1 Proposisjonens hovedinnhold

Justisdepartementet legger med dette frem forslag til en ny lov om vergemål. Loven vil erstatte lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Lovforslaget har bakgrunn i Vergemålsutvalgets utredning i NOU 2004: 16 Vergemål.

Alle mennesker har evnen til å ha rettigheter og plikter, men ikke alle har evnen til selv å foreta handlinger som stifter rett eller pådrar ansvar. Det sentrale siktemålet for vergemålslovgivningen er å sikre at interessene til mindreårige og de voksne som ikke kan handle på egen hånd, likevel blir ivaretatt, og at dette skjer med respekt for den enkelte persons verdighet og integritet.

Departementet ser et klart behov for en grunnleggende revisjon av gjeldende lovgivning på vergemålsområdet. Siden lov om umyndiggjørelse og lov om vergemål ble vedtatt i henholdsvis 1898 og 1927, har det skjedd store samfunnsmessige endringer. I løpet av denne tiden har også bevisstheten om behovet for vern av svake gruppers rettigheter økt både i Norge og ellers i verden. Familiemønstre er endret, de offentlige velferdsordningene er vesentlig utbygd og det er et økt kommersielt press mot enkeltpersoner, ikke minst barn. Samfunnet har også blitt mer komplekst, og det stilles krav til borgerne gjennom regelutvikling på stadig nye områder. Det er derfor viktig at det regelverket som skal sikre representasjon for mennesker som trenger bistand til å ivareta egne interesser, gjennomgår en modernisering og blir bedre tilpasset dagens forhold.

En revisjon av regelverket vil først og fremst være viktig for å ivareta rettssikkerheten og integriteten for de menneskene som vergemålslovgivningen tar sikte på å beskytte. Justisdepartementet mener videre det er viktig at en ny vergemålslov bygger på en erkjennelse av at gruppen vergetrengende er sammensatt og uensartet, og det er derfor et sentralt siktemål med lovforslaget å kunne tilpasse vergemålet til det enkelte individets hjelpebehov og ønsker i større grad enn i dag. Videre vil en videreføring av det minste middels prinsipp samt en tydeliggjøring av begreper som rettslig handleevne og medinnflytelse kunne bidra til økt beskyttelse av de vergetrengendes interesser. Hensynet til å ivareta rettssikkerhet og integritet ligger også til grunn for forslagene til revisjon av blant annet de materielle reglene om vergemål for voksne, saksbehandlingsreglene, kravene til vergens utførelse av vergeoppdraget, forvaltningen av de finansielle eiendelene og organiseringen av vergemålstjenesten.

I punkt 3 drøfter departementet hvilke regler som bør gjelde for mindreårige under vergemål. Det foreslås at myndighetsalderen fortsatt skal være 18 år. Det vil si at personer under 18 år skal regnes som mindreårige. Det foreslås å videreføre hovedregelen om at en mindreårig i utgangspunktet ikke kan binde seg selv ved rettslige handlinger eller råde over sine midler. Fra dette utgangspunktet foreslås visse unntak. En mindreårig kan for eksempel råde over midler som er stilt til hans eller hennes egen rådighet. En mindreårig over 15 år kan også selv inngå arbeidsavtaler og med vergemålsmyndighetens samtykke drive næringsvirksomhet. Videre har en mindreårig over 15 år råderett over midler han eller hun har tjent ved eget arbeid eller egen virksomhet. Reglene om vergemål for mindreårige er tatt inn i lovforslaget kapittel 3.

Reglene for voksne personer under vergemål finner man i lovforslaget kapittel 4, jf. punkt 4 i de alminnelige motiver. Departementet går inn for å oppheve dagens ordning med umyndiggjøring og foreslår å erstatte denne med en ordning med individtilpasset vergemål. Vilkårene for å opprette vergemål foreslås i stor grad å være de samme som etter gjeldende rett, men med visse endringer og forenklinger. Departementet fremmer dessuten forslag til en bestemmelse om vergemålets omfang, hvor blant annet det minste middels prinsipp videreføres og tydeliggjøres.

