikke bidra til rangering og konkurranse eller til å snevre inn skolens pedagogiske praksis til det som er målbart.

Utvalget skal komme med anbefalinger for arbeidet med kvalitetsutvikling som skjer i skolen gjennom hele opplæringsløpet, og særlig skal utvalget vurdere verktøy, prøver og datakilder for grunnskolen. Utvalgets mandat omfatter ikke fag- og yrkesopplæringen. Det er viktig at prøver, verktøy og datakilder også kan bidra til et kvalitetsutviklingsarbeid som er tilpasset tilbudet til samiske elever. Utvalgets vurderinger skal derfor også omfatte samisk skole med utgangspunkt i LK20S.

Utvalget skal legge til grunn at kvalitetsutvikling er en systematisk og kontinuerlig læringsprosess som handler om å vurdere tilstand, sette mål og velge tiltak som igjen vurderes. Kvalitetsvurdering er en sentral del av kvalitetsutviklingsprosessen, men ikke et mål i seg selv.

Utvalget må se på i hvilken grad de verktøyene, ressursene og datakildene vi har i dag, gir støtte til hele kvalitetsutviklingsprosessen. Utvalget må også vurdere om det er hensiktsmessig å definere de ulike prøvene, verktøyene og datakildene som et eget system for kvalitetsutvikling.

Aktuelle problemstillinger

• Hvilke konsekvenser har innføringen av kvalitetsvurderingssystemet og de ulike elementene i systemet hatt på elevenes prestasjoner og lærernes pedagogiske praksis i skolen på 2000-tallet?

• Hvordan oppleves omfang, relevans og kvalitet på verktøy, prøver og datakilder i skolen i dag, og på hvilket nivå og på hvilke måter oppstår det unødvendige rapporterings- og dokumentasjonskrav?

• Hvilke behov for informasjon har ulike lærere, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter for å kunne vurdere tilstanden og utvikle kvaliteten i skolen, og hvordan støtter eksisterende prøver, verktøy og datakilder disse behovene?

• Hvilke systemer for kvalitetsvurdering- og kvalitetsutvikling kan norsk og samisk skole lære av fra andre land og andre sektorer?

• Hvordan bør framtidens verktøy, prøver og datakilder for kvalitetsutvikling utformes for å styrke elevenes læringsutbytte og støtte opp om fagfornyelsen og skolens brede samfunnsmandat?

• Hvordan kan et system for kvalitetsutvikling bidra til å utvikle sterkere faglige profesjonsfellesskap og en tillitsbasert styring og ledelse?

• Hvordan kan systemet bidra med data til utdanningsforskning og på den måten legge til rette for gode beslutningsgrunnlag for hele sektoren?

Leveranse

Utvalget skal avgi sin innstilling i form av en offentlig utredning (NOU). Utvalget skal følge utredningsinstruksen og veileder for utvalgsarbeid i staten. Innstillingen skal leveres i to deler.

• 1. Utvalget skal levere en delinnstilling 9 måneder etter oppnevning (ca. 15. januar 2023), som beskriver styrkene og utfordringene i dagens system og en analyse av hvilke behov ulike nivå har for informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling.

Utvalget bør bygge på eksisterende kunnskapsgrunnlag, som for eksempel sluttrapporten fra ekspertgruppen for skolebidrag (Lillejord, 2021), Lærerrollerapporten (Dahl, 2016) og relevante grunnlagsdokumenter fra Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet.

• 2. Utvalget skal levere en hovedinnstilling 18 måneder etter oppnevning (ca. 15. oktober 2023), med anbefalinger.

Hovedinnstillingen skal anbefale eventuelle endringer i dagens verktøy, prøver og datakilder, og forslag til tiltak og nye modeller som kan støtte arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivå i lys av fagfornyelsen. Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og juridiske konsekvenser av forslagene. Minst ett av utvalgets forslag til endringer skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer.

Åpenhet og involvering

Det skal legges til rette for bred involvering og medvirkning fra elever, lærere, skoleledere, skoleeiere og relevante organisasjoner og fagmiljøer. Utvalget skal selv vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet.

Utvalget skal ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Kunnskaps- departementet. Departementet sørger for sekretariat for utvalget.

