8 Dagens kvalitetsvurderingssystem – obligatoriske prøver, verktøy og datakilder

I dette kapitlet redegjør utvalget for hvilke obligatoriske prøver, verktøy og datakilder kvalitetsvurderingssystemet består av i dag, hvem som har pålagt ordninger og hvem som er pålagt å gjennomføre hva. Kapitlet redegjør også for hva kunnskapsgrunnlaget sier om hvordan ulike aktører bruker innholdet i systemet.1

Beskrivelsene starter med formålsbeskrivelsen som gjelder for hver prøvetype, verktøyet eller datakilden i systemet. Formålsbeskrivelsene som nevnt i kapittel 7, er viktige i og med at de rammer inn begrunnelsen, avgrensningen så vel som intensjonene med for eksempel prøven eller verktøyet. Det er imidlertid viktig å merke seg at intensjoner ikke er det samme som realiteter, og at selv om formålet er tydelig beskrevet betyr ikke det at formålet blir oppnådd.

8.1 Nasjonale prøver

Formålet med nasjonale prøver

Dagens formål med nasjonale prøver er ifølge rammeverket for nasjonale prøver å gi skolen kunnskap om elevenes ferdigheter i lesing på norsk, regning og engelsk. Informasjon fra prøvene skal danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolesystemet (Utdanningsdirektoratet, 2022n).

Dagens formål med nasjonale prøver i lesing på samisk er ifølge rammeverket for nasjonale prøver i lesing på samisk å gi skolen kunnskap om elevenes ferdigheter i lesing på samisk. Informasjonen fra prøvene skal danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling i skolen (Utdanningsdirektoratet, 2021e).

Formålene med nasjonale prøver er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-5 og forskrift til privatskoleloven § 2-4. Skoleeier skal sørge for at de nasjonale prøvene blir gjennomført på skolene. Det er obligatorisk for alle elevene både i offentlige og private skoler å delta dersom elevene ikke har fritak fra å gjennomføre. Nasjonale prøver i lesing på samisk har et eget formål fordi disse prøvene skiller seg noe fra det øvrige nasjonale prøvene (Utdanningsdirektoratet, 2021e).

Formålsbeskrivelsen til nasjonale prøver inneholder to hensikter. Dette blir ofte referert til som et dobbelt formål. Prøvene skal både gi informasjon til bruk i oppfølgingen av elever, og gi informasjon som skal danne grunnlag for kvalitetsutviklingsarbeid på skole- og kommunenivå og på et nasjonalt nivå.

Innføring av de nasjonale prøvene i 2004 og 2005

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003) hvor departementet støttet forslaget fra Kvalitetsutvalgets delinnstilling, redegjorde departementet for formålene de mente nasjonale prøver skulle dekke. De skrev blant annet at:

De [nasjonale prøver] skal både gi beslutningstakere på ulike nivåer i utdanningssektoren grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak i sektoren, og elever og deres foresatte bedre grunnlag for å stille krav og/eller medvirke til forbedringer i opplæringen. Prøvene skal også kunne brukes pedagogisk og forutsetter derfor tilbakemelding til skoleeier, skoleleder og lærere som grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid på det enkelte lærested, og til den enkelte elev og elevens foresatt som grunnlag for elevens læring og utvikling. (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003)).

Da faggruppene fikk oppdraget om å utvikle prøver til 2004 var formålet formulert på følgende måte i prosjektbeskrivelsene (Lie mfl., 2005a):

Formålet med prøvene skal være:

• å gi beslutningstakere på ulike nivå informasjon om tilstanden i utdanningssektoren og dermed gi grunnlag for i verksetting av nødvendige tiltak for sektoren

• å gi informasjon til brukere av utdanning om kvaliteten i opplæringen på det enkelte lærested og dermed blant annet gi bedre grunnlag for å gjøre valg og stille krav om forbedringer

• å gi informasjon til skoleeier, skoleledere og lærere som grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid på det enkelte lærested

• å gi informasjon til den enkelte elev/elevens foresatte som grunnlag for elevens læring og utvikling

• å kunne registrere utviklingen over tid, både på systemnivå og individnivå

De første nasjonale prøvene ble gjennomført våren 2004 da elever på 4. og 10. trinn gjennomførte nasjonale prøver i matematikk, lesing på norsk og engelsk. Våren 2005 deltok også elever på 7. trinn og Vg1, og elevene gjennomførte også prøver i skriving (Utdanningsdirektoratet, 2011c). Det samme året gjennomførte samiske elever for første gang nasjonale prøver i lesing for 4. trinn på nord- og lulesamisk (Todal, 2006).

Prøvene og resultatene fra gjennomføringen i 2004 fikk mye oppmerksomhet, spesielt i media, da de ble offentliggjort. Det ble rettet mye kritikk mot de nasjonale prøvene, der de ble forstått som et instrument for uhensiktsmessig styring av skolen. Mange mente offentliggjøringen av resultatene åpnet for rangering av skolene og økt press på lærerne. Dette var også en bekymring som enkelte av høringsinstansene hadde påpekt under høringen av NOU 2002: 10. Som en konsekvens av kritikken, ble prøvene i 2005 boikottet av elever i den videregående skolen. Boikotten ble organisert av Elevorganisasjonen (Utdanningsdirektoratet, 2011c).

Evalueringer av prøvene som ble igangsatt av nasjonale myndigheter, viste at kvaliteten på prøvene ikke var god nok. Prøvene tilfredsstilte ikke grunnleggende testteoretiske (psykometriske) kriterier. En samlet vurdering gjorde at gjennomføringen av nasjonale prøver ble stanset etter gjennomføringen i 2005 (Lie mfl., 2005a; Lie mfl., 2005b).

Nasjonale prøver blir gjeninnført fra 2007

Høsten 2007 ble nasjonale prøver gjeninnført med flere forbedringer og endringer. Det ble blant annet utviklet et nytt rammeverk som tydeligere beskrev prøvenes formål og utforming. Oppdragsbrevet til direktoratet fra 2006, som la grunnlaget for den nye oppstarten av nasjonale prøver fra 2007 etter evalueringer og pause, angir formålet for de «nye» nasjonale prøvene slik:

De nasjonale prøvene skal kartlegge i hvilken grad elevenes ferdigheter er i samsvar med læreplanens mål for de grunnleggende ferdighetene regning og lesing på norsk og engelsk, slik de er integrert i kompetansemål for fag i LK06 etter 4. og 7. årstrinn. Prøvene skal gi informasjon til elever, lærere, skoleledere, foresatte, skoleeiere, de regionale myndigheter og det nasjonale nivået som grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid.

Rammeverket fastsatte at elevene skulle gjennomføre nasjonale prøver i de grunnleggende ferdighetene lesing, regning og engelsk (lesing) på 5. og 8. trinn. Formålet med de nasjonale prøvene skulle fremdeles være todelt. Prøvene ble lagt til 5. og 8. trinn for å kunne gi informasjon om elevenes ferdigheter i regning og lesing på norsk og engelsk var i samsvar med de grunnleggende ferdighetene i kompetansemålene i læreplanene for fag etter 4. og 7. trinn i Kunnskapsløftet 2006 (LK06) og Kunnskapsløftet 2006 samisk (LK06S). Omfanget og publiseringen av resultatene ble endret i tett samarbeid med lærerorganisasjonene, Elevorganisasjonen og prøveutviklingsmiljøer ved universiteter og høgskoler (Kunnskapsdepartementet, 2006, 2007).

Tidspunktet for gjennomføringen av prøvene ble flyttet fra våren til høsten, slik det fremdeles er i dag, noe som skulle signalisere et sterkere læringsstøttende formål med prøvene og at skolene i større grad kunne bruke resultatene som en del av underveisvurderingsarbeidet (Blömeke og Olsen, 2018).

Med endringene som fulgte med nye nasjonale prøver fra 2007, ble ikke de nasjonale prøvene i skriving eller de nasjonale prøvene for 10. trinn og Vg1 videreført (Meld. St. 20 (2012–2013)). På Vg1 ble de nasjonale prøvene i stedet erstattet med obligatoriske og frivillige kartleggingsprøver i lesing, regning og engelsk. Årsaken til dette var blant annet at skoler ønsket informasjon om alle elevenes prestasjoner, og ikke bare de 20 prosent svakest presterende elevene som kartleggingsprøvene ga informasjon om.

Prøvene for 9. trinn ble innført i 2010

I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen slo regjeringen fast at det var viktig for skolelederne og skoleeierne å kunne vurdere ungdomsskolens innvirkning på elevenes ferdigheter.

Fra 2010 ble obligatoriske nasjonale prøver i lesing og regning for 9. trinn innført. Elevene på 9. trinn skulle gjennomføre de samme prøvene i lesing og regning som elevene på 8. trinn. Disse prøvene måler ferdighetene slik de kommer til uttrykk i kompetansemålene etter 7. trinn.

Med prøvene på 9. trinn ble det mulig for skolene å vurdere elevenes progresjon fra ett trinn til et annet på skolenivå og se utviklingen over tid i lese- og regneferdighetene til elevene på 9. trinn. Skolene kan også sammenlikne direkte resultatene for elevgrupper og enkeltelever på 9. trinn med samme elevgruppe og samme enkeltelevers resultater fra fjorårets 8. trinns prøve. Siden prøvene måler ferdighetene slik det kommer til uttrykk i kompetansemål etter 7. trinn, er det naturlig å forvente at elever på 9. trinn, som har gått ett år mer på skolen enn elever på 8. trinn, presterer bedre på prøvene.

Nasjonale prøver i lesing på samisk fra 2012

Utdanningsdirektoratet fikk våren 2007 i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utvikle nasjonale prøver i lesing på samisk. Det tok likevel tid før prøvene var klare. Det var blant annet behov for å utvikle et eget rammeverk for de samiske nasjonale prøvene, fordi det eksisterende rammeverket for de nasjonale prøvene i lesing på norsk ikke tok høyde for faktorer som var særegne for opplæringen i de samiske språkene og for språkenes samfunnssituasjon. Det ble også diskutert om de samiske leseprøvene skulle være oversettelser av de norske leseprøvene og ikke egne utviklede prøver. Først i 2012, sju år etter at prøvene ble stanset i 2005, kunne elevene med nordsamisk som førstespråk igjen gjennomføre nasjonale prøver i lesing på nordsamisk for 5., 8. og 9. trinn. I 2013 kom også nasjonale prøver i lesing på samisk for elevene med sør- og lulesamisk som førstespråk (Henriksen mfl., 2018).

Gjennomføringen av de nasjonale prøvene i lesing på samisk ble digital i 2016 samtidig med de nasjonale prøvene i lesing på norsk. Selv om også disse prøvene ble digitale, var det, og fremdeles er det, likevel ikke mulig å utvikle prøver som kan måle utviklingen over tid i elevenes leseferdigheter på samisk slik det er mulig for de andre nasjonale prøvene. Det skyldes det lave elevtallet som gjennomfører prøvene årlig, om lag 100 elever totalt for alle de tre nasjonale prøvene i lesing på samisk (se tabell 8.1) (Utdanningsdirektoratet, 2021g). Elevene som har gjennomført en av de samiske leseprøvene kan, om ønskelig, også gjennomføre den norske leseprøven for samme trinn.

Den grunnleggende ferdigheten regning kommer til uttrykk på lik måte i læreplanene i fag i Kunnskapsløftet samisk (LK20S) som i Kunnskapsløftet (LK20). Elever med samisk som førstespråk gjennomfører derfor de samme nasjonale prøver i regning som resten av landet, men i en versjon som er oversatt til ett av de tre samiske språkene (nord-, sør- og lulesamisk) (Utdanningsdirektoratet, 2021f, 2022q).

Målingen av utviklingen over tid (trend) ble mulig fra 2014

Et sentralt spørsmål knyttet til gjeninnføringen av de nasjonale prøvene i 2007 var hvorvidt resultatene kunne gi informasjon om utviklingen over tid (trend) i elevenes ferdigheter i lesing, regning og deler av faget engelsk. Dette ble mulig for prøvene i regning og engelsk i 2014 og for prøvene i lesing på norsk i 2016 (Utdanningsdirektoratet, 2022q).

Det var med overgangen til digitale gjennomføringer, sammen med såkalte ankeroppgaver eller ankertekster i prøvene, at det ble mulig å måle utviklingen over tid. Slik utformingen av ankeroppgaver eller ankertekster er fra og med 2022, blir et visst antall oppgaver (for regning- og engelskprøvene) eller én ankertekst (for leseprøvene) gjentatt hvert år ved at hver elev får én til to ankeroppgaver eller én ankertekst som en del av den vanlige prøven. Ved å bruke de samme ankeroppgavene eller ankertekstene hvert år er det mulig å lenke sammen prøvene fra ett år til det neste.

Med målingen av utviklingen over tid er det mulig å si noe om hvordan elevenes ferdigheter fra en femteklasse ett år til en ny femteklasse neste år har utviklet seg. Det er ikke mulig å måle utviklingen over tid i elevenes ferdigheter fra 5. til 8. trinn med nasjonale prøver (Utdanningsdirektoratet, 2022q).

Det tar likevel mange år før det er mulig å se eventuelle endringer i trender, spesielt hvis det er mange i utvalget. Nesten alle elevene på hvert årskull, det vil si om lag 60 000 elever, gjennomfører de nasjonale prøvene på 5., 8. og 9. trinn hvert år. Gjennomsnittet i en såpass stor utvalgspopulasjon er stort sett stabilt, og det skal store endringer til før disse blir synlige i det nasjonale gjennomsnittstallet.

Om skalapoeng og mestringsnivåer

Da målingen av utviklingen over tid ble innført for de nasjonale prøvene, ble det utviklet en egen skala (skalapoeng). På skalaen ble gjennomsnittet etter den første gjennomføringen i 2014 (i 2016 for nasjonale prøver i lesing på norsk) satt til å være 50 skalapoeng og standardavviket ble satt til å være 10. Alle prøveresultatene ble omregnet til denne skalaen. Siden prøvene måler utviklingen over tid, kan dette gjennomsnittet endre seg etter hvert som ferdighetene til elevene endrer seg.

Skalapoengene er fordelt utover tre mestringsnivåer for 5. trinns prøvene og fem mestringsnivåer for 8. og 9. trinns prøvene. Grensene for mestringsnivåene ble i 2014 (2016 for lesing) fastsatt så nær som mulig en slik prosentil-fordeling på

• 5. trinn: 25 – 50 – 25

• 8. og 9. trinn: 10 – 20 – 40 – 20 – 10

(Utdanningsdirektoratet, 2022q)

Endringer i de nasjonale prøvene ved innføringen av det nye læreplanverket

Da LK20 og LK20S ble innført ble alle de fem grunnleggende ferdighetene lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter fra LK06 og LK06S videreført. Det nye læreplanverket innebærer likevel endringer i hvilke fag og på hvilke trinn de grunnleggende ferdighetene nå er en del av kompetansen i faget. Blant annet har matematikk fått et større ansvar for begynneropplæringen av regneferdigheten, og norsk og samisk har fått et større ansvar for begynneropplæringen av leseferdigheten (Utdanningsdirektoratet, 2019b).

Ved innføringen av det nye læreplanverket ble det nødvendig å gjøre noen endringer i hva de nasjonale prøvene skulle måle (konstruktet) slik at prøvenes innhold samsvarte med innholdet i de nye læreplanene etter 4. og 7. trinn.

Høsten 2022 ble de nye nasjonale prøvene gjennomført for første gang. Endringene innebærer blant annet at prøvene i engelsk også måler lytting som del av den muntlige ferdigheten i engelskfaget, i tillegg til lesing. De reseptive språkferdighetene (lytte og lese) bygger opp under de produktive ferdighetene (snakke og skrive) i faget. Prøvene i lesing har blant annet fått et økt fokus på kritisk lesing som er framhevet i de nye læreplanene. For prøvene i regning innebærer endringene blant annet at prøvene har blitt kortere. Dette ble gjort fordi flere elever ga tilbakemeldinger om at de opplevde prøvene som lange, og at det viste seg å være mulig å få en like god måling av elevenes regneferdigheter med kortere prøver (Utdanningsdirektoratet, 2022q).

Endringene i hva prøvene måler førte til at målingen av utviklingen over tid, trendmålingen, starter på nytt fra og med 2022. Det innebærer at det nasjonale gjennomsnittet igjen ble satt til å være 50 skalapoeng, og at grensene for mestringsnivåene ble satt på nytt på den samme måten som i 2014 da målingen av utviklingen ble gjort mulig. Resultatene fra gjennomføringer av nasjonale prøver før 2022 er dermed ikke direkte sammenliknbare med resultatene fra gjennomføringer av nasjonale prøver etter 2022 (Utdanningsdirektoratet, 2022j).

Fritak fra de nasjonale prøvene

Selv om nasjonale prøver er obligatoriske for alle elever, er det ikke alle elever som skal ta eller tar prøvene. Elever med vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring kan i tråd med forskrift til opplæringsloven § 2-8 og forskrift til privatskoleloven § 2-7, få fritak fra å gjennomføre nasjonale prøver, dersom prøvene klart ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. Det er skolen som skal vurdere hvilke elever de skal innvilge fritak for innenfor regelverket. Fritaket er et enkeltvedtak som har tre ukers klagerett.

