1 Innledning og sammendrag

I denne delinnstillingen presenterer utvalget for kvalitetsutvikling i skolen et kunnskapsgrunnlag om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i norsk skole. Det norske kvalitetsvurderingssystemet ble innført i 2004 og har siden den gang blitt endret, utvidet, innsnevret, evaluert og utbedret på forskjellig vis. Flere av prøvene, verktøyene og datakildene som inngår i systemet er velkjente gjennom forskning, debatt og kritikk. Andre er mindre kjente, forsket på og diskutert. Det betyr at det er store variasjoner i kunnskapen som finnes om de ulike delene av systemet.

En stor del av utvalgets arbeid med delinnstillingen har handlet om å beskrive systemet og de ulike delene det består av. Dette innebærer en bevisstgjøring om systemets omfang og hvilke roller og ansvar som følger av det for elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne, skoleeierne og de nasjonale myndighetene. Kvalitetsvurderingssystemet slik det er i dag, berører så og si alle aktørene i utdanningssystemet. Det gjør også at aktørne ser systemet fra mange ulike ståsteder, og at det som én aktør mener er en utfordring, kan være noe en annen aktør anser som en styrke.

Hensikten med det eksisterende kvalitetsvurderingssystemet er å gjøre det mulig å vurdere ulike sider ved opplæringen og å gi et kunnskapsgrunnlag for å utvikle kvaliteten i skolen. Utvalget mener det er udiskutabelt at kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling må ha som mål at elevene får opplæring av god kvalitet i et godt skole- og læringsmiljø. Et viktig grep for å utvikle gode skole- og læringsmiljøer er å inkludere elevene i spørsmål om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling sammen med lærere, skoleledere, skoleeiere og andre relevante aktører.

Utvalgets gjennomgang av informasjon og resultater fra kvalitetsvurderingssystemet viser at det er mye godt kvalitetsvurderings- og kvalitetsutviklingsarbeid i norsk skole. På en annen side viser de siste resultatene fra de internasjonale undersøkelsene TIMSS og PISA1 noe tilbakegang i elevenes læringsresultater. Gjennomgangen viser også at elever opplever mer press relatert til skolen enn tidligere, og at det er en økning i mobbing. Det er flere unge nå enn før som ikke trives på skolen, og som oppgir at de kjeder seg og gruer seg til å gå på skolen. Dette er tilbakemeldinger som må tas på alvor.

Gjennomgangen av utviklingen av systemet viser at det finnes noen problemstilliger som går igjen over tid. Dette handler for eksempel om kvalitet i opplæringen og hvordan de overordnede målene og verdiene i opplæringen skal ivaretas. Diskusjonene handler også om utfordringer knyttet til å finne en riktig balanse mellom styring og utvikling, offentliggjøring, åpenhet og personvernet og om de ulike aktørenes roller, ansvar og behov.

En gjennomgående tilbakemelding fra sektoren er at det finnes mye tilgjengelig informasjon og data, men at det ikke er nok tid, kompetanse og kapasitet i dag til å tolke, sammenstille og ta kunnskapen som finnes i bruk. En annen tilbakemelding er at en god del av informasjonen ikke oppleves som like relevant for alle aktørene, og at det er en ubalanse i mengden informasjon, type tilgjengelig informasjon og hvem som får sine behov for informasjon dekket. Det er for eksempel klare oppfatninger om at informasjonen i større grad brukes til styring enn for å arbeide med læring og ulike prosesser i skolen. Kunnskapsgrunnlaget viser at det er behov for bedre dialog mellom aktørene, slik at de sammen kan tolke resultatene og prioritere hva de skal følge opp.

Delinnstillingen er skrevet med utgangspunkt i dagens system og ordninger. Utvalgets mandat oppfordrer imidlertid utvalget til å vurdere tilgjengelig kunnskap og informasjon med mål om å utforme framtidige modeller som i større grad legger vekt på kvalitetsutvikling. Med utgangspunkt i rammene for arbeidet og kunnskapen som finnes, har utvalget beskrevet dagens system, spenningene i utviklingen av systemet, hva som kan betraktes som styrker og utfordringer i systemet og hvilke behov sektoren har for å oppfylle målene knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling.