2.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget har i arbeidet med delinnstillingen vært opptatt av å ha en åpen tilnærming til mandatets problemstillinger samtidig som det har vært behov for å gjøre noen avgrensninger.

Et bredt mandat

Mandatet er bredt og omfattende og viser kompleksiteten i tematikken for utvalgets arbeid. I mandatet står det at et system for kvalitetsutvikling skal bestå av prøver, verktøy og datakilder som til sammen bidrar til refleksjon, læring og utvikling på den enkelte skolen og til at skolene, skoleeierne og de nasjonale utdanningsmyndighetene kan ta informerte valg. Utvalget har merket seg at regjeringen vil at kvalitetsvurderingssystemet skal videreutvikles til et system som legger mer vekt på faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling, og som ikke bidrar til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon. Regjeringen viser også til at det samlede omfanget av prøver og krav til rapportering- og dokumentasjon i skolen bør reduseres om det kan bidra til bedre oppfølging av elevenes læring og utvikling.

Mandatet framhever at arbeidet med kvalitetsutvikling skal bidra til at alle elever får en opplæring i et skolemiljø som er i tråd med loven med forskrifter, inkludert læreplanverket og andre mål for skolen. I tillegg skal arbeidet støtte elevenes læring og utvikling og bidra til elevmedvirkning og inkludering, sterke profesjonsfellesskap, tillitsbasert styring, god skoleledelse og godt skoleeierskap.

Utvalget skal se på hele opplæringsløpet med særlig vekt på grunnskolen. Mandatet understreker at utvalgets arbeid ikke omfatter fag- og yrkesopplæringen. Utvalget mener det er naturlig å inkludere de studieforberedende utdanningsprogrammene i den videregående opplæringen i arbeidet.

Mandatet i lys av lovverket

Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen må ses i lys av flere lover og regler som fastsetter de overordnede føringene for grunnopplæringen. Skolen har både et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag. Grunnloven § 109 legger de overordnede føringene for grunnopplæringen. Bestemmelsen slår fast at barn har rett til å få grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkelte elevens evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Nasjonale myndigheter har etter samme bestemmelse ansvar for å sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner.

I forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen står det at bestemmelsen skal leses som et «vern mot forsømmelse av statens ansvar for å gi sine borgere et tilfredsstillende skoletilbud uavhengig av geografi, økonomi eller andre trekk ved den enkelte» (Innst. 187 S (2013–2014)). Sentralt i formålsparagrafen i opplæringsloven § 1-1, står skolens samfunnsmandat og et bredt syn på kompetanse.

Det nye læreplanverket LK20 og LK20S består av en overordnet del, fag- og timefordelingen og læreplaner for fag. Læreplanverket er en forskrift og har den samme statusen som andre forskrifter. Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for læring, utvikling, danning og skolens praksis. Læreplaner for fag beskriver fagenes innhold og mål. Overordnet del gir retning for opplæringen i fagene, og alle fagene bidrar til å realisere opplæringens brede formål. Hele læreplanverket er grunnlaget for opplæringen, og de ulike delene henger tett sammen og må brukes sammen.

Mandatet og endringer i skolesektoren siden 2004

Utvalget merker seg at mandatet legger til grunn at det er behov for å videreutvikle og endre kvalitetsvurderingssystemet i tråd med endringene i skolen siden det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet ble innført i 2004. Det har skjedd flere endringer i sektoren i denne perioden. Siden begynnelsen av 2000-tallet har det vært gjennomført en rekke satsinger, reformer og tiltak i skolen. Mange av de politiske initiativene har handlet om å styrke kunnskapsgrunnlaget i skolen. Det har vært satset på etter- og videreutdanning, innføring av lærerutdanning på masternivå, rektorutdanning, veilederutdanning og nasjonale programmer for kompetanseutvikling som for eksempel Ungdomstrinn i utvikling (2013–2017) (Helstad og Mausethagen, 2019).

Fra skoleåret 2020–2021 ble det nye læreplanverket LK20 og LK20S innført. Det nye læreplanverket beskriver en aktiv elev som medvirker i egen læring. I tillegg er det økte forventninger til at skolen skal være et profesjonsfaglig fellesskap der lærerne og skolelederne reflekterer over felles verdier, og vurderer og videreutvikler praksis.

