4 Voksne under vergemål

4.1 Innledning

Enkelte voksne personer trenger bistand til å representere interessene sine på det økonomiske eller det personlige området. I dette punktet behandles de nærmere vilkårene for at voksne personer skal kunne settes under vergemål.

Normalt blir en person myndig og kan bestemme over sine egne interesser fra vedkommende fyller 18 år. Alle har imidlertid ikke forutsetninger for å gjøre dette selv om de blir voksne. Andre igjen kan tape sin mentale kapasitet en gang i løpet av sitt voksne liv. I praksis vil reglene her særlig gjelde eldre personer som rammes av aldersdemens, personer med Alzheimers sykdom og personer med psykiatriske lidelser, utviklingshemming eller rusproblemer.

Diagnosene som kan forårsake redusert kapasitet, er forskjellige, og personene som rammes, kan ha ulikt fungeringsnivå og bistandsbehov. Noen er aktive vergetrengende som selv foretar en rekke rettslige disposisjoner, andre er passive vergetrengende som ikke er i stand til å disponere på egne vegne. Personer med bipolare lidelser kan for eksempel ofte være aktive, mens en eldre aldersdement person ofte er mer passiv. Gruppen aktive vergetrengende reiser særskilte problemstillinger, og omtales derfor nærmere under punkt 4.3.

Felles for disse personene er at de har behov for hjelp til å ivareta sine interesser. Dette kan i dag skje ved at det offentlige griper inn med umyndiggjøring og oppnevning av verge etter reglene i umyndiggjørelsesloven, eller ved at det opprettes hjelpevergemål etter vergemålsloven § 90 a. Avgjørelse om umyndiggjøring treffes av domstolene og innebærer at den vergetrengende formelt blir fratatt den rettslige handleevnen. Ved hjelpevergemål beholdes den rettslige handleevnen formelt sett fullt ut, selv om den i praksis kan være tapt på grunn av personens svekkede kapasitet.

Dagens vergemålslovgivning legger til grunn at en person enten har kapasitet og rettslig handleevne (hjelpevergemål), eller anser personen for å mangle kapasitet slik at han eller hun blir umyndiggjort. Når det gjelder hjelpevergemål, er det imidlertid vanlig at hjelpevergens mandat utformes generelt, og at midlene til den som får oppnevnt hjelpeverge, inndras til forvaltning av overformynderiet. Det synes dessuten å være en utbredt oppfatning at den som har fått oppnevnt hjelpeverge, er fratatt deler av sin handleevne. Ordningen med hjelpevergemål har derfor vært kritisert fordi den kan fungere som en form for «snik-umyndiggjøring». Dette står i et uheldig forhold til utgangspunktet om at den rettslige handleevne er i behold ved denne vergemålsformen.

Gjeldende lovgivning er dessuten særlig utformet med tanke på å ivareta den hjelpetrengendes økonomiske interesser, og ikke så mye på bistand på det personlige området. Det sistnevnte kan være vel så aktuelt i dag.

Gjeldende lovgivning kommer til uttrykk i lover fra 1898 og 1927. Synet på mennesket, dets verdi og dets behov for vern om egen integritet og selvbestemmelsesrett har endret seg på disse om lag hundre årene. Det har videre blitt stadig klarere at det er behov for å gi et særlig lovmessig vern til dem som i liten grad kan verne seg selv. Voksne med redusert mental kapasitet har typisk behov for et slikt vern. Det er derfor behov for nye regler på området som særlig ivaretar disse hensynene.

Internasjonalt har det også skjedd en utvikling i retning av økt vekt på selvbestemmelsesrett og rettssikkerhet for personer med nedsatt evne til å ivareta sine egne interesser. Dette er reflektert i Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne og i Haagkonvensjonen 13. januar 2000 om internasjonal beskyttelse av voksne. Dette fremkommer også klart i FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som Norge har undertegnet, men ikke ratifisert, blant annet i påvente av endringer i vergemålslovgivningen.

I de senere år har det blitt gjennomført reformer av vergemålslovgivningen i de øvrige nordiske landene. Med bakgrunn i Betænkning nr. 1247-Værgemål 1993 fikk Danmark ny lov om Værgemål 14. juni 1995. I Sverige er vergemålslovgivningen gitt i Föräldrabalken, og reglene ble på en del punkter endret i 1995. I tillegg har et utredningsarbeid om endringer av vergemålslovgivningen på enkelte punkter pågått parallelt med det norske vergemålsutvalgets arbeid (publisert i SOU 2004: 112). Finland fikk med utgangspunkt i Lagutskottets betänkande 20/1998 rd og Regeringens proposition 146/98 sin Lag om förmyndarverksamhet 1. april 1999. Mye kan tale for at modernisering av norsk vergemålslovgivning er nødvendig for at lovgivningen skal reflektere dagens mer nyanserte syn på menneskers kapasitet og internasjonale krav til vektlegging av selvbestemmelsesrett, fleksibilitet og rettssikkerhet.

4.2 Fra umyndiggjøring og hjelpevergemål til et individtilpasset vergemål

4.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende norsk rett åpner ikke for individtilpassede mellomløsninger mellom ytterpunktene umyndiggjøring og hjelpevergemål. En umyndiggjøring medfører tilnærmet full fratakelse av den rettslige handleevnen.

Umyndiggjøring er et inngripende tiltak og brukes i dag lite i praksis, jf. NOU 2004: 16 Vergemål side 116-117. En spørreundersøkelse rettet til landets overformynderier med fast formann, støtter samme konklusjon, jf. brev 6. september 2006 fra Justisdepartementet. Befolkningstallet i de kommunene som svarte på henvendelsen, var på om lag 2 millioner (1 945 322 innbyggere), og av disse personene var 177 personer umyndiggjort. Totalt sett er mindre enn 200 umyndiggjøringer registrert i Løsøreregisteret siden 1986 da registreringen tok til.

Det er dermed hjelpevergemål med full rettslig handleevne som er den praktiske vergemålsformen. Hjelpevergemål har vist seg å fange opp det store flertallet av tilfeller hvor det er behov for vergemål. Ifølge Vergemålsutvalgets utredning side 118 finnes det antakelig rundt 30 000 voksne med hjelpeverge på landsbasis. Justisdepartementets egen undersøkelse vist til ovenfor, viste at det i disse kommunene med til sammen om lag 2 millioner innbyggere var 10 205 personer med oppnevnt hjelpeverge. Omregnet til hele befolkningen skulle dette gi et anslag på 24 344 personer med oppnevnt hjelpeverge i Norge. I praksis gis hjelpeverger ofte mandat til å ivareta den vergetrengendes interesser «i sin alminnelighet», selv om vergemålsloven § 90 b annet punktum slår fast at myndighetsområdet ikke bør gjøres mer omfattende enn nødvendig. Det kan på denne bakgrunn stilles spørsmål ved om dagens ordning med hjelpevergemål i tilstrekkelig grad imøtekommer det enkelte individs hjelpebehov.

4.2.2 Nordisk rett

I de øvrige nordiske landene er reglene om umyndiggjøring opphevet, og begrepene «umyndiggjøring» og «umyndiggjort» i det alt vesentlige fjernet fra vergemålslovgivningen. I Danmark og Finland benytter man imidlertid fortsatt ordet «umyndig» om den som blir fratatt den rettslige handleevnen, jf. utvalgets utredning side 51-52 hvor dette omtales nærmere.

I dansk og finsk rett er utgangspunktet for øvrig ett vergemål, som eventuelt kan suppleres med en særskilt beslutning om fratakelse av handleevnen. I dansk rett har man dessuten ordningen med samvergemål, som omtales nærmere under punkt 4.7.1. I Sverige har man også fjernet de nevnte betegnelsene, men har opprettholdt skillet mellom ordningene «godmanskap» (hjelpeverge) og «förvaltarskap» (verge for umyndiggjort). Det vises for øvrig til utredningen side 119-124, hvor det redegjøres nærmere for vergemålslovgivningen i de nordiske landene.

4.2.3 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget foreslår å fjerne betegnelsene «umyndiggjort» og «umyndiggjøring(-else)» og erstatte dagens tosporede system med en ordning med individtilpassede vergemål, som eventuelt kan suppleres med særskilt beslutning om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen der dette er nødvendig, jf. utvalgets lovforslag kapittel 3 og konklusjonene på side 51-52 i utredningen. Utvalget går derved inn for å opprettholde adgangen til å frata personer den rettslige handleevnen selv om umyndiggjøringsinstituttet terminologisk sett foreslås fjernet. Begrepet «umyndig» vil etter Vergemålsutvalgets forslag bare omfatte de mindreårige. Videre foreslår utvalget at betegnelsen «hjelpeverge» fjernes, og at man skal benytte betegnelsene «vergemål» og «verge» både der den som settes under vergemål beholder den rettslige handleevnen fullt ut, og i de tilfeller hvor vergemålet suppleres med fratakelse av den rettslige handleevnen.

Forslaget innebærer at vergemål med fullt behold av den rettslige handleevnen skal være utgangspunktet. Vergemålet skal kunne omfatte både økonomiske og personlige forhold, jf. utvalgets lovforslag § 3-2. Selv om utgangspunktet har vært at vergens oppgave er å ta seg av den vergetrengendes økonomiske interesser, viser utvalget til at bistand på det mer personlige området kan være vel så aktuelt i dag. Det kan for eksempel være behov for at vergen hjelper til med søknader om offentlige ytelser og tjenester.

Vergemålsutvalget foreslår videre at vergemålet skal kunne begrenses saklig og i tid ut fra den enkeltes behov og bedringsutsikter, jf. forslaget til § 3-2. Vergens mandat skal derfor utformes konkret. Sentralt i forslaget står en tydeliggjøring av det minste middels prinsipp som styrende for vurderingen av om vergemål skal opprettes, for hvilket omfang det i tilfelle skal gis, samt for om en person skal fratas den rettslige handleevnen, og hvor omfattende fratakelsen i så fall skal være. Utvalget understreker at den som settes under vergemål, skal fungere selv i den grad vedkommende er i stand til det, og at vergemålet skal begrenses til de områder hvor vedkommende har behov for bistand.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

Vergemålsutvalgets forslag om individtilpassede vergemål basert på det minste middels prinsipp har fått klar støtte under høringen. Følgende høringsinstanser synes å gi forslaget full tilslutning:

Datatilsynet, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Østfold, Enebakk kommune, Haram kommune, Hole kommune, Larvik kommune, Oslo kommune, Overhalla kommune, Sarpsborg kommune, Time kommune, Vestre Toten kommune, Vestvågøy kommune, Arendal overformynderi, Froland overformynderi, Giske overformynderi, Herøy overformynderi, Kvam overformynderi, Larvik overformynderi, Lillesand overformynderi, Lunner overformynderi, Marker overformynderi, Moss overformynderi, Oslo overformynderi, Sandefjord overformynderi, Tinn overformynderi, Våler overformynderi, Østre Toten overformynderi, Forening for Overformynderier med Fast Formann, Landsorganisasjonen i Norge, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Nettverk for Overformynderiene i Norge, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Flere av disse høringsinstansene gir uttrykk for at forslaget er svært positivt, og at man ved dette vil kunne få mer fleksible og smidige løsninger tilpasset den enkeltes behov enn etter dagens system.

Fylkesmannen i Oppland er positiv til en overgang fra umyndiggjøring og hjelpevergemål til et individtilpasset vergemål, og sier om dette:

«Umyndiggjøring skjer stadig sjeldnere. I mange tilfeller der resultatet for 15-20 år siden ville blitt umyndiggjøring blir det i dag oppnevnt hjelpeverge. Dette fordi umyndiggjøring kan føles dramatisk og unødvendig, og en hjelpevergeoppnevnelse anses tilstrekkelig for å ivareta vedkommendes interesser.

Fordi det finnes tilfeller der umyndiggjøring kan synes for sterkt, samtidig som opprettelse av en hjelpevergeordning ikke er tilstrekkelig til å kunne ivareta den hjelpetrengendes interesser, er det en klar forbedring i forhold til dagens regler at det foreslås mellomløsninger. Der hvor en person trenger å beskyttes mot seg selv i enkelte relasjoner, og opprettelse av hjelpeverge etter nåværende regler ikke er tilstrekkelig, vil det være bedre at personen fratas den rettslige handleevnen på dette konkrete området, men ellers har sin rettslige handleevne i behold.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter også forslaget til et individtilpasset vergemål, og sier følgende om behovet for ny lovgivning:

«Gjennom kontakten med overformynderiene i Oslo og Akershus har Fylkesmannen erfart at det er en rekke praktiske problemer knyttet til dagens ordning med hjelpevergeoppnevning. Flere overformynderier har problemer med å rekruttere hjelpeverger. Et annet problem er at en del personer som åpenbart trenger beskyttelse mot seg selv eller misbruk fra andre, faller utenfor hjelpevergeordningen. Dette kan for eksempel være rusmisbrukere, manisk depressive eller andre som av ulike årsaker har gode og dårlige perioder. Felles for disse personene er at de enten ikke er i en slik medisinsk tilstand som vergemålsloven § 90a krever, eller det mangler samtykke. Det har vært et økende behov for at flere kan få en type bistand som er tilpasset deres behov, hvor det per i dag ikke foreligger grunnlag verken for å umyndiggjøre eller for å oppnevne hjelpeverge.»

Forening for Overformynderier med Fast Formann støtter utvalgets forslag til vergemål for voksne, og uttaler seg nærmere om de terminologiske endringene:

«FOFF anser de foreliggende forslag hensiktsmessige og gode. Vi finner det fornuftig at den uryddige bruken av ordet hjelpeverge for to vidt forskjellige forhold opphører. Samtidig vil den generelle bruken av begrepet vergemål virke avklarende ved at dagens 'umyndiggjøring' blir presisert til 'vergemål med fratagelse av den rettslige handleevne'. Det er ikke tvil om at hjelpevergefunksjonen etter de nå gjeldende regler i stor utstrekning har vært praktisert som om (misbrukt som om) vedkommende har vært umyndiggjort.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen er også positive til forslaget om individtilpassede vergemål og utdyper dette slik:

«Prinsippet om individtilpassete og mer nyanserte former for vergemål synes hensiktsmessig, og må være å foretrekke fremfor gammel ordning. Den gruppen mennesker som aktualiserer spørsmålet om vergemål utgjør en så heterogen og mangeartet gruppe at det bør være stort rom for individuelle ordninger. Vi støtter de språklige forandringer som introduseres. For eksempel å erstatte 'umyndiggjøring' med 'vergemål' oppfatter vi som en forbedring idet den klarere fokuserer positivt på hjelp/støtte- aspektet i stedet for en negativ fokus på manglende ferdigheter og juridisk nedgradering.»

Enkelte høringsinstanser synes å støtte forslaget, men har likevel enkelte innvendinger. Dette gjelder Hobøl kommune, Kristiansand kommune, Randaberg overformynderi, Salangen overformynderi, Seljord overformynderi, Skedsmo overformynderi, Vinje overformynderi, Autismeforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen, Handikappede Barns Foreldreforening og Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende.

Hobøl kommune peker på at en mer differensiert ordning kan føre til nye misforståelser dersom ikke mandatet til vergen er tydelig og konkret. Det uttales imidlertid at dette kan avhjelpes med at overformynderiene og vergen, i større grad enn etter dagens ordning, profesjonaliseres. Om forholdet til potensielle avtaleparter sies følgende:

«Vi ser allerede i dag at stadig flere 'aggressive' selgere har satt seg inn i dagens hjelpevergelov. Dette har resultert i at flere som har hjelpeverge blir konfrontert med det faktum at de er selvstendige rettsindivider og følgelig ansvarlig for sine handlinger. En mer differensiert løsning kan gjøre det enda vanskeligere å hindre at enkelte individer inngår avtaler, spesielt av økonomisk karakter, som de ikke burde ha inngått. Vi mener allikevel at dette problemet kunne vært lovregulert gjennom andre lover, eks forbrukerkjøpsloven.»

Skedsmo overformynderi uttaler seg om den begrepsmessige endringen som er foreslått fra «umyndiggjøring» til å «frata rettslig handleevne», og sier om dette:

«Hvorvidt man kaller det 'umyndiggjøre' eller 'frata rettslig (økonomisk) handleevne', kan vel for så vidt være en smakssak. Men i opinionen er begrepet 'umyndiggjøre' et relativt fasttømret begrep, som 'alle' vet hva betyr. 'Frata rettslig handleevne' egner seg ikke så godt for vanlig bruk, mest mellom jurister. Jeg tror derfor at man kan stå seg på å beholde begrepet, men kanskje legge forskjellige ting inn i det.»

Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende viser til at hjelpevergebegrepet er innarbeidet når det gjelder utviklingshemmede, og at en endring i begrepsbruk til «verge» vil kunne bli uvant for noen. Det påpekes også at når vergemålet skal beskrives mer distinkt, vil det stille store krav til utformingen av innholdet og kanskje i noen tilfeller bli unødvendig detaljert og lite fleksibelt.