1.1 Sammendrag av utvalgets vurderinger

Utvalget presenterer videre et sammendrag av utvalgets vurderinger i delinnstillingen. Sammendraget gjengir ikke alle vurderingene i delinnstillingen relatert til kunnskapsgrunnlaget. Utvalgets fullstendige vurderinger er presentert avslutningsvis i de ulike kapitlene.

Ulike rammebetingelser for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling

Utvalget merker seg at det er store forskjeller mellom skoler, kommuner og fylkeskommuner i Norge, blant annet når det gjelder innbyggertall, antall skoler og elevtall. Forskjellene innebærer at det er ulike lokale rammebetingelser for kvalitetsutvikling innenfor og på tvers av aktørgrupper og forvaltningsnivåer.

Det har skjedd endringer i elevenes læring, men det kan ikke direkte knyttes til innføringen av kvalitetsvurderingssystemet

Resultatene fra de internasjonale undersøkelsene viser at det var en nedgang i elevenes prestasjoner fra de første undersøkelsene ble gjennomført på 1990-tallet og fram til rundt årene 2003–2006. Denne perioden ble fulgt av en periode med framgang i resultatene som varte til om lag årene 2012–2015. Framgangen var spesielt knyttet til at det ble færre elever som presterte på de laveste mestringsnivåene i de internasjonale undersøkelsene. De siste internasjonale undersøkelsene viser tegn til tilbakegang i elevenes prestasjoner. PISA 2018 viste en tilbakegang i elevenes leseprestasjoner, med flere elever på de laveste mestringsnivåene, mens TIMSS 2019 viste nedgang i elevenes matematikk- og naturfagsprestasjoner på ungdomstrinnet.

En forskningsoppsummering som utvalget bestilte om hvilke konsekvenser kvalitetsvurderingssystemet har hatt på elevenes prestasjoner og opplevelse av læringsmiljø (Bjórnsson, 2022) går det fram at dette spørsmålet ikke lar seg besvare direkte.

En annen forskningsoppsummering utvalget bestilte om konsekvenser av kvalitetsvurderingssystemet for lærernes pedagogiske praksis i skolen på 2000-tallet (Hopfenbeck, 2022), går det fram at dette spørsmålet er vanskelig å besvare entydig. Forskningsoppsummeringen peker likevel på at det har skjedd store endringer på flere områder i skolen. Blant annet har lesing og realfag blitt mer prioritert både av nasjonale myndigheter og i praksis, det har blitt satset på klasseledelse og læringsmiljø, det har skjedd en tydeliggjøring av elevmedvirkning i læringsarbeidet og det har vært satset på vurdering og bruk av data for å videreutvikle skolen. Oppsummeringen tar likevel forbehold om endring i praksis etter innføringen av kvalitetsvurderingssystemet og peker på at dette er et spørsmål som må ses i sammenheng med andre initiativer i skolen.

Utdanning er sentralt for kvalitetsutvikling

Utvalget beskriver generelle trekk ved utviklingen i lærernes og skoleledernes utdanning de siste fem til ti årene. Beskrivelsen viser at flere lærere og skoleledere deltar i etter- og videreutdanning. Flere grunnskolelærere har kompetanse i fagene de underviser i, og flere rektorer og skoleledere har gjennomført rektorutdanning. Utvalget mener at det fremdeles er for mange ansatte som underviser og vurderer i fag, som mangler fordypning i undervisningsfaget eller som mangler pedagogisk utdanning. Utvalget mener dette er en utfordring, fordi ansatte uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse vil ha svakere forutsetninger for å kunne delta i kvalitetsvurdering- og kvalitetsutviklingsarbeidet på skolen og i profesjonsfellesskapet.

Lovregulering som virkemiddel for kvalitetsutvikling

Opplæringsloven og privatskoleloven er sentrale virkemidler for styring av skolenes virksomhet.

Utvalget har merket seg at reglene om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har blitt endret gjentatte ganger, og at det nå foreligger et forslag til nye endringer.

Det er en utfordring at utvalget skal utarbeide anbefalinger i hovedinnstillingen samtidig med mulige endringer i bestemmelsene om kvalitetsutvikling i lovverket. Derfor gir utvalget betraktningene sine om de mest sentrale foreslåtte endringene i opplæringsloven knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i delinnstillingen.