Forholdet mellom delinnstillingen og hovedinnstillingen

I delinnstillingen skal utvalget beskrive styrker og utfordringer i dagens system og presentere en analyse av hvilke behov ulike aktører har for informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling. I hovedinnstillingen skal utvalget gi anbefalinger om eventuelle endringer i dagens prøver, verktøy og datakilder, og forslag til tiltak og nye modeller som kan støtte arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer. Delinnstillingen er dermed et viktig kunnskapsgrunnlag for utvalgets arbeid med hovedinnstillingen.

2.5 Kunnskapsgrunnlaget i delinnstillingen

I arbeidet med delinnstillingen har utvalget sammenstilt tilgjengelig forskning, evalueringer, kartlegginger og statistikk. Utvalget har beskrevet dagens kvalitetsvurderingssystem, hvilke behov aktørene har for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling og vurdert styrker og utfordringer med dagens system. Det har vært viktig for utvalget å innhente og systematisere et så godt og etterrettelig kunnskapsgrunnlag som mulig innenfor den tidsrammen utvalget har hatt for arbeidet.

Utvalget har bestilt forskningsoppsummeringer relatert til noen av problemstillingene i mandatet. Dette er problemstillinger knyttet til hvilke konsekvenser innføringen av kvalitetsvurderingssystemet har hatt på elevenes prestasjoner (Bjórnsson, 2022) og lærernes pedagogiske praksis (Hopfenbeck, 2022). En annen forskningsoppsummering har undersøkt ulike aktørers behov for informasjon til kvalitetsutvikling (Skedsmo, 2022). Utvalget har også fått gjennomført en oppdatering av deler av rapporten Rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolesektoren fra 2014 (Grindheim mfl., 2014), gjennom kvalitative intervjuer (Svanæs mfl., 2022). Utvalget har hentet inn innspill fra aktørene i skolesektoren, organisasjoner, universiteter og høgskoler, enkeltpersoner og andre aktuelle fagmiljøer gjennom en digital innspillskonferanse og en rekke innspillsmøter. Opptak av innspillskonferansen og de skriftlige innspillene utvalget har mottatt er publisert på utvalgets nettside: www.kvalitetsutviklingsutvalget.no. Innspillene utgjør en viktig del av kunnskapsgrunnlaget, spesielt i forbindelse med utvalgets analyse av aktørenes behov for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling.

2.5.1 Videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget i hovedinnstillingen

Utvalget innhenter ny kunnskap om behov

I hovedinnstillingen kommer utvalget til å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget fra delinnstillingen. Til tross for at kunnskapsgrunnlaget ut fra eksisterende forskning, et mangfoldig kildegrunnlag og ulike innspill belyser ulike forhold ved dagens situasjon, har utvalget valgt å lyse ut et eget kartleggingsoppdrag for mer systematisk og oppdatert kunnskap. Kartleggingen skal undersøke lærernes, skoleledernes og skoleeiernes behov for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling til hovedinnstillingen. Utvalget har tildelt Rambøll Management Consulting oppdraget.

Behov for mer kunnskap om elevers behov og strukturer for involvering av elever

Utvalget har erfart at det er et begrenset kunnskapsgrunnlag om elevenes behov for informasjon og støtte i kvalitetsutviklingsprosesser i skolen. Utvalget registrerer også omtalen av elevmedvirkning i opplæringslovutvalgets NOU 2019: 23 Ny opplæringslov og barnelovutvalgets NOU 2020: 14 Ny barnelov – Til barnets beste. Utvalgene pekte blant annet på manglende rutiner og strukturer på nasjonalt nivå for å innhente barn og unges stemmer på en systematisk måte. Opplæringslovutvalget oppfordret myndighetene til å sette i gang et større og mer helhetlig arbeid med å utarbeide veiledninger eller lignende til støtte for høring av barn, og barnelovutvalget pekte på at det mangler en struktur for høring av barn i offentlige utredninger som tar hensyn til rammene i et utvalgsarbeid.

