5 Ny organisering av vergemålsmyndigheten

5.1 Lokal vergemålsmyndighet

5.1.1 Innledning

Overformynderiene har en lang historie i Norge. Allerede i Christian Vs Norske Lov fra 1687 var det bestemmelser om umyndighet og forvaltning av umyndiges midler. Fra begynnelsen av var det bare påbudt med egne overformyndere i byene, mens sorenskriverne utførte oppgaven ellers i landet. I lov 28. september 1857 ble det imidlertid bestemt at det skulle velges to overformyndere for hvert større tettsted mv. Allerede i denne loven fastsettes mange av de reglene som fortsatt er sentrale i vergemålsretten. Ved lov 25. februar 1899 fikk det første overformynderiet fast formann. Denne ordningen med valgte overformyndere i kommunene supplert med faste formenn enkelte steder, ble videreført i vergemålsloven fra 1927. Overformynderiene har derfor vært en del av det offentlige Norge i flere hundre år. Og de organisasjonsmessige endringene har vært få.

5.1.2 Gjeldende rett

Reglene om den lokale vergemålsmyndighetens organisering og funksjoner finnes i dag hovedsakelig i vergemålsloven kapittel 3. Gjeldende organisasjonsmodell bygger på at overformynderiene er kommunale organer, hvor kommunene er ansvarlige for å dekke utgiftene til overformynderiene, jf. vergemålsloven § 23 annet og tredje ledd og § 30 første ledd. Det skal være ett overformynderi i hver kommune, jf. vergemålsloven § 19. Dette gir i utgangspunktet 431 overformynderier. Dersom overformynderiene ønskes organisert på annen måte enn det vergemålsloven foreskriver, vil dette kunne skje på frivillig grunnlag med hjemmel i lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning. Enkelte steder løses oppgaven også i et interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen, jf. kommuneloven §§ 28 a flg.

De kommunale overformynderiene består av to politisk valgte overformyndere, jf. vergemålsloven § 20 som sammen med §§ 21 og 22 fastsetter de nærmere retningslinjene for valget av overformynderne og deres vararepresentanter. I tillegg kan fylkesmannen, etter søknad fra kommunestyret, treffe beslutning om at overformynderiet skal ha en fast formann, jf. vergemålsloven § 28 første ledd. Om det skal oppnevnes fast formann, avhenger blant annet av forretningsmengden ved overformynderiet og størrelsen på de midlene som skal forvaltes der, og er av den grunn mest aktuelt for de større kommunene. En fast formann skal ha de samme egenskapene som en dommer, jf. vergemålsloven § 28 annet ledd og domstolloven §§ 53 og 54.

At overformynderiene er kommunale, innebærer ikke at kommunen eller kommunale organer har instruksjonsmyndighet eller styringsrett overfor overformynderiet eller dets medlemmer. Dette gir overformynderiene en mer selvstendig stilling i forhold til kommunen.

Overformynderienes oppgaver etter vergemålsloven kan etter gjeldende rett deles inn i tre hoveddeler. For det første er det overformynderienes oppgave å oppnevne verger, hjelpeverger og setteverger for personer som har behov for det. I nær tilknytning til dette ligger det også til overformynderiene å frata eller frita personer fra deres vergeoppdrag, der dette anses nødvendig eller hensiktsmessig. For det annet er det en sentral oppgave for overformynderiene å forvalte de umyndiges midler, jf. de nærmere reglene om dette i vergemålsloven kapittel 6. Overformynderiet kan dessuten i medhold av vergemålsloven § 90 d annet ledd treffe beslutning om at midler som er omfattet av en hjelpeverges oppdrag, skal forvaltes etter de samme reglene som umyndiges midler. For det tredje skal overformynderiene, både ved oppnevningen og fortløpende, veilede og føre tilsyn med vergene. Overformynderiene har dessuten oppgaver også etter annen lovgivning, for eksempel etter arve- og skiftelovgivningen i tilfeller hvor det er umyndige arvinger.

Organiseringen av vergemålsmyndigheten i de andre nordiske landene varierer noe.

I Danmark er vergemålsmyndigheten i første instans statsamtene, som tilsvarer de norske fylkesmannsembetene. Det danske Civilretsdirektoratet er overordnet myndighet på vergemålsområdet. I tillegg til dette er domstolene tillagt visse oppgaver, og forvaltningen av midler er privatisert.