Den Norske Advokatforening påpeker at rettssikkerheten for den hjelpetrengende vil være prisgitt at det er kompetanse i overformynderiet som skal oppnevne vergen. Handikappede Barns Foreldreforening viser til at en ordning med individtilpassede vergemål vil kunne kreve større ressurser og en grundigere behandling. Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen peker på bankenes negative erfaringer med den dobbeltkompetansen man har fått ved oppnevningen av hjelpeverge etter eksisterende regler.

Tønsberg tingrett støtter ikke forslaget til individtilpassede vergemål slik utvalget har utformet det, og uttaler blant annet følgende:

«Selv om det sentrale siktemål med forslaget til ny lov er å bedre de svakerestiltes rettssikkerhet, må dette ikke overskygge hensynet til rettssikkerheten og forutberegneligheten for de øvrige samfunnsborgerne. Et individtilpasset vergemål som det legges opp til, vil lett skape rettsusikkerhet og privatrettslige konflikter. «

4.2.5 Departementets vurdering

Departementet støtter Vergemålsutvalgets forslag, og går med det inn for å erstatte dagens tosporede system med en ordning med individtilpassede vergemål, jf. lovforslaget kapittel 4. Som flere av høringsinstansene har påpekt, er det et klart behov for et regelverk som i større grad enn i dag er tilpasset det mangfoldet som gruppen vergetrengende representerer. En omlegging til individtilpassede vergemål vil gjøre det mulig å skreddersy et vergemål etter den enkeltes behov, og dette vil igjen skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettsikkerhet.

Ordningen med individtilpassede vergemål vil for det første innebære at man ved opprettelsen av ordinære vergemål vil kunne begrense omfanget til økonomiske forhold, til personlige forhold eller til spesifikke områder innenfor disse kategoriene, se § 21 annet og tredje ledd, jf. § 20 i departementets lovforslag. I tillegg vil vergemålet kunne begrenses i tid dersom dette er nødvendig. For det andre vil ordningen med individtilpassede vergemål innebære at det etter lovforslaget § 22 kan treffes særskilt beslutning om hel eller delvis fratakelse av rettslig handleevne der de nærmere vilkårene for dette er oppfylt. Ved å kunne kombinere opprettelsen av ordinært vergemål med delvis fratakelse av handleevnen der det er behov for det, vil man med det nye regelverket kunne fange opp tilfeller som det tidligere ikke forelå noen hensiktsmessig regulering for. Departementet ser, som enkelte høringsinstanser, at en overgang til individtilpassede vergemål nødvendigvis vil måtte kreve større ressurser og økt profesjonalisering. Dette vil imidlertid på sikt medføre at vi får en mer moderne og kompetent vergemålsmyndighet, og bør derfor ikke være tungtveiende argumenter mot en ellers ønsket og nødvendig lovendring.

Som en følge av dette foreslår departementet at umyndiggjøringsinstituttet, slik dette er utformet i dag, fjernes. Departementet foreslår videre at lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse oppheves. Som utvalget går departementet inn for en ordning med enhetlige betegnelser for alle typer vergemål. Dette innebærer konkret at både den som fratas den rettslige handleevnen, og den som har denne kompetansen i behold, vil omtales som å være «under vergemål», jf. lovforslaget § 2 første ledd. Dette vil etter departementets syn utgjøre en forenkling i forhold til dagens system, og terminologisk vil det dessuten virke mindre stigmatiserende enn en «umyndiggjøring» etter dagens regelverk. Som en konsekvens av at umyndiggjøringsinstituttet foreslås opphevet, går departementet videre inn for at begrepene «umyndiggjøring(-else)» og «umyndiggjort» også endres i andre lover.

En slik omlegging vil dessuten innebære at vi får en vergemålslovgivning som er bedre tilpasset den tid og det samfunn vi lever i. En modernisering av rettsområdet har foregått i det meste av Europa i løpet av de to siste tiårene og særlig i tiden etter tusenårsskiftet. I de øvrige nordiske landene har det pågått reformer innen vergemålslovgivningen siden 1990-tallet og frem til i dag. Etter departementets syn er en endring av norsk vergemålslovgivning nødvendig og ønskelig, både med henblikk på utformingen av vår gjeldende lovgivning og med henblikk på den utviklingen som har skjedd internasjonalt. En omlegging til individtilpassede vergemål vil også være påkrevd for å bringe norsk vergemålslovgivning i samsvar med kravene i FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Som Vergemålsutvalget går departementet inn for en videreføring og tydeliggjøring av det minste middels prinsipp som bærebjelke innen vergemålslovgivningen. Utgangspunktet på dette området bør være at ethvert individ skal ha rett - i tråd med sine egne evner og forutsetninger - til å forme livet sitt etter egne ønsker og ideer. Det at enkelte mennesker har et større hjelpebehov enn andre, bør i utgangspunktet gi grunnlag for støtte og bistand til å forme eget liv, og ikke til fratakelse av handleevnen. Det minste middels prinsipp innebærer at det ikke skal gripes inn i den enkeltes selvbestemmelsesrett i større utstrekning enn det som i det enkelte tilfellet er nødvendig. Prinsippet skal legges til grunn både ved vurderingen av om det skal opprettes vergemål, om vergemålet skal omfatte økonomiske og/eller personlige forhold, og om vergemålet eventuelt skal suppleres med en hel eller delvis fratakelse av handleevnen.

Departementet ser at de individtilpassede vergemålene vil kunne medføre mer usikkerhet for tredjepersoner enn etter dagens ordning. Grensene for vergens og den vergetrengendes kompetanse vil kunne oppleves som mer uklare. Dette vil nok særlig gjelde ved delvis fratakelse av den rettslige handleevnen. Etter departementets syn bør hensynet til selvbestemmelsesretten som utgangspunkt veie tyngre enn hensynet til tredjepersoner. Medkontrahenter vil dessuten i en del tilfeller være hjulpet ved at avgjørelser om fratakelse av handleevnen vil kunne registreres i relevante registre. Samtidig er det klart at problemer for tredjepersoner også vil være et problem for den som er satt under vergemål, hvis dette leder til at hensiktsmessige avtaler ikke blir inngått, eller at vergen disponerer utenfor sitt mandat uten at dette blir avdekket. Departementet har derfor forsøkt å finne løsninger som balanserer hensynet til den som er satt under vergemål, og hensynet til tredjepersoner på en mest mulig hensiktsmessig måte.

Det er for øvrig riktig, som enkelte høringsinstanser har vært inne på, at det i en del tilfeller kan være behov for et generelt mandat for vergen. En ordning med individtilpassede vergemål er imidlertid ikke til hinder for dette, da et generelt mandat vil måtte anses som et individtilpasset vergemål i de tilfellene der dette er det riktige ut fra den enkeltes behov. Det sentrale i en omlegging til individtilpassede vergemål er at det må foretas en konkret vurdering av hvor omfattende mandat som er nødvendig i det enkelte tilfellet.

4.3 Særlig om gruppen aktive, voksne vergetrengende

4.3.1 Nærmere om gruppen og behovet for tiltak

For aktive, voksne vergetrengende personer kan det reises spørsmål ved om det er behov for andre typer ordninger i tillegg til det Vergemålsutvalget har foreslått. Vergemålsutvalget har i liten grad utredet behovet for særlige løsninger for denne gruppen vergetrengende.

Gruppen aktive, voksne vergetrengende utgjøres av personer over 18 år som fungerer ute i samfunnet, men som i større eller mindre grad, hele eller deler av livet, har behov for hjelp til å forvalte sine midler eller å ivareta sine personlige interesser. Dette er ofte psykisk utviklingshemmede personer, mennesker med psykiatriske lidelser, rusavhengige, spilleavhengige, personer med begynnende Alzheimer eller ulike former for demens. Gruppene er ulike seg i mellom og internt i gruppene. Men felles for dem er at de ofte har evne til å handle i strid med egne personlige og økonomiske interesser. De skiller seg på denne måten fra de passive vergetrengende, som på grunn av sin diagnose ikke lenger har samme evne til aktivt virke. De aktive vergetrengende kan ha evne til å legge sin egen økonomi i ruin i løpet av kort tid. Disse personene skaper av denne grunn mange problemer for seg selv og mye arbeid for overformynderiene og hjelpevergene - og det er ofte vanskelig å komme frem til gode ordninger på bakgrunn av gjeldende regelverk. Utfordringen for lovgiverne er å finne de områdene som krever særskilt lovregulering, og dernest å finne et godt balansepunkt mellom behovet for å beskytte og respekten for individets selvbestemmelsesrett.

4.3.2 Høringsinstansenes syn og høringsmøtet 14. juni 2006

Siden Vergemålsutvalget ikke har foreslått særskilte bestemmelser for denne gruppen vergetrengende, foreligger det heller ikke mange høringsuttalelser der dette punktet tas opp til særskilt behandling. Enkelte høringsinstanser drøfter likevel denne problematikken, og viser blant annet til at et ordinært vergemål sjelden vil fungere på en tilstrekkelig god måte for de aktive, voksne vergetrengende. Arendal overformynderi, Bærum overformynderi, Kvam overformynderi og Autismeforeningen i Norge er inne på disse spørsmålene.

Arendal overformynderi gir en beskrivelse av hvilke utfordringer de aktive vergetrengende skaper for hjelpevergene etter dagens system:

«Ved vårt overformynderi har vi en del aktive hjelpevergetrengende som fra tid til annen setter hjelpevergen helt ut på sidelinjen. I slike tilfeller er det slitsomt å være hjelpeverge og det kan virke helt meningsløst å prøve å få økonomien på fote. Terskelen for å kunne bli fratatt den rettslige handleevne på det økonomiske område må bli et institutt som det er anledning til å anvende for kortere eller lengre tid, uten at det skal være altfor 'vidløftig'. Ser også at ved å kunne skille økonomi og det personlige vil det kunne være enklere å få til en 'mellomløsning'.»

Bærum overformynderi har også en uttalelse knyttet til de aktive hjelpetrengende:

«Disse utgjør en ikke helt liten utfordring i dag. I lovforslaget er det så vidt jeg kan se ikke pekt på noen løsning for akkurat denne gruppen, men man er jo absolutt i nærheten når det foreslås adgang til delvis å frata en persons rettshandelsevne.»

Autismeforeningen i Norge uttaler seg blant annet om personer med Aspergers syndrom, og sier dette om deres særskilte hjelpebehov:

«En særlig vanskelig utfordring gjelder de som har behov for aktiv beskyttelse. Dette kan bl.a. gjelde personer med Asperger syndrom. Dette er en gruppe personer som i utgangspunktet har normal intelligens, men som kan ha begrenset innsyn i egen funksjonshemning og konsekvensene av sine handlinger. Særinteresser inngår som en del av diagnosen, og kan til tider gi svært spesielle utslag. Autismeforeningen ser at det i flere tilfelle kan være store problemer forbundet med å få samtykke fra den berørte, både til det å få det nødvendige tjenestetilbud, til bistand med økonomistyring mv, og dette medfører fare for skade og tap hos den berørte. Autismeforeningen er usikker på om de ulike problemer som dette reiser er tilstrekkelig vurdert av utvalget.»

I tillegg til innspillene som har kommet i forbindelse med høringen, har departementet mottatt en rekke formelle og uformelle henvendelser gjennom de senere årene om temaet. Henvendelsene har vist at det er vanskelig å få til en god håndtering av de aktive, voksne vergetrengende med dagens regelverk. Norsk Forbund for Utviklingshemmede, verger, pårørende og overformyndere har tatt kontakt om dette.

På denne bakgrunn inviterte Justisdepartementet 14. juni 2006 til et møte der ulike ressurspersoner ble innkalt for å drøfte typiske problemer og mulige løsninger for de aktive vergetrengende. Diskusjonen hadde preg av en idédugnad.

Følgende personer deltok:

Hanne Ramstad Jensen, Helsedepartementet

Dr. med Anne Brækhus

Kristel Heyerdahl, advokat

Professor dr. juris Erik Røsæg

Øyvind Kirkvold, Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens, avd. Vestfold

Marja Sigurd-Jonsdottir, overlege/psykiater

Hildur Strømhaug, Nettverk for Overformynderiene i Norge

Georg Traheim d.y., overformynder Bærum, styreleder Forening for Overformynderier med Fast Formann

Brita Mellin-Olsen, Justisdepartementet

Katrine Kjærheim Fredwall, Justisdepartementet

En rekke tiltak ble drøftet. Gruppen vurderte både økt bruk av profesjonelle verger, betydningen av for sent satt diagnose med konsekvenser for adgangen til å opprette vergemål, ulike tiltak for å kunne beskytte de vergetrengende og behovet for rask og fleksibel inngripen i akuttfasen.

4.3.3 Departementets vurdering

Det å få til godt fungerende løsninger for de aktive, voksne vergetrengende må være et sentralt mål med en ny vergemålslov. Dagens ordning er etter departementets syn ikke tilfredsstillende, og mange får unødvendig vanskelige livsbetingelser blant annet som følge av dette. For mange vil gjeldsproblemer kunne bli et unødig tilleggsproblem. I en del tilfeller blir de nære pårørende stående mer eller mindre alene med å rydde opp i forhold de har små forutsetninger for å håndtere.

Forslagene i den nye vergemålsloven bør etter departementets syn utformes med tanke på å finne løsninger også for de aktive vergetrengende. Dette vil bli behandlet nærmere i de deler av proposisjonen hvor spørsmålet systematisk hører hjemme, men nevnes for oversiktens skyld også her: kompetanseoppbygging i vergemålsmyndigheten, jf. lovforslaget kapittel 2, individtilpassede vergemål med delvis fratakelse av den rettslige handleevnen, jf. lovforslaget § 22, registrering av fratakelse av handleevnen, jf. lovforslaget § 77, oppnevning av profesjonelle verger, jf. kapittel 5 og rett og av og til plikt for fylkesmannen til å fatte vedtak om midlertidig fratakelse av handleevnen på dagen, jf. § 61.

I tillegg til disse generelle virkemidlene vil departementet også peke på at fylkesmannens og vergens rolle blir viktige for å oppnå gode løsninger på området.

Opptak av gjeld og kjøp på avbetaling kan etter forslaget også avverges ved å overføre slik kompetanse til vergen. Eventuelle tredjepersoner kan få opplyst fra Løsøreregisteret om en person er fratatt den rettslige handleevnen, og hvem som er personens verge, se nærmere om dette i merknadene til § 77 og § 25 tredje ledd. Dette kan forhindre at tredjepersoner inngår avtaler med en person uten nødvendig kompetanse. Konsekvensen er imidlertid også at det klargjøres at den som er fratatt handleevnen på området, ikke er bundet av avtalen, og at tredjepersonen ikke kan sies å være i god tro etter § 77 tredje ledd annet punktum. Dette innebærer at en avtale den vergetrengende har inngått, blir uvirksom uten at man trenger å påberope seg sinnssykdom mv. etter ulovfestede ugyldighetsregler.

Et annet tiltak som bør vurderes ved utforming av vergens mandat, er om vergen bør gis kompetanse til å føre den vergetrengende inn i Reservasjonsregisteret for adressert reklame og telefonsalg. En slik kompetanse forutsetter at vergemålet og vergens mandat omfatter personlige forhold, jf. § 21 annet ledd. Registrering i reservasjonsregisteret vil innebære en skjerming av den vergetrengende, som igjen vil kunne ha den effekt at det blir inngått færre uheldige disposisjoner. Men er personen som er satt under vergemål, ikke fratatt den rettslige handleevnen, må han eller hun samtykke til reservasjonen, jf. § 33 annet ledd. Er personen fratatt den rettslige handleevnen, skal vergen uansett legge vekt på det han eller hun mener, jf. § 33 tredje ledd.

4.4 Vilkår for opprettelse av vergemål

4.4.1 Gjeldende rett

Vilkårene for umyndiggjøring finnes i umyndiggjørelsesloven § 1, mens vilkårene for hjelpevergemål følger av vergemålsloven § 90 a. De medisinske vilkårene er i stor grad samsvarende for begge ordninger, men er noe ulikt utformet ettersom umyndiggjørelsesloven er fra 1898 og de någjeldende hjelpevergereglene ble vedtatt i 1990. Det følger av reglene at personer med sinnslidelser, herunder demens, andre psykiske forstyrrelser, psykisk utviklingshemming og fysisk funksjonshemming mv., kan umyndiggjøres eller få oppnevnt hjelpeverge. Umyndiggjøring kan dessuten skje i tilfeller av alvorlig rusmisbruk og spilleavhengighet. Hjelpevergemål kan ikke opprettes på grunnlag av rusmisbruk eller spilleavhengighet som sådan, men det kan oppnevnes hjelpeverge hvis slike problemer har ledet til en medisinsk tilstand som nevnt ovenfor.

I tillegg til vilkårene som knytter seg til personens tilstand, er det både ved umyndiggjøring og hjelpevergemål et krav om at det må foreligge et konkret behov for vergemål fordi vedkommende ikke selv er i stand til å ivareta sine interesser på en tilfredsstillende måte, jf. for hjelpevergemål vergemålsloven § 90 a første ledd. For umyndiggjøring følger det av lovteksten og rettspraksis at det kan legges vekt på behov hos andre enn den vergetrengende selv, som for eksempel den nærmeste familien. Ifølge Vergemålsutvalget er det få kilder som gir veiledning om hva som ligger i behovskravet når det gjelder hjelpevergemål, jf. utredningen side 117. Eksempler fra praksis viser at mange får sine interesser ivaretatt uformelt av ektefeller eller andre nære pårørende i tråd med ordinære fullmakter. I slike situasjoner vil ikke behovskravet være oppfylt, og den aktuelle personen vil ikke få oppnevnt verge eller vil først få dette på et senere tidspunkt enn personens tilstand ellers kunne tilsi.