Utvalget har i arbeidet med delinnstillingen savnet en slik struktur. I delinnstillingen har utvalget tatt utgangspunkt i innspillene utvalget har fått fra ulike organisasjoner for å få fram elevenes synspunkter og innspill. Utvalget har blant annet deltatt på ett av Elevorganisasjonens landsstyremøter og et møte med Elevorganisasjonens fylkeslag for Rogaland der utvalgets arbeid ble diskutert. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra disse forumene. Utvalget har videre hatt møter med og mottatt innspill fra Redd Barna, Barneombudet, Forandringsfabrikken, Unge funksjonshemmede, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Statped. Utvalget har også gjennomført innspillsmøter med Sametinget og Nasjonalt senter for samisk i opplæringa ved Samisk høgskole for å lytte til deres innspill om samiske elevers behov. Utvalget vil i hovedinnstillingen arbeide videre for å ivareta elevperspektivet på en god måte.

Kunnskap om andre land

Det har vært viktig for utvalget å inkludere kunnskap om andre lands systemer for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i delinnstillingen. Utvalget har gjort dette for å kunne vurdere den norske situasjonen sett i lys av andre lands systemer. Utvalget har for delinnstilingen sett til Danmark og Sverige, og i noen grad til Finland. I denne forbindelse har utvalget bestilt forskningsoppsummeringer fra professor Christian Lundahl og professor Christian Ydesen om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i Sverige og Danmark. Utvärderingsexpert Chris Silverstrøm ved det Finske Nationella centeret for utbildningsutvärdering har bistått med informasjon om det finske systemet. Postdoc Sverre Tveit har bidratt med å kvalitetssikre disse perspektivene. Disse landenes skolesystemer likner mest på det norske, og utvalget mener det derfor er mest relevant å hente inspirasjon herfra. Utvalget vil i arbeidet med hovedinnstillingen også se nærmere på andre relevante lands systemer og arbeid med kvalitetsutvikling.

2.5.2 Begrepene «kvalitet, kvalitetsutvikling og kvalitetsvurdering»

Utvalget anser at det er nødvendig for arbeidet med delinnstillingen å beskrive utvalgets forståelse av begrepene kvalitet, kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling.

Kvalitet

Kvalitet i grunnopplæringen må knyttes til målene for opplæringen. Disse er definert og beskrevet gjennom opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter, inkludert læreplanverket. Opplæringsloven og læreplanverket beskriver formål for elevenes danning og utdanning gjennom formålsparagrafen og læreplanverket. Målene for elevenes læring i de enkelte fagene, er beskrevet i læreplaner for fag.

Samtidig beskrives kvalitet gjerne som noe alle vet hva er, men som likevel er vanskelig å beskrive og definere (Skulberg og Aaslid, 2019; Wittek og Kvernbekk, 2011). Faglitteraturen om kvalitet som fenomen har lenge vært preget av det å definere og diskutere hva kvalitet i utdanning og skole er. Nyere tilnærminger forstår kvalitet som sammensatt av ulike elementer og dimensjoner (for eksempel ressurser, kompetanse, strukturer, informasjon) som legger føringer og forutsetninger for arbeidet med kvalitet (Elken og Stensaker, 2018).

Da Kvalitetsutvalget i NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring la fram kunnskapsgrunnlaget for innføringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i 2004, beskrev utvalget kvalitet i opplæringen som tre ulike områder knyttet til resultat-, prosess- og strukturkvalitet. Utvalget foreslo videre at kvalitetsvurderingssystemet skulle legge hovedvekten på resultatkvaliteten, men at prosess- og strukturkvaliteten også skulle spille en viktig rolle i kvalitetsvurderingssystemet (NOU 2002: 10). Forslaget om å innføre et kvalitetsvurderingssystem fikk bred støtte i høringen av innstillingen. Det samme gjorde utvalgets forslag til kvalitetsbegrep (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003)). De tre kvalitetsområdene har siden blitt veletablerte begreper i sektoren.

Resultatkvaliteten ble i NOU 2002: 10 vektlagt framfor de andre to kvalitetsområdene. Dette kan knyttes til utvalgets vurderinger av at det i 2004 var ansett som viktig å bygge opp strukturer og systemer for å samle inn og ta i bruk informasjon om elevenes læring og trivsel mer systematisk enn det var gjort tidligere. Siden 2004 har forståelsen av, og tilnærmingen til hva kvalitet i opplæringen skal være, endret seg. I dag understrekes gjerne betydningen av å i større grad legge vekt på de organisatoriske prosessene der kvalitet utvikles og de ulike aktørenes roller i denne sammenhengen.