Også i Finland er vergemålsmyndigheten i første instans lagt til det som tilsvarer de norske fylkesmannsembetene, og disse benevnes magistrater. Magistratene er ansvarlig for organiseringen av formyndervirksomheten, men det kan inngås avtaler mellom magistraten og den enkelte kommune om at kommunen skal ha ansvaret for organiseringen av tjenesten i sitt område. Overordnet myndighet utøves blant annet av forvaltningsdomstolene, som er klageinstans for formyndermyndighetens avgjørelser. Videre har det finske Justisdepartementet ansvaret for innholdet i og utviklingen av formyndervirksomheten. Innenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for den administrative ledelsen av formyndervirksomheten og utviklingen av denne.

I Sverige er det valgte overformyndere eller overformyndernemnder som utgjør første instans i vergemålsmyndigheten, og som i Norge er den valgte modellen kommunal. Overformynderen eller overformyndernemnden står under tilsyn av länsstyrelsen. I Sverige blir ikke midler inndratt til forvaltning, men forestås av foreldre, oppnevnte formyndere, god man og forvaltere.

Det vises for øvrig til Vergemålsutvalgets redegjørelse for gjeldende rett i utredningen side 259-261 og side 270-272.

5.1.3 Vergemålsutvalgets forslag

I vurderingen av eventuelle endringer i organiseringen av vergemålsmyndigheten har utvalget særlig sett nærmere på tre ulike organisasjonsmodeller som alternativ til dagens løsning med kommunale overformynderier, jf. utredningen side 268-270.

Den første organisasjonsmodellen innebærer at dagens ordning med et kommunalt overformynderi i hver kommune beholdes. Utvalget forutsetter at en slik videreføring bare vil være aktuell i den grad det stilles andre krav til kompetanse enn etter gjeldende rett, og det foreslås å oppheve dagens ordning med politisk valgte overformyndere. Utvalget har også sett på muligheten for å supplere modellen med interkommunale løsninger for de kommunene som er for små til å kunne sikre tilstrekkelig kompetanse og sakstilfang. Utvalget viser til at slike løsninger ikke kan pålegges av staten, og at en også for fremtiden vil være avhengig av frivillig samarbeid mellom kommunene.

Den andre organisasjonsmodellen som utvalget har vurdert, er en statlig organisering av overformynderiene i regioner av en viss størrelse. Dette alternativet innebærer at overformynderiene går fra å være et kommunalt ansvar til å bli et statlig ansvar, og at det samtidig åpnes for at overformynderidistriktene ikke trenger å følge kommunegrensene som i dag. Et slikt regionalt overformynderi vil kunne dekke en kommune der den er tilstrekkelig stor, eller flere kommuner der det er mer hensiktsmessig. I denne sammenhengen har utvalget beregnet at et overformynderi etter denne modellen som hovedregel bør ha et befolkningsgrunnlag på minst 50-60 000 personer for å kunne sikre tilstrekkelig sakstilfang og kompetanse. Utvalget viser likevel til at forhold som befolkningstetthet, geografi og kommunikasjonsmuligheter vil kunne tilsi unntak fra dette utgangspunktet. Utvalget har dessuten sett på muligheten for å bedre tilgjengeligheten for publikum i tilfeller hvor denne organisasjonsmodellen medfører store avstander eller kommunikasjonsmessige utfordringer. Utvalget nevner faste kontordager i enkelte kommuner der en ansatt fra det regionale overformynderiet er tilgjengelig, eller at kommunale servicekontorer eller lignende etter avtale gir publikum enkel veiledning.

Det tredje alternativet som utvalget særskilt har vurdert, går ut på å overføre de kommunale overformynderienes oppgaver til fylkesmannen. I likhet med alternativ 2 vil dette innbære at vergemålsmyndigheten i første instans utøves av et regionalt statlig organ, men på bakgrunn av inndelingen av landets fylkesmannsembeter vil en slik organisering innebære større distrikter enn det som er tenkt i alternativ 2. Denne modellen vil derfor etter utvalgets syn gjøre det nødvendig å supplere med lokale kontorer, for blant annet å ivareta hensynet til nærhet og lokalkunnskap. Etter utvalgets syn bør slike kontorer ha statlig tilknytning.

Etter en gjennomgåelse av erfaringene med dagens organisering etter vergemålsloven, erfaringene med organiseringen av vergemålsmyndigheten i andre nordiske land og fordeler og ulemper med de foreslåtte organisasjonsmodellene konkluderer utvalget med at den beste løsningen vil være å opprette et nytt statlig overformynderi i samsvar med alternativ nr. 2, jf. utredningen side 270.