Det har vært flere debatter i media om andelen fritatte elever sett i lys av gode resultater på prøvene. Det er ulikt hvordan fritaksandelen slår ut på resultatene i kommuner med få elever sammenliknet med kommuner med mange elever. Resultatene fra prøvene blir i større grad påvirket av enkeltprestasjoner når det er færre elever som deltar. Analyser av andelen fritak og påvirkning på resultater i store kommuner har vist at andelen fritatte elever ville hatt en minimal effekt på resultatene i kommunen dersom disse elevene likevel gjennomførte prøvene. Se også boks 3.1 i kapittel 3 om deltakelse på nasjonale prøver (Utdanningsdirektoratet, 2017c).

Tilrettelegging av de nasjonale prøvene

Nasjonale prøver skal gjennomføres så likt som mulig i skolene for at elevene skal måles likt i hele landet. Det er likevel muligheter for at skolene kan tilpasse gjennomføringen i noe grad for enkelte elever som ikke har rett til fritak fra de nasjonale prøvene. Det er rektor, i samråd med elevenes lærer, som kjenner elevenes forutsetninger best, og som kan vurdere hvilken tilrettelegging en elev trenger for å kunne gjennomføre prøven på en god måte. Det er også viktig at skolen har et tett samarbeid med foreldrene underveis.

For elever med behov for særskilt tilrettelegging er det utviklet flere versjoner av de nasjonale prøvene som elevene kan ta i bruk. Nasjonale prøver i lesing og regning er blant annet oversatt til punktskrift på papir og til elektronisk utgave for leselist2. Nasjonale prøver i regning er også oversatt til norsk tegnspråk. I denne prøven får elevene en video til hver oppgave hvor teksten er oversatt til tegnspråk. Nasjonale prøver i lesing er ikke oversatt til tegnspråk fordi prøvene måler elevenes leseferdigheter på norsk eller samisk. Nasjonale prøver i engelsk er heller ikke oversatt til tegnspråk fordi prøvene måler elevenes lytte- og leseferdigheter på engelsk.

Elever med dysleksi eller elever som har andre betydelige og vedvarende lesevansker, skal få tilbud om å bruke lesestøtte ved gjennomføringen av nasjonale prøver i lesing, regning eller engelsk. Elevene kan bruke hjelpemidler som de ellers bruker i undervisningen, og det er skolene som skal tilrettelegge for dette (Utdanningsdirektoratet, 2022æ).

Visning av resultater fra de nasjonale prøvene

Like etter at elevene har gjennomført de nasjonale prøvene får lærerne og skolelederne tilgang til elevenes poengsummer og elevenes besvarelser i en egen lukket resultatvisning (PAS-prøver). Alle oppgavene elevene har svart på og hva elevene har fått til eller ikke, er også tilgjengelig i den samme visningen. Tidligere var det bare mulig å se elevenes gjennomsnittlige skår. Resultatvisningen viser også ulike resultatoversikter for gruppene som har gjennomført sammenliknet med det nasjonale snittet.

En uke etter at gjennomføringsperioden for prøvene er over, blir også elevenes mestringsnivåer og elevenes skalapoengsum fra prøvene i lesing på norsk, regning og engelsk tilgjengelig for lærerne og skolelederne i den samme lukkede visningen. For de nasjonale prøvene i lesing på samisk blir løsningsprosenten per oppgave på gruppenivå, sammenliknet med alle som har gjennomført nasjonale prøver i lesing på samisk uavhengig av språk, tilgjengeliggjort. Elevene selv, foreldrene, skoleeierne eller andre har ikke tilgang til denne informasjonen. Skoleeierne kan imidlertid tildele seg selv tilgang til den enkelte skolens resultatvisning, i og med at det er skoleeieren som skal kunne utøve brukerstøtte for den digitale visningen for skolene sine.

Om lag seks uker etter gjennomføringen blir resultatene fra de nasjonale prøvene i lesing på norsk, regning og engelsk offentliggjort på udir.no/statistikk på skole-, kommune- og fylkesnivå og på nasjonalt nivå. Resultatene viser også antall elever som har deltatt, andelen elever fritatt og andelen elever som ikke deltok av andre årsaker. Det er også mulig å fordele resultatene på kjønn. Enkelte tall er unntatt offentligheten ved at de er skjermet for å bevare elevers personvern (Utdanningsdirektoratet, 2022m).

På grunn av hensynet til elevenes personvern blir det ikke offentliggjort statistikker fra de samiske prøvene slik som for de andre nasjonale prøvene (Todal, 2006; Utdanningsdirektoratet, 2021f).

Støtteressurser til oppfølgingen av de nasjonale prøvene

Til hver nasjonal prøve hører det med et støttemateriell som har til hensikt å hjelpe skolene og skoleeierne med å tolke og bruke informasjonen fra prøvene inn i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Fram til 2022 bestod støttemateriellet i hovedsak av veiledninger til lærerne i PDF-format som skolene kunne laste ned fra den lukkede visningen hvor resultatene blir presentert. Veiledningene inneholdt blant annet generell informasjon om prøven, som om hvilke oppgaver prøven bestod av og hvilke fag de ulike oppgavene var relatert til. Veiledningene inneholdt også mye støtte til lærerne om hva oppgavene vurderte og hvordan lærerne kunne arbeide med oppgavene i gruppen. I tillegg til veiledningene var det også mer generelle veiledningstekster om hvordan skolene og kommunene kunne arbeide med å følge opp resultatene fra prøvene tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets nettside, udir.no.

Til de nasjonale prøvene i 2022, erstattet Utdanningsdirektoratet de tidligere PDF-lærerveiledningene med case-oppgaver. Oppgavene er utviklet som en integrert del av den digitale resultatvisningen og skal gi støtte til lærerne og skolelederne til å tolke resultatene. Annen mer generell støtte til å følge opp prøvene har Utdanningsdirektoratet på nettsiden, udir.no, men denne er knyttet tettere opp til støtte til læreplanene. I stedet for at støttemateriellet viser hvordan lærerne kan følge opp den konkrete prøven, viser støtten mer generelt hvordan lærerne kan arbeide med grunnleggende ferdigheter i undervisningen. Det er planlagt å prøve ut det nye støttemateriellet på lærere og skoleledere i løpet 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2022a).

Hva forskning og evalueringer sier om bruken av de nasjonale prøvene

Det finnes en del forskning som sier noe om hvordan skoler og skoleeiere har brukt, og bruker, resultatene og følger opp nasjonale prøver etter at de ble gjeninnført i 2007. Litteraturen må leses i sammenheng med endringene som over tid har blitt gjort knyttet til prøvenes utforming og hvordan resultatene har blitt og nå blir framstilt for skolene.

Evalueringen av LK06 viste at nasjonale prøver var godt etablert i skolene (Ottesen og Møller, 2010; Aasen mfl., 2012). Selv om bildet var at nasjonale prøver generelt var godt etablert, var det store forskjeller mellom skoler når det gjaldt hvordan resultatene ble brukt til kvalitetsutvikling (Aasen mfl., 2012; Seland mfl., 2013).

Kommunens størrelse hadde betydning for i hvilken grad kommunene diskuterte resultatene og i hvilken grad resultatene ble brukt som grunnlag for styring av skolene. Jo større kommune, desto mer diskuterte kommunene resultatene og brukte disse som grunnlag for styring (Aasen mfl., 2012). Kommuner som var aktive skoleeiere med et godt samarbeid mellom lærerne og skolelederne om den pedagogiske bruken av prøvene, hadde mest utbytte av prøvene og viste størst engasjement for dem (Seland mfl., 2013; Seland mfl., 2015).

En studie som undersøkte nytten av nasjonale prøver i noen små og store kommuner (Hovdhaugen mfl., 2017), finner at nytten for små kommuner og små skoler er vesentlig mindre enn for de store. Dette følger av at statistikken, gjennomsnittet i de fleste tilfellene, blir mer og mer usikker når utvalgene de er utregnet fra er små.

Forskerne fant i evalueringen av LK06 fra 2010 (Ottensen og Møller, 2010) at prøvene i liten grad ble utnyttet i lærerens arbeid med elevene eller i skolens helhetlige kvalitetsarbeid, og at mye av resultatoppfølgingen var opp til den enkelte læreren. Det var likevel tydelig at resultatene først og fremst ble rapportert oppover i systemet eller brukt til å fange opp elever som kunne ha behov for ekstra tiltak.

I sluttrapporten fra evalueringen av implementeringen av LK06 (Aasen mfl., 2012) blir det vist til at noen av skolene brukte resultatene fra nasjonale prøver som utgangspunkt for videre arbeid med å satse på blant annet leseopplæring, mens andre skoler ikke brukte resultatene i det hele tatt. Lærerne var ganske samstemte når de pekte på at nasjonale prøver ga en viss oversikt over elevenes nivå, men at dette som regel var noe lærerne allerede visste fra før. Innvendinger mot prøvene handlet om testpress for elevene og spørsmål knyttet til om alle elever burde gjennomføre nasjonale prøver (Aasen mfl., 2012).

Studien viste også at 57 prosent av lærerne på mellomtrinnet oppga å bruke resultatene fra nasjonale prøver til å endre undervisningspraksisen sin i stor eller svært stor grad. Et gjennomgående resultat fra de første årene med de nye nasjonale prøvene var at lærere og rektorer hadde mest fokus på summative aspekter ved nasjonale prøver i form av dokumentasjon av elevenes prestasjoner, og mindre fokus på formative formål og hvordan lærerne tok i bruk resultatene for å forbedre undervisningen og elevenes læringsmuligheter (Aasen mfl., 2012).

I en rapport om tidsbruk i skolen fra 2014 oppga en tredjedel av lærerne (n=692) som deltok i studien at de ikke i det hele tatt eller i liten grad brukte resultatene fra nasjonale prøver. To tredjedeler av lærerne svarte derimot at de benyttet resultatet fra prøvene til å planlegge undervisningen. Resultatene ble blant annet brukt til å gi retning for hvilke områder lærerne måtte arbeide mer med i en elevgruppe og til å følge opp enkeltelever. Dette var både elever med behov for mer støtte og elever med behov for flere utfordringer (Grindheim mfl., 2014).

En annen studie viste at rektorene på sin side mente det kan være vanskelig å omsette prøveresultatene til konkrete endringer, samtidig som at det er dette lærerne peker på som nødvendig for å oppleve nytte (Seland mfl., 2015).

Andre forskere har pekt på at det mangler kunnskap om hvordan lærere og skoleledere oppfatter de nasjonale prøver som en ny styringsform og at det har vært en tendens til å enten være for eller imot prøvene. Forskerne har pekt på at rektorer prioriterer nasjonale prøver på grunn av prestisjen som følger å gjøre det bra på prøvene. Skolene bruker prøveresultatene i forbedringsarbeidet, men som mindre integrert formativ praksis enn hva nasjonale myndigheter forventer (Skedsmo og Mausethagen, 2015).

Det er også vist at skoleledere i stor grad oppfatter det å ta i bruk resultater fra nasjonale prøver som symbolske handlinger, og at tolkningene av resultatene først og fremst bidrar til å bekrefte eksisterende oppfatninger om egen praksis. Forskerne finner også at det de beskriver som intern ansvarliggjøring er tydeligere enn den eksterne. Det vil si at skolelederne la mer vekt på profesjonsfellesskapet på skolen og deres egne historier om utviklingsarbeidet enn informasjon fra de nasjonale prøvene (Gunnulfsen og Møller, 2016).

Videre er kompetansebehovet en utfordring som flere studier har pekt på. Forskere har blant annet pekt på et behov for økt kompetanse blant lærere i hvordan prøvene kan bidra til forbedret praksis (Skedsmo og Mausethagen, 2015). En annen undersøkelse konkluderte også med at lærere følte seg usikre og opplevde seg for lite kvalifisert til å bruke resultatene fordi de ikke behersker de grunnleggende statistiske metodene (Werler og Færevaag, 2017).

Det er også vist at lærere på skoler som oppnår gode resultater på nasjonale prøver over tid, uttrykker at de på den ene siden er skeptiske og mistenksomme til prøvene, men at prøvene også er ett av flere sentrale elementer i utviklingen av skolenes praksiser (Vestheim og Lyngsnes, 2016).

Basert på observasjoner og videoopptak av ledermøter og lærerteammøter på to skoler, har en annen studie også vist at lærere og skoleledere inntar ulike roller i arbeidet med nasjonale prøver. Skoleledelsen inntok en rolle der de prøvde å skape entusiasme med å oppmuntre til gode prosesser, mens lærere som hadde roller som teamledere, prøvde å forsterke budskapet fra rektor og tok ansvar for å håndheve og i verksette det. Andre lærere tok i større grad en mer kritisk rolle (Gunnulfsen, 2017).

Det er også studier som viser at nasjonale prøver blir sett på som det viktigste elementet i skolenes og kommunenes kvalitetssystemer, og at resultatene blir brukt i mer langsiktige satsninger (Skedsmo og Mausethagen, 2017b).

Undersøkelser av hva skoler med gode resultater på nasjonale prøver gjorde for å oppnå disse resultatene, viser at skolene ikke ser ut til å legge stor vekt på eksterne vurderinger eller praktisere «teach to the test». Skolene la i større grad vekt på en bred læringsorientering både i lærerkollegiet og i arbeidet med elevene, og det var disse praksisene som førte til gode resultater på prøvene (Vestheim, 2018).

Det er altså store variasjoner i hvordan nasjonale prøver blir brukt, og hvordan prøvene blir oppfattet av lærere og ledere i skolen (Gunnulfsen og Roe, 2018). Flere studier viser imidlertid at det er en moderat til sterk sammenheng mellom hvordan rektorer tilrettelegger for bruk av prøvene, og lærernes praksis og hvilke holdninger lærerne har til prøvene (Grandermo 2017).

Funn fra spørreundersøkelser viser at resultatene fra de nasjonale prøvene generelt blir brukt i prosesser internt på skolen, i møter med foreldre og i møter med kommunenivået. Resultatene fra de nasjonale prøvene blir brukt til å legge strategier for utviklingsarbeidet. Forskere trekker fram at såkalte resultatmøter er etablert i skolene som en arena for å gå igjennom, diskutere og forstå resultatene. De fleste skolelederne som bruker resultatene fra prøvene, har resultatmøter med lærerne. I en spørreundersøkelse svarte over 90 prosent av skolelederne (n=470) fra barne- og ungdomsskoler at de benytter nasjonale prøver som kilde til den skolebaserte vurderingen. Resultatene tyder på at de nasjonale prøvene blir brukt til å kartlegge elevresultater og sette i gang tiltak. Å benytte nasjonale prøver til kvalitetsutvikling er i tråd med formålet, men forskerne peker på at det i en del tilfeller blir satt i gang tiltak i større grad er som er kortsiktige framfor enn mer langsiktige satsinger (Mausethagen mfl., 2018b).

Det er få studier som sier noe om hvordan elever opplever nasjonale prøver. Evalueringen av nasjonale prøver i 2013 viser til at elever i ungdomsskolen oppga å ikke være så veldig motivert for prøvene. Disse elevene etterlyste også tydeligere tilbakemeldinger fra lærerne etter gjennomføring av prøvene. Et annet hovedfunn fra evalueringen når det gjaldt elever var at lærerens holdning til prøvene enten de var nervøse eller ikke anså at prøvene hadde så stor verdi, påvirket elevene tilsvarende (Seland mfl., 2013). Senere studier av elevenes opplevelse av prøvene beskriver en situasjon hvor elevene opplever nasjonale prøver som motiverende og interessante i seg selv, selv om de ikke får noen uttelling for prestasjonen sin.

Nasjonale prøver i lesing på samisk

Det er flest elever med nordsamisk som førstespråk, av de tre samiske språkene, som gjennomfører de samiske nasjonale prøvene. Tabell 7.1 gir en oversikt over antall gjennomførte nasjonale prøver i lesing på samisk per år fra 2020 til 2022.

Geografisk er samisktalende spredt over et stort område og det er store avstander mellom skoler og lærere som underviser elever med samisk som førstespråk. Lærere har tidligere blant annet etterspurt kompetanseutvikling og arenaer for å utveksle erfaringer. For å hjelpe lærerne og skolene med å følge opp resultatene fra prøvene, har derfor Nasjonalt senter for samisk i opplæringa ved Samisk høgskole, som har utviklet prøvene, besøkt skoler og arrangert regionsvise lærersamlinger, hvor de også har utvekslet synspunkter og erfaringer med prøvene. Oppfattelsen er at det blant samiske lærere er en økt bevissthet på mulighetene for å bruke prøveresultatene i utviklingsarbeid (Henriksen mfl., 2018).