Et eksempel på en slik tilnærming finnes hos Elken og Stensaker (2020), som også er relevant for forståelsen av kvaliteten i grunnopplæringen. Forskerne argumenter for en forståelse av kvalitet som fokuserer på aktørenes arbeid for kvalitet og hvordan aktørenes praksiser er koblet til organisatoriske og pedagogiske dimensjoner av kvalitet. En slik forståelse av kvalitet handler om i større grad å synliggjøre og fokusere på betingelsene som er med på å skape og påvirke kvalitetsutvikling.

Utvalget har valgt å videreføre forståelsen av de tre kvalitetsområdene fra NOU 2002: 10, men legger også til en forståelse av kvalitet som vektlegger aktørenes praksiser og kvalitetsarbeid sett i sammenheng med de organisatoriske, prosessuelle og strukturelle sidene ved å utvikle kvalitet. En slik tilnærming er etter utvalgets vurdering mer i tråd med dagens krav i lov og forskrift, inkludert formålsparagrafen i opplæringsloven.

Kvalitetsutvikling

Det er opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter, inkludert læreplanverket, som gir føringer for hva som er formålet med opplæringen i skolen og rammene for den. Føringene angir dermed hva kvalitetsutviklingsarbeidet skal bidra til. Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for grunnopplæringen. Den gir også en retning for opplæringen i fagene. Overordnet del av læreplanverket slår også fast at skolen har både et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag. Begge oppdragene henger sammen og er gjensidig avhengig av hverandre. Det er hele læreplanverket som skal være grunnlaget for opplæringen og alle fagene bidrar til å realisere opplæringens brede mandat. For privatskoler gjelder privatskoleloven med forskrifter.1

Utvalget ønsker å legge vekt på at skolens brede mandat, slik det blir beskrevet i formålsparagrafen for opplæringen og overordnet del av læreplanverket, må ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer i opplæringen.

I Strategi for kvalitetsutvikling i skolen i lys av fagfornyelsen (Kunnskapsdepartementet, 2021b) beskrives kvalitetsutvikling som en systematisk og kontinuerlig læringsprosess. Strategien ble utviklet av Kunnskapsdepartementet i 2019 med innspill fra en rekke parter.2

I kvalitetsutviklingsarbeidet deltar elevene, lærerne, andre ansatte, skolelederne og skoleeierne i et systematisk arbeid for å vurdere tilstanden, sette seg mål, velge tiltak og vurdere tilstanden på nytt. Vurderingene gir grunnlag for å justere tiltak og eventuelt sette nye mål. Mandatet understreker at utvalget skal legge en slik forståelse av kvalitetsutvikling til grunn. Utvalget har valgt å videreutvikle denne forståelsen slik at den fanger opp at kvalitetsutvikling i skolen omfatter relasjonelt og pedagogisk arbeid, som krever ulike former for samarbeid mellom ulike aktører.

Utvalget legger til grunn at kvalitetsutviklingsprosesser først og fremst skjer i møtet mellom eleven og læreren, men også i profesjonsfellesskapet på skolen der lærere og skoleledere inngår, og dialogen mellom skolen, skoleeieren og på nasjonalt nivå. Premissene for aktørenes arbeid med kvalitetsutvikling blir også lagt i samarbeidet og styringen mellom nivåene.

Kvalitetsvurdering

Opplæringsloven § 13-3 og privatskoleloven § 5-2 slår fast at som en del av kvalitetsutviklingsarbeidet skal skoler, skoleeiere og nasjonale myndigheter vurdere i hvilken grad de har lykkes med å nå målene de har satt seg og hvor det er behov for å justere eller sette i gang andre tiltak og innsatser. Elevene skal involveres i arbeidet.