Det vises til at en overføring av det økonomiske ansvaret fra kommunalt til statlig nivå vil hindre ulikheter på grunn av ulik prioritering eller ulik tilgang på ressurser i kommunene. Valget av denne modellen innebærer at utvalget går inn for å oppheve ordningen med politisk valgte overformyndere. Oppgavene som disse utfører i dag, skal etter forslaget overføres til statlige ansatte i de regionale overformynderiene. Videre innebærer organisasjonsmodellen at det opprettes overformynderidistrikter, som med noen få unntak vil måtte dekke mer enn én kommune. Utvalget anser det ikke som sin oppgave å fastsette de nærmere grensene for de nye overformynderidistriktene, men angir at et befolkningsgrunnlag på 50-60 000 personer kan være et utgangspunkt. En klar forutsetning for valget av dette alternativet er dessuten at det blir mulig å etablere tjenester i enkelte av de kommunene som et regionalt overformynderi vil omfatte, dersom det er behov for dette. Dette vil kunne gå ut på at det inngås avtaler med kommunale servicekontorer, eller at det regionale overformynderiet har faste kontordager i enkelte kommuner. Utvalget viser dessuten til at forslaget om organisering av overformynderiet i større regioner må ses i sammenheng med den kompetansehevingen som utvalget forutsetter skal gjennomføres i alle ledd innen vergemålsmyndigheten.

De enkelte bestemmelsene om organiseringen av vergemålsmyndigheten fremgår av utvalgets lovforslag §§ 8-1 til 8-8, jf. merknadene til disse bestemmelsene i utredningen side 275-278.

Lovforslaget § 8-1 fastslår at vergemålsmyndigheten på lokalt nivå skal administreres av overformynderiet og på sentralt nivå av Vergemålstilsynet. Det fremgår av annet punktum at oppgavene overføres fra kommune til stat. Forslaget om at det skal etableres større, regionale overformynderidistrikter fremgår av utvalgets lovforslag § 8-2 første ledd. Det overlates til Kongen å fastsette de nærmere grensene for overformynderidistriktene. Det foreslås dessuten lovfestet at det i tillegg til de regionale overformynderiene kan etableres servicefunksjoner i én eller flere av de kommunene som omfattes av regionen, jf. lovforslaget § 8-2 annet ledd. Dette vil kunne skje der geografiske eller befolkningsmessige forhold tilsier at det er behov for det.

Utvalget foreslår at det opprettes en ny statlig etat. Det foreslås videre en regulering av overformynderiets ledelse og oppgaver i utvalgets lovforslag §§ 8-3 og 8-4. Overformynderiet skal ledes av en overformynder som skal være jurist og som ansettes av Vergemålstilsynet, jf. § 8-3. Med dette foreslås lovfestet en prinsipielt viktig endring i forhold til gjeldende rett, ved at ordningen med politisk valgte overformyndere erstattes med et system med en ansatt overformynder og administrasjon. Videre finner utvalget det nødvendig å lovfeste hvilke oppgaver overformynderiet skal ha, jf. lovforslaget § 8-4. Disse oppgavene omfatter å treffe vedtak med hjemmel i vergemålsloven eller annen lovgivning som gir overformynderiet kompetanse, å føre tilsyn med vergene innen sitt område og å gi nødvendig opplæring, veiledning og bistand til vergene innen sitt område. Utvalget legger til grunn at Vergemålstilsynet må fastsette de nærmere retningslinjene for hvordan disse oppgavene skal utføres.

5.1.4 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser støtter utvalgets forslag om en ny, statlig vergemålsorganisasjon:

Skattedirektoratet, Fylkesmannen i Rogaland, Enebakk kommune, Flora kommune, Gjøvik kommune, Gol kommune, Hjartdal kommune, Larvik kommune, Overhalla kommune, Time kommune, Vestre Toten kommune, Vestvågøy kommune, Vågå kommune, Askøy overformynderi, Bergen overformynderi, Bærum overformynderi, Flora overformynderi, Giske overformynderi, Hamar overformynderi, Herøy overformynderi, Larvik overformynderi, Lørenskog overformynderi, Nesodden overformynderi, Oslo overformynderi, Sandefjord overformynderi, Skedsmo overformynderi, Våler overformynderi, Autismeforeningen i Norge, Den Norske Advokatforening, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen, Forening for Overformynderier med Fast Formann, Handikappede Barns Foreldreforening, Landsorganisasjonen i Norge, Nettverk for Overformynderiene i Norge, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse. Noen av disse høringsinstansene har likevel enkelte merknader til forslaget:

Hjartdal kommune uttaler:

«Nye regioner må ikke bli for store slik at nærheten til klienter og verger/hjelpeverger blir skadelidende. En mulig organisering på linje med tingrettene eller ligningskontorene ville etter vår mening være passende for å ivareta den nødvendige nærhet til klienter og verger/hjelpeverger.»