At en person settes under vergemål, innebærer at det oppnevnes en verge som har kompetanse til å handle på vegne av personen. Ved et ordinært vergemål har personen sin rettslige handleevne i behold og kan dermed disponere også på egen hånd. Et vedtak om å sette en person under vergemål vil imidlertid kunne suppleres med et særskilt vedtak om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen. Dersom vilkårene for fratakelse av den rettslige handleevnen er oppfylt, mener departementet at handleevnen bør kunne fratas personen både på det økonomiske og det personlige området. Adgangen til å frata den rettslige handleevnen i personlige forhold forutsettes imidlertid benyttet med varsomhet, og etter forslaget skal dette bare kunne skje på bestemte områder.

Forslaget om delvis fratakelse av den rettslige handleevnen representerer en grunnleggende endring i forhold til gjeldende rett, ved at dagens lovgivning ikke åpner for ordninger som ligger mellom full umyndiggjøring og hjelpevergemål. Dette forslaget er en forutsetning for at vergemålet skal kunne tilpasses det enkelte individet.

I punkt 5 drøftes spørsmålet om hvordan vergemålsmyndigheten skal organiseres. Departementet drøfter her fordeler og ulemper ved ulike organisasjonsmodeller og konkluderer med at en regionalisering av den lokale vergemålsmyndigheten ved overføring av oppgavene fra kommunen til fylkesmannen totalt sett vil gi den mest hensiktsmessige løsningen. Lovforslaget innebærer at oppgavene til dagens om lag 420 kommunale overformynderier for fremtiden skal ivaretas av landets fylkesmannsembeter, og at ordningen med politisk valgte overformyndere opphører. Departementet går videre inn for at hvert fylke skal utgjøre ett vergemålsdistrikt, men likevel slik at Oslo og Akershus er ett distrikt. Det foreslås dessuten en viss adgang for fylkesmannen til å beslutte å legge oppgaven som lokal vergemålsmyndighet til ett eller flere kontorer innenfor fylket. Departementet foreslår i kapittel 2 en egen bestemmelse om hvilke oppgaver som skal ligge til fylkesmannen som lokal vergemålsmyndighet. Det foreslås videre en bestemmelse som gir hjemmel for opprettelse av en samlet klage- og tilsynsfunksjon, gjeldende for hele landet. Denne sentrale vergemålsmyndigheten skal etter lovforslaget behandle klager over fylkesmannens vedtak og føre tilsyn med fylkesmannens oppgaver etter vergemålsloven.

Punkt 6 gjelder oppnevning av verger og deres godtgjøring mv., jf. lovforslaget kapittel 5. Departementet foreslår blant annet at oppnevning som verge skal være betinget av at vedkommende anses egnet for vervet, og at vedkommende selv samtykker i oppnevningen. Departementet anser det videre hensiktsmessig å lovfeste at den lokale vergemålsmyndigheten kan etablere ordninger med faste verger. Personer som engasjeres som faste verger, skal etter lovforslaget ha plikt til å fremlegge politiattest. For andre oppnevnte verger skal det stilles krav om politiattest hvis vergen ikke er en av den vergetrengendes nærstående. I spørsmålet om oppnevnte verger bør ha vederlag eller godtgjøring for arbeidet som verge, foreslår departementet at hovedregelen skal være at oppnevnte verger har krav på godtgjøring. Dersom den oppnevnte vergen er i nær familie med den som er under vergemål, skal vedkommende likevel bare ha krav på godtgjøring for arbeidet hvis særlige grunner taler for det. Hvis det skal betales godtgjøring til vergen, er det i utgangspunktet den vergetrengende selv som skal betale dette. Det foreslås imidlertid at fylkesmannen skal dekke dette dersom den som er under vergemål, har inntekt eller formue som er lavere enn de grensene som er fastsatt av Kongen i forskrift.