Når det gjelder hjelpevergemål, kommer i tillegg til kravet til tilstand og behov et krav om samtykke fra den som settes under vergemål, jf. vergemålsloven § 90 a annet ledd nr. 3. Samtykkekravet gjelder likevel ikke der innhenting av samtykke er «umulig» fordi den vergetrengende på grunn av sin tilstand ikke har evne til å forstå hva et samtykke innebærer. Det gjelder heller ikke der innhenting av samtykke er «av særlige grunner utilrådelig». Etter det Vergemålsutvalget opplyser å være kjent med, brukes dette sistnevnte alternativet lite i praksis, jf. utvalgets utredning side 117.

Ved umyndiggjøring kreves som utgangspunkt ikke samtykke, men der dette skjer på grunnlag av funksjonshemming etter umyndiggjørelsesloven § 1 første ledd nr. 2, er samtykke ett av to mulige alternative vilkår, ved siden av kravet til personens tilstand og behov.

4.4.2 Nordisk rett

Vilkårene for vergemål i de øvrige nordiske landene er i stor grad i samsvar med de som følger av vår gjeldende lovgivning. Noen ulikheter og nyanser er det likevel med hensyn til utformingen, og utover det som nevnes her, vises det til redegjørelsen for nordisk rett i Vergemålsutvalgets utredning på side 119-124.

I dansk rett fremgår vilkårene for vergemål av værgemålsloven (lov nr. 388 14. juni 1995) § 5. Det følger av bestemmelsen at det kan iverksettes vergemål for den som på grunn av «sindssygdom, herunder svær demens, eller hæmmet psykisk udvikling eller annen form for alvorlig svækket helbred er ude af stand til at varetage sine anliggender, hvis det er behov for det». Som etter norsk rett stilles det krav til personens tilstand i tillegg til at det må være behov for vergemålet. Når det gjelder personens tilstand, inneholder ikke den danske loven lenger alternativene «ødselhet og annen uforsvarlig atferd» eller «drikkfeldighet eller lignende last», som fulgte av den tidligere myndighedsloven § 2 nr. 2 og 3. Begrunnelsen for dette var at disse alternativene sjelden ble benyttet i praksis, og at alvorlig alkohol- eller narkotikamisbruk i enkelte tilfeller kan medføre lidelser som vil falle inn under de medisinske tilstandene som er omfattet. Ordlyden i værgemålsloven § 5 oppstiller ikke et uttrykkelig krav til samtykke fra den som settes under vergemål. Etter § 5 stk. 2 kan det imidlertid opprettes vergemål for den som på grunn av sykdom eller sterkt svekket tilstand, er uegnet til å ivareta sine økonomiske anliggender, og «som selv anmoder herom». Vilkåret er videre at det er behov for alminnelig vergemål i stedet for samvergemål etter den danske værgemålslov § 7.

I svensk rett finner man vilkårene for å oppnevne godmanskap i Föräldrabalken (FB) (1949:381) 11:4. Godmansinstituttet kan til en viss grad sammenlignes med det norske hjelpevergeinstituttet, men skiller seg fra det ved at den «gode man» bare under visse forutsetninger kan forplikte den som er satt under godmanskap. Etter FB 11:4 skal retten oppnevne en god man dersom noen «på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotilstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person». I tillegg oppstilles det som vilkår at godmanskap bare kan opprettes når det «behövs», og når den som skal settes under godmanskap, samtykker til dette. Unntak fra samtykkekravet gjelder dersom «den enskildes tillstånd hindrar att hans eller hennes mening inhämtas».

I finsk rett følger vilkårene for oppnevning av en «interessebevakare» av Lag om förmyndarverksamhet (1.4.1999/442) 8 §. En myndig person kan få oppnevnt en interessebevakare dersom vedkommende på grunn av «sjukdom, störningar i de psykiska funktionerna, försvagat hälsotillstånd eller av någon annan motsvarande orsak saknar förmåga att bevaka sina interessen eller sköta sådana personliga eller ekonomiska angelägenheter som krever åtgärder». I utgangspunktet kan en interessebevakar bare oppnevnes dersom vedkommende som trenger bistand, ikke motsetter seg det, jf. 8 § 2 mom. Noe formelt samtykkekrav oppstilles dermed ikke i den finske loven. Dersom vedkommende motsetter seg oppnevning av en interessebevakare, kan oppnevning likevel finne sted hvis han eller hun, tatt i betraktning vedkommendes situasjon og behov, ikke har tilstrekkelig grunn til å motsette seg det, jf. 8 § 2 mom. siste punktum.

4.4.3 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget foreslår i det vesentlige å videreføre kravene til personens tilstand som i dag følger av henholdsvis vergemålsloven § 90 a og umyndiggjørelsesloven § 1, jf. utvalgets lovforslag § 3-1 første ledd og utredningen side 142-144. Når det gjelder den språklige utformingen av kravene, innebærer imidlertid forslaget en betydelig modernisering og forenkling, særlig i forhold til ordlyden i umyndiggjørelsesloven § 1. De samme vilkårene skal også gjelde ved beslutning om fratakelse av rettslig handleevne, med tilleggsvilkår som vil bli behandlet under punkt 4.6 nedenfor. På enkelte punkter innebærer Vergemålsutvalgets forslag nyskapninger i forhold til gjeldende rett.

I tillegg til å presisere enkelte tilstander i lovteksten benytter utvalget formuleringen «alvorlig svekket helbred» som en samlebetegnelse for å dekke hele spekteret av alvorlig helsesvikt som kan gi grunnlag for vergemål. Nytt sammenlignet med gjeldende rett er at «rusmisbruk» og «alvorlig spilleavhengighet» etter forslaget skal kunne gi grunnlag også for ordinært vergemål uten fratakelse av handleevnen. Når det gjelder å spesielt nevne «rusmisbruk» som grunnlag for vergemål, begrunner utvalget dette med det store omfanget og de spesielle konsekvensene ulike typer misbruk har. Tilføyelsen «alvorlig spilleavhengighet» er begrunnet i at dette synes å være et voksende problem, med potensielt alvorlige konsekvenser for dem det gjelder, og deres nærmeste. Vergemålsutvalgets forslag går på dette punktet lengre enn de øvrige nordiske landene, som ikke har «rusmisbruk» eller «alvorlig spilleavhengighet» som selvstendige alternativer.

Hvis noen selv ber om å bli satt under vergemål, foreslår Vergemålsutvalget at det skal stilles mindre strenge krav til alvorligheten av personens tilstand, jf. utvalgets lovforslag § 3-1 tredje ledd. Det foreslås at i tillegg til de tilstander som ellers kan gi grunnlag for vergemål, skal «sykdom, nedsatt funksjonsevne eller lignende forhold» også være omfattet i disse tilfellene. Begrunnelsen for dette er at når en person selv ber om å bli satt under vergemål, vil dette normalt tale for at vedkommende har et tilstrekkelig omfattende hjelpebehov. En sammenlignbar bestemmelse finnes i den danske værgemålslov § 5 stk. 2.

Vergemålsutvalget foreslår å videreføre behovskriteriet etter gjeldende rett, ved at en person, selv om de øvrige vilkårene er oppfylt, bare kan settes under vergemål «dersom det er behov for det», jf. utvalgets lovforslag § 3-1 første ledd. Behov for vergemål skal ikke anses å foreligge der vedkommende får adekvat og betryggende bistand fra sine nærmeste og sitt miljø, eventuelt fra en fullmektig. Utvalget forutsetter at det skal foretas en konkret behovsvurdering, og at det bare skal være behovet hos den vergetrengende selv, ikke hensynet til eventuelle pårørende, som skal være relevant ved vurderingen, jf. utvalgets utredning side 144.

Vergemålsutvalget ønsker å videreføre at vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen som utgangspunkt skal være en frivillig ordning. Dette begrunnes i hensynet til den enkeltes selvbestemmelsesrett. Som en naturlig konsekvens av dette foreslår utvalget å opprettholde kravet om samtykke ved opprettelse av vergemål, samtidig som det ikke skal gjelde et krav om samtykke ved beslutning om fratakelse av den rettslige handleevnen, jf. utvalgets lovforslag § 3-1 annet ledd.

Samtykket skal omfatte opprettelsen av vergemålet, vergens person og mandatet. Unntak fra samtykkekravet skal etter forslaget bare gjelde hvis vedkommende «åpenbart» ikke har samtykkekompetanse. Om vedkommende har samtykkekompetanse, skal vurderes av lege i forbindelse med oppnevningen. Det någjeldende unntaket for tilfeller der innhenting «av særlige grunner er utilrådelig», foreslås ikke videreført.

Vergemålsutvalget drøfter også om det bør stilles formkrav til samtykket, men avviser dette under tvil, jf. utredningen side 146. Utvalget viser til at det ikke gjelder noen formkrav til samtykke etter pasientrettighetsloven § 4-1, og at det heller ikke gjelder noen formkrav til samtykke til hjelpevergemål i dag. Det vises også til at man ikke kjenner til at manglende formkrav har skapt problemer i praksis, og at det i dag rutinemessig gis samtykke på skjema.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser uttaler seg positivt til at rusmisbruk og alvorlig spilleavhengighet foreslås som egne grunnlag for vergemål. Dette synes å gjelde Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Sandefjord overformynderi. Det pekes blant annet på at man ved dette vil få en lavere terskel enn i dag for at denne gruppen personer skal kunne få sine interesser ivaretatt av en verge.

Nasjonalforeningen for folkehelsen slutter seg til utvalgets beskrivelse av de ulike diagnosene, samt diagnosenes betydning i vurderingen av om vergemål bør opprettes:

«Utvalget gir en relevant og instruktiv beskrivelse av ulike diagnostiske grupperinger hvor vergemål kan være aktuelt, og vi er enige i rapportens stadige fremheving av at det er den totale summen av behov, grader av sykdom, og sosiale situasjon som i større grad enn selve diagnosen bør være utslagsgivende for hvorvidt vergemål anses som nødvendig.»

Enkelte høringsinstanser har innvendinger til at ikke andre omstendigheter enn de som er nevnt i forslaget, skal kunne gi grunnlag for opprettelse av vergemål. Dette gjelder Askøy overformynderi, Bergen overformynderi, Moss overformynderi, Salangen overformynderi, Suldal overformynderi, Våler overformynderi og Nettverk for Overformynderiene i Norge. Flere av de nevnte høringsinstansene peker på at atferdsforstyrrelser, som for eksempel ADHD, bør inngå i de medisinske vilkårene for vergemål. Salangen overformynderi mener at gjentatte alvorlige kriminelle handlinger, narkotikaforbrytelser eller lignende alvorlige forhold bør kunne danne grunnlag for opprettelse av vergemål.

Når det gjelder de medisinske diagnosene mer spesielt, har Autismeforeningen i Norge innvendinger mot utredningen:

«Diagnosebeskrivelsen av autisme inneholder mangelfulle og direkte feil opplysninger. Vi ber om at dette blir korrigert i proposisjonen. Autismeforeningen beklager at utredningen ikke har gått grundig inn i problemstillingene knyttet til vergemål for personer med Asperger syndrom eller høytfungerende autisme, noe utredningens kapittel 7 bærer preg av.»

Askøy overformynderi mener at det ikke bør være en lavere terskel for å opprette vergemål når vedkommende selv ber om vergemål, og uttaler i den forbindelse følgende:

«De personene som bør være en prioritert målgruppe for vergeordningen for voksne, er den gruppen av personer som fyller et av diagnosevilkårene i bestemmelsens 1. ledd. Den foreslåtte bestemmelsen i 3. ledd kan føre til en utvanning av vergeordningen, noe som ikke er ønskelig. De som virkelig har et behov for verge vil fylle et av vilkårene i 1. ledd. For å prioritere noen grupper mennesker må man utelate andre grupper.»

Når det gjelder behovskriteriet, gir Herøy overformynderi, Oslo overformynderi og Nasjonalforeningen for folkehelsen uttrykk for at de er enige med Vergemålsutvalget i at det må være en helhetsvurdering av vedkommendes bistandsbehov som må være avgjørende for om det skal oppnevnes verge. Disse høringsinstansene støtter med dette en sterkere vektlegging av behovsprøvingen ved opprettelse av vergemål.

Vergemålsutvalgets forslag til innskjerping av samtykkekravet synes å ha fått tilslutning fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Kvam overformynderi, Moss overformynderi, Sandefjord overformynderi, Våler overformynderi, Nettverk for Overformynderiene i Norge og ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse. Det uttrykkes blant annet støtte til å oppheve dagens alternativ til unntak for samtykke når det «av særlige grunner er utilrådelig». Samtidig peker Oslo overformynderi og Skedsmo overformynderi på at dette unntaket er mer praktisk enn utvalget legger til grunn, og at det derfor bør opprettholdes i en ny vergemålslov. Som eksempel nevnes tilfeller der senil demente også har en sinnslidelse, og det av hensyn til vedkommende må anses utilrådelig å innhente samtykke.

Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende påpeker at det for mange utviklingshemmede kan være umulig å skjønne hva et samtykke er og hva det innebærer. Forbundet mener at det derfor vil være et behov for utfyllende forskrifter på dette punktet.

Fylkesmannen i Rogaland stiller spørsmål ved om det bør lovfestes et krav til skriftlig samtykke, og uttaler følgende:

«Fylkesmannen stiller spørsmål ved om det ikkje bør lovfestast at det skal liggje føre skriftleg samtykke frå verjetrengande i samband med samtykke til verjemål. Dette ville ha betyding i høve til å kunne bevise at samtykke er gitt og at den verjetrengande faktisk har tenkt gjennom spørsmålet.»

4.4.5 Departementets vurdering

Når det gjelder virkeområdet for bestemmelsene i kapittel 4, går departementet inn for å presisere at det med «voksne» under vergemål menes personer som er fylt 18 år. Som hovedregel skal det dermed gjelde en aldersgrense for å opprette vergemål etter lovforslaget § 20. Dette tilsvarer gjeldende rett, jf. vergemålsloven § 90 a og umyndiggjørelsesloven § 1. Departementet går samtidig inn for at det i tilfeller hvor det er nødvendig at vergemålet fortsatt består etter myndighetsalderen, på tilsvarende vilkår skal kunne opprettes vergemål også for personer under 18 år, jf. lovforslaget § 20 tredje ledd. En lignende bestemmelse finnes i dag i umyndiggjørelsesloven § 1 siste ledd. Etter departementets syn er dette viktig for å sikre at vergemålet kan bestå uavbrutt.

Departementet foreslår å følge opp Vergemålsutvalgets forslag til medisinske vilkår for vergemål, jf. departementets lovforslag § 20 første ledd. Slik forslaget er utformet, innebærer det en forenkling og modernisering i forhold til gjeldende lovgivning på området. Forslaget om å innta rusmisbruk og alvorlig spilleavhengighet som selvstendige grunnlag synes velbegrunnet, både med hensyn til omfanget av disse tilstandene i dagens samfunn og med hensyn til å bedre de berørte gruppenes rettssikkerhet. Departementet slutter seg for øvrig til de drøftelsene og vurderingene som utvalget har av grunnlagene for vergemål, og det vises til utredningen side 142-144 hvor disse behandles nærmere.

Det kan i tilknytning til dette dessuten nevnes at FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke stiller opp noen begrensninger med hensyn til hvilke tilstander som skal kunne gi grunnlag for vergemål. Det følger av artikkel 12 nr. 3 at partene skal treffe «hensiktsmessige tiltak for å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til den støtte de kan trenge for å kunne bruke sin rettslige handleevne». Videre følger det av artikkel 1 annet ledd at mennesker med nedsatt funksjonsevne «er bl.a. mennesker som har langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i samspill med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre».

Når det gjelder merknadene fra enkelte av høringsinstansene om alvorlige atferdsforstyrrelser og kriminelle handlinger som selvstendige grunnlag for vergemål mv., går ikke departementet inn for at disse forholdene i seg selv skal kunne utgjøre grunnlag for vergemål. Personer med ADHD og lett autisme vil normalt ikke ha behov for vergemål. Dersom de likevel skulle ha et slikt behov, må det antas at deres funksjonsevne vil være så dårlig at de vil kunne omfattes av de foreslåtte vilkårene i lovforslaget. Kriminelle handlinger vil etter departementets syn ikke nødvendigvis ha betydning for en persons evne til å ivareta sine interesser. Departementet går på denne bakgrunn heller ikke inn for å følge opp dette innspillet. Dersom det er aktuelt med tiltak i etterkant av soning, vil det antakelig mer være et spørsmål om ettervern enn om oppnevning av verge.