Gjøvik kommuneønsker et folkevalgt innslag. Giske overformynderistøtter en statlig overtakelse av overformynderiene, men mener at oppnevningen likevel skal skje lokalt.

Lørenskog kommune er bekymret for at man mister den lokaltilhørigheten som ofte kan være nødvendig for å finne gode løsninger for personer som overformynderiene yter tjenester for.

Herøy overformynderi uttaler:

«Ved etablering av dei nye overformynderia er det viktig å legge vekt på tilgang, lokal kunnskap, og geografiske tilhøve i lokaliseringsdebatten. Kommunene sine ønskjer bør særleg vektleggjast. I dei tilfella der det vert fleire kommunar innan eit overformynderi bør det etablerast formelle samarbeidsrutinar med kommunale servicetorg, sjukeheimar, og liknande.»

Våler overformynderi uttaler:

«Ordningen med valgte/oppnevnte overformyndere bør kunne opprettholdes i en eller annen variant. Innslag av representanter fra den enkelte kommune må kunne la seg kombinere med den nye organiseringen. Det kan for eksempel oppnevnes en stedlig representant i hver kommune, som sammen med overformynderiet skal fatte vedtak i saker som angår denne kommunens innbyggere. Dette vil bidra til å ivareta nærhet og lokalkunnskap i saksbehandlingen.

Spesielt rekruttering av verger kan bli vanskelig uten at overformynderiet har tilstrekkelig lokalkunnskap, det vil også i framtiden være naturlig å finne verger nær der klienten bor. Selv om det innføres ordning med faste verger, er det ikke gitt at det ikke også i framtiden kan være et problem å finne verge i alle tilfeller. For å ivareta kompetanse og lokalkunnskap som innehas av så vel ansatte som valget i dagens overformynderier bør det vurderes hvordan denne ressurs best kan videreføres inn i den nye ordningen.»

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Vi er enig i at ordningen med overformyndere som politisk valgte ombud er foreldet og bør avvikles. Videre er vi enig i at det må legges større vekt på hensynet til rettssikkerhet, kvalitet på tjenester og likebehandling, enn hensynet til lokal forankring og nærhet der disse hensynene ikke lar seg forene [...].»

Følgende høringsinstanser mener at overformynderiene fortsatt skal være et kommunalt ansvar:

Moderniseringsdepartementet, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Østfold, Gjesdal kommune, Kristiansand kommune, Sarpsborg kommune, Oslo kommune, Froland overformynderi, Lier overformynderi, Marker overformynderi, Randaberg overformynderi, Seljord overformynderi, Tinn overformynderi, Verdal overformynderi, Vestre Toten overformynderi, Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Moderniseringsdepartementet uttaler:

«Utredningen gir etter vår mening ikke nok holdepunkter til å skrinlegge 'kommunemodellen', dvs. med en fortsatt forankring av overformynderiene i kommunene.

MOD mener derfor at en 'kommunemodell' bør utredes nærmere, før man går til det skritt å opprette en ny overformynderietat som må bygges opp fra bunnen av, og med de kostnader det eventuelt kan utløse. Samtidig bør virkningene av å trekke denne type oppgaver og ansvar ut av kommunene utredes nærmere. Utvalget berører temaet 'faglig forankring i kommunen', men drøfter det ikke i sammenheng med andre kommunale oppgaver. Vi savner for eksempel en vurdering av hvordan en forsterket forankring i kommunene eventuelt kan bidra til å øke kompetansen over et bredere spekter, dvs. både i forhold til vergemål og i forhold til andre områder. Vi mener denne vurderingen i utgangspunktet kan gjøres uavhengig av den neste vurderingen av om forvaltningen av vergemål alltid bør følge kommunegrensene i et hvert tilfelle.»

Verdal overformynderi uttaler:

«De erfaringer en har synes å tilsi at lokal forankring gjennom kommunalt ansvar skaper et godt tillitsforhold i befolkningen til vergeordningen. Erfaringene viser at det svært sjelden er behov for juridisk ekspertise i vergesaker. I den grad det likevel er behov for dette, kan slik ekspertise innhentes i det enkelte tilfelle.»