Utvalget mener det kan være en risiko å redusere de ulike kravene i kvalitetsutviklingsbestemmelsen i grunnopplæringen uten at det samtidig foreligger andre føringer for hva som er forventet av dette arbeidet. Utvalget stiller også spørsmål ved om færre nasjonale føringer kan åpne for større forskjeller i kvaliteten mellom skoler og mellom kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener det er positivt at forslaget til ny lov framhever elevmedvirkning, og at også foreldre skal ha en tydeligere rolle i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener det er viktig at også profesjonsfellesskapet blir involvert i kvalitetsutviklingsarbeidet i tilstrekkelig grad.

Hva er dagens kvalitetsvurderingssystem?

En viktig del av utvalgets arbeid med delinnstillingen har vært å redegjøre for hva dagens kvalitetsvurderingssystem består av og hvordan aktørene i skolesektoren tar i bruk de ulike prøvene, verktøyene og datakildene i kvalitetsutviklingsarbeidet. Gjennom arbeidet med delinnstillingen har utvalget erfart at det ikke har vært en enkel oppgave å ramme inn og beskrive hva dagens kvalitetsvurderingssystem er. Det er ikke tydelig hva som inngår i kvalitetsvurderingssystemet, eller om det kan betegnes som et eget system for kvalitetsvurdering. Utvalget vurderer at dagens kvalitetsvurderingssystem er omfattende og samlet sett består av mange obligatoriske og frivillige prøver, verktøy og datakilder. Utvalget vil i hovedinnstillingen vurdere om det er hensiktsmessig å definere de ulike prøvene, verktøyene og datakildene som et eget system.

Høy kvalitet på prøvene, men de måler ikke bredden i fag

Nasjonale prøver, kartleggingsprøver og de internasjonale undersøkelsene i dagens system er i stor grad knyttet til målinger av enkelte ferdigheter og noen få utvalgte fag på utvalgte trinn. Det er i større grad målinger av elevenes lese- og regneferdigheter enn målinger av elevenes kompetanse i fag. Prøvene og de internasjonale undersøkelsene i kvalitetsvurderingssystemet i dag kan sies å ha høy testteoretisk (psykometrisk) kvalitet. Det vil si at resultatet har høy gyldighet og pålitelighet knyttet til det prøvene og undersøkelsene måler.

Utvalget merker seg at prøvene i kvalitetsvurderingssystemet samlet sett ikke måler bredden i skolens oppdrag eller bredden i fag som skolen består av, og at det generelt er et fravær av kvalitative vurderinger på individ- og gruppenivå.

Utvalget merker seg også at det ikke finnes nasjonale målinger av elevenes læringsutbytte underveis i skoleåret for den videregående opplæringen i dagens system.

Informasjon om samiske elever

Det er i dag utviklet egne kartleggingsprøver og nasjonale prøver i lesing på nord-, sør- og lulesamisk, mens Elevundersøkelsen bare er tilgjengelig for gjennomføring på nordsamisk. Ikke alle prøver og verktøy som blir utviklet som en del av systemet, blir tilgjengeliggjort på alle de tre samiske språkene. Det er også mangelfull informasjon om samiske elever i systemet, blant annet på grunn av hensynet til elevenes personvern. Utvalget ser at en konsekvens av dette er at systemet ikke gir like god informasjon om samiske elever.

Standpunkt- og eksamenskarakterer

Standpunkt- og eksamenskarakterene er viktige for den enkelte eleven, og som informasjon til skolen, skoleeier og nasjonale myndigheter. Karakterene er datakilder i kvalitetsvurderingssystemet, og inngår i statistikker og ulike indikatorer som brukes i oppfølging av skoler og skoleeiere. Utvalget merker seg at prosessene med å sette eksamens- og standpunktkarakterer stadig er til diskusjon. Utvalget mener det er for lite oppdatert og systematisk kunnskap om lærernes og skolenes arbeid med standpunktvurdering, inkludert hvilke behov lærere har for støtte i dette arbeidet. Utvalget mener også at det er manglende kunnskap om kvaliteten på eksamenskarakterene. Utvalget støtter eksamensgruppas anbefaling om å tydeliggjøre sammenhengen og samspillet mellom standpunkt og eksamen. Det bør tydeliggjøres at standpunkt og eksamen er kompletterende uttrykk for elevenes sluttkompetanse.