For å kunne gjøre denne vurderingen har skolene, skoleeierne og de nasjonale myndighetene behov for et kunnskapsgrunnlag med både kvantitativ og kvalitativ informasjon. Et godt kunnskapsgrunnlag krever tilgang til data og informasjon med god kvalitet, men også et godt samarbeid, dialog og tillit mellom aktører og nivåer. Den totale mengden med informasjon som skolene og skoleeierne samler inn må alltid vurderes og fortolkes i lys av de lokale forholdene ved den enkelte skolen, kommunen eller fylkeskommunen.

Kvalitetsvurdering forstås som arbeidet med å innhente informasjon og etablere et kunnskapsgrunnlag som analyseres. På bakgrunn av kunnskap om praksis gjør aktørene en vurdering av situasjonen og identifiserer eventuelle utfordringer og setter mål for det videre arbeidet.

Kvalitetsvurderingen er en viktig del av kvalitetsutviklingsarbeidet, men ikke et mål i seg selv (Kunnskapsdepartementet, 2021b).

Mål om en større vektlegging av kvalitetsutvikling

Da kvalitetsvurderingssystemet ble innført i 2004 ble det lagt vekt på at informasjonen om ressursbruk og resultater skulle være tilgjengelig og tilrettelagt for elever, foreldre, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter.

Det er presisert i mandatet til utvalget at kvalitetsvurderingssystemet skal videreutvikles til et system der det skal legges mer vekt på faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling. Hensikten er at det ikke skal bidra til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon. Utvalget forstår dette som et grep for å støtte en helhetlig tilnærming til arbeidet med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen og at kvalitetsvurderingssystemet i større grad må ivareta ulike aktørers behov enn det gjør i dag.

Utvalget er opptatt av at det må være en helhet og sammenheng mellom kravene og forventningene de ulike aktørene møter og støtten de nasjonale myndighetene tilbyr i et kvalitetsvurderingssystem. Målet om helhet og sammenheng er etter utvalgets vurdering en tilnærming som handler om å sette de ulike aktørene i stand til å ta ansvaret de har for å drive kvalitetsutviklingsarbeid.

En analyse av aktørenes behov

I delinnstillingen skal utvalget gi en analyse av hvilke behov ulike nivå har for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling. Mandatet peker på at utvalget blant annet skal kartlegge og gå gjennom hvilke behov lærere, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter har for prøver, verktøy og datakilder til kvalitetsutvikling. Utvalget har i tillegg inkludert elevers og foreldres behov for informasjon og støtte i analysen.

Utvalget har lagt til grunn at de forskjellige aktørene og forvaltningsnivåene har ulike roller og ulikt ansvar i kvalitetsutviklingsarbeidet og at dette gir ulike informasjonsbehov og behov for støttestrukturer. Utvalget har i arbeidet med delinnstillingen vært opptatt av å avdekke, forstå og anerkjenne de ulike aktørenes behov.

Det er store forskjeller på størrelsen og organiseringen av skolene, kommunene og fylkeskommunene i Norge. Dette gjør at det også er ulike behov for støtte og ulik kapasitet til å planlegge, lede og drive arbeidet med kvalitet innenfor den samme aktørgruppen og de samme forvaltningsnivåene. Utvalget vil i tråd med mandatet i hovedinnstillingen se nærmere på tiltak og eventuelle nye modeller som kan støtte arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer for sammensatte aktørgrupper.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger tiltak skal omfatte både norsk og samisk skole. Det har vært viktig for utvalget å avdekke hvilke behov den samiske skolen har som ikke i tilstrekkelig grad kan ivaretas uten at det tas særskilte hensyn.

2.6 Utvalgets arbeidsmåter

Utvalget har hatt sju utvalgsmøter i perioden, to dagsmøter og fem to-dagers møter.

I forbindelse med møtene har utvalget invitert følgende forskere og andre til å holde innlegg:

• Utdanningsdirektoratet orienterte om pågående og tilgrensende prosesser.

• Kunnskapsdepartementet orienterte om pågående og tilgrensende prosesser.

• Professor Berit Karseth og førsteamanuensis Ole Andreas Kvamme ved Universitetet i Oslo presenterte evalueringen av fagfornyelsen.

• Professor emerita Sølvi Lillejord ved Universitetet i Bergen presenterte sluttrapporten til ekspertgruppen for skolebidrag: En skole for vår tid.