Departementet er enig med Askøy overformynderi i at det ikke er hensiktsmessig med en lavere terskel for vergemål der den enkelte selv ber om dette. Som påpekt av Askøy overformynderi vil en slik regel kunne medføre fare for en utvanning av vergemålsordningen. Etter departementets syn bør de samme grunnvilkårene gjelde også i slike tilfeller, da disse er vidtfavnende nok til å kunne omfatte de tilstandene som kan gi behov for vergemål. Departementet foreslår derfor ikke å følge opp Vergemålsutvalgets forslag i § 3-1 tredje ledd. Hvis den enkelte selv har bedt om vergemål, er departementet imidlertid enig med utvalget i at dette bør være et vektig moment i den konkrete behovsvurdering som skal foretas når det er aktuelt å opprette vergemål.

Departementet er enig med utvalget i at det bør settes som vilkår at det er behov for å sette personen under vergemål. Departementet er også enig i at det bare bør være behovet hos den vergetrengende selv, ikke hensynet til eventuelle pårørende, som skal være relevant ved vurderingen. Videre vil det være den enkeltes faktiske hjelpebehov og totale situasjon, mer enn arten av den medisinske diagnosen som stilles, som bør være avgjørende i vurderingen av om det skal opprettes vergemål. Det antas at det særlig vil være behov for å oppnevne verge i følgende tre tilfeller: den det gjelder trenger annen bistand enn det en fremtidsfullmektig eller en nærstående kan yte etter lovforslaget kapittel 10, det er ingen fullmektig eller nærstående som yter nødvendig hjelp, eller det er behov for å sikre nødvendig kontroll og tilsyn med den hjelpen som ytes. Et krav om konkret behovsprøving er også sentralt etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4, som krever at vergemålsordninger skal være «forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter».

Departementet går som Vergemålsutvalget inn for å skjerpe kravet til samtykke fra den som skal settes under vergemål. Innskjerpingen i forhold til gjeldende rett går ut på at det bare skal være anledning til å unnlate å innhente samtykke der personen «ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer», jf. lovforslaget § 20 annet ledd. Formuleringen av kravet til samtykkekompetanse skiller seg her fra utvalgets lovforslag § 3-1 annet ledd og pasientrettighetsloven § 4-3 annet ledd ved at tilleggskriteriet «åpenbart» ikke er fulgt opp. Departementet mener at dette vil forenkle vurderingstemaet. Formålet med forenklingen er å sikre at rettsanvenderen foretar en konkret vurdering av om den enkelte personen kan forstå hva samtykket innebærer. Departementet deler for øvrig utvalgets synspunkt om at alternativet om unntak for tilfeller der innhenting av samtykke er «utilrådelig», jf. vergemålsloven § 90 a annet ledd nr. 3, er prinsipielt uheldig av rettssikkerhetsmessige grunner. Som utvalget går departementet derfor inn for å sløyfe dette alternativet.

Departementet mener, i motsetning til Vergemålsutvalget, at det bør stilles formkrav til samtykket. Etter departementets syn tilsier nettopp det at man ønsker en tydeliggjøring av frivillighetsaspektet ved opprettelse av vergemål, at det oppstilles formkrav til samtykket. Et krav om skriftlighet vil kunne være med på å bevisstgjøre den som skal settes under vergemål, om hva det skal samtykkes til, og dessuten vil det kunne påvirke fylkesmannen til å gi tilstrekkelig informasjon til at den vergetrengende fullt ut forstår hva et samtykke innebærer. Når samtykke til hjelpevergemål allerede i dag rutinemessig gis på et skjema, synes det heller ikke for byrdefullt å lovfeste et skriftlighetskrav. Departementet går derfor inn for en endring av gjeldende rett på dette punktet.

4.5 Vergemålets omfang

4.5.1 Gjeldende rett

Dagens vergemålslovgivning er i første rekke utformet med sikte på å ivareta de økonomiske interessene til den som er satt under vergemål. Det følger av vergemålsloven § 38 at vergen skal handle på den umyndiges vegne «i formuessaker», når ikke annet er bestemt. Videre skal vergen styre «hans midler», med mindre slik forvaltning hører inn under overformynderiet, den umyndige selv eller andre. En umyndiggjøring innebærer derfor i utgangspunktet ikke at den umyndiggjorte mister sin handleevne i personlige forhold. Det fremgår imidlertid av vergemålsloven § 39 annet ledd at dersom en umyndiggjort er «ute av stand til å dra forsvarlig omsorg for sig, skal vergen gjøre det». Bestemmelsen åpner med dette opp for at vergen for en umyndiggjort også kan ivareta dennes interesser i personlige forhold.

I tilfellene hvor det er oppnevnt hjelpeverge, finnes det ingen parallell til vergemålsloven § 38 og § 39 annet ledd. Disse bestemmelsene er ikke nevnt blant de som skal gis tilsvarende anvendelse ved hjelpevergemål, jf. vergemålsloven § 90 c. Hjelpevergens kompetanse til å «handle» på vegne av den som er satt under vergemål, må derfor utledes av vergens mandat i det enkelte tilfellet. Dette følger av vergemålsloven § 90 b, hvor det fremgår at vergen av overformynderiet «kan gis myndighet til å vareta klientens anliggender i sin alminnelighet eller enkelte særlige anliggender». Det oppstilles følgelig ikke noe skille mellom økonomiske og personlige forhold. Konsekvensen av dette er at en hjelpeverge etter gjeldende rett kan gis en kompetanse som vergen for en umyndiggjort ikke uten videre har.

Et vergemål kan etter dette gå ut på ivaretakelse av økonomiske eller personlige interesser, eller begge deler. Til spørsmålet om fratakelse av den rettslige handleevnen i henholdsvis økonomiske og personlige forhold, vises det til punkt 4.6.1 nedenfor.

Gjeldende vergemålslovgivning bygger dessuten på det minste middels prinsipp, som innebærer at det ikke skal gjøres større inngrep i en persons rettsstilling enn det som er nødvendig ut fra vedkommendes situasjon og behov. Vergemålet skal med andre ord ikke gis et større omfang enn hva det konkrete hjelpebehovet tilsier. For hjelpevergemål er dette prinsippet lovfestet i vergemålsloven § 90 b, hvor det heter at vergens myndighetsområde ikke bør gjøres «mer omfattende enn nødvendig». Det har likevel vært en tendens til at hjelpevergene i stor grad har vært gitt kompetanse til å handle på personens vegne « i sin alminnelighet» uten begrensninger. Slik sett har det minste middels prinsipp ikke fått nødvendig gjennomslag i praksis. Departementet ser det som et problem ved dagens ordning at omfattende hjelpevergemål i en del sammenhenger rent faktisk har erstattet umyndiggjøringsinstituttet.

For umyndiggjøring er det minste middels prinsipp kommet til uttrykk ved at umyndiggjøring ikke skal besluttes der mindre inngripende tiltak vil være tilstrekkelig, jf. Rt. 1982 side 1776.

Bestemmelser om vergemålets omfang finnes også i de øvrige nordiske landene. I den danske værgemålsloven §§ 8 og 9 er det gitt bestemmelser om «omfang af værgemål». Det følger av § 8 at vergemål etter §§ 5 og 7 skal avpasses etter vedkommendes behov, og at det ikke skal gjøres mer omfattende enn nødvendig. Det fremgår videre at det ikke kan besluttes fratakelse av rettslig handleevne hvis vedkommendes interesser i tilstrekkelig grad kan ivaretas gjennom et vergemål etter § 5. I Sverige reguleres forholdet mellom förvaltarskap og godmanskap av Föräldrabalken kapittel 11:7. Her fremgår det at förvaltarskap ikke kan besluttes dersom det er tilstrekkelig at godmanskap opprettes, eller hvis vedkommendes interesser kan ivaretas på en annen og mindre inngripende måte. En lignende bestemmelse finnes dessuten i den finske Lag om förmyndarverksamhet 18 §, som angir at en beslutning om å begrense handleevnen bare kan treffes når opprettelse av en interessebevakare ikke anses tilstrekkelig til å ivareta personens interesser.

Videre inneholder FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne formuleringer som må sies å bygge på de samme hensynene som det minste middels prinsipp. I henhold til artikkel 12 nr. 4 skal alle tiltak som gjelder utøvelsen av den rettslige handleevnen være «forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter», og tiltakene skal gjelde for kortest mulig tid og skal gjennomgås jevnlig av kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans. Videre skal beskyttelsesmekanismene i hjelpetiltakene «stå i forhold til» i hvilken grad tiltakene berører vedkommendes rettigheter og interesser. Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne oppstiller dessuten lignende krav til aktuelle hjelpetiltak. Blant annet inneholder prinsipp 5 krav til nødvendighet og subsidaritet ved etableringen av beskyttelsestiltak for inkapable voksne. Videre fremgår det av prinsipp 6 at der et beskyttelsestiltak er nødvendig, skal dette være proporsjonalt med kapasiteten til den voksne og forholdene i saken. Prinsipp 14 oppstiller dessuten krav til varighet, klageadgang og muligheten til ny vurdering av beskyttelsestiltak.

4.5.2 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget går inn for å videreføre og tydeliggjøre det skillet mellom økonomiske og personlige forhold som følger av gjeldende rett. Et ordinært vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen skal dermed kunne omfatte bistand i økonomiske eller personlige forhold, eller en kombinasjon av disse, jf. utvalgets lovforslag § 3-2 første ledd. Utvalget peker imidlertid på at det i visse tilfeller vil kunne by på tvil om en disposisjon gjelder et økonomisk eller et personlig spørsmål. Det vil blant annet kunne oppstå tvil om en disposisjon er av personlig karakter der den har klare økonomiske konsekvenser, eksempelvis en beslutning om å avslå falt arv. Det vises for øvrig til utvalgets betraktninger om grensedragningen på side 57-60 i utredningen.

Utvalget foreslår en videreføring av det minste middels prinsipp ved fastleggingen av vergemålets omfang, jf. utvalgets lovforslag § 3-2 annet ledd annet punktum og utredningen side 134-135. Utvalget understreker viktigheten av at mandatet alltid må vurderes konkret, slik at vergemålet ikke gjøres mer omfattende enn det vedkommendes situasjon og behov tilsier. Samtidig vil det kunne være situasjoner hvor forholdene tilsier at mandatet bør utformes generelt. Som eksempel nevnes tilfeller der det er på det rene at personen ikke faktisk har noe av sin rettslige handleevne i behold, slik situasjonen kan være for personer som er sterkt rammet av aldersdemens. Utvalget påpeker at det også i slike tilfeller må foretas en konkret vurdering basert på det minste middels prinsipp.

I forlengelsen av dette foreslår utvalget at et vedtak om vergemål uttrykkelig skal ta stilling til omfanget av vergemålet, herunder om det eventuelt skal begrenses saklig eller i tid, jf. utvalgets lovforslag § 3-2 annet ledd første punktum. Med unntak for forslaget om en tidsmessig begrensning av vergemålet innebærer dette i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Utvalget nevner at en tidsmessig begrensning særlig vil kunne være aktuelt der vedkommende er under behandling for den lidelsen som har vært med på å danne grunnlaget for vergemålet.

Vergemålsutvalget foreslår dessuten å lovfeste forholdet mellom vergens mandat og bestemmelser i særlovgivningen som oppstiller et krav til samtykke fra vergen, jf. utvalgets lovforslag § 3-2 tredje ledd og utredningen side 37-38. Bakgrunnen for dette er at det en rekke steder i lovgivningen er gitt bestemmelser som gir (hjelpe)vergen, eventuelt overformynderiet, myndighet til å handle eller treffe beslutninger på vegne av den som er satt under vergemål. Overfor mindreårige og personer som helt er fratatt den rettslige handleevnen, vil ikke denne typen bestemmelser reise særlige spørsmål. Er det opprettet et ordinært vergemål, hvor personen har sin rettslige handleevne i behold, kan det imidlertid oppstå vanskelige grensedragninger. Tilsvarende vil gjelde når det er opprettet vergemål med delvis fratakelse av den rettslige handleevnen. Etter utvalgets syn bør dette klargjøres dit hen at slike avgjørelser som er tillagt en verge etter særlovgivningen, bare kan treffes av vergen når dette er omfattet av mandatet. Begrunnelsen for forslaget har dels bakgrunn i behovet for å hindre såkalt «snik-umyndiggjøring». Hvis en person helt eller delvis har sin rettslige handleevne i behold, vil det ikke være riktig likevel å kreve samtykke fra vergen for at disposisjonen skal kunne gjennomføres når mandatet ikke omfatter dette forholdet.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som uttaler seg om bestemmelsen om vergemålets omfang, er det ingen som går direkte imot utvalgets forslag til § 3-2. Enkelte gir den foreslåtte bestemmelsen full tilslutning, mens andre har merknader av innholdsmessig eller språklig karakter.

Datatilsynet, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Østfold, Bergen overformynderi, Bærum overformynderi og Salangen overformynderi synes å støtte utvalgets forslag fullt ut. Fylkesmannen i Østfold er positiv til en konkretisering av vergemålets omfang, og uttaler i den sammenheng:

«Fylkesmannen ser det som positivt at vergemålets omfang og rekkevidde blir presisert. Vår erfaring er at mandatet i dag gjelder 'i sin alminnelighet', eller 'på det økonomiske området'.»

Datatilsynet mener at forslaget til ny vergemålslov innebærer en videreføring og videreutvikling av viktige prinsipper, og sier videre:

«Forutsetninger om konkret vurdering, individtilpasset vergemål, krav om proporsjonalitet og forholdet til den enkeltes selvbestemmelse er viktige elementer for Datatilsynet. Særlig positivt er det at såkalte minste middels prinsipp, hvoretter vergemålet ikke skal gjøres mer omfattende enn nødvendig (forslaget § 3-2) videreføres og styrkes.»

Sosial- og helsedirektoratet, Brønnøysundregistrene, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Nasjonalforeningen for folkehelsen er også positive til forslaget, men har enkelte merknader til innholdet i bestemmelsen.

Sosial- og helsedirektoratet fremhever særlig behovet for tidsmessig begrensning av vergemålet, og utdyper dette:

«Av første ledd går det fram at vergemålet kan omfatte økonomiske og personlige forhold. Som det framgår av § 3-2 annet ledd, skal det i vedtak om vergemål tas uttrykkelig stilling til omfanget av vergemålet, herunder om det skal begrenses saklig eller i tid. Brukere av tjenester etter sosialtjenesteloven, vil kunne ha et begrenset hjelpebehov som kan endre seg over tid. Behovet for hjelp kan være knyttet til bestemte disposisjoner og være av økonomisk eller personlig art. Det er derfor positiv at det i utkastet § 3-2 stilles krav om at det i et vedtak om vergemålet uttrykkelig skal tas stilling til innholdet og perioden som vedtaket skal gjelde for, slik at vergemålet ikke går lengre enn hva som fremstår som nødvendig ut fra en vurdering om hvilken hjelp brukeren vil ha behov for. Utgangspunktet er jo at vergemål som hovedregel skal ha sitt grunnlag i samtykke. Personer som er satt under vergemål er i utgangspunktet ikke fratatt rettslig handleevne, og kan treffe beslutninger av økonomisk og personlig karakter som vedkommende antas å forstå betydningen av.

Ulike typer rusmisbruk og diagnostisert syndrom/lidelse som utvikler seg over tid vil kunne føre til at vedkommende i perioder eller i forhold til avgrensede gjøremål ikke er i stand til å ivareta egne økonomiske og/eller personlige interesser. Et eksempel er personer med demenssykdom som opplever en gradvis forverring i tilstanden. Over tid vil vedkommende ha behov for hjelp for å fungere i dagliglivet, miste innsikt i egen situasjon og i mange tilfelle miste samtykkekompetanse. Den gradvise utviklingen av tilstanden tilsier at det blir en gradvis utvidelse av vergens oppgaver. Den progredierende karakter som demens har, tilsier at vergemålssaker i forhold til demente vil kreve tidsavgrensede vedtak og fornyelse av legeerklæring. Dette er forhold som det er nødvendig at overformynderiet har ressurser til å ivareta og at det har kompetanse til å vurdere situasjonen. Det bør for eksempel vurderes om det er nødvendig å knytte medisinsk sakkyndig til overformynderiet.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter at vergemål skal kunne omfatte både økonomiske og personlige anliggender og slutter seg ubetinget til det minste middels prinsipp, men tar opp særlige problemstillinger knyttet til vergemålets omfang for personer med demens. Foreningen uttaler blant annet om dette:

«Sykdomsinnsikt og forståelse av ens situasjon kan for en person med demens være helt eller delvis, variabel eller situasjonsavhengig, eller totalt fraværende og urealistisk. Fordi innsikt hos en person med demens altså ikke er en enten/eller tilstand eller en stabil enhet, må muligheten til å justere vergens mandat og regulere vergemålets omfang være viktig. Lovforslaget vil nødvendigvis stille store faglige utfordringer til de personer som skal vurdere hvor omfattende vergemålet skal være i den enkelte sak.»

Brønnøysundregistrene, Askøy overformynderi, Moss overformynderi, Skedsmo overformynderi, Våler overformynderi, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Nettverk for Overformynderiene i Norge støtter utvalgets forslag til § 3-2, men har enkelte innvendinger som vil bli behandlet nærmere i kapitlet om saksbehandlingsreglene.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet støtter i hovedtrekkene Vergemålsutvalgets forslag til bestemmelse om vergemålets omfang, jf. departementets lovforslag § 21 annet og tredje ledd.