I punkt 7 i proposisjonen behandler departementet ulike problemstillinger knyttet til vergens utførelse av vergeoppdraget. Bestemmelsene er foreslått å skulle komme til anvendelse for alle typer verger. Den enkelte vergens kompetanse og oppgaver vil likevel avhenge av hvilken type vergemål det er tale om, og hvilken rekkevidde vergemålet ble gitt gjennom oppnevningen. Departementet foreslår blant annet generelle bestemmelser om vergens oppgaver, kompetanse, habilitet, taushetsplikt, samt vergens plikt til å høre den som er under vergemål. At den som er under vergemål skal ha medinnflytelse, anser departementet som en viktig presisering, blant annet ut fra de krav som stilles til dette i internasjonale konvensjoner og rekommandasjoner. Departementet fremmer også forslag til bestemmelser om vergens forvaltning og disponering av midler på vegne av den som er under vergemål. Departementet går inn for at det er vergen som disponerer på vegne av den som er under vergemål, men at enkelte typer disposisjoner skal kreve fylkesmannens samtykke. Etter lovforslaget vil dette blant annet gjelde erverv og avhending av fast eiendom, gjeldsstiftelse og pantsettelse av eiendelene til den som er under vergemål. Reglene om vergens utførelse av vergeoppdraget mv. er tatt inn i lovforslaget kapittel 6.

Finansielle eiendeler som tilhører personer under vergemål, skal etter lovforslaget kapittel 7 i utgangspunktet forvaltes av fylkesmannen. I punkt 8 i proposisjonen drøfter departementet ulike modeller for forvaltning av de finansielle eiendelene. Departementet foreslår forvaltning ved plassering på individuelle bankkonti. Den sentrale vergemålsmyndigheten foreslås gitt kompetanse til å avtale innskuddsvilkårene mv. for en slik forvaltning. Departementet drøfter imidlertid også en modell basert på forvaltning i regi av Folketrygdfondet, men påpeker at en slik modell må utredes videre.

Det foreslås også egne regler for forvaltningen av finansielle eiendeler som ikke omgjøres til kontanter. Videre foreslås det nye og mer effektive regler for inndragning av de midlene som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten, herunder regler om meldeplikt og opplysningsplikt for finansinstitusjoner mv.

I punkt 9 i proposisjonen behandles vergemålsmyndighetens og domstolenes saksbehandlingsregler i vergemålssaker. Etter lovforslaget ligger kompetansen til å treffe vedtak om vergemål til fylkesmannen, mens vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen må besluttes av retten.

Forvaltningsloven gjelder for vergemålsmyndighetens saksbehandling, men departementet foreslår enkelte særlige saksbehandlingsregler for disse sakene i lovforslaget kapittel 8. Det foreslås lovfestet enkelte nye regler for saksbehandlingen ved opprettelse av vergemål, blant annet for å sikre at saken blir godt nok opplyst. Departementet går dessuten inn for at fylkesmannen skal kunne treffe midlertidige avgjørelser der dette er nødvendig for å avverge vesentlig skade eller ulempe for den som begjæringen om vergemål gjelder. Når det gjelder hvem som kan fremsette begjæring om vergemål, og reglene om meldeplikt, foreslår departementet i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett.

For rettens saksbehandling i saker om vergemål gjelder de alminnelige reglene i rettergangslovgivningen så langt de passer. Det foreslås imidlertid enkelte særskilte saksbehandlingsregler for domstolene i kapittel 9 i lovforslaget.