• Forsker i Lars Kirkebøen og seniorrådgiver Maja Kalcic i Statistisk sentralbyrå (SSB) presenterte SSBs arbeid med skolebidragsindikatorer.

• Forfatter og tidligere rektor Øyvind Sørreime presenterte arbeidet sitt med tillit og styring i skolen.

• Professor Christian Ydesen ved Aalborg universitet presenterte arbeid med kvalitetsutvikling på utdanningsområdet i Danmark.

• Forsker Anders Bakken ved NOVA presenterte arbeidet med, og funn fra Ungdata-undersøkelsene.

Utvalget har i arbeidet med delinnstillingen lagt stor vekt på å møte aktørene i skolesektoren og andre interessenter i samfunnet i arbeidet med delinnstillingen. Dette har utvalget blant annet gjort gjennom at utvalgsleder, deler av utvalget eller sekretariatet har arrangert en rekke konferanser og innspillsmøter.

Medlemmer har hentet inn innspill fra egne organisasjoner, og utvalgets leder og medlemmer har deltatt på konferanser og andre møter. Utvalget har også mottatt flere åpne innspill som er publisert på utvalgets nettside.

2.7 Andre utredningsprosesser med relevans for utvalgets arbeid

Parallelt med utvalgets arbeid har det pågått og pågår flere relevante utredningsprosesser som bidrar med viktig kunnskap for utvalgets arbeid.

• Ekspertgruppen for digital læringsanalyse leverte delrapporten 1. juni 2022 Læringsanalyse – noen sentrale dilemmaer. Ekspertgruppen skal vurdere bruken av læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Ekspertgruppen skal levere endelig anbefaling innen 1. juni 2023.

• Etter- og videreutdanningsutvalget leverte innstillingen NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole 27. september 2022. Utvalgets hovedoppdrag var å foreslå en eller flere modeller for etter- og videreutdanning for alle ansatte i barnehage, grunnskole, videregående opplæring, kulturskole, opplæring særskilt organisert for voksne, og i fag- og yrkesopplæringen i både skole og bedrift.

• Opptaksutvalget leverte innstillingen NOU 2022: 17 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler 1. desember 2022. Utvalgets oppdrag var å komme med anbefalinger om hvordan et forståelig og fleksibelt opptaksregelverk kan utformes og søkernes rettssikkerhet ivaretas. Opptaksregelverket skal dessuten kunne tilpasses framtidens høyere utdanning og den teknologiske utviklingen.

• Opplæringslovutvalget leverte innstillingen NOU 2019: 23 Ny opplæringslov 13. desember 2019. Utvalget utredet og vurderte behovet for å regulere grunnopplæringen. Utvalget foreslo en ny opplæringslov som erstatning for dagens opplæringslov. Lovforslaget har vært på høring med frist 20. desember 2021. Kunnskapsdepartementet arbeider nå med oppfølgingen fra høringen. Flere endringer i forslaget til ny opplæringslov har relevans og betydning for kvalitetsvurdering og -utvikling.

• Personvernkommisjonen leverte innstillingen NOU 2022: 11 Ditt personvern – vårt felles ansvar – Tid for en personvernpolitikk 26. september 2022. Kommisjonen hadde i oppdrag å kartlegge situasjonen for personvern i Norge og trekke fram de viktigste utfordringene og utviklingstrekkene.

• Kunnskapsdepartementet har varslet at regjeringen vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 som skal se på utfordringer i skolehverdagen på 5. til 10. trinn. Hovedmålet for meldingen er å utforske og beskrive hvordan skole i større grad kan ivareta og fremme elevenes motivasjon, mestring, læring og utvikling.

• Kunnskapsdepartementet har varslet at de vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 om profesjonsutdanninger i høyere utdanning. Meldingen skal legge hovedvekt på de rammeplanstyrte utdanningene, inkludert lærerutdanningene.

• Kommunal- og distriksdepartementet og Kunnskapsdepartementet har varslet at de legger fram den årlige stortingsmeldingen om samisk språk, kultur og samfunnsliv våren 2023. Meldingen vil handle om rekruttering og kompetanse og vil legge særlig vekt på barnehager, grunnopplæringen og høyere utdanning.