Forslaget innebærer at det som i dag vil kunne opprettes ordinært vergemål for å ivareta den vergetrengendes økonomiske og/eller personlige forhold. Departementet ser det slik at bistand på det personlige området vil kunne være like aktuelt som bistand på det økonomiske området, og at det derfor bør komme tydelig frem av lovteksten at det i utgangspunktet er tale om likestilte alternativer. Når det gjelder den nærmere grensen mellom økonomiske og personlige forhold, er departementet enig med utvalget i at den kan være vanskelig å trekke i enkelte sammenhenger. Problemstillingen vil kunne komme på spissen ved utformingen av vergemålets omfang, hvis det for eksempel er aktuelt å begrense dette til økonomiske forhold. Departementet mener, som utvalget, at det ved grensedragningen vil være riktig å se hen til om det er økonomiske eller personlige elementer som i det vesentlige motiverer en beslutning, jf. utredningen side 57-58.

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre det minste middels prinsipp ved utformingen av vergemålets omfang, jf. departementets lovforslag § 21 tredje ledd annet punktum. Dette er av sentral betydning for å oppfylle de krav som følger av blant annet FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Departementet slutter seg til utvalgets understrekning av viktigheten av at vergemålets omfang undergis en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Det vil være grunnleggende for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet ved opprettelse av vergemål at vergemålet ikke gjøres mer vidtrekkende enn det konkrete hjelpebehovet tilsier. En praksis som går ut på at man mer eller mindre rutinemessig lar vergemål omfatte personens behov «i sin alminnelighet», vil følgelig ikke være forenelig med den konkrete vurderingen som kreves. Hvor det etter omstendighetene er aktuelt å utforme et generelt mandat, vil dette måtte skje etter en konkret vurdering av vedkommendes behov.

Departementet vil påpeke at mandatet vil være den viktigste veiledningen for den enkelte verge med hensyn til hvilke oppgaver vedkommende har. Utformingen av vergemålets omfang vil derfor ikke bare ha betydning for rettssikkerheten for dem som settes under vergemål. Det vil også være av avgjørende betydning for vergens praktiske arbeidshverdag. Jo tydeligere vergemålets omfang angis, dess enklere og mer oversiktelig vil forhåpentligvis forholdet mellom vergen og den som er satt under vergemål, bli.

En presisering av det minste middels prinsipp ved utformingen av vergemålets omfang vil stille høye krav til ressurser og kompetanse hos vergemålsmyndigheten. Som påpekt av enkelte høringsinstanser vil for eksempel en gradvis utvikling av tilstanden hos en dement person, tilsi en tilsvarende gradvis justering/utvidelse av vergens oppgaver. Sosial- og helsedirektoratet peker på at det bør vurderes om det er nødvendig å knytte en medisinsk sakkyndig til vergemålsmyndigheten. Departementet mener det ikke skulle være behov for dette på permanent basis. Ved i stedet å basere avgjørelser på erklæringer fra leger eller andre sakkyndige som har særlig kunnskap om personen og/eller saksfeltet, jf. § 59, antar departementet at fylkesmannen vil kunne basere avgjørelsene sine på et bedre faglig grunnlag tilpasset behovet i den enkelte saken enn om hvert fylkesmannsembete selv skulle ha en tilknyttet medisinsk sakkyndig.

Departementet mener videre at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at en verge ikke kan gis kompetanse i særlig personlige forhold uten særskilt hjemmel i lov, jf. departementets lovforslag § 21 fjerde ledd. Denne begrensningen vil gjelde både ved ordinært vergemål etter § 20 og ved fratakelse av rettslig handleevne i personlige forhold etter § 22 tredje ledd. I begge tilfellene skal den som er under vergemål, så vidt mulig gis anledning til å uttale seg før beslutning om slike spørsmål treffes, jf. departementets lovforslag § 33. Begrensningen i vergens kompetanse etter § 21 fjerde ledd er verken uttømmende eller absolutt, men innebærer at det for særlig personlige forhold må påvises en uttrykkelig hjemmel i lov før kompetansen kan overføres til vergen. Det kan i dag være en viss usikkerhet blant verger om hvilken kompetanse de har på slike områder. Departementet antar at forslaget til en viss grad vil imøtekomme vergens behov for avklaring på dette punktet. Videre er begrensningen viktig av hensyn til beskyttelse av integritet, selvbestemmelsesrett og rettssikkerhet for personer under vergemål. Innholdet i begrepet «særlig personlige forhold» er i lovteksten belyst gjennom eksempler. Etter departementets syn bør siktemålet med en slik bestemmelse være å synliggjøre at det for denne typen spørsmål må utvises særskilt varsomhet. Etter departementets syn vil dette være i tråd med blant annet Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne.

Departementet har ikke fulgt opp utvalgets forslag om en bestemmelse i vergemålsloven som slår fast at vergens kompetanse etter annen lovgivning bare skal gjelde hvis det aktuelle spørsmålet er omfattet av vergens mandat. Etter departementets syn bør dette av pedagogiske hensyn i stedet reguleres i vedkommende bestemmelse i særlovgivningen. De aktuelle bestemmelsene må uansett gjennomgås med sikte på en tilpasning til den nye vergemålsloven, se i den forbindelse merknaden til § 102.

4.6 Fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske og personlige forhold

4.6.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett kan en person gjennom umyndiggjøring fratas den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, forutsatt at vilkårene for dette er oppfylt etter umyndiggjørelsesloven § 1. En beslutning om umyndiggjøring treffes i dag av domstolen, og innebærer at personen blir fratatt sin juridiske kompetanse til å inngå avtaler og andre frivillige disposisjoner i økonomiske forhold, jf. umyndiggjørelsesloven § 2 og vergemålsloven § 38. Vilkårene for umyndiggjøring er noe ulikt utformet avhengig av hvilken tilstand som skal gi grunnlag for umyndiggjøringen, men kan sammenfattes til å gjelde at personen enten ikke har evnen til å ta vare på seg selv og sine eiendeler, at han eller hun står i fare for å bli utnyttet av andre eller for å sette sin økonomi over styr.

Gjeldende vergemålslovgivning gir ikke adgang til delvis umyndiggjøring.

Ut over reguleringen i vergemålslovgivningen finnes det imidlertid bestemmelser i helse- og sosiallovgivningen som i praksis må betraktes som en form for delvis fratakelse av den rettslige handleevnen med hensyn til visse typer økonomiske ytelser. Dette gjelder bestemmelser gitt i eller i medhold av kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, folketrygdloven og til dels spesialisthelsetjenesteloven. Regelverket er relativt omfangsrikt, siden mange av bestemmelsene er gitt sin nærmere utforming gjennom forskrifter. Til folketrygdloven kapittel 22 er det dessuten gitt et detaljert rundskriv, som blant annet utfyller bestemmelsen om tvungen forvaltning i folketrygdloven § 22-6, jf. RSK 1997-05-01 nr. 72 side 28-32. Bestemmelsene om tvungen forvaltning har mange fellestrekk, men har også mange ulikheter, blant annet når det gjelder utformingen av vilkår, hvilke ytelser som omfattes, hvem som har beslutningskompetanse, og klageadgang.

Bestemmelsene går i hovedtrekk ut på at det kan besluttes at ledelsen ved en institusjon, en annen person eller et sosialkontor skal kunne disponere visse deler av kontantytelser fra folketrygden mv. for personer som ikke er i stand til å gjøre dette selv. Slike ordninger omtales gjerne som tvungen forvaltning og kan som hovedregel vedtas uavhengig av om det er besluttet umyndiggjøring eller oppnevnt hjelpeverge. Avgjørelse om tvungen forvaltning av trygdeytelser og lignende kontantytelser treffes i noen tilfeller av institusjonen eller trygdekontoret/fylkestrygdekontoret (NAV) alene. Som eksempel på dette kan nevnes folketrygdloven §§ 22-4 og 22-6. I andre tilfeller er det sykehjemmets lege eller kommunelegen, i samråd med andre personer i apparatet rundt pasienten, som treffer beslutningen. Også når det gjelder muligheten for å påklage et vedtak om tvungen forvaltning, er bestemmelsene noe ulikt utformet. Et vedtak om tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 er for eksempel gjenstand for klage/anke til trygderetten etter de vanlige regler for vedtak i trygdesaker. Er vedtaket om tvungen forvaltning truffet i medhold av forskrift gitt med hjemmel i sosialtjenesteloven § 7-11 fjerde ledd bokstav d, kan vedtaket påklages til fylkesmannen, jf. forskrift 4. desember 1992 nr. 915 § 6-10. Det vises for øvrig til Vergemålsutvalgets utredning side 45-50.

Når det gjelder fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold, er et av grunnlagene for umyndiggjøring etter gjeldende rett at vedkommende ikke har evne til å dra omsorg for sin person, jf. umyndiggjørelsesloven § 1 nr. 1. Det følger videre av vergemålsloven § 39 annet ledd at dersom den umyndiggjorte er «ute av stand til å dra forsvarlig omsorg for sig, skal vergen gjøre det». En umyndiggjøring medfører etter dette fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold bare hvis, og i den utstrekning, den umyndiggjorte selv ikke er i stand til å ta beslutninger i slike spørsmål. Vergen må løpende vurdere om det er behov for å ivareta den vergetrengendes rettigheter i personlige forhold etter vergemålsloven § 39 annet ledd. Det vil særlig være tilfellet hvis det er svikt på det personlige området som er grunnlaget for umyndiggjøringen.

Det er imidlertid noe uklart hvilke typer av personlige spørsmål handleevnen kan tapes for ved en umyndiggjøring. Vergemålsloven § 39 annet ledd presiserer ikke dette nærmere enn at det gjelder spørsmål om å «dra omsorg for» den vergetrengende. Personlige forhold avgrenses imidlertid positivt mot økonomiske forhold, som etter vergemålsloven § 38 gir vergen rett til å handle på den umyndiges vegne «i formuessaker» og å styre «hans midler».

Helse- og sosiallovgivningen inneholder dessuten bestemmelser som gir en verge eller andre kompetanse i personlige forhold. I denne sammenhengen belyser denne lovgivningen hva fratakelse av rettslig handleevne i personlige forhold kan innebære. Som eksempel kan nevnes lov 3. juni 1977 nr. 57 om sterilisering § 4 annet og tredje ledd, som gir hjemmel for at vergen henholdsvis kan samtykke til, eller fremsette søknad om, sterilisering. Grunnvilkåret for dette er at personen selv er «alvorlig sinnslidende eller alvorlig psykisk utviklingshemmet eller alvorlig psykisk svekket». Et annet eksempel følger av lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon § 4, hvor en umyndiggjort bare kan adoptere med samtykke fra sin verge. Videre angir lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter §§ 4-6 og 4-7 når en verge kan samtykke til helsehjelp. Etter § 4-7 skal en pasient som er umyndiggjort, i så stor utstrekning som det er mulig, «selv samtykke til helsehjelp». Dersom dette ikke er mulig, kan vergen samtykke på vegne av den umyndiggjorte. Pasientrettighetsloven § 4-6 regulerer situasjonen der pasienten er myndig, men likevel mangler samtykkekompetanse. Ved alvorlige inngrep skal det om mulig innhentes informasjon fra pasientens nærmeste pårørende om «hva pasienten ville ha ønsket», jf. § 4-6 annet ledd. Pasientens «nærmeste pårørende» vil etter omstendighetene kunne være dennes verge/hjelpeverge, jf. pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav b.

Det finnes også eksempler på annen lovgivning som gir vergen eller en annen person kompetanse på det personlige området. Som eksempel kan nevnes ekteskapsloven §§ 2 og 47, som innebærer at en umyndiggjort må ha samtykke fra sin verge for henholdsvis å inngå ekteskap og å inngå avtaler om formuesordningen som nevnt i ekteskapsloven §§ 42 til 46. Tilsvarende gjelder for en person som har fått oppnevnt en hjelpeverge etter vergemålsloven § 90 a, «dersom det faller innenfor hjelpevergens oppdrag å gi slikt samtykke». Etter skifteloven § 79 må en verge skriftlig samtykke til privat skifte dersom en loddeier er umyndig. Videre kan det nevnes at passloven § 4 annet ledd oppstiller et krav om samtykke fra vergen for utstedelse av pass til en umyndig.

Adgangen til å frata en person den rettslige handleevnen er noe ulikt utformet i de øvrige nordiske landene. I økonomiske forhold kan et förvaltaruppdrag etter svensk rett begrenses til «viss egendom eller angelägenhet eller egendom överstigande ett visst värde», jf. Föräldrabalken 11:7. En tilsvarende bestemmelse finnes i finsk rett, jf. lag om förmyndarverksamhet 18 §. I den danske værgemålsloven er det imidlertid uttrykkelig nedfelt at fratakelsen av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold ikke kan begrenses til å angå «bestemte aktiver eller anliggender», jf. § 6. Dette ble blant annet begrunnet i hensynet til mulige medkontrahenter, som en mente vanskelig kunne være klar over om en delvis fratakelse ville ramme nettopp den avtale partene var i ferd med å inngå.

Spørsmålet om fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold er også noe ulikt regulert i de øvrige nordiske landene. I Danmark er det ikke adgang til å frata den rettslige handleevnen i personlige forhold. Det var tidligere adgang til umyndiggjøring i personlige forhold, men ved innføringen av den nye værgemålsloven i 1997 ble denne regelen opphevet. Om den nærmere begrunnelsen for dette vises det til Vergemålsutvalgets utredning side 120-121.

I Sverige følger det av Föräldrabalken 11:7 at det kan besluttes å opprette förvaltarskap for en person som oppfyller vilkårene i Föräldrabalken 11:4, og som er «ur ständ att vårda sig eller sin egendom». Etter gjeldende rett er det dermed adgang til å frata den rettslige handleevnen også i personlige forhold. I SOU 2004: 112 side 448-449 foreslås det imidlertid endringer i svensk rett på dette området, slik at förvaltarskap ikke lenger skal kunne opprettes på det personlige området. Det skal imidlertid kunne omfatte spørsmål knyttet til oppnåelse av sosiale ytelser fra det offentlige. Bakgrunnen for dette forslaget er nærmere omtalt i Vergemålsutvalgets utredning side 122-123.

I finsk rett reguleres fratakelse av den rettslige handleevnen i 18 § i lag om förmyndarverksamhet. Formynderskap skal først og fremst innebære bistand i økonomiske spørsmål, men på visse vilkår kan interessebevakaren også representere hovedmannen i personlige forhold. Det kreves at hovedmannen ikke kan forstå sakens betydning, og at beslutningen treffes av domstolen. Bestemmelsen i finsk rett er nærmere omtalt på side 124 i utvalgets utredning

FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne forutsetter primært at det skal treffes hensiktsmessige tiltak som gjør denne gruppen i stand til selv «å kunne bruke sin rettslige handleevne», jf. artikkel 12 nr. 3. For tiltak som ellers gjelder utøvelse av rettslig handleevne, fastsetter artikkel 12 nr. 4 de nærmere kravene til utformingen av denne typen tiltak. Artikkelen omfatter «alle tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne», uten å presisere eller avgrense dette noe nærmere. Artikkel 12 nr. 4 må derfor anses å omfatte både tiltak som gjelder hel og delvis fratakelse av handleevnen, og tiltak knyttet til utøvelse av den økonomiske og/eller personlige handleevne. Det sentrale vil være om beslutningen om fratakelse av den rettslige handleevnen oppfyller de krav som fremgår av artikkel 12 nr. 4, blant annet at den er forholdsmessig og tilpasset vedkommendes omstendigheter.

Det følger av FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 5 at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha samme handleevne og adgang til å få lån og annen type kreditt som andre, men nr. 4 åpner for at handleevnen kan fratas såfremt blant annet kravet til forholdsmessighet følges.

Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne inneholder dessuten bestemmelser av betydning for spørsmålet om fratakelse av rettslig handleevne i personlige forhold. Blant annet fremgår det av prinsipp 3 «Maximum preservation of capacity» nr. 2 at det bør utvises forsiktighet med å frata en person retten til å stemme, til å opprette testament, til å gi samtykke til inngrep på helseområdet eller til å ta andre avgjørelser av personlig karakter. Videre fastslår prinsipp 19 at det gjelder visse absolutte grenser for en representants fullmakter/kompetanse. I nr. 1 fremgår det at «it is for national law to determine which juridical acts are of such a highly personal nature that they can not be done by a representative».Det er med andre ord enkelte typer avgjørelser som er så personlige at de ikke kan overlates til en representant, og rekommandasjonen overlater til nasjonal lov å bestemme hvilke avgjørelser dette er. I kommentaren til prinsipp 19 er det nevnt som eksempler å stemme, gifte seg og adoptere barn.