Punkt 10 i proposisjonen handler om fremtidsfullmakter og andre fullmaktsforhold som alternativ til vergemål. Et sentralt siktemål med revisjonen av vergemålslovgivningen er som nevnt å sikre en større grad av individtilpasning og fleksibilitet enn etter gjeldende rett og å sikre respekt for den enkeltes integritet og selvbestemmelsesrett. I nær sammenheng med dette drøfter departementet hvorvidt det bør innføres regler om fremtidsfullmakter i norsk rett. Departementet mener det er behov for å lovfeste et privatrettslig alternativ til vergemålsordningen, slik at den enkelte gis adgang til å bestemme over eget privatliv for fremtidige situasjoner der han eller hun ikke lenger er i stand til å treffe slike beslutninger selv. I lovforslaget kapittel 10 er det tatt inn regler om fremtidsfullmakter. Departementet foreslår blant annet regler om krav til fullmaktsgiveren og fullmektigen og krav til fremtidsfullmaktens innhold, omfang og form. Det foreslås videre regler om ikrafttredelse og stadfesting av fullmakten. På tilsvarende måte som et vergemål, skal en fremtidsfullmakt etter lovforslaget kunne omfatte representasjon i økonomiske eller personlige forhold, og fullmakten skal kunne begrenses til å gjelde bestemte områder. Det anses hensiktsmessig å stille de samme formkravene til en fremtidsfullmakt som de som gjelder for testamenter. Departementet foreslår også regler om fullmektigens utførelse av oppdraget for fullmaktsgiveren, herunder regler om inhabilitet og opplysnings- og regnskapsplikt. Ved behov skal det kunne opprettes vergemål for fullmaktsgiveren etter de vanlige reglene for dette, og vergemålet vil da helt eller delvis erstatte fremtidsfullmakten.

Det foreslås at det lovfestes i avtaleloven § 22 at alminnelige fullmakter mister sin virkning når fullmaktsgiverens mentale kapasitet er blitt så redusert at han eller hun ikke selv kan inngå rettslig bindende disposisjoner, se punkt 10.10 i proposisjonen. På den bakgrunn foreslås det i punkt 10.11 en regel om at en skriftlig fullmakt til en finansinstitusjon eller betalingsmottaker om at det som fast oppdrag skal foretas en bestemt angitt betaling på fullmaktsgiverens vegne (for eksempel avtalegiro), likevel er gyldig også etter at fullmaktsgiveren på grunn av sinnslidelse eller alvorlig svekket helbred ikke lenger er i stand til å ivareta sine interesser.

Videre foreslås det en regel om legalfullmakt for nære familiemedlemmer av personer som ikke kan ivareta egne interesser, se punkt 10.12. Bestemmelsen innebærer at nære familiemedlemmer i kraft av loven kan foreta økonomiske disposisjoner som gjelder blant annet familiemedlemmets bolig og daglige underhold. Også i dag er det nok slik at mange pårørende tar seg av dagligdagse økonomiske gjøremål for familiemedlemmer, slik at det ikke er behov for å oppnevne verge eller hjelpeverge. Lovforslaget innebærer at pårørende gis et klart lovgrunnlag for å foreta slike disposisjoner. For å hindre misbruk foreslås det at legalfullmakten får et begrenset virkeområde.

I punkt 11 i proposisjonen drøfter departementet hvem som skal utøve de straffeprosessuelle rettighetene som tilkommer en mindreårig eller en voksen person uten rettslig handleevne, når denne er fornærmet eller etterlatt. Departementet fremmer forslag om en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 93 g. For en mindreårig under 18 år skal de prosessuelle rettighetene utøves av vergen. Departementet peker på at særlig reglene i vergemålsloven om inhabilitet for verger og reglene om oppnevning av midlertidige verger (setteverger) kan være aktuelle når den mindreårige er fornærmet eller etterlatt i en straffesak. Dersom den mindreårige har fylt 15 år, kan han eller hun selv utøve de prosessrettighetene som tilkommer en fornærmet eller etterlatt. For voksne som er fratatt den rettslige handleevnen, skal vergen utøve de rettighetene som tilkommer vedkommende som fornærmet eller etterlatt.

Lovforslaget inneholder ikke et fullstendig forslag til endringer i andre lover som følge av ny vergemålslov. Forslaget om en ny vergemålslov vil innebære at det må foretas flere endringer i annen lovgivning. Først og fremst vil det være behov for tekniske tilpasninger, men det vil også være behov for noen innholdsmessige endringer, blant annet som følge av forslaget om individtilpasset vergemål. Regjeringen vil fremme en egen proposisjon med forslag om endringer i annen lovgivning på et senere tidspunkt.