Oppsummering om nasjonale prøver

Nasjonale prøver ble innført i 2004 samtidig med opprettelsen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. De nasjonale prøvene møtte fra første stund kritikk og ble delvis boikottet av blant annet elever og lærere. Etter gjennomføringene i 2004 og 2005 ble prøvene stanset. Det ble gjort endringer og forbedringer i innholdet og gjennomføringen av prøvene, og nye versjoner av nasjonale prøver i lesing, regning og engelsk ble tatt i bruk fra høsten 2007 for 5. og 8. trinn (tidligere 4., 7. og 10. trinn og Vg1). Fra 2010 ble nasjonale prøver for 9. trinn innført, og fra 2012 kom de nasjonale prøvene i lesing på samisk. Fra 2014 ble det mulig å måle utviklingen over tid i elevenes ferdigheter i regning og engelsk, og fra 2016 for elevenes ferdigheter i lesing (på norsk).

Elever gjennomfører i dag obligatoriske nasjonale prøver i høstsemesteret i lesing og regning på 5., 8. og 9. trinn og i engelsk på 5. og 8. trinn. Elever med samisk som førstespråk (nord-, sør- eller lulesamisk) gjennomfører obligatoriske nasjonale prøver på samisk for 5., 8. og 9. trinn, i stedet for nasjonale prøver i lesing på norsk. Elevene har mulighet, dersom ønskelig, å gjennomføre nasjonale prøver i lesing på norsk i tillegg. De nasjonale prøvene i regning er oversatt til de tre samiske språkene. Elevene på 8. trinn gjennomfører den samme prøven som elevene på 9. trinn (Utdanningsdirektoratet, 2021f, 2022q).

Forskningen om bruk av nasjonale prøver viser at det varierer hvorvidt aktørene bruker resultatene i kvalitetsutviklingsarbeidet. Det viser også at aktørene som bruker resultatene bruker dem på ulike måter og at bruken ofte står i forhold til hvordan aktørene tolker formålet og hva med formålet aktørene vektlegger som viktig. Forskningen tyder også på at samarbeidet mellom lærerne og skolelederne er av stor betydning for bruken av resultatene.

8.2 Obligatoriske kartleggingsprøver

Formålet med kartleggingsprøver

Dagens formål med kartleggingsprøver er ifølge i rammeverket for kartleggingsprøver, er å finne elever som trenger ekstra oppfølging for å kunne følge forventet progresjon i begynneropplæringen.

Utdanningsdirektoratet forvalter obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 3. trinn. Formålet er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-6 og forskrift til privatskoleloven § 2-5 (Utdanningsdirektoratet, 2022r).

8.2.1 Obligatoriske kartleggingsprøver fra 2008 og fram til i dag

Obligatoriske kartleggingsprøver ble innført som en del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet fra 2008. Bakgrunnen for innføringen av prøvene er å finne i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen stod igjen – Tidlig innsats for livslang læring og i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen. I St.meld. nr. 16 (2007–2008) beskrev nasjonale myndigheter tidlig innsats og styrket opplæring i grunnleggende ferdigheter for elever som hang etter som et viktig virkemiddel for å bedre elevenes faglige utvikling og redusere frafall i den videregående opplæringen. I tråd med en mer mål- og resultatorientert grunnopplæring ble systematisk innhenting av elevresultater som skulle bidra til å sette i gang endringer sett på som nødvendig. Regjeringen lanserte flere tiltak i St.meld. nr. 16 (2006–2007) med mål om å bidra til å utjevne sosiale ferdigheter. Ett av tiltakene var å utvikle nye kartleggingsprøver etter Kunnskapsløftet 2006 (LK06) og Kunnskapsløftet 2006 samisk (LK20S) i både leseferdigheter og tallforståelse og gjøre flere av prøvene obligatoriske allerede fra 1. trinn (St.meld. nr. 16 (2006–2007)).

Kartleggingsprøvene fikk et annet formål enn de nasjonale prøvene. I St.meld. nr. 31 (2007–2008) blir prøvene beskrevet med at kartleggingsprøver bare skulle gi informasjon om hvilke elever som kunne trenge ekstra oppfølging i grunnleggende ferdigheter på de tidligste trinnene. I motsetning til de nasjonale prøvene skulle skolene ikke rapportere resultatene fra kartleggingsprøvene til nasjonale myndigheter. Prøvene skulle i større grad være et pedagogisk verktøy til bruk i klasserommet og i lokale kvalitetsutviklingsprosesser på skolene, enn hva nasjonale prøver skulle være (St.meld. nr. 31 (2007–2008)).

Stegvis innføring av obligatoriske kartleggingsprøver fra 2008

Fra og med våren 2008 gjennomførte elevene to nye obligatoriske kartleggingsprøver på 2. trinn, en prøve i leseferdighet og en prøve i tallforståelse og regneferdighet. Nye obligatoriske kartleggingsprøver i leseferdighet for 1. og 3. trinn ble innført fra og med henholdsvis 2009 og 2010. Prøvene ble gjennomført av elevene på papir, og læreren vurderte hver besvarelse manuelt og la resultatene inn i et eget regneark (Utdanningsdirektoratet, 2022m).

Kartleggingsprøver i lesing på samisk

Prøvene i leseferdigheter for 1., 2. og 3. trinn ble oversatt og tilpasset til de tre samiske opplæringsspråkene av Nasjonalt senter for samisk i opplæringa ved Samisk høgskole, slik at elever med samisk som førstespråk kunne gjennomprøve disse prøvene i stedet for prøvene i leseferdighet på norsk. Siden prøvene i utgangspunktet var utviklet for å avdekke manglende ferdigheter innenfor lesing på norsk, var det utfordrende å få til gode kartleggingsprøver for de samiske språkene. Utfordringer, prioriteringer og progresjon innen lese- og skriveopplæringen er ikke like for samiske språk som for det norske språket. Det er dessuten forskjeller mellom de tre samiske språkene (Riksrevisjonen, 2019).

Det er ikke egne kartleggingsprøver i regning for samiske elever, men som for nasjonale prøver i regning, er disse kartleggingsprøvene, oversatt til nord-, sør og lulesamisk for å gjøre dem tilgjengelig for elever med samisk som førstespråk.

Kartleggingsprøver, senere læringsstøttende prøver, erstattet nasjonale prøver for Vg1

Høsten 2009 ble det innført en obligatorisk digital kartleggingsprøve i regning for Vg1. Denne ble innført i stedet for å videreføre tidligere nasjonale prøver i matematikk for Vg1. Året etter, høsten 2010, ble det innført obligatoriske kartleggingsprøver i lesing på norsk og på nord, sør- og lulesamisk for Vg1 (Utdanningsdirektoratet, 2009, 2011a).

De obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing og regning for Vg1 ble avviklet i 2014 (regning) og 2015 (lesing), og erstattet med frivillige læringsstøttende prøver i samme ferdigheter det samme året. Årsaken til dette var blant annet at skoler ønsket informasjon om alle elevenes prestasjoner, og ikke bare de 20 prosent svakest presterende elevene som kartleggingsprøvene gir informasjon om. De nye læringsstøttende prøvene i lesing og regning ble utviklet som digitale prøver etter mal for de nasjonale prøvene. Det ble ikke innført egne læringsstøttende prøver i lesing på samisk for Vg1 (Meld. St. 21 (2016–2017); Utdanningsdirektoratet, 2017).

8.2.2 Kartleggingsprøver i dag

Obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 3. trinn

I forbindelse med innføringen av LK20 og LK20S fikk Utdanningsdirektoratet i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utvikle nye heldigitale obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 3. trinn. De nye kartleggingsprøvene for 3. trinn erstatter tidligere obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 2. trinn. Elevene skal gjennomføre de nye kartleggingsprøvene på høsten på 3. trinn i stedet for på våren i 2. trinn.

Sammen med innføringen av nye prøver på 3. trinn, ble de tidligere obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing og de frivillige kartleggingsprøvene i regning for 1. og 3. trinn avviklet. Som en erstatning har det blitt utviklet to nye frivillige heldigitale kartleggingsprøver i lesing og regning for 1. trinn (se kapittel 9).

Å flytte gjennomføringen av de obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing og regning fra våren 2. trinn til høsten 3. trinn, gjør at prøvene i større grad samsvarer med hvordan ferdighetene kommer til uttrykk i de nye læreplanene for fag med kompetansemål etter 2. trinn. Dette gir resultatene fra prøvene større grad av gyldighet og pålitelighet (Utdanningsdirektoratet, 2022p).

For utviklingen av de nye kartleggingsprøvene i lesing på samisk (nord-, sør- og lulesamisk) er det nytt at disse er utviklet med utgangspunkt i det samiske læreplanverket (LK20S). Tidligere var kartleggingsprøvene i lesing på samisk bare en oversettelse og en tilpasset versjon av de norske kartleggingsprøvene. Den nye kartleggingsprøven i regning er som tidligere oversatt til de tre samiske språkene (Utdanningsdirektoratet, 2022p).

Første gjennomføring av de nye obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing for 3. trinn var høsten 2022.

Utformingen av de nye kartleggingsprøvene

De nye kartleggingsprøvene i lesing og regning har fått nye utforminger. Prøvene er noe ulikt utformet. Dette blir beskrevet nærmere under.

Kartleggingsprøvene i lesing på norsk er såkalte blokk-adaptive. Det vil si at alle elevene tar den samme prøven, men at oppgavene i prøven tilpasser seg nivået til elevene underveis i gjennomføringen ettersom hva elevene får til eller ikke på prøven. Elevene får dermed først oppgaver som er felles for alle også noen oppgaver som er tilpasset den enkelte elevens ferdighetsnivå. Slik kan prøven identifisere hvilke elever som trenger oppfølging samtidig som at alle elever oppleve at de mestrer prøven.

Kartleggingsprøvene i lesing på samisk er ikke utformet som blokk-adaptive prøver slik kartleggingsprøvene i lesing på norsk er. Årsaken til dette er at det er for få elever som gjennomfører denne prøven til at blokk-adaptivitet er mulig. De samiske leseprøvene er i stedet lineære prøver hvor alle elever gjennomfører de samme oppgavene.

Kartleggingsprøvene i regning består av to forskjellige prøvedeler. Først skal alle elever gjennomføre en felles prøve. Ut fra utformingen på kartleggingsprøvene vil en stor gruppe av elevene på landsbasis få et resultat fra denne fellesdelen som viser at de ikke trenger ekstra oppfølging. En mindre gruppe av elevene vil få et resultat som viser at elevene er i nærheten av eller under en såkalt oppfølgingsgrense. Disse elevene skal i løpet av gjennomføringsperioden for kartleggingsprøvene ta en prøvedel til. Det endelige resultatet om hvem som vil trenge ekstra oppfølging, vil lærerne få etter at de aktuelle elevene også har gjennomført denne delen av prøven.

Kartleggingsprøvene i lesing på norsk og i regning er utviklet med en oppfølgingsgrense (tidligere kalt bekymringsgrense). Oppfølgingsgrensen skal vise hvilke elever som kan trenge ekstra oppfølging. Prøveutviklerne beregner grensen for den enkelte prøven og vurderer den årlig for å sikre at den er gyldig. Grenseverdien for oppfølgingsgrensen er tett knyttet til innholdet i prøvene og den er beregnet og satt på bakgrunn av faglige vurderinger som prøveutviklingsmiljøene fra universitetene og høgskolene har gjort (Utdanningsdirektoratet, 2022p).

I motsetning til nasjonale prøver, blir kartleggingsprøvene brukt i flere år før det blir utviklet nye prøver. Prøvene bygger på nasjonal og internasjonal forskning om utfordringer for lavt presterende elever. Tanken bak den gjentakende gjennomføringen av de samme prøvene over flere år, er at lærerne over tid skal bli godt kjent med innholdet i dem (Nordtvedt, 2018).

Fritak fra obligatoriske kartleggingsprøver

Selv om kartleggingsprøvene for 3. trinn er obligatoriske, er det ikke alle elevene som skal ta eller tar prøvene. Elever med vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring kan i tråd med forskrift til opplæringsloven § 2-8 og forskrift til privatskoleloven § 2-7, få fritak fra å gjennomføre kartleggingsprøver, dersom prøvene klart ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. Det er skolen som skal vurdere hvilke elever de skal frita. Fritaket er et enkeltvedtak som har tre ukers klagerett. Det finnes ingen offentlig statistikk over hvor mange elever som blir fritatt fra gjennomføringen av kartleggingsprøvene.

Tilrettelegging av kartleggingsprøver

Enkelte elever har behov for særskilt tilrettelegging for å kunne gjennomføre prøvene. Skolen skal sørge for all slik tilrettelegging. Skolen må legge behovet til den enkelte eleven til grunn for spesielle ordninger, og det er viktig at tilretteleggingen ikke har en form eller et omfang som påvirker resultatet.

Det er også utviklet flere versjoner av de obligatoriske kartleggingsprøvene som elever kan ta i bruk.

Kartleggingsprøver skal gjennomføres så likt som mulig i skolene for at elevene skal måles likt i hele landet. Det er likevel muligheter for at skolene kan tilpasse gjennomføringen i noe grad for enkelte elever som ikke har rett til fritak fra kartleggingsprøvene. Det er rektor, i samråd med elevenes lærer, som kjenner elevens forutsetninger best, og som kan vurdere hvilken tilrettelegging en elev trenger for å gjennomføre prøven på en god måte. Det er viktig at skolen har et godt samarbeid med foreldrene underveis. Kartleggingsprøver i lesing for 3. trinn er tilrettelagt for tegnspråk, og kartleggingsprøver i regning for 3. trinn er tilrettelagt for tegnspråk og punktskrift.

Visning av resultatene fra kartleggingsprøvene

Resultatene fra kartleggingsprøvene er bare til lokal bruk på skolene, og skolene skal ikke rapportere resultatene til nasjonale myndigheter. Fram til 2022 har elever gjennomført kartleggingsprøvene i lesing og regning på papir, og læreren har måttet manuelt vurdert hver besvarelse og lagt resultatet inn i et regneark. De nye prøvene har nå fått en heldigital gjennomføring og resultatvisning. Det medfører at lærerne får direkte tilgang til elevenes resultater fra prøvene i en egen lukket resultatvisning (PAS-prøver) like etter at elevene har gjennomført prøvene uten at læreren trenger å registrere noen resultater selv.

Elevene, foreldrene eller skoleeierne har ikke tilgang til resultatene direkte. Det er heller ingen offentliggjøring av resultatene. Prøvene er ikke utviklet for å kunne sammenstille resultatene for skoler, kommuner og fylker, og derfor egner resultatene seg heller ikke som styringsinformasjon.

I den tidligere versjonen av resultatvisningen for digitale kartleggingsprøver, brukt for blant annet de frivillige digitale kartleggingsprøvene i engelsk for 3. trinn og i digitale ferdigheter for 4. trinn (se kapittel 9), ble resultatene til alle elevene som besvarte kartleggingsprøven synlig i visningen. Siden prøvene bare består av mange veldig lette oppgaver som de fleste elevene får til, gir prøvene derimot samlet sett lite informasjon om elevene som er over oppfølgingsgrensen, jf. formålet med prøvene. I den nye resultatvisningen som ble utviklet til de nye kartleggingsprøvene, vises nå for kartleggingsprøvene i lesing (på norsk) og regning bare resultatene til elevene som trenger ekstra oppfølging i tråd med formålet med prøvene. Lærerne og skolelederne kan også se hva elevene i oppfølgingsområdet har fått til av oppgaver, og hvordan oppgavene ser ut. Dette skal støtte lærerne og skolelederne både i å forstå formålet med prøvene og gi god informasjon om elevene som trenger ekstra oppfølging. Siden kartleggingsprøver i lesing på samisk ikke har et stort nok elevgrunnlag for å sette en oppfølgingsgrense, er resultatene for alle elevene som har gjennomført disse prøvene synlig i resultatvisning (Utdanningsdirektoratet, 2022l).

Støtteressurser til oppfølging av kartleggingsprøvene

Til hver kartleggingsprøve hører det med et støttemateriell som har til hensikt å hjelpe skolene og skoleeierne med å tolke og bruke informasjonen fra prøvene i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Fram til 2022 bestod støttemateriellet til kartleggingsprøvene som for de nasjonale prøvene, i hovedsak av veiledninger til lærerne i PDF-format som skolene kunne laste ned fra den lukkede visningen. Veiledningene inneholdt blant annet informasjon om selve prøveinnholdet, en instruksjon for gjennomføringen av prøven, en vurderingsveileder (fasit for prøvene), et skjema for registrering av resultatene og tips til hvordan læreren kunne følge opp resultatene. I tillegg til veiledningene, var det også mer generelle veiledningstekster om hvordan skolene og kommunene kunne arbeide med å følge opp resultatene i kvalitetsutviklingsarbeidet tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets nettside, udir.no.