4.6.2 Vergemålsutvalgets forslag

Utvalget foreslår en fortsatt adgang til fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, selv om umyndiggjøringsinstituttet som sådan oppheves. Det foreslås dermed å videreføre gjeldende rett, selv om terminologien endres, jf. utredningen side 147. Utvalget peker på at en fratakelse av handleevnen vil være særlig aktuelt for gruppen aktive vergetrengende, ved at dette vil kunne være en effektiv måte å beskytte vedkommende mot gjeldsstiftelse på. For at man skal kunne frata en person handleevnen, må grunnvilkårene som gjelder for ordinært vergemål, være oppfylt. Utvalget foreslår dessuten at det skal gjelde to alternative tilleggsvilkår for en slik beslutning, jf. utvalgets lovforslag § 3-3 første ledd første punktum. Det ene er at fratakelse er nødvendig for å hindre at vedkommende utsetter sine økonomiske interesser for fare for å bli vesentlig forringet. Ved vurderingen av dette kan det tas hensyn til familie som personen forsørger, selv om det i utgangspunktet er den hjelpetrengendes egne interesser som skal være avgjørende. Det alternative vilkåret er at fratakelse av handleevnen anses nødvendig for å hindre at personen blir utnyttet økonomisk på en utilbørlig måte. Fratakelse av den rettslige handleevnen forutsettes av utvalget bare å kunne skje når ordinært vergemål ikke anses tilstrekkelig, i tråd med det minste middels prinsipp.

Utvalget foreslår videre at det skal være adgang til delvis fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, jf. utvalgets lovforslag § 3-3 første ledd annet punktum og utredningen side 136-137. Denne bestemmelsen vil innebære en nyskapning i forhold til gjeldende rett, og etter utvalgets syn er dagens praktisering av hjelpevergemål som en form for «snik-umyndiggjøring» et sterkt argument for en slik regel. Utvalget mener at denne praksisen taler for at det er behov for en mellomløsning mellom dagens umyndiggjøring med full fratakelse av handleevnen og oppnevning av hjelpeverge med fullt behold av den rettslige handleevnen. Den rettslige handleevnen skal kunne fratas på de områdene hvor det er behov for det, for eksempel disposisjoner knyttet til bestemte faste eiendommer, bankkonti, aksjeposter eller inntekter. Utvalget gir uttrykk for at en delvis fratakelse av den rettslige handleevnen kan skape særlige praktiske problemstillinger i forholdet til tredjepersoner. Etter utvalgets syn må imidlertid hensynet til å anvende det minste middels prinsipp også i denne sammenhengen veie tyngre enn merkostnadene ved å administrere ordningen. Det vises også til at en delvis fratakelse av handleevnen ofte vil gjelde aktiva der tinglysning er mulig eller aktiva der varsel til tredjepersonen er mulig. Etter utvalgets syn vil hensynet til tredjepersoner langt på vei bli ivaretatt på denne måten.

Vergemålsutvalget foreslår dessuten å oppheve bestemmelsene i helse- og sosiallovgivningen som gir adgang til tvungen forvaltning av trygdeytelser mv. for blant annet personer innlagt på institusjon, jf. lovforslagene på side 389 i utredningen og punkt 17.6 og 17.7 på side 364-365. Utvalget mener at personer som er på institusjon, ikke skal stilles i noen annen rettslig stilling enn andre. Utvalget er videre av den generelle oppfatning at dersom en person ikke fullt ut kan ivareta sine interesser som følge av sin helsetilstand, skal det iverksettes hjelpetiltak etter vergemålsloven. Iverksettelsen av hjelpetiltak vil da være underlagt en betryggende saksbehandling, og vedkommendes rettssikkerhet vil bli ivaretatt gjennom de rettssikkerhetsgarantier som ligger i en domstolsbehandling av spørsmålet. Utvalget erkjenner at enkelte av bestemmelsene er praktiske, men mener at dette likevel ikke kan forsvare at det gis adgang til en delvis fratakelse av handleevnen utenom vergemålslovgivningen.

Vergemålsutvalget erkjenner at det å frata en person handleevnen på det personlige området er av en annen karakter enn fratakelse på det økonomiske området, idet hensynet til selvbestemmelsesretten kommer inn med særlig tyngde. Etter utvalgets syn kan det likevel være behov for en adgang til slik fratakelse av handleevnen i helt spesielle situasjoner, for å kunne ivareta den enkeltes interesser, jf. side 137-140 i utredningen. Det foreslås at den rettslige handleevnen kan fratas på bestemte områder i personlige forhold når forhold som nevnt i lovforslaget § 3-1 gjør dette nødvendig, og hvor det er «betydelig fare» for at vedkommende vil handle eller unnlate å handle på en måte som i «vesentlig grad» vil være egnet til å skade hans eller hennes interesser, jf. utvalgets lovforslag § 3-3 annet ledd. Etter utvalgets syn tilsier hensynet til den personlige integritet at vilkårene for å begrense handleevnen på det personlige området er snevrere enn på det økonomiske området. Utvalget forutsetter derfor at adgangen til å frata den rettslige handleevnen på det personlige området blir benyttet med «stor varsomhet», jf. side 148 i utredningen. Bare hensynet til vedkommende selv skal være relevant ved vurderingen etter § 3-3 annet ledd.

Vergemålsutvalget foreslår at det ikke skal angis nærmere i loven hva slags typer disposisjoner som omfattes av en fratakelse av handleevnen i «personlige forhold». Utvalget drøfter imidlertid dette nærmere på side 138-139 i utredningen, og det synes som at utvalget først og fremst tar sikte på at bestemmelsen skal ivareta behovet for representasjon overfor forvaltningen i forbindelse med offentlige ytelser og tjenester.

Utvalget nevner også utstedelse av pass som et eksempel på en beslutning som naturlig vil høre inn under personlige forhold, jf. passloven § 4 annet ledd. Utvalget finner at denne regelen bør videreføres slik at det gis adgang til å frata en person den personlige handleevne i denne sammenheng, følgelig slik at pass bare kan utstedes med samtykke av verge.

Utvalget gir videre uttrykk for at den foreslåtte adgangen til å frata en person den rettslige handleevnen i personlige forhold er snevrere enn etter gjeldende rett, og at det bør være visse absolutte skranker på dette området.

Utvalget peker for det første på bruk av tvang, og uttaler at vergens rolle når det gjelder spørsmål om tvang i forbindelse med pleie og omsorg eller i forbindelse med helsehjelp, må reguleres i særlov, og ikke i vergemålslovgivningen, jf. side 138-139 i utredningen. Utvalget ser det som grunnleggende at vergen skal representere klienten og ivareta klientens interesser overfor offentlige instanser. Det er derfor naturlig at dette også er vergens oppgave når det gjelder spørsmål om tvang, slik at vergen skal informeres, høres og gis klageadgang i forbindelse med et eventuelt vedtak om bruk av tvang. Etter utvalgets syn bør vergen ikke kunne samtykke til bruk av tvang med mindre det foreligger særskilt hjemmel i lov, og foreslår dette lovfestet i lovforslaget til § 6-2 annet ledd.

For det andre er det utvalgets oppfatning at vergen innenfor vergemålslovgivningens ramme ikke i noen tilfeller bør gis kompetanse til å fysisk hindre eller tvinge den vergetrengende til å foreta faktiske handlinger, jf. utvalgets utredning side 139.

For det tredje peker utvalget på at det er lite tvilsomt at det i tillegg er visse beslutninger eller disposisjoner som en verge ikke kan gis kompetanse til å treffe, jf. utredningen side 50. Som eksempel på slike absolutte grenser for vergens kompetanse nevner utvalget blant annet adgangen til å opprette testament. Dette er en personlig kompetanse, som ikke kan overlates til andre. Med unntak for utvalgets forslag § 6-2 annet ledd, som regulerer vergens kompetanse i spørsmål knyttet til tvang, går utvalget likevel ikke inn for å lovfeste de nevnte grensene for vergens kompetanse i personlige forhold.

Vergemålsutvalget går ikke nærmere inn på vergens/hjelpevergens funksjoner og kompetanse innen helse- og sosiallovgivningen, og viser til at dette er problemstillinger som vurderes nærmere i NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget). Vergemålsutvalget legger til grunn at når gjeldende helse- og sosiallovgivning taler om verge, menes verge for umyndig, og når det tales om hjelpeverge, må funksjoner og kompetanse ligge innenfor det mandatet hjelpevergen har fått.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser gir utvalgets forslag til § 3-3 om fratakelse av den rettslige handleevnen full tilslutning. Dette gjelder Larvik kommune, Vestvågøy kommune, Moss overformynderi, Overformynderiet i Audnedal, Marnadal, Åseral, Hægebostad og Lindesnes, Sandefjord overformynderi, Våler overformynderi og Nettverk for Overformynderiene i Norge. Generelt peker disse høringsinstansene på at bestemmelsen vil gi økt fleksibilitet og bedre rom for individtilpassing, uten at dette vil gå ut over rettssikkerheten til de berørte.

Enkelte høringsinstanser har generelle innvendinger til utvalgets forslag til bestemmelse om fratakelse av den rettslige handleevnen. Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende er kritisk til at fratakelse av den rettslige handleevnen skal skje ved behandling i tingretten. I forlengelsen av dette sies det:

«Dette er en meget tungvinn løsning. Dagens individuelle løsninger innenfor hjelpevergemål er mer fleksible og uavhengig av dom. Det er mulig at departementet med § 3-5 har ment å ivareta dette. LUPE ber om at departementet tenker nøye gjennom praktiske konsekvenser av paragrafen. En del forhold burde kunne ivaretas gjennom vergemålsoppnevnelsens beskrivelse av forhold å ta seg av uten å måtte gå den arbeidsomme og tungvinte veien om dom i tingretten. Vi mener lovforslaget kanskje bør være mindre detaljregulerende, og i alle fall ber vi departementet om å utarbeide forskrifter som er utfyllende nok.»

Vinje overformynderi mener at det vil være enklere for folk flest å forholde seg til de innarbeidede begrepene hjelpeverge/verge enn å operere med et fellesbegrep «verge» for personer med og uten rettslig handleevne i behold. Overformynderiene i Flesberg, Sigdal og Nes (felles høringsuttalelse) mener at det bør komme tydeligere frem hvilke kriterier som skal ligge til grunn for om en person skal fratas den rettslige handleevnen eller ikke. Autismeforeningen i Norge støtter forslaget til individtilpassede vergemål, men uttaler følgende:

«Samtidig vil en peke på at det er en viss fare for at vergemålet når det foreligger forslag om fratakelse av den rettslige handleevne, både ved saksbehandling og tydeliggjøring av mandatet, vil oppleves som mer infamerende hos den voksne som blir satt under vergemål, enn under dagens ordning. Dette kan medføre at terskelen bl.a. hos pårørende for å begjære vergemål blir høyere.»

Til spørsmålet om det fortsatt bør være adgang til full fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske spørsmål, er det ingen av høringsinstansene som uttaler seg negativt til det. Fylkesmannen i Østfold og Kristiansand kommune uttaler begge uttrykkelig at det fortsatt bør være en adgang til fullt ut å frata en person den rettslige handleevnen i økonomiske forhold. Fylkesmannen i Østfold uttaler at man i utgangspunktet er enig med utvalget i at full fratakelse av handleevnen normalt ikke vil være aktuelt for de passive hjelpetrengende, men at dette ikke kan utelukkes. Som eksempel nevnes en senil dement person som overfører eiendom eller gir arveforskudd uten hjelpevergens eller overformynderiets medvirkning.

Forslaget om delvis fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold har også fått støtte av flere høringsinstanser. Dette gjelder Arendal overformynderi, Bærum overformynderi, Herøy overformynderi, Oslo overformynderi, Salangen overformynderi, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse.

Herøy overformynderi uttaler i denne sammenhengen:

«Det er vår erfaring at dagens ordning med hjelpeverjer har medført at personer som burde ha vore fråteken den rettslege handleevne fortsett har den i behold av di det vert vurdert som nærast umogleg å få retten sitt samtykke til dette. Det har blitt vurdert som for inngripande å ta i frå heile den rettslege handleevne, samtidig som det har hatt store negative følgjer at den hjelpeverjetrengande fortsett har hatt den i behold. Nyskapinga delvis fråtaking av den rettslege handleevna vert derfor vurdert som eit positivt nytt verkemiddel som vi treng i vår «verktøykasse». Det synast å være tilpassa den hjelpeverjetrengande sitt behov for autonomi på daglegdagse tilhøve, samtidig som det er mogleg å verje den hjelpeverjetrengande på områder av stor økonomisk verdi.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen er opptatt av at det må være mulig med en entydig registrering av avgjørelser om fratakelse av handleevnen, for eksempel på kundens bankkonto. Høringsinstansene reiser spørsmål ved om en beslutning om at bare vergen skal kunne disponere en konto, kan treffes av overformynderiet som ledd i ordinært vergemål, eller om det kreves en mer omstendelig prosedyre med domstolsbehandling og fratakelse av handleevnen.

Forslaget om å oppheve bestemmelsene i helse- og sosiallovgivningen som gir adgang til tvungen forvaltning av trygdeytelser mv., har fått tilslutning fra Tinn overformynderi og Østre Toten overformynderi. Disse høringsinstansene støtter fullt ut forslaget fra utvalget om å oppheve reglene om tvungen forvaltning, og tiltrer uten nærmere drøftelse utvalgets begrunnelse på dette punktet.

Arbeids- og sosialdepartementet og Skedsmo overformynderi tar særskilt opp folketrygdloven § 22-6, og ingen av disse høringsinstansene har innvendinger mot at denne bestemmelsen oppheves. Bestemmelsen regulerer utbetaling av trygdeytelser til andre enn den stønadsberettigede, blant annet til et sosialkontor, i tilfeller hvor vedkommende på grunn av sykdom, rusmisbruk eller lignende ikke selv er i stand til å disponere ytelsen på en forsvarlig måte. Arbeids- og sosialdepartementet uttaler seg nærmere om dette:

«Arbeids- og sosialdepartementet ser at det kan være betenkeligheter ved at forvaltningen har slik myndighet som trygdeetaten er tillagt i disse tilfellene, og det kan synes hensiktsmessig at slike beslutninger legges til andre enn trygdeetaten. Departementet har i utgangspunktet derfor ikke prinsipielle innvendinger mot at bestemmelsen oppheves. Vi vil imidlertid understreke at det er et klart behov for å ha en ordning som gir mulighet til at andre kan forvalte kontantytelser som utbetales bl.a. fra trygden, i tilfeller hvor en stønadsmottaker, midlertidig eller permanent, viser seg ute av stand til selv å forvalte ytelsen. Vi forutsetter derfor at det etableres andre løsninger som ivaretar dette behovet dersom folketrygdloven § 22-6 oppheves. Det gjøres i den forbindelse oppmerksom på at den aktuelle paragrafen innebærer en stor grad av fleksibilitet, blant annet ved at utbetalingen til andre kan begrenses til å gjelde en del av den aktuelle ytelsen. Ikke sjelden ønskes en slik forvaltningsordning av den stønadsberettigede selv.»

Oslo overformynderi går imot utvalgets forslag om å oppheve reglene i helse- og sosiallovgivningen om tvungen forvaltning, og begrunner dette slik:

«Oslo overformynderi er noe skeptisk til opphevelse av disse bestemmelsene, da det vil medføre at mange flere vil ha 'behov' for verge. Det vil bli mange flere saker å håndtere, særlig ved en oppheving av bestemmelsene om institusjoners forvaltning av trygd for sine pasienter. Det vil reelt sett ikke være noe 'behov' i slike situasjoner. Det er bare trygden (kontantdelen) som skal håndteres. Virkningene for pasienten vil neppe være så forskjellige med den ene eller andre ordningen. En verge vil også kunne komme til å belaste sin klients trygdeytelser med krav på godtgjørelse. I tillegg til at det vil kunne oppfattes som unødvendig byråkratisk, taler det for at bestemmelsene ikke oppheves.»

Skedsmo overformynderi mener at folketrygdloven § 22-4 ikke bør oppheves, da det er en «særdeles praktisk bestemmelse, som fritar overformynderiet og vergene for mye unødvendig arbeid».

Det er få høringsinstanser som uttaler seg spesielt om forslaget om fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige spørsmål. Fylkesmannen i Rogaland, Tønsberg tingrett, Bærum overformynderi og ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse synes imidlertid å gi forslaget full tilslutning. Fylkesmannen i Rogaland utdyper sin støtte til forslaget slik:

«Fylkesmannen er einig i at ein opprettheld muligheita til å ta frå ein person handleevna på det personlege området. Ein ser i praksis at det kan være behov for dette. Omsynet til retten til sjølv å bestemme bør vike dersom dette kjem i konflikt med samfunnet sitt ansvar for å verne svake partar. Det er likevel bra at retten konkret må ta stilling kva for nokre disposisjonar verja kan gjere i strid med klienten sine ønskjer, i motsetnad til det som i dag følgjer av at ein person blir umyndiggjort. Verjemål på det personlege området utan å ta frå den hjelpetrengande si handleevne, har liten verdi dersom den hjelpetrengande går mot verja sine disposisjonar.»

Bærum overformynderi viser til sin erfaring med behovet for fratakelse av handleevnen i personlige forhold, og uttaler om dette:

«Det er også positivt at fratakelse av rettshandelsevnen ikke bare begrenses til økonomiske forhold. Vår erfaring tilsier at en verge i spesielle tilfeller også bør kunne gis rett til å ta avgjørelser om personlige forhold i strid med klientens egen uttalelse eller når denne forholder seg passiv. Konkret viser behovet seg for eksempel når klienten i strid med eget behov avstår fra å ta imot et tilpasset kommunalt botilbud, og dermed mister sjansen til et relevant knapphetsgode.»