Begrenset tilgang til informasjon fra systemet

Utvalget ser at regler for skjerming av data for å ivareta personvernet til elevene fører til begrenset tilgang til tilgjengelig informasjon om elevenes skole- og læringsmiljø på skole- og kommunenivå i flere tilfeller. Utvalget mener dette er en utfordring ved systemet. Samtidig er utvalget av den oppfatningen at det er viktig å balansere behovet for informasjon med hensynet til enkeltelevers rett til personvern.

Bruken av prøver, verktøy og datakilder

Kunnskapsgrunnlaget viser at det er vanskelig for lærerne, skolelederne og skoleeierne å skille mellom de forskjellige formålene til prøvene, verktøyene og datakildene i systemet. Aktørene vektlegger også innholdet i formålet til nasjonale prøver og Elevundersøkelsen ulikt.

Det er manglende kunnskap om kartleggingsprøvene, brukerundersøkelsene og flere av verktøyene i systemet spesielt knyttet til bruken og nytteverdien for kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget er av den oppfatningen at det trengs mer kunnskap om nytten av kartleggingsprøvene, de nasjonale prøvene og Elevundersøkelsen i kvalitetsutviklingsarbeidet, i tillegg til mer kunnskap om kvaliteten på standpunktkarakterene og eksamenskarakterene.

Omfattende tilbud av kartleggingsprøver, kartleggingsverktøy og andre støtteverktøy utenom kvalitetsvurderingssystemet

Utvalget merker seg at tilbudet av prøver, verktøy og andre støtteverktøy til bruk i kvalitetsutviklingsarbeidet som er utviklet av blant annet private aktører og aktører fra universitets- og høgskolesektoren, er stort og uoversiktlig. Kunnskapsgrunnlaget viser at enkelte kartleggingsprøver er mye brukt, men at det generelt er lite kunnskap om hvilke kartleggingsprøver og kartleggingsverktøy lærerne tar i bruk og hvilken nytte disse har i utviklingsarbeidet. Utvalget merker seg at forskere har dokumentert at kvaliteten på enkelte av de tilgjengelige prøvene og verktøyene ikke er tilfredsstillende eller at det mangler dokumentasjon som kan si noe om kvaliteten. Utvalget har diskutert hvilke behov det omfattende tilbudet fra andre aktører kan være et uttrykk for.

Skolen er en arena for innsamling av informasjon til andre myndigheter og organisasjoner

Utvalget har merket seg at skolen er en arena for innsamling av informasjon om barn og unge fra andre enn nasjonale myndigheter og organisasjoner som ikke nødvendigvis er direkte relevante for kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen.

Kvalitetsvurdering i Danmark, Sverige og Finland

Utvalget merker seg at det er mange likhetstrekk, men også forskjeller i de danske, svenske og finske kvalitetsvurderingssystemene, sammenliknet med det norske systemet. Utvalget merker seg også at systemene i Sverige og Danmark blir debattert. Utvalget merker seg at det enten er vedtatt endringer for å legge større vekt på kvalitetsutvikling eller at slike endringer blir diskutert. Utvalget vil ta med seg disse betraktningene og skal diskutere dette videre i arbeidet med hovedinnstillingen.

Et område med spenninger

Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har vært og er et område preget av spenninger. I utvalgets mandat framgår det at det har vært uenigheter og ulike oppfatninger om kvalitetsvurderingssystemets formål, omfang, relevans og bruk av resultater. Spenningene er sammensatte og komplekse, og omfatter flere nivåer og aktører. Utvalget har valgt å systematisere det utvalget anser som noen av de mest sentrale spenningene under følgende overbygninger: Spenninger knyttet til ansvarliggjøring og delegering, spenninger knyttet til det som måles og det som ikke måles, spenninger mellom kontroll og utvikling, spenninger knyttet til «myk» styring, spenninger knyttet til involvering og samarbeid, spenninger knyttet til politiske forventninger i lys av rammefaktorer og spenninger knyttet til åpenhet og innsamling av data. Utvalget merker seg at flere av disse spenningene har betydning for hvordan de ulike aktørene vurderer nytteverdien av kvalitetsvurderingssystemet. Det har vært viktig for utvalget å synliggjøre og anerkjenne de mest sentrale spenningene på feltet i delinnstillingen, uten å ta stilling til om eller hvordan de eventuelt kan og bør løses. Spenninger er en naturlig del av utdanningsfeltet som kan bidra til videreutvikling og endringer.