Til de nye kartleggingsprøvene i 2022 erstattet Utdanningsdirektoratet de tidligere PDF-lærerveiledningene med case-oppgaver. Oppgavene er utviklet som en integrert del av den digitale resultatvisningen og skal gi støtte til lærerne og skolelederne til å tolke resultatene. Annen mer generell støtte til å følge opp prøvene har Utdanningsdirektoratet på nettsiden, udir.no, men denne er knyttet tettere opp til støtte til arbeidet med læreplanene. I stedet for at støttemateriellet viser hvordan skolen skal følge opp den konkrete prøven, viser støtten mer generelt til hvordan lærerne skal arbeide med grunnleggende ferdigheter i undervisningen. Det er planlagt å teste det nye støttemateriellet på lærere og skoleledere i løpet 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2022a).

Hva forskning og evalueringer sier om bruken av kartleggingsprøver

Videre omtaler utvalget hva kunnskapsgrunnlaget sier om bruken av kartleggingsprøvene i skolene generelt. Siden de nye kartleggingsprøvene akkurat har blitt tatt i bruk, er det lite forskning som sier noe om bruken av disse. Forskningen og evalueringene viser derfor til bruken av de tidligere kartleggingsprøvene.

Det er ikke noen kunnskap som viser at bruken av henholdsvis obligatoriske kartleggingsprøver skiller seg betydelig fra bruken av de frivillige kartleggingsprøvene. Der kunnskapsgrunnlaget er tydelig på at omtalen gjelder bare de frivillige kartleggingsprøvene, er dette omtalt i kapittel 9.

I forbindelse med evalueringen av LK06 mente et flertall av rektorene i grunnskolen og den videregående opplæringen at kartleggingsprøvene bidro til å bedre undervisningen eller læringsmiljøet. Mens 78 prosent av rektorene i grunnskolen svarte dette i stor eller svært stor grad, svarte 67 prosent av rektorene i den videregående opplæringen det samme. Lærere på 4., 7. og 10. trinn og Vg1 ble spurt om resultatet fra de obligatoriske kartleggingsprøvene bidro til å endre undervisningspraksisen. Det er flest lærere på 4. og 7. trinn, 67 prosent, som svarte at det gjorde de i stor eller svært stor grad, men bare 20 prosent av lærerne i den videregående opplæringen svarte det samme. På dette tidspunktet gjennomførte elevene på Vg1 i de videregående skolene kartleggingsprøver (Aasen mfl., 2012).

I en studie fra 2016 svarte over 90 prosent av lærerne at de brukte resultatene fra kartleggingsprøver, men bare 50 prosent av lærerne oppga at de hadde fått opplæring i bruk av prøvene. Forskerne pekte på at kartlegging av lese- og matematikkferdigheter heller ikke var en sentral del av lærerutdanningen. Resultatene fra kartleggingsprøvene ble brukt til å ta viktige beslutninger om enkeltelever, for eksempel hvem som ble henvist til PP-tjenesten eller hvilke tiltak som ble satt i verk rundt eleven. Forskerne pekte på at manglende kompetanse og opplæring hos lærerne i hvordan de skulle velge pålitelige kartleggingsprøver, gjennomføre dem på en gyldig måte og tolke resultatene riktig, kunne få store konsekvenser for de enkeltbarna dette gjaldt (Brandlistuen mfl., 2016).

Fra dybdeintervjuer av lærere i 2018 kombinert med analyser av prøveresultater fra kartleggingsprøvene i regning for 1. til 3. trinn, kom det fram at lærere ikke syntes det var så enkelt å bruke prøvene for å utvikle egen praksis. Ikke alle lærerne hadde god nok forståelse av prøveformatet til kartleggingsprøvene og hva formålet med prøvene var (Nortvedt, 2018).

Liknende funn fant også en annen studie i 2018 gjort av Walgermo mfl., (2018). I studien så forskerne på den historiske bakgrunnen for innføringen av kartleggingsprøvene i lesing, og pekte på flere forhold hvor forskerne mente det kunne være på tide å tenke nytt om kartleggingsprøvenes utforming. Forskerne pekte i den forbindelse på at det var flere utfordringer med daværende kartleggingsprøver i lesing, spesielt knyttet til gjennomføring av prøvene i klasserommet, prøvenes innhold og lærernes tolking av testresultatet. Forskerne viste til at det helt fra innføringen av kartleggingsprøver på 1990-tallet hadde vært utfordrende å kommunisere kartleggingsprøvenes spesifikke formål og hva prøvene ikke måler. De pekte på at resultatene ofte blir brukt til å si noe om leseprestasjoner for alle elever i klassen, og ikke bare de elevene som har havnet under bekymringsgrensen (nåværende oppfølgingsgrensen), og som prøven bare gir informasjon om. Forskerne peker også på at selve navnet «kartleggingsprøver» kanskje har noe av skylden for at formålet med prøvene har blitt misforstått. Navnet peker på at prøvene kartlegger elevene som tar prøven, men faktum er at den gir liten eller ingen informasjon om 60–70 prosent av elevene og er en type screeningprøve i stedet.

I en kunnskapsoppsummering som oppsummerte kunnskapen om blant annet bruken av kartleggingsprøvene, løfter forskerne fram forskning som peker på at det blir ansett som positivt at skolens ledelse deltar aktivt i oppfølgingen av resultatene fra prøvene. Der oppfølgingen av prøvene ble overlatt til den enkelte læreren, ble det ofte tilfeldig hvorvidt elevene ble fulgt opp (Egeberg og Hatlevik, 2020).

8.3 Elevundersøkelsen

Formålet med Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er en nasjonal undersøkelse hvor elevene får si sin mening om læring og trivsel. Skoler, skoleeiere og nasjonale myndigheter skal bruke resultatene fra undersøkelsen for å gjøre skolen bedre (Utdanningsdirektoratet, 2022e).

Formålet med Elevundersøkelsen er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-3 og i forskrift til privatskoleloven § 2-3. Skoleeieren skal sørge for at undersøkelsene blir gjennomført på skolene på 7. og 10. trinn og Vg1 i høstsemesteret og fulgt opp lokalt. Det skal være frivillig for elevene å delta i undersøkelsene.

Skoleeiere, eller skolene om skoleeieren har delegert beslutningsmyndigheten, kan i tillegg velge å gjennomføre Elevundersøkelsen på 5., 6., 8. og 9. trinn, Vg2 og Vg3 på høsten, og for alle trinn fra 5. trinn til Vg3 på våren. Dersom skoler gjennomfører undersøkelsen på flere trinn enn dem som er obligatoriske, skal det også være frivillig for elevene å delta på disse gjennomføringene (Utdanningsdirektoratet, 2022e).

8.3.1 Elevinspektørene

Elevundersøkelsen ble først lansert som den frivillige nettbaserte undersøkelsen Elevinspektørene høsten 2001. Undersøkelsen skulle hente inn elevenes erfaringer, vurderinger og synspunkter på egen opplæring, og resultatene skulle støtte den enkelte skolens utviklingsarbeid. Nasjonale myndigheter skulle også benytte resultatene som et mål på skolenes prosesskvalitet (Wærness mfl., 2004).

Tydeligere uttalte politiske og samfunnsmessige forventninger og ansvarsplasseringer for elevenes læringsmiljø over år, har styrket behovet for en oppdatert kunnskap og informasjon om hvordan elevene opplever å ha det på skolen. Myndighetene i mange land har også innført liknende undersøkelser for å få bedre innsikt i elevenes skole- og læringsmiljø (Dahl og Utmo, 2022).

Elevinspektørene ble en del av kvalitetsvurderingssystemet i 2004

Elevinspektørene ble i 2004 inkludert som en del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Deler av undersøkelsen ble gjort obligatorisk på våren for 7. og 10. trinn og Vg1. Skolene kunne også gjennomføre undersøkelsen på høsten. Skolene hadde muligheten til å tilpasse undersøkelsen til egne behov, blant annet ved å legge til fordypningsspørsmål til hvert område eller egendefinerte spørsmål (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2003).

8.3.2 Elevundersøkelsen fra 2006

Elevundersøkelsen – flere revisjoner

I 2006 skiftet Elevinspektørene navn til Elevundersøkelsen, og i årene som fulgte, blant annet i 2007 og 2013, ble det gjennomført flere revisjoner av undersøkelsen. I 2007-revisjonen ble det blant annet innført fem svaralternativer (5-punkts skala) på alle spørsmålene. I tillegg ble indekser for trivsel, mobbing, faglig utfordring og tilpasning av opplæringen utviklet, og det ble innført regler om skjerming av data der det var nødvendig for å ivareta elevenes personvern (St.meld. nr. 31 (2007–2008)).

Etter tilbakemeldinger om at undersøkelsen var for lang og omfattende, ble antallet faste spørsmål betydelig redusert i revisjonen i 2013. Skoleeierne, eller skolene dersom skoleeierne delegerte beslutningsmyndigheten, kunne imidlertid fortsatt velge å legge til flere tilleggsspørsmål, noe som kunne forlenge undersøkelsen betraktelig. Se omtale av tilleggsspørsmål under punkt 8.3.3. Gjennomføringstidspunktet ble i denne revisjonen flyttet fra tidlig vår (januar) til sen høst (november-desember). Det skulle gi skolene bedre tid til å følge opp resultatene fra undersøkelsen sammen med elevene som hadde gjennomført undersøkelsen. Intensjonen med dette var at det kunne bidra til en økt elevmedvirkning og en økt motivasjon hos elevene til å delta på undersøkelsen (Utdanningsdirektoratet, 2012).

I januar 2020 startet Utdanningsdirektoratet et arbeid med å revidere innholdet i Elevundersøkelsen. Bakgrunnen var blant annet behovet for en helhetlig gjennomgang av undersøkelsen i lys av en ny lov om elevenes skolemiljø, opplæringsloven kapittel 9 A i 2017 og det nye læreplanverket Kunnskapsløftet 2020 og Kunnskapsløftet 2020 samisk. Det var også fremdeles et behov for å korte ned undersøkelsens lengde. Blant annet hadde forskere i 2014 også anbefalt at Elevundersøkelsen ble forenklet og ytterligere kortere, og at den ble gjort delvis frivillig for kommuner og fylkeskommuner å gjennomføre (Grindheim mfl., 2014).

Rammene Utdanningsdirektoratet satte for revisjonsarbeidet var blant annet at Elevundersøkelsen først og fremst skulle være en undersøkelse for elevene fra 5. trinn til Vg3 og et verktøy for lokal og nasjonal kvalitetsutvikling. Revisjonen skulle bidra til at undersøkelsen ble kortere og innholdet i større grad ble tilpasset elevgruppen. Det ble etablert en referansegruppe3 for å sikre bred forankring gjennom revisjonsprosessen.

I mai 2022 stanset Kunnskapsdepartementet revisjonsarbeidet i påvente av kvalitetsutviklingsutvalgets hovedinnstilling høsten 2023, og til departementet har besluttet oppfølgingen av denne. Utdanningsdirektoratet har fortsatt etter avtale med Kunnskapsdepartementet, å utvikle en ny teknisk løsning for brukerundersøkelsene. Den nye tekniske løsningen for gjennomføring av brukerundersøkelser skal være klar til bruk høsten 2023 for Elevundersøkelsen. Deretter vil de øvrige brukerundersøkelsene til Utdanningsdirektoratet gå over på den nye tekniske løsningen (Utdanningsdirektoratet, 2022a).

8.3.3 Elevundersøkelsen i dag

Det er i dag obligatorisk for skoleeiere å sørge for gjennomføring av Elevundersøkelsen på 7. og 10. trinn og Vg1 i skolene i høstsemesteret. Samtidig er det alltid frivillig for elevene å besvare hele undersøkelsen eller å velge å hoppe over enkeltspørsmål underveis. Skoleeierene, eller skolene dersom skoleeieren har delegert beslutningsmyndigheten, kan i tillegg velge å la elever fra flere trinn (5. trinn til Vg3) delta i undersøkelsen. Det er også mulig for skoler å gjennomføre undersøkelsen i vårsemesteret. Den obligatoriske Elevundersøkelsen inkluderer om lag 60 spørsmål om ulike tema. Se oversikt over temaene i boks 8.2.

Tilleggsspørsmål

Det er mulig å velge å inkludere 10 av 30 mulige tilleggsbolker med spørsmål, i tillegg til de obligatoriske spørsmålene. Det er skoleeierne som bestemmer om skolene skal ha med tilleggsspørsmål eller ikke, men det er skolene selv om bestiller spørsmålene. Om skolene inkluderer tilleggsspørsmål, vil disse dukke opp sammen med de obligatoriske spørsmålene i selve undersøkelsen. Det er ikke mulig å velge enkeltspørsmål, bare hele spørsmålsbolker. Det er mellom ett og ti spørsmål i hver tilleggsbolk. I vårsemesteret velger skoleeierene, alternativt skolene alle spørsmålene de vil benytte i form av å velge spørsmålsbolker (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Lokale tilleggsspørsmål

I tillegg til nasjonale tilleggsbolker, kan skoleeiere få inkludert egne lokale tilleggsspørsmål i undersøkelsen. Spørsmålene må være i tråd med formålet til Elevundersøkelsen og må godkjennes av Utdanningsdirektoratet. Svært få skoleeiere, i hovedsak fylkeskommuner, benytter seg av dette i dag. Eksempler på temaer som det er blitt spurt om er tilhørighet, fysisk aktivitet og organisering. Forskere på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har også noen ganger fått legge inn lokale tilleggsspørsmål i undersøkelsen med samtykke fra de utvalgte skoleeierne. Eksempler på forskningsprosjekter der dette har vært benyttet er «Koronaforskning grunnskole» og «Et lag rundt eleven».

Tilrettelegging av Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er i dag også tilgjengelig for gjennomføring på følgende språk: norsk (bokmål og nynorsk), nordsamisk, engelsk, arabisk, tigrinja og dari. Enkelte elever har også behov for særskilt tilrettelegging for å få gjennomført undersøkelsen. For Elevundersøkelsen er det i dag mulig å få spørsmålene lest opp på bokmål, nynorsk, nordsamisk, engelsk og arabisk, men ikke for de andre språkene. Undersøkelsen er i dag ikke oversatt til tegnspråk eller tilpasset for gjennomføring på punktskrift (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Om visningen av resultatene fra Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen gir informasjon om elevenes opplevelse av skole- og læringsmiljøet på gruppe-, trinn-, skole-, kommune- eller fylkeskommunenivå. I tillegg gir Elevundersøkelsen informasjon om et nasjonalt snitt for det aktuelle trinnet. I tråd med forskrift til opplæringsloven § 2-3 og forskrift til privatskoleloven § 2-3 skal ikke resultatene fra undersøkelsen inneholde direkte identifiserbare personopplysninger. En konsekvens av dette er at Elevundersøkelsen ikke gir noen informasjon om enkeltelevens opplevelser av skole- og læringsmiljøet.

Tidligere har det bare vært resultatene fra de obligatoriske trinnene, 7. og 10. trinn og Vg1, for obligatoriske spørsmål, som ble offentliggjort. Fra og med gjennomføringen høsten 2022 blir resultater fra alle trinnene skoler velger å gjennomføre Elevundersøkelsen på, både obligatoriske trinn og frivillige trinn, publisert offentlig på skole-, kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå i Utdanningsdirektoratets statistikkbank. I Utdanningsdirektoratets analysebrett blir utvalgte tall fra blant annet Elevundersøkelsen vist, og det er mulig å gjøre egne valg av data og sammenlikne mellom skoler, kommuner og fylke, ulike statistikkområder og utviklingen over tid. Se nærmere omtale av analysebrettet senere i kapitlet. Resultatene fra Elevundersøkelsen blir også årlig analysert av forskere og Utdanningsdirektoratet publiserer forskningsrapporter basert på resultatene (Utdanningsdirektoratet, 2022e).

Kravet om å ivareta elevenes personvern legger føringer for hvordan data fra Elevundersøkelsen blir samlet inn og publisert. For å ivareta elevenes personvern blir tall fra Elevundersøkelsen skjermet etter spesifikke skjermingsregler. Et eksempel på en slik regel er at dersom antallet individer bak et utvalg for en variabel er 1, 2, 3, 4 eller 5, blir tallet skjermet for å ivareta personvernet til eleven. Dette medfører at enkelte skoler og kommuner opplever at de ikke får tilgang på alle resultatene fra undersøkelsen. Det kan spesielt gjelde skoler og kommuner med lavt elevtall. Én skole som har lav svarprosent på undersøkelsen, kan også føre til at resultatene hos andre skoler i kommunen blir skjermet. I enkelte tilfeller kan en kommune om det er en, to eller tre små skoler i kommunen, ikke få tilgang til data fra undersøkelsen grunnet skjermingsreglene (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Utdanningsdirektoratet tilbyr skolene generell støtte til hvordan de kan følge opp resultater fra undersøkelsen på blant annet gruppe- og skolenivå på nettsidene deres, udir.no (Utdanningsdirektoratet, 2022e).

Om antallet som gjennomfører Elevundersøkelsen

Det har vært en jevn stigning i antall elever som har deltatt i Elevundersøkelsen de siste årene. Høsten 2022 var det totalt 459 723 elever fra 5. trinn til Vg3 som svarte på undersøkelsen. Dette tallet tilsvarer 79,3 prosent av alle elevene fra 5. trinn til Vg3. Andelen elever som deltok økte med trinnene. Høsten 2021 var det 17 000 færre elever som deltok enn det var for Elevundersøkelsen 2020 (se tabell 8.2). Det er den laveste deltakelsen siden 2017. Trolig skyldes nedgangen økt fravær da skolene gjennomførte Elevundersøkelsen høsten 2021 som følge av Covid-19-restriksjoner (Wendelborg og Utmo, 2022).