Tønsberg tingrett er også positiv til lovforslaget på dette punktet, og uttaler blant annet til dette:

«Jeg ser positivt på at man nå ønsker å regulere de problemer som knytter seg til personlige disposisjoner. Hensynet til den enkeltes selvbestemmelse kommer, som påpekt av utvalget, sterkt inn, men det vil i mange tilfelle bli galt å la f.eks. aksept av en sykehjemsplass være betinget av den gamle/sykes egen tilslutning.»

For øvrig har Datatilsynet, Sosial- og helsedirektoratet, Hole kommune og Tinn overformynderi merknader til utvalgets forslag til § 3-3 annet ledd vedrørende fratakelse av handleevnen i personlige forhold.

Hole kommune understreker viktigheten av at handleevnen på det økonomiske og personlige området som hovedregel er i behold. I forlengelsen av dette uttales følgende:

«Begrensninger eller borttaking av denne rettigheten må kun skje i de mest alvorlige tilfeller og der det etter en betydelig forutgående prosess er uten tvil det riktige valget for personen.»

Tinn overformynderi viser til at utvalget legger til grunn at det ved spørsmål om fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold skal være anledning til å ta hensyn til nærstående som den vergetrengende har forsørgelsesplikt overfor. Videre i denne sammenheng uttales det:

«Dette er Tinn Overformynderi enig i. Men utvalget foreslår ikke den tilsvarende adgangen når det gjelder fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold. En vergetrengende kan foreta handlinger i personlige saker som kan være til stor skade også for andre personer f.eks. sine nærmeste. Et eksempel kan være at en sinnsyk person nekter sine barn å gå på skole eller nekter dem og ektefellen å gå ut i samfunnet. Tinn Overformynderi foreslår derfor at § 3-3 annet ledd i.f. utformes slik: '...vil være egnet til å skade hans, hennes eller andres interesser'.»

Når det gjelder spørsmålet om absolutte skranker for vergens kompetanse i personlige forhold, har Sosial- og helsedirektoratet følgende merknad:

«Når det gjelder personlige forhold, gir lovforslaget en snevrere adgang til å frata den personlige handleevnen enn i gjeldende rett. Direktoratet ser det som spesielt viktig at det settes rammer for den kompetansen vergen har til å handle på vegne av den som er satt under vergemål i personlige forhold. En slik løsning vil være i samsvar med individets selvbestemmelsesrett.»

Datatilsynet uttaler at uttrykket «personlige forhold» synes å favne vidt, og sier i forlengelse av dette følgende:

«Det favner, etter det tilsynet forstår, i utgangspunktet også deltagelse i forskningsprosjekter, men kun dersom dette fremgår klart av oppnevnelsesvedtaket/mandatet. I den grad dette medfører riktighet, er det et forhold som burde ha blitt utredet i større utstrekning. Dette fordi forskning på personer uten, eller med begrenset samtykkekompetanse, og spørsmålet om i hvilken utstrekning eventuelle verger kan samtykke på vegne av disse, reiser særlige problemstillinger.»

4.6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår - som utvalget - å lovfeste adgangen til å frata en person den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, jf. lovforslaget § 22 første og annet ledd.

Departementet går inn for å videreføre den adgangen til full fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold som i dag følger av umyndiggjørelsesinstituttet, jf. departementets lovforslag § 22 annet ledd. Departementet deler utvalgets syn på at dette særlig vil kunne være et aktuelt tiltak overfor gruppen aktive vergetrengende, da full fratakelse av handleevnen vil være det eneste tiltaket som fullt ut kan hindre gjeldsstiftelse. I tråd med det minste middels prinsipp vil imidlertid full fratakelse av handleevnen bare være aktuelt der ordinært vergemål eller delvis fratakelse av handleevnen ikke anses tilstrekkelig.

Full fratakelse av den rettslige handleevnen på det økonomiske området innebærer ikke at personen blir fratatt enhver rettslig handleevne. For det første vil personen ha i behold kompetansen til å gjennomføre faktiske handlinger. Når en faktisk handling går over til å bli en rettslig handling, vil bero på et konkret skjønn i det enkelte tilfellet. For det andre vil vedkommende som hovedregel ha i behold en «resthandleevne», jf. departementets lovforslag § 23. Denne handleevnen omfatter retten til å inngå avtaler om arbeid og rådighet over egentjente midler, samt til å inngå avtaler som inngår i husholdningen og eventuell oppfostring av barn, hvis den som er under vergemål har egen husholdning og/eller barn. Resthandleevnen kan imidlertid fratas særskilt, jf. punkt 4.8.

Departementet går videre inn for å følge opp Vergemålsutvalgets forslag når det gjelder adgangen til delvis fratakelse av handleevnen i økonomiske forhold, jf. departementets lovforslag § 22 annet ledd annet punktum. Dette innebærer en nyskapning i forhold til gjeldende rett, som vil gjøre det mulig å opprette individtilpassede løsninger som ligger mellom dagens alternativer umyndiggjøring og hjelpevergemål. Etter departementets syn er dagens praktisering av hjelpevergemål som en form for «snik-umyndiggjøring» et sterkt argument for en adgang til delvis fratakelse av handleevnen. Etter departementets syn er det rettssikkerhetsmessig betydelig bedre om en person, etter en betryggende prosess, blir fratatt den rettslige handleevnen helt eller delvis, enn om det opprettes vergemål uten fratakelse, hvis vergemålet i realiteten brukes som om personen ikke hadde sin rettslige handleevne i behold. Terskelen for å avsi dom om en individtilpasset fratakelse av den rettslige handleevnen bør derfor ikke være høy. Tilbakemeldingene fra høringsinstansene peker i retning av at det i dag er et reelt behov for en slik mellomløsning, og at særlig mangfoldet innenfor gruppen vergetrengende tilsier at individtilpassing av vergemålet er hensiktsmessig. En adgang til delvis fratakelse av den rettslige handleevnen vil kunne være et særlig adekvat tiltak overfor gruppen aktive vergetrengende, som på enkelte områder eller i visse perioder har behov for å bli skjermet fra å kunne gjennomføre uheldige disposisjoner på egen hånd. Dessuten vil en slik adgang bringe vergemålslovgivningen i overensstemmelse med de krav som følger av internasjonale konvensjoner på området.

Som utvalget har pekt på, vil en delvis fratakelse av handleevnen kunne skape praktiske problemer i forholdet til tredjepersoner. Departementet ser det som viktig at det etableres ordninger som kan bidra til å ivareta tredjepersoners behov for beskyttelse. Delvis fratakelse av den rettslige handleevnen vil ofte gjelde aktiva der tinglysing er mulig, for eksempel fast eiendom, eller aktiva der varsel til tredjepersoner er mulig, for eksempel bankkonti. Hensynet til mulige medkontrahenter vil derfor langt på vei kunne ivaretas gjennom ulike registreringsordninger, i eller utenfor vergemålslovgivningen. Se nærmere om dette i punkt 9.8.

Når det gjelder bestemmelsene i folketrygdloven mv. om tvungen forvaltning av kontantytelser fra blant annet folketrygden, er departementet enig med utvalget i at det kan anses noe betenkelig at trygdekontorer (NAV) og institusjoner er tillagt myndighet til å treffe beslutninger om dette. Samtidig deler departementet den oppfatningen som enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, om at bestemmelsene er praktiske, og at det kan være behov for at mindre inngripende former for delvis fratakelse av handleevnen kan skje uten at domstolsbehandling er påkrevd. Lite byråkratiske og kostnadskrevende ordninger vil kunne virke positivt for den hjelpetrengende selv.

Departementet har foretatt en gjennomgåelse av regelverket og har kommet til at bestemmelsene om tvungen forvaltning ikke bør oppheves slik utvalget foreslår. Gjennomgåelsen av gjeldende lovbestemmelser, forskrifter og rundskriv på området viser etter departementets syn at rettssikkerheten er bedre ivaretatt enn det utvalget synes å legge til grunn. Dette gjelder både utformingen av vilkår for tvungen forvaltning, begrensninger i hva det kan disponeres over gjennom tvungen forvaltning, hvem som har myndighet til å fatte vedtak, og klageadgangen. Når dette er tilfellet, og regelverket er praktisk og godt innarbeidet, finner departementet det ikke hensiktsmessig å oppheve bestemmelsene.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6 krever at en eventuell administrativ beslutning kan overprøves rettslig.

Etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4 kreves det at alle tiltak som gjelder utøvelsen av den rettslige handleevnen «gjennomgås jevnlig av kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans». Departementet ser derfor behov for regler som ivaretar sammenhengen mellom vedtak om tvungen forvaltning etter helse- og sosiallovgivningen og de hjelpetiltak som følger av vergemålsloven kapittel 4. Etter departementets syn bør disse reglene utformes med sikte på å styrke rettssikkerheten ved at fylkesmannen får kunnskap om vedtaket og derved anledning til å treffe vedtak om vergemål om forholdene i saken ellers skulle tilsi det. Hvor det treffes vedtak om tvungen forvaltning uten at det er opprettet vergemål etter kapittel 4, ser departementet det som hensiktsmessig at den instansen som treffer vedtaket om tvungen forvaltning, pålegges en plikt til å sende en kopi av vedtaket til fylkesmannen. På denne måten vil fylkesmannen få viktig kunnskap om personer som det eventuelt kan være grunn til å vurdere opprettelse av vergemål for. Samtidig vil en slik bestemmelse kunne ha en viss «oppdragende» effekt på den instansen som beslutter tvungen forvaltning, ved at en annen myndighet får anledning til blant annet å se på hvilket grunnlag vedtaket er truffet på. Dersom vilkårene for vergemål er til stede, kan fylkesmannen beslutte om det fortsatt er hensiktsmessig med en ordning med tvungen forvaltning, eller om denne kompetansen skal overføres til vergen.

For det tilfellet at spørsmål om tvungen forvaltning reises etter at det er opprettet vergemål, mener departementet at det bør kreves at vergen da skal samtykke til en slik særskilt forvaltning av ytelsen, hvis forvaltning av en slik ytelse omfattes av vergeoppdraget. Også en slik bestemmelse vil bidra til en bedre sammenheng mellom vedtak om tvungen forvaltning og hjelpetiltak etter vergemålsloven kapittel 4.

Av pedagogiske hensyn foreslår departementet at de nevnte reglene tas inn i vedkommende bestemmelse i helse- og sosiallovgivningen som har regler om tvungen forvaltning, og det vises til at det vil bli fremmet en egen proposisjon vedrørende endringer i andre lover, jf. merknaden til lovforslaget § 102. For å sikre at fylkesmannen tar sin del av ansvaret når det gjelder sammenhengen mellom vergemål og tvungen forvaltning, foreslår departementet i tillegg en bestemmelse i § 67 som gir fylkesmannen i forbindelse med vedtak om vergemål en plikt til å vurdere om det skal treffes vedtak om at vergen skal forvalte midlene i stedet for tvungen forvaltning etter helse- og sosiallovgivningen.

Departementet er videre kommet til at det fortsatt bør være adgang til å frata den rettslige handleevnen i visse personlige forhold, jf. lovforslaget § 22 tredje ledd. Behovet for slik fratakelse synes hovedsakelig å knytte seg til spørsmål som, selv om de er av personlig karakter, samtidig har mer eller mindre direkte betydning for personens økonomi. Dette vil typisk gjelde søknader om forskjellige ytelser eller tjenester fra det offentlige. Dersom vergen ikke kan gis kompetanse til å fatte beslutninger i slike spørsmål i strid med den vergetrengendes ønsker, kan resultatet være til skade for vedkommende ved at han eller hun går glipp av ytelser eller tjenester som det klart ville være gunstig for vedkommende å motta. Departementet kan ikke se at FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne kan anses å være til hinder for en adgang til å frata handleevnen også i visse personlige spørsmål, så lenge beslutningen om slik fratakelse oppfyller kravene i artikkel 12 nr. 4 om forholdsmessighet mv. Heller ikke Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne kan etter departementets syn anses å være til hinder for fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold. Etter departementets syn vil blant annet vilkårene i lovforslaget § 22 tredje ledd, bestemmelsen om mandatets utforming i lovforslaget § 21 tredje ledd og lovfestingen av grensen for vergens kompetanse i lovforslaget § 21 fjerde ledd bidra til oppfylle de krav som følger av prinsipp 3 og 19 i rekommandasjonen.

Departementet ser samtidig at hensynet til selvbestemmelsesretten kommer særlig sterkt inn når det er tale om handleevnen i personlige forhold. Respekten for enkeltindividets autonomi tilsier en særskilt varsomhet med å sette hans eller hennes vilje til side når det gjelder personlige forhold. I lys av dette kan det anses problematisk med en generell adgang til fratakelse av den rettslige handleevnen i personlige forhold, uten å begrense dette til de typer av disposisjoner som dette vil være aktuelt for.

Etter departementets syn tilsier imidlertid utgangspunktet om et individtilpasset vergemål at det gis en generell bestemmelse om fratakelse av rettslig handleevne i «personlige forhold». På denne måten kan det åpnes opp for en individuell vurdering av hvilke spørsmål innenfor det personlige området det er behov for å frata handleevnen for. Det kan slik departementet ser det, ikke utelukkes at det i enkelte tilfeller kan være aktuelt å frata handleevnen i andre personlige spørsmål enn dem som gjelder ytelser eller tjenester fra det offentlige. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å begrense anvendelsesområdet for bestemmelsen til denne typen disposisjoner, selv om det antakelig vil være disse som i praksis vil være mest aktuelle.

Departementet går som utvalget inn for at fratakelse av handleevnen på det personlige området må relatere seg til «bestemte områder». Videre foreslås det at vilkårene utformes strengere, ved at lovforslaget § 22 tredje ledd krever «betydelig fare» mens § 22 annet ledd krever «fare». Etter departementets syn må det utvises varsomhet med å frata en person handleevnen i personlige forhold. Forslaget innebærer en viss innskjerpelse i forhold til gjeldende rett.

Departementet ser det som viktig at det fremkommer uttrykkelig i lovteksten at et vergemål, herunder fratakelse av den rettslige handleevnen, ikke kan omfatte kompetanse i særlig personlige forhold, jf. departementets lovforslag § 21 fjerde ledd. All personlig kompetanse vil med dette ikke kunne overføres til en stedfortreder. Dette er et underliggende premiss også for en del bestemmelser etter gjeldende rett. I forslaget til § 21 fjerde ledd nevnes spesielt kompetansen til å stemme ved valg, til å inngå ekteskap, erkjenne farskap, opprette eller tilbakekalle et testament, å samtykke til donasjon av organer og å samtykke til bruk av tvang som eksempler på disposisjoner som ikke kan omfattes av et vergemål. Videre foreslås det at heller ikke kompetansen i «andre særlige personlige forhold» kan omfattes. Departementet mener at det er viktig å lovfeste en slik skranke for omfanget av et vergemål. En slik bestemmelse er av sentral betydning for å kunne ivareta den enkeltes integritet og rettssikkerhet. En senere lov eller en mer spesialisert lov vil imidlertid kunne gå foran vergemålsloven. For å gi en verge kompetanse i særlige personlige forhold, mener departementet imidlertid at det må kreves at det er gitt en særskilt lovhjemmel der dette kommer klart frem.

Til Datatilsynets spørsmål om kompetanse til å samtykke til forskning er det på det rene at et stedfortredende samtykke, for eksempel fra en verge, ikke oppfyller personopplysningslovens krav om et frivillig, uttrykkelig og informert samtykke. De som er verger for egne barn, er gitt en viss samtykkekompetanse for sine barn i for eksempel bioteknologiloven, og enkelte regler er også gitt i biobankloven og andre helserelaterte lover. Regler om dette er dessuten nedfelt i forskningsetiske retningslinjer. Departementet finner det ikke naturlig å regulere dette spørsmålet i den nye vergemålsloven, siden dette har en rekkevidde langt utover vergemålsretten. Etter departementets syn vil det å samtykke til forskning normalt måtte anses som kompetanse i et særlig personlig forhold, som det ikke vil være adgang til å overføre til en verge, jf. § 21 fjerde ledd. Skal det være adgang til å gi slikt samtykke må det derfor ha uttrykkelig hjemmel i annen lov. Det vises for øvrig til punkt 4.5.4 foran, hvor begrensningen i 21 fjerde ledd er nærmere omtalt.

4.7 Nærmere om samvergemål

4.7.1 Gjeldende rett

Gjeldende vergemålslovgivning gir ikke adgang til samvergemål. I Danmark ble denne vergemålsformen innført i 1997 som en videreføring av en tidligere ordning med såkalt lavvergemål, jf. den danske værgemålslov § 7. Et samvergemål innebærer at den vergetrengende og vergen skal disponere i fellesskap. Etter dansk rett har vergen bare kompetanse til å handle sammen med den vergetrengende, mens den vergetrengende selv er myndig og dermed kan forplikte seg uten samtykke av vergen. Samvergemål kan etter den danske værgemålslov § 7 bare opprettes på det økonomiske området. Svensk og finsk rett inneholder ingen regler om samvergemål.