Aktørene har ulike behov for informasjon og støtte til kvalitetsutvikling

I gjennomgangen av aktørenes behov for informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling, ser utvalget at elever, lærere, foreldre, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter har flere og til dels ulike behov. Det er forskjeller mellom hva lærerne og skolelederne trenger av informasjon og støtte, og hva skoleeierne og nasjonale myndigheter trenger. Det er også forskjellige behov innad i hver aktørgruppe.

Behov for tid, kapasitet og kompetanse til å analysere og sammenstille informasjonen

Et tydelig behov hos flertallet av aktørgruppene er tid, kapasitet og kompetanse til å analysere og sammenstille informasjonen fra prøver, verktøy og datakilder for å fortolke resultater og se dem i sammenheng. Dette behovet er større enn behovet for mer data. Samtidig merker utvalget seg at der er lite informasjon om videregående opplæring fra det nasjonale systemet.

Samarbeid, dialog og tillit mellom aktørene er avgjørende

Selv om kunnskapsgrunnlaget viser at aktørene har til dels ulike behov for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling i skolen, er det også flere felles behov og forutsetninger hos aktørene. Utvalget merker seg spesielt at samarbeid, dialog og tillit mellom aktørene og innad i aktørgruppene blir løftet fram i både forskning og innspill fra helt avgjørende for å lykkes med kvalitetsutviklingsarbeidet.

Flere felles kilder til kunnskap

I dag har elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne, skoleeierne, de nasjonale myndighetene, forskere og offentligheten flere felles kilder til kunnskap om skolen og elevenes læring og trivsel enn før innføringen av kvalitetsvurderingssystemet. Gjennom informasjonen fra prøver, verktøy og datakilder får alle nivå i skolesektoren kvalitetssikret informasjon på noen sentrale kvalitetsområder, selv om den har varierende relevans og nytteverdi for de ulike aktørene. Utvalget mener det er en styrke ved dagens system at det har bidratt til å etablere et felles kunnskapsgrunnlag om skolen. Det er viktig å bygge videre på det som fungerer bra i dag.

Valg og prioriteringer

Utvalget mener at ved alle systemer for kvalitetsutvikling må gjøres valg og prioriteringer blant annet med hensyn til omfanget av systemet, hvor bredt det skal favne, hvilke sider ved opplæringen det skal gi informasjon om og hvilke aktører som skal bruke informasjonen. Ingen systemer kan måle hele bredden i utdanningen eller være like godt tilpasset behovene til alle aktører. I det norske kvalitetsvurderingssystemet er det tatt konkrete valg og gjort prioriteringer som gjør at systemet gir mer informasjon om visse sider ved utdanningen enn andre, og som gjør at systemet er best tilpasset noen aktørers behov. Disse valgene og prioriteringene vil være gjenstand for diskusjon og analyse i utvalgets videre arbeid.

Det som måles får oppmerksomhet

Der noen aktører påpeker at systemet gir informasjon om sentrale og viktige deler av det skolen skal bidra til, viser andre aktører til at systemet ikke ivaretar skolens brede mandat og bredden av fagene i skolen. Utvalget ser at systemet kan bidra til målforskyvning i den forstand at skolene vier mest oppmerksomhet til ferdighetene og kompetansene som systemet måler og at skolens brede mandat for både danning og utdanning ikke verdsettes i tilstrekkelig grad.

Like forventninger, men ulike forutsetninger

Utvalget vurderer at tid, kapasitet og kompetanse er sentrale forutsetninger for å tolke og bruke informasjonen fra dagens system. Kravene i lovverket og forventningene til skolene og skoleeierne om å følge opp og analysere resultatene er de samme, uavhengig av variasjoner i antall elever og ansatte på skoler og hos skoleeierne. Utvalget mener at dagens system ikke i tilstrekkelig grad ivaretar skolers og kommuners ulike behov for støtte til kvalitetsutvikling.

Behov for å videreutvikle kvalitative kilder

Dagens system gir i hovedsak kvantitative data og i mindre grad kvalitativ informasjon. Utvalget vurderer at det er behov for å utvikle flere kvalitative kilder som kan støtte arbeidet med å utvikle kvalitet i skolen. Videreutvikling av koblingen mellom kvantitative og kvalitative data er mer i tråd med ulike aktørers behov og vil i større grad kunne støtte faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling i skolen.