Mange skoler gjennomfører Elevundersøkelsen utover de obligatoriske trinnene i høstsemesteret. Selv om skolene gjennomfører undersøkelsen er det alltid frivillig for elevene å delta. Det er likevel en stor andel elever som velger å svare på undersøkelsen på alle trinn. Det er flest elever som deltar på de obligatoriske trinnene, og andelen elever som deltar på de frivillige trinnene er nesten like stor (se tabell 8.3).

I vårsemesteret er det frivillig å gjennomføre Elevundersøkelsen. Da er det færre skoler som gjennomfører, og antallet elever som svarer på undersøkelsen blir betydelig lavere enn i høstsemesteret. Det er om lag 450 000 elever som svarer hver høst (se tabell 8.2), mot mellom 3 200 og 22 000 elever som deltar i vårsemesteret (se tabell 8.4).

Hva forskning og evalueringer sier om bruken av resultatene fra Elevundersøkelsen

Undersøkelser fra tidlig på 2000-tallet og fram til 2012 tyder på at Elevundersøkelsen var godt innarbeidet i skolene, men at det var forskjeller i hvordan skolene arbeidet med resultatene og hvilke konsekvenser de fikk for praksis. Både lærere og rektorer var tidlig positive til undersøkelsen. For eksempel brukte en skole undersøkelsen når skolen skulle utarbeide en virksomhetsplan, mens en annen skole arbeidet grundig med undersøkelsen gjennom å diskutere resultatene med elevene og la undersøkelsen inngå som en del av skolens helhetlige kvalitetsvurdering. Andre skoler la heller vekt på andre brukerundersøkelser som mobbeundersøkelser i arbeidet med læringsmiljøet (Aasen mfl., 2012).

Funn fra spørreundersøkelsen i 2011 viste at 66 prosent av rektorer i de videregående skolene mente Elevundersøkelsen i stor eller svært stor grad hadde bidratt til å forbedre undervisningen eller elevenes læringsmiljø. I grunnskolen mente 41 prosent av rektorene det samme. Det var rektorer i små kommuner som oftest svarte at Elevundersøkelsen i liten eller i svært liten grad bidro til forbedring (Aasen mfl., 2012).

I en annen spørreundersøkelse til skolelederne i 2015, oppga nesten 70 prosent at elevenes læringsmiljø hadde vært tema i den skolebaserte vurderingen de siste fire årene, og at Elevundersøkelsen var primærkilden de brukte i denne vurderingen. På tvers av skoletypene var det over 90 prosent som oppga å bruke Elevundersøkelsen (Gjerustad og Waagene, 2015).

I en studie fra 2019 om skolers bruk av kartleggingsverktøy for leseutvikling og sosiale ferdigheter, oppga skoler at de i hovedsak benyttet Elevundersøkelsen eller egne lærerlagde vurderinger for å kartlegge sosial fungering i skolen (Arnesen mfl., 2019).

Senere studier om bruk av måleresultater generelt viser også at det er stor variasjon i hvor stor grad skoler, kommuner og fylkeskommuner forholder seg til og bruker resultatene fra Elevundersøkelsen (Dahl og Utmo, 2022). Det er også forskjeller i hvor stor grad skoler, kommuner og fylkeskommuner har den nødvendige kompetansen de trenger for å benytte dataene på en hensiktsmessig måte (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021; Lyng mfl., 2021).

Hvem blir informert involvert i oppfølgingen av resultatene?

Læringsmiljø er en obligatorisk del av tilstandsrapporten som drøftes av kommunestyret og fylkestinget (se kapittel 5). Resultater fra Elevundersøkelsen er en del av dokumentasjonen av læringsmiljøet og de inngår i grunnlaget for skoleeiernes arbeid med kvalitet i opplæringen.

Når det gjelder hvilke aktører som blir involvert i oppfølgingen av resultatene fra undersøkelsen, oppgir skoler å gi informasjon om Elevundersøkelsen til både elever, foreldre, lærere og skoleeiere, men at det er spesielt lærere og skoleeiere som i svært stor grad får denne informasjonen. Hele 96 prosent av skolelederne svarer at lærere i stor eller i svært stor grad får informasjon om skolens resultat fra undersøkelsen, mens tilsvarende andel skoleeiere er 84 prosent. Det er 91 prosent som svarer at lærerne får være med og diskutere funn fra undersøkelsen i stor eller svært stor grad (Caspersen mfl., 2017).

Elever og foreldre blir også i stor eller svært stor grad informert. Av skolelederne er det 68 prosent som svarer at elevene i stor eller svært stor grad blir informert om resultatene, og 48 prosent svarer at elevene er med i stor eller svært stor grad og diskuterer resultatene. Andelen skoleledere som svarer at foreldrene blir informert, er 73 prosent, og 53 prosent svarer at foreldrene er med å diskutere resultatene (Caspersen mfl., 2017).

Skolelederne oppgir at informasjonen til elever og foreldre i stor grad blir avgrenset til organer som FAU (Foreldrerådets arbeidsutvalg)og Elevrådet. Det er stor variasjon i hvor mye informasjon som blir gitt og hvem som får den, utover elever, lærere, foreldre og skoleeiere. Aktører skolelederne nevner er samarbeidsutvalg, foreldrenes arbeidsutvalg, skolemiljøutvalg og arbeidsmiljøutvalg. Media, politikere, helsesykepleier (tidligere helsesøster) og PP-tjenesten blir også nevnt av skoleledere som oppgir at de informerer andre yrkesgrupper og aktører mye om resultatene. Informasjonen om resultater fra Elevundersøkelsen blir også framlagt for driftsstyrer, andre rektorer, rådmannens ledergruppe og elevrådet (Caspersen mfl., 2017).

8.4 Standpunkt- og eksamenskarakterer

Formålet med sluttvurderinger

Formålet med sluttvurderinger er beskrevet i forskrift til opplæringsloven § 3-14 og forskrift til privatskoleloven § 3-14. Standpunktkarakterer er sammen med eksamenskarakterer sluttvurderinger av elevers kompetanse, og skal gi informasjon om kompetansen til eleven ved avslutningen av opplæringen i faget.

Standpunktkarakterer skal være uttrykk for den samlede kompetansen eleven har i et fag ved avslutningen av opplæringen, mens eksamenskarakterer skal være uttrykk for den kompetansen eleven viser på eksamen.

Sluttvurderinger er enkeltvedtak og kan påklages etter reglene i forskrift til opplæringsloven kapittel 5 og forskrift til privatskoleloven kapittel 5.

Fra og med åttende trinn blir det gitt tallkarakterer på en skala fra 1 til 6 ved halvårsvurderingene og sluttvurderingene. I den videregående opplæringen svarer bestått til karakterene fra 2 til 6.

I delinnstillingen blir temaet standpunktkarakterer og eksamenskarakterer behandlet som datakilder i kvalitetsvurderingssystemet. Utvalget har ikke diskutert eller tatt stilling til eksamens- og standpunktvurdering utover dette. Utvalget viser i denne sammenhengen til Utdanningsdirektoratets oppfølging av eksamensgruppas rapporter fra 2019 og 2020.

Om standpunktkarakterer

Forskrift til opplæringsloven § 3-15 og privatskoleloven § 3-15 fastslår at en standpunktkarakterer skal være uttrykk for den samlede kompetansen eleven har ved avslutningen av opplæringen. Et viktig premiss er at eleven skal være kjent med hva det blir lagt vekt på i fastsettingen av standpunktkaraktereren, samt at eleven skal ha fått muligheten til å vise kompetansen sin på flere og varierte måter. Kompetansen eleven har vist i løpet av opplæringen er en del av vurderingen når faglærerne fastsetter standpunktkaraktereren.

Formålet med standpunkt

Elevene får standpunktkarakterer fra og med avslutningen av 8. trinn, men de fleste standpunktarakterene blir fastsatt på 10. trinn i grunnskolen. I den videregående opplæringen får elevene standpunktkarakterer når opplæringen i et fag avsluttes på de ulike trinnene. Det er blant annet flere fellesfag som avsluttes på Vg1 studieforberedende utdanningsprogram. De fleste programfag avsluttes på Vg3, men det er også noen som avsluttes på Vg2, avhengig av elevenes valg.

Standpunktkarakterene utgjør om lag 80 prosent av karakterene på vitnemålet til elevene. Vitnemålet danner grunnlaget for opptak til den videregående opplæringen og til videre utdanning og arbeidsliv. Dette kommer fram både av reglene om inntak til den videregående opplæringen i forskrift til opplæringsloven kapittel 6 og av forskrift til høyere utdanning (Eksamensgruppa, 2019). I tillegg til å være et viktig referansepunkt for dialog mellom eleven og læreren gjennom året, inngår endelige satte standpunktkarakterer også i den nasjonale statistikken om den norske skolen. Standpunktkarakterer har således en sammensatt rolle og funksjon i utdannings- og i kvalitetsvurderingssystemet.

Standpunktkarakterer og kvalitet

Det er forskrift til opplæringsloven og forskrift til privatskoleloven som sammen med den fagspesifikke teksten om standpunktvurdering og omtalen av fagets vurderingsordninger i læreplaner for fag, utgjør den offisielle og juridiske beskrivelsen av hvordan standpunktvurdering skal foregå.

Når læreren skal fastsette standpunktkarakterer, innebærer det at læreren må gjøre en vurdering av elevenes samlede kompetanse basert på kompetansemålene i læreplanen. Ifølge Utdanningsdirektoratet innebærer å vurdere den samlede kompetansen i faget å se kompetansemål i sammenheng framfor å vurdere ett og ett mål. Dette forutsetter at lærerne har god læreplanforståelse (Utdanningsdirektoratet, 2022r).

For å fastsette standpunktkarakterer må læreren også ha nok kunnskap om elevenes kompetanse ved avslutningen av opplæringen. Siden læreplanene i fag omfatter ulike kompetansemål skal læreren legge til rette for at eleven får anledning til å vise kompetansen sin på flere og varierte måter. I de nye læreplanene inkluderer dette at elevene skal vise forståelse, refleksjon og kritisk tenking i ulike sammenhenger, i tråd med det nye kompetansebegrepet (Utdanningsdirektoratet, 2022r).

Både standpunkt- og eksamenskarakterer kan få store konsekvenser for enkeltpersoners videre utdannings- og yrkesløp (Blömeke og Olsen, 2018), men det er begrenset med nyere forskning og data på skolenes praktisering av standpunktvurderinger (Federici mfl., 2017). De siste årene har det vært flere satsinger på å øke lærernes underveisvurderingskompetanse, men mindre fokus på sluttvurderingspraksiser. Det er ikke alltid like klare skiller mellom underveis- og sluttvurderingene, men for elevene er sluttvurderingen likevel en endelig vurdering de må ta med seg videre (Skar og Hopfenbeck, 2021).

Det er viktig at standpunktvurderingen er likeverdig og rettferdig fordi det er den som er mest avgjørende for elevenes videre utdannings- og yrkeskarriere (Prøitz og Borgen, 2010). I rapporten fra 2010 pekte forskerne på at regelverket kunne tyde på at prosessen med å sette standpunktkarakterer i liten grad var en diskutert, veiledet eller regulert aktivitet fra nasjonale myndigheter sammenliknet med eksamen. Standpunktvurderingen i Norge kunne dermed betraktes som et anliggende lagt til den enkelte læreren, prisgitt den enkelte skolen og lærerens vurderinger og vurderingsstrategier av nasjonale myndigheter. Studier har også pekt på betydningen av at det nettopp er lærerne som gjennomfører standpunktvurderingen for egne elever samtidig som disse studiene også viser at standpunktvurdering er et spenningsfylt og komplekst felt der det er behov for støtte, tid og samarbeid omkring det profesjonelle arbeidet med standpunktvurdering (Hovdhaugen mfl., 2018; Lundahl mfl., 2017; Tveit, 2014; Lødding mfl., 2016).

Forventninger til arbeidet i profesjonsfellesskapet som også er relevante for arbeidet med standpunktvurdering, er beskrevet i Overordnet del av læreplanverket. I en spørreundersøkelse Rambøll Management gjorde for Utdanningsforbundet i 2020, svarer 86 prosent av de spurte lærerne på 10. trinn og Vg1 at de er helt eller delvis enige i påstanden om at de samarbeider med kollegaer for å finne riktig karakterernivå på elevene (Rambøll Management Consulting, 2020).

I en kunnskapsoppsummering om forskning på standpunktkarakterer i Norge og Norden i 2021, finner forskerne blant annet at lærere synes å ta standpunktvurdering på stort alvor og at arbeidet synes å bære preg av systematikk. Forskerne peker samtidig på at det er lite oppdatert kunnskap om hva de ulike aktørene gjør i praksis når de setter standpunktvurdering og om kvaliteten på standpunktvurdering (Skar og Hopfenbeck, 2021).

I en undersøkelse gjort i videregående skoler (Hovdhaugen mfl., 2018) oppgir lærerne at de legger vurderingsforskriften til grunn når de setter standpunktkarakterer, som innebærer at de etterstreber formålet om at standpunktkaraktereren skal være et uttrykk for kompetansen til eleven ved avslutningen av opplæringen. Den samme undersøkelsen viser at lærerne i fagene norsk og matematikk tolker dette noe ulikt. For å dokumentere elevenes sluttkompetanse gjennomfører alle skolene i utvalget heldagsprøver, årsprøver eller såkalte eksamensforberedende prøver i norsk og matematikk. Dette er prøver elevenes faglærer utvikler, men det kan også være tidligere gitte eksamensoppgaver hentet fra Utdanningsdirektoratets nettsider. Denne undersøkelsen beskriver også at lærerne tar arbeidet med å vurdere elevenes kompetanse på alvor.

Elevene på sin side opplever at det er viktig at standpunktvurderingen er rettferdig, men at det varierer hva dette innebærer og hva som kreves av elevene for å få gode karakterer i fag som norsk og matematikk. Det framstår mer uklart for elevene hva som skal til for å få en god karakterer i norskfaget, enn i matematikkfaget (Hovdhaugen mfl., 2014).

I Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse Spørsmål til Skole-Norge høsten 2017 var det noe uenighet blant skolelederne når det gjaldt i hvilken grad erfaringene til sensorene som brukes ved muntlig og eller skriftlig eksamen, bidro til å heve vurderingskompetansen ved skolen. Når det gjaldt skriftlig eksamen, var det 39 prosent som svarte at sensorene hevet kompetansen i noen grad, mens 42 prosent svarte i stor eller svært stor grad. For muntlig eksamen var det 50 prosent som svarte i noen grad, mens 28 prosent svarte i stor eller svært stor grad. I svarene var det lite forskjeller mellom svarene fra skolelederne ved ungdomsskolene sammenliknet med skolelederne ved de videregående skolene og skolene med 1. til 10. trinn (Waagene mfl., 2017).

Andre studier har over tid vist at både lærere og skoleledere anser sensorskolering som et svært viktig bidrag til å styrke vurderingskompetansen i skolen (se for eksempel Hovdhaugen mfl., 2014; Prøitz og Borgen, 2010).

Støtte til lærernes standpunktvurderingsarbeid

For å støtte lærernes arbeid med standpunktvurdering etter læreplanverket LK20 og LK20S er det utviklet veiledende kjennetegn på måloppnåelse for fellesfagene på ungdomstrinnet og for fellesfagene i den videregående opplæringen. Til LK06 og LK06S var det veiledende kjennetegn på måloppnåelse i utvalgte fag. Utformingen av de veiledende kjennetegnene til LK20 og LK20S tar utgangspunkt i læreplanen i faget, og kjennetegnene beskriver hvordan samlet kompetanse kan se ut på ulike karakterernivåer. Hensikten er å gi lærerne et utgangspunkt for videre diskusjoner og konkretisering av de ulike karakterernivåene (Utdanningsdirektoratet, 2020b). Det er for tidlig å si noe om hvilken effekt de nye veiledende kjennetegnene på måloppnåelse har på lærernes standpunktvurderingsarbeid etter LK20 og LK20S.

Om eksamenskarakterer

Det blir gjennomført eksamen i de fleste fag hvert år, men hver elev gjennomfører bare et begrenset antall eksamener som enten er obligatoriske eller som de trekkes ut til (Utdanningsdirektoratet, 2018c). På 10. trinn trekkes elevene ut til én sentralt gitt skriftlig og én lokalt gitt muntlig eller muntlig-praktisk eksamen. På Vg1 studieforberedende utdanningsprogrammer trekkes om lag 20 prosent av elevene ut til eksamen i ett fag, mens på Vg2 trekkes alle elevene ut til eksamen i ett fag. På Vg3 skal alle elevene gjennomføre én obligatorisk eksamen i enten norsk hovedmål eller samisk førstespråk. Utover dette trekkes elevene ut til ytterligere tre eksamener. Om det er eksamen i faget, om den er lokalt eller sentralt gitt, og om den er skriftlig, muntlig, muntlig-praktisk eller praktisk, er fastsatt i læreplanene for hvert fag.