4.7.2 Vergemålsutvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre samvergemål som en ny vergemålsform på det økonomiske området, jf. utvalgets lovforslag § 3-4. Etter forslaget skal verken vergen eller den vergetrengende kunne inngå bindende disposisjoner alene. Alle avtaler må derfor inngås i fellesskap. Dette innebærer at opprettelse av samvergemål vil medføre fratakelse av den rettslige handleevnen på de områder som omfattes av vergemålet, og på dette punktet avviker utvalgets forslag fra det danske samvergemålet. Siden samvergemål innebærer fratakelse av den rettslige handleevnen, vil det etter forslaget kreve domstolsbehandling på lik linje med hel og delvis fratakelse av handleevnen. Samvergemål skal videre bare kunne opprettes der den enkelte selv ber om dette. Utvalget foreslår ellers at vilkårene skal være de samme som for ordinært vergemål, med unntak for at reglene om vergemålsmyndighetens tilsyn og forvaltning av midler ikke skal komme til anvendelse. Vergemålsutvalget forutsetter at den vergetrengende selv skal føre tilsyn med sin verge. Forslaget om samvergemål er begrunnet med at dette kan være en fleksibel og praktisk ordning i de tilfellene der den hjelpetrengende selv ønsker bistand, jf. utvalgets utredning side 140-141.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes synspunkter er delte når det gjelder spørsmålet om det bør innføres en ordning med samvergemål.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Østfold, Haram kommune, Overhalla kommune, Rollag kommune, Marker overformynderi, Sandefjord overformynderi, Seljord overformynderi, Suldal overformynderi, Tinn overformynderi, Handikappede Barns Foreldreforening og ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse støtter fullt ut forslaget fra Vergemålsutvalget om samvergemål. Fylkesmannen i Rogaland utdyper sin støtte til forslaget på denne måte:

«Ordninga med Samverjemål meiner fylkesmannen er ei god nyvinning for ein del tilfelle der den hjelpetrengande sjølv ønskjer bistand, men samtidig ønskjer å ha innflytelse på verja sine disposisjonar. Den hjelpetrengande vil få bistand, utan for store inngrep, der det ikkje er nødvendig å ta frå den hjelpetrengande all myndigheit. Fylkesmannen meiner også at den regelen som er foreslått er betre enn den danske løysinga, der den hjelpetrengande også kan handle aleine. Dersom hjelpetrengande også skulle handle aleine, ville det ikkje være nokon vesentlig forskjell frå ordinært verjemål. Fylkesmannen i Rogaland har ingen kommentarar til at dette berre skal gjelde på det økonomiske området.»

Enkelte høringsinstanser går i motsatt retning, og sier uttrykkelig at de er imot forslaget til samvergemål. Dette gjelder Askøy overformynderi, Bergen overformynderi, Hamar overformynderi, Herøy overformynderi og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen.

Askøy overformynderi antar at det neppe vil være særlig behov for en slik mellomløsning mellom fratakelse av den rettslige handleevnen og ordinært vergemål, og uttaler videre:

«Vi kan ikke se at samvergemål er mindre stigmatiserende eller belastende for den vergetrengende, som jo uansett er avhengig av vergen, ved at den vergetrengende må handle i fellesskap med vergen når det gjelder forhold omfattet av samvergemålet. Det er trolig fullgodt at man har ordninger hvor man enten kan frata den vergetrengende handleevnen eller ikke. Videre kan ikke AO se at det er andre vektige fordeler som skulle tilsi en mulighet for samvergemål. Tvert i mot vil samvergemål kunne bidra til å gjøre vergemålsordningen mer komplisert og uoversiktelig.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen mener at samvergemål vil kunne gi uheldige utslag i praksis, og støtter derfor ikke forslaget. Dette utdypes slik:

«Etter utkastet til ny bestemmelse om samvergemål vil handlinger som er utført alene enten av vergen eller den som er satt under vergemål, være ugyldige. Det vil være uheldig dersom for eksempel en kontohaver kan påberope seg et nylig opprettet samvergemål som grunnlag for å påstå at et uttak som kontohaver har gjennomført alene er ugyldig. Det er ved samvergemål svært viktig at det blir gitt informasjon til «alle» om opprettelse av slikt samvergemål. Etter det vi kan se, vil ikke samvergemålet bli kunngjort på annen måte enn ved registrering etter utkastet § 4-13. Vi ser for oss at det i tilfelle ugyldig avtale på grunn av samvergemål lett kan tenkes å bli reist erstatningskrav mot vergen og/eller den som er satt under samvergemål fra den som føler seg «narret».»

For øvrig har 18 høringsinstanser merknader til bestemmelsen om samvergemål, uten å gi noen klar støtte til eller motstand mot forslaget. Dette gjelder Sosial- og helsedirektoratet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Oslo kommune, Arendal overformynderi, Bærum overformynderi, Drammen overformynderi, Kvam overformynderi, Lier overformynderi, Moss overformynderi, Oslo overformynderi, Salangen overformynderi, Tromsø overformynderi, Våler overformynderi, Autismeforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Forening for Overformynderier med Fast Formann, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Nettverk for Overformynderiene i Norge. Flere av disse høringsinstansene gir uttrykk for usikkerhet om det praktiske behovet for samvergemål, og enkelte viser til at det er uklart hvilken forskjell det er ment å være mellom samvergemål og ordinært vergemål. Enkelte peker også på at det er betenkelig at reglene om vergemålsmyndighetens tilsyn og forvaltning av formue ikke skal gjelde ved samvergemål, og enkelte etterlyser mer kunnskap om hvordan ordningen har fungert i Danmark.

Bærum overformynderi uttaler blant annet følgende om forslaget til samvergemål:

«Vår erfaring er at det fra brukerhold aldri har vært etterspurt en vergemålsform av typen samvergemål. Av innstillingen fremkommer heller ingenting om hvilket praktisk behov ordningen skal fylle. Det er vist til danske og svenske forhold i punkt 7.6, men det fremkommer lite om hvordan dette har fungert i praksis der, og varigheten av samvergemålene. Vi har en viss sans for utvalgets argumentasjon om at klienten kan møte en anmodning om fratakelse rettshandelsevne med en begjæring om å bli satt under samvergemål, og sånn sett muligens begrense inngrepet mot ham. Vi tror likevel at samvergemålet i slike tilfeller fort bare blir en mellomstasjon på vei mot fratakelse av rettshandelsevnen etter utk. § 3-3, og en utsettelse av viktige avgjørelser i klientens interesse fordi klient og verge ikke blir enige.»

4.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å ikke følge opp utvalgets forslag om innføring av samvergemål som en egen vergemålsform. Departementet kan ikke se at det vil være noe nevneverdig praktisk behov for en slik ordning, og er enig i en del av de innvendingene høringsinstansene har pekt på.

Departementet har i sin vurdering av samvergemål forsøkt å innhente oppdaterte tall fra Danmark om hvor mange samvergemål som opprettes der årlig. De siste statistiske opplysninger om vergemål som er innhentet av Civilretsdirektoratet, gjelder for perioden fra 1997 til 2002. Av denne statistikken fremgår det at antallet samvergemål svingte fra 61 i 1997 til 43 i 2002. I Svend Danielsen: Værgemålsloven med kommentarer (2006) side 171 anslås samvergemål til å utgjøre under 5 % av den totale andelen opprettede vergemål. Civilstyrelsen i Danmark opplyser etter henvendelse fra departementet at antallet samvergemål i 2008 sannsynligvis ligger lavere enn de 43 i 2002, og at det dermed kan konstateres at ordningen er lite brukt i praksis. Etter departementets syn tilsier erfaringene fra Danmark at det ikke er et nevneverdig praktisk behov for en slik ordning i norsk vergemålsrett.

Departementet antar dessuten at samvergemål vil være mindre praktisk nettopp for den gruppen Vergemålsutvalget har antatt at det vil være praktisk for, nemlig de aktive vergetrengende. Det vil bare være aktuelt å opprette et slikt vergemål der dette er nødvendig ut fra personens medisinske tilstand, og der det foreligger et faktisk behov. Når det først er nødvendig å frata en person den rettslige handleevnen på et område, er det samtidig lite sannsynlig at personen vil være så rasjonell at et samarbeid i et samvergemål vil fungere. I slike tilfeller vil det antakelig være fare for uenighet mellom den vergetrengende og vergen om hvilke disposisjoner som skal foretas. I de tilfeller der vergen og den vergetrengende har de forutsetninger for samarbeid som et samvergemål synes å forutsette, vil det etter departementets syn antakelig være tilstrekkelig med et ordinært vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen eller eventuelt opprettelse av en fremtidsfullmakt. Også under et ordinært vergemål vil vergen ha plikt til å rådføre seg med den som er under vergemål, jf. departementets lovforslag § 33.

Videre er departementet enig med de høringsinstansene som har pekt på rettssikkerhetsmessige betenkeligheter når det gjelder mangel på tilsyn fra vergemålsmyndigheten. I tillegg må det tas i betraktning at mange ulike vergemålsformer vil bidra til å øke usikkerheten for tredjepersoner, både med hensyn til hvem som har kompetanse til å handle, og hvor langt denne kompetansen rekker i det enkelte tilfellet. Hensynet til mulige medkontrahenter taler dermed mot en innføring av samvergemål som en særskilt vergemålsform. Departementet legger til grunn at adgangen til delvis fratakelse av den rettslige handleevnen vil kunne benyttes i de tilfeller der det ellers kunne blitt aktuelt med samvergemål, og at det ikke er grunn til å komplisere situasjonen for tredjepersoner ved å innføre samvergemål i tillegg.

4.8 Disposisjonsadgangen for den som er fratatt den rettslige handleevnen

4.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett beholder personer som umyndiggjøres, likevel en viss «kjerne» av rettslig handleevne, jf. vergemålsloven §§ 34 og 35. Etter vergemålsloven § 34 første ledd kan en umyndiggjort selv inngå avtale om å ta arbeid, og han eller hun kan selv si opp denne avtalen. Videre rår den umyndiggjorte etter § 34 annet ledd selv over midler som er tjent ved egen virksomhet etter umyndiggjøringen, eller som vergen eller andre har latt ham eller henne få til egen rådighet. Både etter § 34 første ledd og § 34 annet ledd er det hjemmel for også å begrense, helt eller delvis, den råderetten som den umyndiggjorte har etter disse bestemmelsene. Etter § 34 første ledd annet punktum kan overformynderiet gi vergen myndighet til å inngå og si opp arbeidsavtaler, og til å heve en arbeidsavtale som den umyndiggjorte tidligere har inngått. Forutsetningen for dette er at hensynet til den umyndiggjortes «velferd» krever det. Tilsvarende kan den umyndiggjorte fratas rådigheten over egentjente midler mv. når hensynet til «hans tarv» krever det, jf. § 34 annet ledd annet punktum. Også her er det fylkesmannen som treffer beslutningen om at kompetansen skal overføres til vergen.

Videre har umyndiggjorte som med overformynderiets samtykke driver ervervsvirksomhet etter vergemålsloven § 46, rett til på egen hånd å inngå de «rettshandler som går inn under virksomheten», jf. vergemålsloven § 35 første ledd. Eksempler på disposisjoner som kan omfattes, er kjøp og salg av varer som omfattes av virksomheten, avtaler om forretningslokaler, ansettelse av personale, avtaler om forsikring av virksomheten, markedsføring mv., jf. Lødrup mfl.: Vergemålsloven med kommentarer (2008) side 194. Etter § 35 annet ledd gjøres det unntak for kjøp, salg og pantsettelse av fast eiendom, samt for de rettshandler og forføyninger som etter vergemålsloven § 50 nr.1 eller nr. 3 til 6 krever overformynderiets samtykke. Etter § 46 annet ledd skal vergen føre tilsyn med virksomheten, og tillatelse til driften kan eventuelt kalles tilbake etter § 46 tredje ledd hvis den umyndiggjorte ikke mestrer oppgaven.

4.8.2 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget foreslår i det vesentlige å videreføre den rettstilstanden som følger av vergemålsloven §§ 34 og 35 om den umyndiges handleevne, jf. utvalgets lovforslag § 3-5 og merknadene til denne bestemmelsen på side 155 i utredningen. Utgangspunktet skal være at den som helt eller delvis er fratatt rettslig handleevne, likevel beholder en del av sin disposisjonsrett, «med mindre noe annet blir uttrykkelig bestemt». Denne såkalte «rest-handleevnen» skal etter utvalgets forslag omfatte inngåelse av avtaler om arbeid og rådighet over egentjente midler, samt inngåelse av avtaler som inngår i husholdningen og eventuell oppfostring av barn, hvis den som er satt under vergemål, har egen husholdning og/eller egne barn. Etter utvalgets syn er det imidlertid ikke behov for å la «rest-handleevnen» omfatte den disposisjonsadgangen som i dag følger av vergemålsloven § 35. Det vil være tilstrekkelig at retten tar stilling til om slike disposisjoner skal omfattes av en hel eller delvis fratakelse av handleevnen.

Utvalget peker på det vil være retten, ved beslutningen om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen, som også må ta stilling til om personen også skal fratas den disposisjonsadgangen som følger av lovforslaget § 3-5. Dersom retten ikke fratar «rest-handleevnen», vil vergen med samtykke fra overformynderiet likevel kunne beslutte dette senere uten at det er nødvendig med rettslig behandling av spørsmålet, jf. henvisningen i utvalgets lovforslag § 3-5 annet punktum. Når det gjelder arbeidsavtaler, skal vergen alene kunne heve slike avtaler hvis hensynet til den som er satt under vergemål, tilsier det.

4.8.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har synspunkter på utvalgets forslag til regulering av disposisjonsadgangen for den som er fratatt den rettslige handleevnen, jf. lovforslaget § 3-5.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede går imot at vergen eller overformynderiet skal kunne beslutte fratakelse av «rest-handleevnen» på et senere tidspunkt. Om dette heter det i uttalelsen:

«Det er foreslått at avgjørelse om fratakelse av rettshandelsevnen skal besluttes av domstolen. I følge utvalgets forslag så beholder den som helt eller delvis er fratatt handleevnen retten til visse disposisjoner så lenge annet ikke er uttrykkelig bestemt. Dette gjelder retten til å avtale om arbeid, råde over midler en selv har tjent og egen husholdning. I disse tilfellene er det gitt verge/overformynderiet myndighet til senere å vurdere og beslutte om også personen skal miste retten til å råde over selververv og egen husholdning. Denne beslutningen behøver altså ikke å domstolsbehandles. Beslutningen kan påklages. En slik regel er ikke NFU enig i. For personer med utviklingshemning som ofte må ha hjelp til å klage vil dermed klagemuligheten ikke bli reell. Det kan ikke forventes at en verge som har tatt avgjørelsen om å frata resthandelsevnen kan eller vil bidra til å få satt opp en klage. NFU mener at rettssikkerheten for den enkelte ikke blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte i disse tilfellene.»

Bergen overformynderi slutter seg til utvalgets forslag til § 3-5.

4.8.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag til regulering av «rest-handleevnen», jf. departementets lovforslag § 23. Etter departementets syn er det viktig å presisere at visse deler av den rettslige handleevnen som hovedregel vil være i behold, til tross for vedtak om fratakelse av handleevnen. Utvalgets forslag omfatter disposisjoner knyttet til arbeidsavtaler, husholdning og oppfostring og råderetten over egentjente midler. Departementet er enig i at slike disposisjoner bør være omfattet av «rest-handleevnen», og ser som utvalget ikke behovet for at disposisjoner knyttet til næringsvirksomhet, skal være omfattet. Dette vil dreie seg om en så spesiell form for kompetanse at det er naturlig at det gjøres til en del av spørsmålet om fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, jf. departementets lovforslag § 22 annet ledd.

Departementet er enig med Norsk Forbund for Utviklingshemmede i at en regel som innebærer at vergen eller fylkesmannen skal kunne frata den vergetrengende «rest-handleevnen» uten mulighet for rettslig overprøving, kan reise rettssikkerhetsspørsmål. En fratakelse av denne kompetansen er i et rettssikkerhets- og integritetsperspektiv på mange måter mer inngripende enn en «ordinær» fratakelse av handleevnen. Retten til å styre sin husholdning og sine arbeidsavtaler og til å rå over sine egentjente penger er for de fleste selve kjernen i den daglige selvråderetten.

Hovedregelen bør etter departementets syn derfor være at retten, ved beslutningen om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen, også tar stilling til den disposisjonsadgangen som følger av departementets lovforslag § 23. Dersom vedkommende ikke fratas «rest-handleevnen» i forbindelse med domstolens behandling av saken, ser departementet det som viktig at vergen ikke senere skal kunne frata denne rådigheten uten fylkesmannens samtykke. Dette samtykket vil ha karakter av et enkeltvedtak, som kan påklages, og med adgang til domstolsprøving.

Arbeidsavtalene vil etter sin art stå i en særstilling. Etter departementets syn bør den vergetrengende ha rett til å oppfylle arbeidsavtalen inntil en endelig avgjørelse om det motsatte foreligger. Om den vergetrengende i egenskap av arbeidstaker uteblir fra arbeidet eller lignende, bør arbeidsgiveren kunne håndtere dette på vanlig måte og i tråd med det som følger av lov og tariffavtale på området.