Lier overformynderi uttaler blant annet:

«Vi mener også at dagens ordning med folkevalgt representasjon (dvs. medlemmer valgt av kommunestyret), bør videreføres i en eller annen ordning. Folkevalgte vil på samme måte som i rettspleien, kunne tilføre faget (les jussen) ulike samfunnsgruppers syn og vinklinger i sakene, tilføre erfaring fra andre yrkesgrupper og ikke minst bidra med lokalkunnskap og kjennskap til både verger og vergetrengende.

[...]

Utvalget har pekt på at statlig organisering kan innebære flere fordeler. Disse fordelene vil ikke være tilstede ved en kommunal organisering som i dag uten at den nye ordningen finansieres av Staten og øremerkes overformynderiene (og ikke bare inngår i rammeoverføringene til kommunene). Lier overformynderi vil derfor støtte en statlig finansiering med kommunal organisering.»

Kristiansand kommune uttaler:

«Overformynderi- og vergeordningen bør fortsatt være lokalt organisert, da på kommunenivå. Det er ikke tvil om at det er behov for lokalkunnskap ved vergeordningen - og ved disposisjoner som vergene må foreta. Er det noe område som det er behov for lokalkunnskap, så er det ved overformynderi- og vergeordningen. Statliggjøring av disse oppgaver vil være et feiltrinn - og meget kostbart. Jeg vil sterkt advare mot statliggjøring, som bl.a. vil føre til en kostbar oppbygging av et byråkrati, som ikke er til stede i dag.»

Tinn overformynderi uttaler:

«Tinn Overformynderi mener at kommunene fortsatt bør ha ansvaret for overformynderiene. Begrunnelsen for dette er at kommunale overformynderi er nødvendig for å sikre brukerne tilstrekkelig nærhet til overformynderiet samt informasjon om vergeordningen til folk flest. Erfaringen fra andre områder hvor staten har sentralisert tjenesten slik som politi, biltilsyn, mattilsyn, skatteetat og sivilforsvar er at avstanden mellom brukerne og tjenesten blir så lang at tjenestetilbudet blir betydelig forringet. Vi har ikke tro på at det blir annerledes med overformynderiene. Vi tror vergemålsutvalget har undervurdert problemene med manglende nærhet til tjenesten.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler:

«Organisering av vergemålstjenesten er grundig gjennomgått i utredningen. Med dagens modell oppnår en stor grad av nærhet til hjelpetrengende, pårørende og vergen, noe YS mener er positivt for dem det gjelder. Utvalget peker på at det med dagens ordning kan bli ulikheter i praktiseringen av regelverket og at kompetansen kan være for dårlig, spesielt i små kommuner. Utvalget[s] forslag til opprettelse av et statlig, regionalt organ kan være positivt mht likebehandling uavhengig av bosted. Imidlertid vil den lokale kunnskapen bli borte, noe YS ser som svært uheldig. YS er derfor noe skeptisk til en slik organisasjonsmodell. Et alternativ kan være interkommunale løsninger.»

Marker overformynderi støtter forslag om regionalisering, men ikke statliggjøring.

Fylkesmannen i Hedmark tar ikke stilling til valg av modell, men uttaler:

«Fylkesmannen opplever at særlig overformynderiene i små kommuner i dag mangler den kompetansen som er nødvendig for å kunne ivareta brukernes interesser på en forsvarlig måte. En opprettholdelse av de kommunale overformynderier vil være avhengig av interkommunale løsninger hvor kompetansenivået økes.»

Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannen som regional overformynder, uttaler Fylkesmannen i Nord-Trøndelag:

«Det største ankepunktet er ifølge utvalget at denne løsningen i svært dårlig grad ivaretar nærhetshensynet og hensynet til lokalkunnskap. Vi er enige i at disse hensyn, i forhold til alternativ 1), vil svekkes. Imidlertid tiltrer vi ikke umiddelbart utvalgets vurdering når det legges til grunn at disse hensynene blir svært dårlig ivaretatt ved denne løsningen. Riktignok vil ikke nærheten til brukerne bli helt den samme som ved regionale overformynderier. På den annen side har mange fylkesmannsembeter, gjennom sin kontakt med kommunene på forskjellige saksområder, forholdsvis gode kunnskaper om forholdene rundt omkring i fylket. Det er etter vår oppfatning også relativt kort avstand mellom Fylkesmennene og innbyggerne i fylket. Fylkesmannen er en kjent instans som folk flest kjenner til, og terskelen for å ta kontakt er ikke høy. Dette er momenter som ikke synes vektlagt i utvalgets vurdering, og kan tale for at verken nærhetshensynet eller hensynet til lokalkunnskap vil svekkes så mye som man har konkludert med.»