I tråd med forskrift til opplæringsloven § 3-23 og forskrift til privatskoleloven § 3-25 er det Utdanningsdirektoratet som har ansvaret for å utarbeide eksamensoppgaver og gjennomføre sensur for sentralt gitt eksamen. For lokalt gitt eksamen er det kommunen eller fylkeskommunene som har ansvaret for å utforme oppgaver og gjennomføre sensur. For lokalt gitt eksamen skal faglæreren lage forslag til oppgaver.

Formålet med eksamen

Formålet med eksamen er beskrevet i forskrift til opplæringsloven § 3-22 og forskrift til privatskoleloven § 3-22. Forskriften slår fast at en eksamenskarakterer skal være et uttrykk for kompetansen hver enkelt elev viser på eksamen. Eksamen skal være i samsvar med kompetansemålene i læreplanen, og eksamen skal gi eleven mulighet til å vise kompetansen sin i så stor del av faget som mulig ut fra eksamensformen. Hvor stor del av læreplanen eksamensoppgaven dekker, vil kunne variere blant annet ut fra eksamensformen, tidsrammen og hvordan kompetansemålene er formulert i læreplanen (Utdanningsdirektoratet, 2022r).

Gjennomføring og tilrettelegging av eksamen

Forskrift til opplæringsloven § 3-23 slår fast at det er Utdanningsdirektoratet som har ansvaret for å organisere eksamen, utarbeide eksamensoppgaver og sensur. For lokalt gitt eksamen har skoleeier ansvaret for å utarbeide eksamensoppgaver og sensur. Det er også skoleeier som har ansvaret for å gjennomføre alle eksamener og trekke elever til eksamen. Skoleeier har ansvaret for å gi elever informasjon om eksamen og hva det blir lagt vekt på i vurderingen.

Elever med behov for særskilt tilrettelegging skal få lagt forholdene til rette slik at de kan få vist kompetansen sin ut ifra kompetansemålene i faget, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-29. Tiltakene skal være tilpasset behovene til eleven, men må ikke føre til at eleven får fordeler framfor andre som ikke får tilrettelegging av eksamen. Tilretteleggingen må heller ikke være så omfattende at eleven eller privatisten ikke blir prøvd i kompetansemålene. Der det i kompetansemålene blir krevd skriftlige, muntlige eller praktiske ferdigheter, er det ikke anledning til å legge til rette eksamen slik at disse ferdighetene ikke blir prøvd, når slik prøving er fastsatt i eksamensformen i faget. Det er rektor som avgjør hvilke ordninger som kan benyttes.

Elever som er fritatt for vurdering med karakter i fag skal ikke delta på eksamen i faget. I grunnskolen kan rektor etter søknad fra foreldre frita elever fra eksamen, dersom det er tungtveiende grunner for det, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-21.

Eksamenskarakterer og kvalitet

Eksamensgruppa (2019) skriver at kvaliteten til eksamen forutsetter at det som blir målt er gyldig prøving av elevenes kompetanse i det aktuelle faget. Det betyr at eksamen må være i tråd med formålet med eksamen, innholdet i læreplanen i faget og rammene for den aktuelle eksamensformen. Vurderingen av eksamensoppgavene må være pålitelig. Det vil si at resultatene fra gjentatte vurderinger samsvarer (Pellegrino mfl., 2001). Vurderingen må også være rettferdig, i den forstand at alle elevene må ha den samme muligheten til å vise kompetansen sin under eksamen (Eksamensgruppa, 2019).

Utdanningsdirektoratet har utviklet et rammeverk for sentralt gitt eksamen som skal hjelpe oppgaveutviklere som lager eksamen, og som skal bidra til å styrke den metodiske kvaliteten på eksamen og sensuren. Rammeverket beskriver blant annet formål og føringer for eksamen, kvalitetskriterier for å utvikle eksamensoppgaver og retningslinjer for å utvikle vurderingskriterier (Utdanningsdirektoratet, 2021e).

I arbeidet med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling er det informasjonen fra eksamen som er viktig, altså eksamenskarakterene. Prosessen med å kvalitetssikre utvikling, gjennomføring og sensur av eksamen er dermed en forutsetning for at informasjonen kan brukes til kvalitetsutvikling.

Bjórnsson og Skar (2021) undersøkte hvor pålitelig karakterersettingen er (sensorreliabiliteten) på noen utvalgte skriftlige eksamener. Forskerne pekte på at påliteligheten i vurderingene varierer ganske mye mellom fag. Noen fag har stabilt høy pålitelighet over tid, mens i andre fag er påliteligheten stabilt lav. Forskerne peker på at dette antakeligvis har ulike årsaker i ulike fag. Forskerne finner også at det er manglende statistisk grunnlag for å skille mellom seks nivåer av kompetanse (karakterer 1 til 6). Det er viktig å merke seg at analysen er gjort med utgangspunkt i sensorenes forslag til karakterer før endelig karakterer settes sammen med medsensor på fellessensuren. Begrunnelsen til forskerne er at dette er det beste estimatet på påliteligheten til sensuren som er mulig å få, siden det ikke er mulig å gjøre tilsvarende analyser på endelige eksamenskarakterer. Sensorskolering og fellessensur har til hensikt å etablere et tolkningsfellesskap mellom sensorene og er en viktig del av kvalitetssikringen ved sensuren. Samtidig understreker forskerne at hvilke karakterer sensorene har med seg inn i diskusjonen på fellessensuren, har betydning for de endelige karakterene.

Kan eksamenskarakterene kvalitetssikre standpunktvurderingen?

Det har vært en relativt utbredt praksis at lærere, skoler og skoleeiere bruker eksamenskarakterene som en kvalitetssikring av skolenes standpunktvurderingspraksis ved at de sammenlikner eksamenskarakterer i fagene med skolenes standpunktkarakterer for å vurdere systematiske avvik mellom dem over tid (Hovdhaugen mfl., 2014). Eksamen blir dermed sett på som en «kvalitetsmekanisme» i et sluttvurderingssystem som i stor grad er basert på faglærerens vurderinger (Hovdhaugen mfl., 2022b). Svanæs mfl. (2022) finner liknende funn i deres intervjuundersøkelse, hvor noen lærere oppgir at de bruker eksamenskarakterene for å vurdere egen undervisning ved å se disse opp imot standpunktkarakterene.

I dag er om lag 80 prosent av vitnemålet basert på standpunktkarakterer, mens om lag 20 prosent er eksamenskarakterer. Standpunkt- og eksamenskaraktererer er to ulike uttrykk for sluttkompetanse, basert på forskjellige vurderingsgrunnlag og forskjellige premisser i selve karakterersettingen. Eksamenskaraktereren kan derfor ikke uten videre brukes som en direkte kvalitetssikring av eller sammenlikning med standpunktkaraktereren. En sammenlikning av standpunkt- og eksamenskarakterene kan være hensiktsmessig om man har tilstrekkelig innsikt i statistiske muligheter og begrensninger for små utvalg elever, men sammenlikningen vil som regel gi mer meningsfull informasjon til større kommuner, fylker og nasjonalt nivå (Tveit og Olsen, 2018). Dersom det over tid er store skjevheter mellom standpunkt- og eksamenskarakterene, bør skolene og skoleeierne undersøke hva disse forskjellene skyldes, og om de er rimelige. Dette kan for eksempel være store og systematiske avvik mellom fag, skoler eller kommuner. Eksamensgruppa (2020) anbefalte å tydeliggjøre sammenhengen og samspillet mellom standpunkt og eksamen og at de er komplementerende uttrykk for elevenes sluttkompetanse. Eksamensgruppa understreket at standpunktkarakterene bør kvalitetssikres på lik linje med eksamenskarakterene. Eksamensgruppa pekte også på at profesjonaliseringen kan og bør skje både ovenfra gjennom nasjonale føringer, tiltak og støtteressurser, og innenfra gjennom involvering av lærere og utvikling av vurderingsskjønn (Eksamensgruppa, 2020).

Bruk av karakterer i statistikker

Utdanningsdirektoratet publiserer eksamens- og standpunktkarakterene i Utdanningsdirektoratets statistikkbank som et gjennomsnitt på skole-, kommune-, og fylkesnivå og nasjonalt nivå. Karakterergjennomsnittet og fordelingen av enkeltkarakterer på nasjonalt nivå endrer seg normalt lite fra år til år. Derimot kan karakterergjennomsnittet på skole-, kommune- og fylkesnivå variere en del mellom år, spesielt i fag med få elever. Eksamen er ikke utviklet for å kunne si noen om utvikling over tid eller endringer i resultater. Eksamensresultatene er derfor ikke direkte sammenliknbare fra år til år.

Eksamens- og standpunktkarakterer inngår i ulike indikatorsett, blant annet i utregningen av elevenes grunnskolepoeng. Grunnskolepoeng, resultater på Elevundersøkelsen og resultatene på nasjonale prøver brukes til å identifisere kommuner som faller under nedre grense for kvalitet og får tilbud om å delta i oppfølgingsordningen (Utdanningsdirektoratet, 2022o). Oppfølgingsordningen skal bidra til at kommuner med svake resultater på sentrale områder av opplæringen får hjelp til å skape bedre læringsresultater og skole- og læringsmiljø for elevene i kommunen.

Eksamens- og standpunktkarakterene inngår også som en del av utregningen av skolebidragsindikatorene (Arnesen mfl., 2022; Utdanningsdirektoratet, 2018a). Med skolebidragsindikatorene forsøker myndighetene å vise hva skolens innsats betyr for elevenes læringsresultater.

Våren 2020, 2021 og 2022 avlyste nasjonale myndigheter eksamen for elever i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Begrunnelsene var noe ulike for de tre årene, men var knyttet til koronapandemien (Prop. 1 S (2022–2023)). Karaktererstatistikken og grunnskolepoengene for disse årene er beregnet på standpunktkarakterer (Utdanningsdirektoratet, 2022j).

En konsekvens av at eksamen ble avlyst er også at det for disse årene ikke var mulig å beregne skolebidragsindikatorer for 8. til 10. trinn. Det er fordi utgangspunktet for utredningen er den skriftlige eksamenskaraktereren elevene får når de går ut av grunnskolen (Arnesen mfl., 2022). Det er heller ikke publisert skolebidragsindikatorer for den videregående opplæringen siden skoleåret 2019–2020.

Mausethagen mfl. (2018b) har sett nærmere på hvordan gjennomsnittlige eksamensresultater blir brukt lokalt av skoler og skoleeiere. Skoleeierne svarte i en spørreundersøkelse at de brukte eksamensresultatene i noe grad for å vurdere skolens kvalitet, men at de i liten grad eller ikke i det hele tatt brukte standpunktkarakterene til samme formål. Lærerne og skolelederne svarte på det samme spørsmålet at de brukte standpunkt- og eksamensresultatene i snitt i liten grad. Forskerne peker på at årsaken til dette kan være at lærerne og skolelederne oppfatter denne typen resultater først og fremst som et sluttprodukt de arbeider mot. Lærerne og skolelederne blir også spurt i hvilken grad de opplevde å bli fulgt opp av nærmeste leder når det gjelder standpunkt- og eksamensresultatet. Begge aktørgruppene svarte at de opplevde oppfølgingen av den nærmeste lederen sin når det gjelder resultatene på standpunkt og eksamen som nesten fraværende.

Eksamensgruppa (2019) påpeker at dagens kunnskapsgrunnlag for å vurdere om standpunkt og eksamen samlet sett gir pålitelig og relevant informasjon om elevens kompetanse, er begrenset og lite systematisk. Kvaliteten på standpunkt og eksamen har med unntak av få småstudier eller spørreundersøkelser ikke vært gjenstand for tilsvarende forskning som nasjonale prøver eller de store internasjonale undersøkelsene.

Utdanningsdirektoratet skriver i årsrapporten for 2020 at en felles forståelse av hva standpunkt og eksamen måler og uttrykker, og forholdet mellom de to, er viktig for å etablere en felles forståelse av hva kompetanse i fagene i de nye læreplanene. Direktoratet vurderer det som sentralt å arbeide med en satsing på sluttvurdering (Utdanningsdirektoratet, 2021j).

Forskning om og videre arbeid med eksamen og standpunkt

En av konklusjonene til eksamensgruppa var at det er behov for mer forskningsbasert kunnskap om eksamen (Eksamensgruppa, 2020). Det samme gjelder for standpunktvurdering. Som en del av et forprosjekt som følger opp denne anbefalingen ga Utdanningsdirektoratet NIFU i oppdrag å kartlegge nordisk forskning på eksamen, inkludert en sammenlikning av sluttvurderingsordninger i Norge og Norden. Rapporten ble levert høsten 2022 (Hovdhaugen mfl., 2022a). Utdanningsdirektoratet har også fått sammenstilt kunnskapsgrunnlaget om standpunktvurdering (Skar og Hopfenbeck, 2021).

Utdanningsdirektoratet beskriver i et innspill til utvalget at hensikten med disse forarbeidene og utredningene er å gi et grunnlag for prioriteringer og tiltak for langsiktig arbeid med eksamen og standpunkt.

8.5 Ferdighetsprøven i svømming

Formålet med ferdighetsprøven i svømming

Formålet med ferdighetsprøven i svømming er å gi kunnskap om behovet for å styrke svømmeopplæringen til elevene.

Formålet er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-9 og forskrift til privatskoleloven § 2-8. Hensikten med prøven er at elevene blir svømmedyktig innen 4. trinn. Det er obligatorisk for skoler å gjennomføre ferdighetsprøven i svømming som en del av underveisvurderingen. Prøvene skal gi kunnskap om behovet for å styrke svømmeopplæringen til elevene (Utdanningsdirektoratet, 2021i).

Om ferdighetsprøven i svømming

Fra skoleåret 2017–2018 ble det obligatorisk for skolene å gjennomføre en ferdighetsprøve i svømming for elever på 1. til 4. trinn. Ferdighetsprøven i svømming består av sju øvelser som er obligatoriske å gjennomføre som en del av opplæringen innen 4. trinn. Øvelsene har en progresjon fra det enkle til det komplekse, og det er ikke er meningen at skoler skal gjennomføre øvelsene samlet på slutten av 4. trinn. Skoler kan bruke ferdighetsprøven som en del av lærernes pedagogiske undervisningsopplegg for å sikre progresjon og legge til rette for tilpasset opplæring, og derfor skal ikke skolene rapportere resultater fra ferdighetsprøven i svømming til nasjonale myndigheter. Prøven konkretiserer to av kompetansemålene i læreplanen om vanntilvenning og svømmedyktighet. Nærmere omtale av de sju øvelsene som inngår i ferdighetsprøven er å finne på svømmedyktig.no (Svømmedyktig, u.å; Utdanningsdirektoratet, 2017a, 2021i).

Fritak fra ferdighetsprøven

Skolen kan i tråd med forskrift til opplæringsloven § 2-9 og forskrift til privatskoleloven § 2-9 gjøre et vedtak om å frita en elev fra å delta i hele eller deler av ferdighetsprøven i svømming dersom det ikke er mulig å legge prøven til rette for eleven. Slik tilrettelegging kan ikke være så omfattende at eleven ikke blir prøvd i kompetansemålene som ligger til grunn for ferdighetsprøven.

Hva forskning og evalueringer sier om bruken av ferdighetsprøven i svømming

I Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse Spørsmål til Skole-Norge våren 2022 oppgir skolelederne at hoveddelen av svømmeundervisningen foregår på 3. og 4. trinn. Andelen skoleledere som oppgir at skolen gir svømmeopplæring på 2. trinn har økt betraktelig fra foregående undersøkelser. Dessuten rapporterer mer enn tre av fire skoleledere at alle de sju øvelsene i den obligatoriske ferdighetsprøven er gjennomført i undervisningen. Unntaket er skoleledere i de minste kommunene. Her oppgir bare 57 prosent dette. Litt under halvparten av skolelederne oppgir at mellom 76 prosent og 99 prosent av elevene på 5. trinn ved deres skole var svømmedyktige etter 4. årstrinn. Litt i underkant av halvparten av skolelederne oppgir at tilgang på og kapasitet i bassenger er en av de største hindringene for å øke omfanget og kvaliteten på svømmeopplæringen (Bergene mfl., 2022).

8.6 Internasjonale undersøkelser

Formålet med internasjonale undersøkelser

Formålet med deltakelsen i de internasjonale undersøkelsene er å gi kunnskapsgrunnlag for å drive skoleutvikling på nasjonalt nivå.

Formålet er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-7 og forskrift til privatskoleloven § 2-6. Norge deltar i flere internasjonale undersøkelser. Undersøkelsene er utvalgsundersøkelser hvor et tilfeldig utvalg skoler blir trukket ut til å delta. Det er obligatorisk for skoler og elever som blir trukket ut å være med i de internasjonale undersøkelsene.

8.6.1 Norge har deltatt i internasjonale undersøkelser siden 1995

Internasjonale storskalaundersøkelser har røtter tilbake til 1960-tallet, og Norge har lang tradisjon for å delta. Allerede fra 1995 deltok Norge i TIMSS-undersøkelsen (Trends in International Mathematics and Science Study), en undersøkelse som måler elevenes kompetanse i matematikk og naturfag på 5. og 9. trinn (Lie mfl., 1997).

Siden Norge for første gang deltok i TIMSS-undersøkelsen, har det vært en framvekst av flere og mer varierte internasjonale undersøkelser. Undersøkelsene har som mål å kartlegge kompetansen til elever på fagområder som lesing, matematikk, naturfag, digitale ferdigheter og demokrati og medborgerskap.

8.6.2 Norges deltakelse i internasjonale undersøkelser i dag

Norge deltar i dag i de internasjonale undersøkelsene TIMSS, PISA, PIRLS, ICCS og ICILS som alle undersøker elevers kompetanse på ulike måter. Tidligere har Norge også deltatt i TIMSS Advanced (fysikk og matematikk siste år i videregående skole), men denne studien er avsluttet. Alle undersøkelsene er utvalgsundersøkelser hvor et tilfeldig utvalg skoler blir trukket ut til å delta. For skolene og elevene som blir trukket ut, er deltakelsen obligatorisk.

De internasjonale undersøkelsene er i hovedsak ledet og administrert av Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) og International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). Nasjonale forskningsmiljøer gjennomfører undersøkelsene i Norge på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet (Utdanningsdirektoratet, 2022n, u.å-a).

Norge deltar også i den internasjonale undersøkelsen TALIS, som er en undersøkelse av læreres og skolelederes yrkeshverdag og arbeidsbetingelser. Denne undersøkelsen skiller seg fra de andre internasjonale undersøkelsene Norge deltar i, ved at den er rettet mot lærere og skoleledere i stedet for elever, og at undersøkelsen er frivillig å besvare. Siden undersøkelsen ikke er en del av det som er obligatorisk for elever og skoler å gjennomføre, blir undersøkelsen omtalt nærmere i kapittel 9.

Det er få land som deltar i like mange internasjonale undersøkelser som Norge, og på grunn av dette kan Norge bruke undersøkelsene brukes til å vurdere gyldigheten av hverandres resultater. De fleste landene deltar bare i én undersøkelse for hvert fag (Bjórnsson, 2022).

Utformingen av de internasjonale undersøkelsene

Flere av de internasjonale undersøkelsene blir gjennomført med jevne mellomrom (i sykluser). De sykliske gjennomføringene og såkalte ankeroppgaver skal sikre at resultatene for elevenes faglige prestasjoner refererer til den samme faste underliggende skalaen over tid. Det gjør det mulig å bruke resultatene fra undersøkelsene til å følge utviklingen over tid i hvert lands utdanningssystem for det enkelte faget eller ferdigheten som undersøkelsene måler. Ankeroppgaver er som for de nasjonale prøvene at et visst antall oppgaver blir gjentatt hvert år slik at det er det mulig å lenke sammen prøvene fra ett år til det neste.

Flere av undersøkelsene inkluderer også spørreskjemaer til elevene, foreldrene, lærerne og skolelederne. Spørreskjemaene gir et stort tilfang av variabler som beskriver kjennetegn ved elevene og lærerne, i tillegg til informasjon om undervisningen og konteksten utdanningen skjer innenfor. Denne bakgrunnsinformasjonen brukes til å se på hvordan ulike sider ved skolen, undervisningen og elevene endrer seg over tid. I tillegg blir informasjonen sett i sammenheng med elevenes faglige prestasjoner og for å undersøke hvilke forhold som bidrar til god læring. Dette kan for eksempel være faktorer som elevenes hjemmebakgrunn, elevenes motivasjon og holdninger, lærernes utdanning, undervisningskvalitet og skolemiljø (Olsen og Bjórnsson, 2018; Universitetet i Oslo, u.å; Utdanningsdirektoratet, 2022c).

For alle de internasjonale undersøkelsene er det utviklet overordnede rammeverk. Rammeverkene definerer hvilke ferdigheter og kunnskaper de enkelte undersøkelsene skal kartlegge, og krav til utforming og gjennomføring av undersøkelsene. Dette skal sikre kvalitet på oppgavene og spørreskjemaene. Alle rammeverkene er offentlige. I tillegg blir flere av oppgavene og spørreskjemaene offentliggjort i etterkant av gjennomføringen, slik at elever og lærere fritt kan ta disse i bruk (Olsen og Bjórnsson, 2018).

Alle de internasjonale undersøkelsene er utvalgsundersøkelser hvor et tilfeldig utvalg skoler og elever blir trukket ut til å delta. Det er egne regler i hver av undersøkelsene for hvilke elever og skoler som blir trukket ut til å delta og som utgjør utvalget. Det er også regler for hvilke elever og skoler som skal ekskluderes fra utvalget. Skolene som blir trukket ut får informasjon om hva som gjelder for den aktuelle undersøkelsen. Siden det er et begrenset utvalg av elever som blir trukket ut til å delta i hver undersøkelse, er det viktig at utvalgene i størst mulig grad representerer ulike grupper av elever og at de er sammenliknbare på tvers av land (Utdanningsdirektoratet, 2022n).

Resultatene fra alle de internasjonale undersøkelsene gir muligheten til å følge utviklingen i norsk skole sett i en internasjonal sammenheng og til å følge utviklingen i utvalgte fag, ferdigheter og holdninger over tid (Prop. 1 S (2022–2023)). Siden formålet er å gi et kunnskapsgrunnlag for å drive skoleutvikling på nasjonalt nivå, innebærer dette at undersøkelsene har et design hvor de ikke kan gi tilbakemeldinger på elev-, gruppe- eller skolenivå. Undersøkelsene kan likevel gi informasjon til lærere, skoleledere og skoleeiere om hvordan den gjennomsnittlige kompetansen eller ferdighetsnivå til norske elever samlet sett er på noen enkeltområder (Rutkowski og Rutkowski, 2016).

Obligatoriske internasjonale undersøkelser Norge deltar i

TIMSS – Trends in International Mathematics and Science Study

TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) er en undersøkelse som måler elevenes kompetanse i matematikk og naturfag på 5. og 9. trinn. Spørreskjemaer til elevene, foreldrene, lærerne og skolelederne samler i tillegg inn informasjon som forskerne bruker i analysene av datamaterialet. Hensikten med TIMSS er å kartlegge faktorer som fremmer læring, følge med på utvikling i elevenes matematikk- og naturfagkompetanse (trend) og sammenlikne utdanningssystemer. Et hovedmål i TIMSS er å bidra til å styrke læring og undervisning i realfagene. I motsetning til PISA, som tester generell kompetanse i fag, tar TIMSS utgangspunkt i landenes læreplaner i matematikk og naturfag.

IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement) står bak undersøkelsen. Norge deltar i TIMSS hvert fjerde år i en fast syklus. Om lag 60 land deltar i TIMSS.

I TIMSS 2019 deltok 420 skoler i Norge. Omtrent halvparten av skolene deltok med elever på 5. trinn, den andre halvparten med elever på 9. trinn. Antall elever som har deltatt, utgjør om lag 8 prosent av alle elevene på hvert av de to trinnene. Ny gjennomføring er i 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2022c).

PISA – Programme for International Student Assessment

PISA (Programme for International Student Assessment) er en undersøkelse som måler 15-åringers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. Et overordnet mål med PISA er å evaluere hvor godt skolesystemet i de ulike deltakerlandene forbereder elevene til videre studier, yrkesliv og en aktiv deltakelse i samfunnet. Rundt 85 land deltok i PISA 2022.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) står bak undersøkelsen. Det er medlemslandene i OECD og partnerland med Associate-status som har ansvar for å utvikle og implementere undersøkelsen.

Norge deltar i PISA hvert tredje år i en fast syklus. Alle de tre fagområdene lesing, matematikk og naturfag er med ved hver PISA-gjennomføring, men bytter på å være hovedområdet. For det faget som er hovedområdet, er det flere oppgaver i den faglige prøven og flere spørsmål i spørreskjemaet knyttet til dette faget. PISA-undersøkelsen inneholder spørreskjema til elevene om deres oppfatninger av undervisningen og læringsmiljøet. I tillegg besvarer skoleleder et spørreskjema om blant annet ledelse, kvalitetssikrings- og vurderingstiltak og læringsmiljø.

I PISA 2018 deltok 6 000 norske elever fra 250 skoler. Da var lesing hovedområdet. På grunn av koronapandemien ble gjennomføringen i 2021 flyttet til 2022. I PISA 2022 var det matematikk som var hovedområdet. Resultater og hovedfunn fra denne gjennomføringen blir publisert i desember 2023, mens dybdeanalyser kommer i 2024 (Utdanningsdirektoratet, 2020a).

Ny gjennomføring av PISA er i 2025. Deretter er det besluttet å gå over fra en treårs syklus til en fireårs syklus når det gjelder gjennomføring. Dermed blir gjennomføringen etter 2025 i 2029.

PIRLS – Progress in International Reading Literacy Study

PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) er en undersøkelse som måler leseferdigheter og faktorer som påvirker lesing blant elever i 10-årsalderen. Norge gjennomfører undersøkelsen på 5. trinn. Undersøkelsen samler også bakgrunnsinformasjon fra spørreskjemaer fylt ut av elever, lærere, rektorer og foreldre om forhold som kan påvirke lesingen. Denne bakgrunnsinformasjonen benytter forskerne til å analysere hvilke faktorer som påvirker elevenes motivasjon- og leseferdigheter. IEA står bak undersøkelsen.

Norge deltar i PIRLS hvert femte år i en fast syklus. Om lag 60 land deltar i PIRLS.

I PIRLS 2021 deltok 7 724 elever ved 217 skoler. Resultater og hovedfunn fra denne gjennomføringen blir publisert mai 2023, mens utvidede analyser kommer i desember 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2022d).

ICCS – International Civic and Citizenship Education Study

ICCS (International Civic and Citizenship Education Study) har som hovedmål å gi et bilde av unge menneskers demokratiske beredskap og vilje til å delta i samfunnet som engasjerte medborgere. Norge gjennomfører undersøkelsen på 9. trinn.

I tillegg til å måle elevenes kunnskaper om og forståelse av demokrati og medborgerskap, svarer elevene på spørsmål om deres interesse for og syn på samfunnsaktuelle spørsmål. ICCS undersøker også elevenes deltakelse og engasjement i samfunn og politikk. Som del av undersøkelsen besvarer lærere og rektor på spørsmål om skole- og klasseromskonteksten.

Ett av hovedformålene med undersøkelsen er å analysere faktorer som forklarer forskjeller mellom ulike elevgrupper, herunder skolens bidrag til elevenes demokratiske beredskap.

Det er IEA som står bak undersøkelsen. Det er ingen fast syklus for undersøkelsen, men Norge har deltatt tre ganger i 2009, 2016 og 2022. Om lag 30 land deltok i ICCS 2022.

I ICCS 2022 var det første gang undersøkelsen ble gjennomført digitalt. Totalt deltok 7 724 elever ved 200 skoler (Utdanningsdirektoratet, 2021a).

ICILS – International Computer and Information Literacy Study

International Computer and Information Literacy Study (ICILS) er en internasjonal undersøkelse som kartlegger den digitale kompetansen og algoritmiske tenkningen til elever på 9. trinn. I tillegg besvarer elever, lærere, skoleledere og IKT-ansvarlige på skolen et kort spørreskjema. Formålet med ICILS er å bidra til forståelsen av hvordan digital teknologi brukes i skolen, og innvirkningen den har på undervisningsmetoder med tanke på utvikling av digital kompetanse. Det er IEA som står bak undersøkelsen.

Norge beslutter fra gang til gang om ICILS-undersøkelsen skal gjennomføres i Norge. ICILS ble sist gjennomført i Norge i 2013. Da deltok 130 skoler og 2 436 elever. Undersøkelsen ble også gjennomført internasjonalt i 2018, og da valgte Norge ikke å delta. Ved den neste gjennomføringen av ICILS i 2023, skal Norge delta (Utdanningsdirektoratet, 2021b). Om lag 25 land deltar i ICILS.

Hva forskning og evalueringer sier om bruken av de internasjonale undersøkelsene

Internasjonale undersøkelser gjør det mulig å se resultater fra norsk skole i en større sammenheng over tid. Det er mulig å sammenlikne norske elevers resultater over tid fra tidligere gjennomførte undersøkelser, med resultater til naboland i Norden og mot et internasjonalt gjennomsnitt. Nasjonale myndigheter benytter kunnskapsgrunnlaget fra de internasjonale undersøkelsene til å utvikle norsk skole, for eksempel i argumentasjon om prioriteringer og vurderinger av behov for justeringer i læreplaner og timefordeling, til å sette i gang etter- og videreutdanningsprogrammer for lærere og skoleledere og til å sette inn ekstra innsats på bestemte områder.

Innsamlede data fra de internasjonale undersøkelsene blir offentliggjort i databaser som er gratis å laste ned, for eksempel databaser fra IEA og OECD. Data er på nasjonalt nivå, ikke for den enkelte skolen eller eleven. Dette er data flere skoleforskere oppfatter som spesielt interessante (Rutkowski og Rutkowski, 2016).

Data fra PISA har i den internasjonale forskningslitteraturen fått en omfattende rolle (Hopfenbeck mfl., 2018). PISA-undersøkelsen er antakelig en av de mest kjente og omtalte av de internasjonale undersøkelsene i både norsk og internasjonal litteratur. PISA-undersøkelsen er mye debattert og kritiske stemmer har blant annet påpekt undersøkelsens innvirkning på utdanningspolitikk i mange land (se for eksempel Elstad og Sivesind, 2010; Meyer og Benavot, 2013; Pettersson mfl., 2017; Pons, 2017; Sellar og Lingard, 2014). Norske forskere benytter også data fra undersøkelsene til å studere overordnede utdanningsvitenskapelige problemstillinger. Kombinasjonen av bakgrunnsdata om læringskonteksten og data om elevers faglige kompetanser fra de internasjonale undersøkelsene gir utgangspunkt for å studere forskningsspørsmål av fagdidaktisk relevans, for eksempel betydningen av tidlig innsats, foreldrenes utdanning, motivasjon og læringsmiljø (Olsen og Bjórnsson, 2018).

8.7 Systemer for datainnsamling og formidling

Nasjonale myndigheter produserer årlig statistikker og analyser om grunnopplæringen, blant annet statistikk om grunnskolen gjennom system for datainnsamling som GSI (Grunnskolens Informasjonssystem). Nasjonale myndigheter arbeider også med å videreutvikle formidling av statistikker og analyser til skoler og skoleeiere, blant annet gjennom analysebrett, analysenotater og Utdanningsspeilet (Prop. 1 S (2021–2022)). Analysebrett er nærmere omtalt i kapittel 9.

Grunnskolens Informasjonssystem (GSI)

Skoleeigar skal rapportere følgjande opplysningar om grunnskolen, opplæring spesielt organisert for vaksne, musikk- og kulturskoletilbod, skolefritidsordning (SFO) og pedaoggisk-psykologisk teneste (PPT) til Utdanningsdirektoratet:

• a. informasjon om skolen, mellom anna om skriftspråk, opplæringsstad og skoleskyss

• b. informasjon om elevar og vaksne deltakarar

• c. informasjon om tilsette, kompetanse og ressursar

• d. informasjon om fagval og organisering av opplæringa for ulike elev- og deltakargrupper

• e. informasjon om skolepengar, foreldrebetaling og moderasjonsordningar.

Formålet for rapportering av opplysninger til GSI er hjemlet i forskrift til opplæringsloven § 2-1 og forskrift til privatskoleloven § 2-1. Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) er Norges offisielle oversikt over grunnskoleundervisningen og en viktig kilde til grunnskoledata i Norge. Det er obligatorisk for skoler og skoleeiere å registrere tall i GSI i oktober hvert år. Dataene blir offentliggjort i slutten av desember. Det er Utdanningsdirektoratet som er ansvarlig for datainnsamlingen og som sørger for at dataene blir overført til informasjonssystemet KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) (se nærmere omtale av KOSTRA senere i delkapitlet).

I GSI blir opplysninger om hver eneste grunnskole samlet inn, blant annet innenfor temaer som elevtall, årstimer, ressurser, spesialundervisning, språklige minoriteter, målform, fremmedspråk, fysisk aktivitet, leksehjelp, SFO, valgfag og PP-tjenesten. Nasjonale myndigheter setter i samarbeid med Statistisk sentralbyrå premissene for hvilke data skoler og skoleeiere skal registrere i GSI.

Dataene fra GSI gir informasjon til skoleeiere og nasjonale myndigheter og danner grunnlaget for tilsyn, utarbeidelse av offisielle statistikker, budsjett- og planleggingsarbeider i kommunene og beskrivelser av ressurssituasjonen i grunnskoleopplæringen gjennom KOSTRA. Enkelte tall i GSI er sensitive personopplysninger og blir derfor skjermet på skole-, kommune- og fylkesnivå. Dette gjelder blant annet forhold knyttet til spesialundervisning og språklige minoriteter. Også forskere, media og andre som er interesserte i utdanningsstatistikk bruker tall fra GSI (Utdanningsdirektoratet, 2022h).

Kalkulator for lærertetthet

Til skoleåret 2019–2020 ble det lagt til en kalkulator for lærertetthet i GSI samtidig som det ble innført en ny lærernorm. Lærernormen er en norm for forholdstallet mellom elever og lærere i ordinær undervisning i offentlige skoler (jf. opplæringsloven § 8-3). Normen tilsier at antallet elever per lærer i ordinær undervisning ikke skal overskride 15 elever på 1.–4. trinn og 20 elever på 5.–10. trinn. Kalkulatoren i GSI skal hjelpe skoleledere og skoleeiere med å beregne behovet for undervisningsårsverk som trengs for å oppfylle normen ved hver enkelt skole (Utdanningsdirektoratet, 2022g).

Vigo IKS

For fylkeskommunene blir data fra den videregående opplæringen samlet inn gjennom det interkommunale selskapet Vigo IKS. Det er alle fylkeskommunene og Oslo kommune som eier selskapet. Det er ikke Vigo IKS som offentliggjør informasjonen. De samarbeider tett med Utdanningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå hvor den nasjonale statistikken om den videregående opplæringen blir offentliggjort.

Fylkeskommunene overfører elevdata til Vigo IKS flere ganger i året, og Vigo IKS leverer data for nasjonale statistikker til Utdanningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå. Blant annet blir inntaksdata overført etter at fylkeskommunene har gjennomført hovedinntaket til den videregående opplæringen på våren. Det blir levert elevdata per første oktober hvert år som viser antall elever og voksne som er i den videregående opplæringen. Etter at skoleåret er avsluttet, leverer Vigo IKS data på hvordan elevene og de voksne har gjennomført opplæringen det aktuelle skoleåret (Vigo Interkommunalt selskap, 2021).

KOSTRA

KOSTRA står for Kommune-STat-RApportering og er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet til lokale og nasjonale myndigheter. Det har vært obligatorisk for kommuner og fylkeskommuner å rapportere inn i KOSTRA siden 2001. Kommuner og fylkeskommuner plikter etter kommuneloven å gi nasjonale myndigheter løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer. KOSTRA samler inn og sammenstiller informasjonen om fylkeskommunale tjenester, bruk av ressurser og egenskaper ved befolkningen. I KOSTRA er det for eksempel statistikker knyttet til informasjon om grunnskoleopplæringen. Data som blir samlet inn, blir publisert på Statistisk sentralbyrå sine nettsider om KOSTRA. KOSTRA bruker i hovedsak info fra GSI, udir.no/statistikk i tillegg til tall og ressurser fra kommuneregnskaper.

Ett av målene ved KOSTRA var å forenkle rapporteringen fra kommunene og fylkeskommunene til staten ved at data blir rapportert bare én gang, men at de samme dataene kan bli brukt flere ganger til ulike formål. Rapporteringen fra kommunene og fylkeskommunene til Statistisk sentralbyrå skjer i dag ved elektronisk datautveksling. KOSTRA skal bidra til at lokale og nasjonale myndigheter får et godt kunnskapsgrunnlag til bruk i analyser, planlegging og styring og som grunnlag for å vurdere om nasjonale mål er oppnådd (Kommunal- og distriksdepartementet, 2019).

8.8 Tilsyn

Formålet med tilsyn

Statsforvaltaren fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller kommunepliktene som følgjer av denne lova eller forskrift med heimel i lova, og plikta til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1. Reglane i kommuneloven kapittel 30 gjeld for tilsynsverksemda (utdrag fra opplæringsloven § 14-1).

Departementet fører tilsyn med skolar godkjende etter denne lova og skal i den samanheng ha tilgjenge til skoleanlegg og dokumentasjon (utdrag fra privatskoleloven § 7-2).

Om tilsyn

I Norge er tilsyn et viktig verktøy som nasjonale utdanningsmyndigheter bruker for å undersøke om kvaliteten i skolen tilfredstiller kravene i lov og forskrift, og dermed at eleven får rettighetene sine oppfylt. Tilsynet for offentlige skoler er hjemlet i opplæringsloven § 14-1 og for privatskolene i privatskoleloven § 7-2. Tilsynet gjennomføres ved at nasjonale utdanningsmyndigheter gjennomfører kontroller med utvalgte skoler og skoleeiere for å sikre at de drives i henhold til regelverket.

Det er statsforvalterne som er tilsynsmyndighet og fører tilsyn med de offentlige skolene. Tilsynet er først og fremst rettet mot skoleeierne som har det juridiske ansvaret for at skolene følger regelverket. I praksis og alt etter hvilket område tilsynsmynddighetene fører tilsyn med, kan det bety at en eller flere skoler er direkte involvert ved blant annet å delta i intervjuer og legge fram dokumentasjon. Statsforvalterne rapporterer hvert år til Utdanningsdirektoratet om hvilken tilsynsaktivitet de har gjennomført og om hva tilsynet har avdekket. Utdanningsdirektoratet publiserer deretter en oppsummering av siste års funnene på nettsidene deres.

For private skoler er det Utdanningsdirektoratet som har fått delegert myndighet fra Kunnskapsdepartementet til å føre tilsyn. Dette tilsynet føres først og fremst med skolens styre som har det juridiske ansvaret for at skolen følger regelverket.

For å sikre at alle tilsyn gjennomføres på en enhetlig måte med høy kvalitet, har Utdanningsdirektoratet og statsforvalterne sammen utviklet en metodehåndbok som beskriver de tre hovedfasene hvert tilsyn skal bestå av. De tre hovedfasene er forberedelsesfasen, undersøkelsesfasen og avslutningsfasen. Metodehåndboken inneholder også maler og en sjekkliste for å kvalitetssikre tilsynsrapportene. Disse er obligatoriske å bruke for myndighetene når de gjennomfører tilsyn med skoler og skoleeiere (Utdanningsdirektoratet, 2021d).

Statsforvalterne og Utdanningsdirektoratet fører flere typer tilsyn med litt ulike formål og kvaliteter. Blant annet fører de et felles nasjonalt tilsyn som er temabasert og som går over en fireårsperiode. I dette tilsynet retter tilsynsmyndighetene blikket mot spesifikke deler av regelverket. For eksempel ble det i perioden 2014–2017 ført tilsyn knyttet til elevenes utbytte av opplæringen, skolenes og skoleeiers arbeid med skolebasert vurdering og forvaltningskompetanse. For perioden 2018–2021 ble det temabaserte tilsynet igjen rettet mot skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og mot skolebasert vurdering, men også mot spesialundervisning og skolemiljø. For perioden 2022–2025 er temaene skolemiljø og internkontroll. Tilsynsmyndighetene vurderer hvert år om det er behov for å legge til nye temaer. Når tilsynsperioden er fullført, publiserer Utdanningsdirektoratet en samlet rapport på nettsidene sine.

Statsforvalterne og Utdanningsdirektoratet fører også egeninitierte tilsyn med målgruppene sine. Her har de større handlingsfrihet, hvor de for eksempel kan kombinere deler av det felles nasjonale tilsynet, lage egne tilsynsopplegg og tilpasse tilsynet på bakgrunn av kunnskap om skolen, kommunen, fylkeskommunen eller konkrete hendelser.

Tilsynsmyndighetene kan også føre målrettede oppfølgingstilsyn, hvor de kontrollerer om en tidligere tilsynskommune eller -fylkeskommune har gjennomført pålagte endringer eller har gått tilbake til en praksis som er i strid med regelverket.

Det føres ikke tilsyn med alle skolene og skoleeierne i Norge hvert enkelt år. Tilsynet er risikobasert ved at det tar for seg utvalgte deler av regelverket, utvalgte temaer, og er basert på tilsynsmyndighetenes risikovurderinger knyttet til skolenes og skoleeiernes praksis.

Tilsynet kan også forstås som en stikkprøvekontroll, ved at det ikke er en automatikk i at tilsyn føres med alle skoler eller skoleeiere som vurderes å ha en risiko for å bryte regelverket. Tilsynet føres på bakgrunn av faglige vurderinger, hvor tilsynsmyndighetene også tar hensyn til at situasjonen ved skolene kan bli fulgt opp på andre måter eller ved at de gjør prioriteringer basert på tema og risiko. Når tilsynsmyndighetene avdekker brudd på regelverket, får skolene og skoleeierne muligheten til å rette opp feilene og vise at de endrer praksisen sin.

Funn fra tilsyn med offentlige skoler

Statsforvalterne gjennomførte 142 tilsyn i 2021. Tilsynene ble gjennomført i 114 kommuner og 43 prosent av tilsynene var skriftlige, 32 prosent var stedlig besøk og 25 prosent var digitale tilsyn. Størrelsene på tilsynene varierer ettersom statsforvalterne tilpasser omfanget på tilsynet til den avdekkede risikoen. Det ble gjennomført flest tilsyn med temaene skolemiljø og spesialundervisning. Det er i tilknytning til at det for disse temaene er avdekket flest brudd på regelverket. I disse tilsynene ble det avdekket brudd på regelverket i halvparten av det som ble undersøkt. Av tilsynene var 11 tilsyn med elevenes utbytte av opplæringen. Av disse ble det funnet brudd på regelverket i 54 prosent (Utdanningsdirektoratet, 2022v). Informasjon om statsforvalternes tilsynsvirksomhet i 2022 blir klart 1. mars 2023.

Funn fra tilsyn med privatskoler

I 2021 åpnet Utdanningsdirektoratet 58 tilsyn og utarbeidet 48 foreløpige tilsynsrapporter. Noen av tilsynene hvor Utdanningsdirektoratet hadde utarbeidet en foreløpig rapport, ble åpnet i 2020. Til sammenlikning åpnet direktoratet 18 tilsyn i 2020 og utarbeidet 31 foreløpige tilsynsrapporter. Tilsynsvirksomheten i 2020 ble mindre enn planlagt grunnet koronapandemien. I 2021 gjennomførte direktoratet seks stedlige tilsyn med privatskoler med tilsynsbesøk, mens i 2020 ble det bare gjennomført ett stedlig tilsyn. Utdanningsdirektoratet la vekt på at tilsynene var rettet spesielt mot utsatte barn og unge. Det ble derfor åpnet flere tilsyn i 2021 med gjennomføring av spesialundervisning, planlegging av spesialundervisning og skolemiljø. Av de seks tilsynene som ble åpnet for å se på hvordan skolene gjennomførte spesialundervisning under koronapandemien, fant Utdanningsdirektoratet brudd på regelverket i ett av tilsynene (Utdanningsdirektoratet, 2021j). Informasjon om Utdanningsdirektoratets tilsynsvirksomhet blir klart 15. mars 2023.

8.9 Oppsummering og utvalgets vurderinger

I dette kapitlet har utvalget beskrevet dagens kvalitetsvurderingssystem med utgangspunkt i at systemet omfatter prøver, verktøy og datakilder som er obligatoriske gjennom lov og forskrift for skolene og skoleeierne å gjennomføre og følge opp.

Innholdet i dagens system

Prøvene, verktøyene og datakildene i systemet har ulike formål, og i dette ligger det at de er utformet ulikt, for å gi ulik informasjon om og til ulike aktører. Eksempelvis gir standpunkt, eksamen, kartleggingsprøvene, ferdighetsprøven i svømming og de nasjonale prøvene informasjon om enkeltelevenes ferdigheter og kompetanse. Et gjennomgående tema for diskusjonene i utvalget har vært i hvilken grad formålene fungerer etter hensiktene, sett i lys av hvordan aktørene oppfatter og har erfart arbeidet med prøvene og undersøkelsene.

Kartleggingsprøvene, de nasjonale prøvene og de internasjonale undersøkelsene i dagens system er i stor grad knyttet til målinger av enkelte ferdigheter og noen utvalgte fag på utvalgte trinn. Det er i større grad målinger av elevenes lese- og regneferdigheter enn målinger av elevenes kompetanse i fag. Prøvene og de internasjonale undersøkelsene i kvalitetsvurderingssystemet kan sies å ha høy testteoretisk (psykometrisk) kvalitet. Det vil si at resultatet har høy gyldighet og pålitelighet knyttet til det prøvene måler.

Utvalget merker seg at prøvene i kvalitetsvurderingssystemet samlet sett ikke måler bredden i skolens oppdrag eller bredden i fag som skolens består av, og at det generelt er et fravær av kvalitative vurderinger på individ- og gruppenivå.

Utvalget merker seg at det ikke finnes nasjonal informasjon om elevenes læringsutbytte underveis i skoleåret for den videregående opplæringen i dagens system. Elevundersøkelsen er obligatorisk å gjennomføre for Vg1, men det er ingen obligatoriske prøver i systemet i dag som kan gi informasjon om elevenes ferdigheter eller kompetanse i fag i systemet for disse trinnene utover informasjon fra standpunkt- og eksamenskarakterer.

De nasjonale prøvene gir informasjon om utviklingen over tid i elevenes ferdigheter i lesing på norsk, i regning og i deler av faget engelsk på skolenivå, kommunenivå og på nasjonalt nivå. Utvalget ser at slik systemet er utviklet i dag, er det ikke mulig å følge en enkelt elevs utvikling over tid i fag eller ferdigheter gjennom systemet med unntak av fra 8. til 9. trinn for nasjonale prøver i lesing og regning.

Utvalget merker seg at det ikke er mulig å følge utviklingen over tid i elevenes ferdigheter i lesing på samisk på grunn av det lave elevantallet.

Tilrettelegging av prøver og undersøkelser i systemet for elever med behov for særskilt tilrettelegging

Enkelte elever har behov for særskilt tilrettelegging for å kunne delta i prøver eller undersøkelser. Slik det er i dag er ikke nødvendige til rettelegginger tilgjengelig for at alle elever kan gjennomføre Elevundersøkelsen. Konsekvenser av manglende tilrettelegging er at ikke alle elevgrupper kan bli inkludert i det nasjonale kunnskapsgrunnlaget. Utvalget mener at det er viktig at prøvene og undersøkelsene er utformet slik at de kan avdekke ferdighetene eller kompetansen til flest mulige elever.

Informasjon om samiske elever

Det er i dag utviklet egne kartleggingsprøver og nasjonale prøver i lesing på nord-, sør- og lulesamisk, mens Elevundersøkelsen bare er tilgjengelig for gjennomføring på nordsamisk. Ikke alle prøvene og verktøyene som blir utviklet som en del av systemet, blir tilgjengeliggjort for alle de tre samiske språkene. Det er også mangelfull informasjon om samiske elever i systemet, blant annet på grunn av hensynet til elevenes personvern.

Eksamens- og standpunktkarakterer

Eksamens- og standpunktkarakterer er viktige for den enkelte eleven, men også som informasjon til skolene, skoleeierne og de nasjonale myndighetene. Karakterene er datakilder i kvalitetsvurderingssystemet og inngår i statistikker og i ulike indikatorer som brukes i oppfølging av skoler og skoleeiere. Utvalget merker seg at prosessene med å sette eksamens- og standpunktkarakterer er stadig til diskusjon. Utvalget mener det er for lite oppdatert og systematisk kunnskap om lærernes og skolenes arbeid med standpunktvurdering, inkludert hvilke behov lærere har for støtte i dette arbeidet. Utvalget mener også at det er manglende kunnskap om kvaliteten på eksamenskarakterene. Utvalget støtter eksamensgruppas anbefaling om å tydeliggjøre sammenhengen og samspillet mellom standpunkt og eksamen. Det bør tydeliggjøres at standpunkt og eksamen er kompletterende uttrykk for elevenes sluttkompetanse.

Begrenset tilgang til data fra systemet

Utvalget ser at regler for skjerming av data for å ivareta personvernet til elevene fører til en begrenset tilgang til tilgjengelig informasjon om elevenes skole- og læringsmiljø både på skole- og kommunenivå i flere tilfeller. Utvalget mener dette er en utfordring ved systemet. Samtidig er utvalget av den oppfatningen at det er viktig å balansere behovet for informasjon med hensynet til enkeltelevers rett til personvern.

Bruken av prøver, verktøy og datakilder

Kunnskapsgrunnlaget viser at det er vanskelig for lærerne, skolelederne og skoleeierne å skille mellom de forskjellige formålene til prøvene, verktøyene og datakildene i systemet. Aktørene vektlegger også innholdet i formålet til nasjonale prøver og Elevundersøkelsen ulikt.

Det er manglende kunnskap om kartleggingsprøvene, brukerundersøkelsene og flere av verktøyene i systemet spesielt knyttet til bruken og nytteverdien for kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget er av den oppfatningen av at det trengs mer kunnskap om nytten av kartleggingsprøvene, de nasjonale prøvene og Elevundersøkelsen i kvalitetsutviklingsarbeidet, i tillegg til mer kunnskap om kvaliteten på standpunktkarakterene og eksamenskarakterene.