Fylkesmannen i Hedmark uttaler:

«Fylkesmannen har i dag god kompetanse innenfor vergemålslovgivningen. Fylkesmannen har også en god oversikt og kontakt med de tjenesteytende organer i kommunene, hvor et stort antall av de personer som er i kontakt med overformynderiene mottar tjenester. Nærhetshensynet vil bli vesentlig svekket dersom fylkesmannen overtar de oppgavene overformynderiene har i dag, og vil være det dårligste alternative dersom dette hensynet skal tillegges avgjørende vekt.»

Følgende instanser støtter tanken om større enheter og regionalisering uten å ta uttrykkelig stilling til valg av modell:

Fylkesmannen i Oppland, Hobøl kommune, Rollag kommune, Vinje kommune, Arendal overformynderi, Drammen overformynderi, Fellessekretariatet for overformynderiene i Audnedal, Marnardal, Åseral, Hægebostad og Lindesnes kommune, Lunner overformynderi og Nasjonalforeningen for folkehelsen.

Vinje kommune uttaler:

«Vi meiner det er viktig å få med det folkevalte elementet i overformynderiet. Dette for å sikre at overformynderia er satt samen av personar med ulik kompetanse og bakgrunn. Dette er også med på å sikre at sakene blir sett på frå ulike sider/ståstad.»

Fylkesmannen i Hedmark uttaler følgende med tanke på opprettelsen av et statlig regionalt organ:

«I fylker med relativt store arealer og lav befolkningstetthet vil dette kunne medføre meget stor geografisk avstand til brukerne. Fylkesmannen ser dette som en klar negativ side ved å opprette statlige regionale kontorer.»

Sosial- og helsedirektoratet støtter tanken om «økt profesjonalisering» uten å ta uttrykkelig stilling til valg av modell.

5.1.5 Departementets vurdering

Høringen gir bred støtte til forslaget om en ny organisering av overformynderiene. Ingen høringsinstanser tar til orde for å videreføre dagens ordning uten endringer. En regionalisering av ansvaret for oppgaven støttes også av flertallet av høringsinstansene. Det samme gjelder ønsket om økt profesjonalisering og kompetanseheving. I tillegg understreker mange av høringsinstansene behovet for tilstrekkelig nærhet og at organiseringen sikrer nødvendig tillit. Flertallet av høringsinstansene støtter en ny statlig organisering av oppgavene på vergemålsområdet. En ny kommunal organisering får imidlertid også betydelig støtte.

Departementet mener i likhet med utvalget at man ikke bør videreføre ordningen med valgte, ulønnede overformyndere. Mange av de valgte overformyndere har utført vervet på en god måte, men departementet mener likevel at dette er en type oppgave som bør utføres av ansatte i et offentlig organ. Erfaringene fra forsøksordningen i Follo med en felles fast formann i et regionalt overformynderi, kombinert med valgte overformyndere i de enkelte kommunene, støtter etter departementets syn dette synspunktet. Ordningen ble etablert med hjemmel i lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning.

Spørsmålet blir da om kommunene fortsatt skal ha ansvaret for oppgaven som lokal vergemålsmyndighet, i så fall som en ordinær kommunal oppgave som løses av kommunalt ansatte, eller om ansvaret skal overføres til staten.

Nærhetshensynet taler for å legge oppgaven til kommunen. Et viktig hensyn som etter departementets syn imidlertid taler mot å legge oppgaven til kommunen, er at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet har et nokså lite omfang, og at det dermed er mindre hensiktsmessig med en sterkt desentralisert løsning. Justisdepartementet mener det også bør legges vekt på oppgavens art kombinert med behovet for profesjonalisering og kompetanseheving. De vedtak som skal treffes, og den form for tilsyn som vergemålsmyndigheten skal utføre, er ikke av en slik art at vedtakene eller tilsynet bør påvirkes av lokale oppfatninger eller lokale forhold, jf. i den forbindelse NOU 2000: 22 Om oppgavefordeling mellom stat, region og kommune punkt 9.3.3. Rettslikhet og rettssikkerhet er derimot sentrale verdier på området. Vergemålsmyndigheten har behov for en spesialisert fagkompetanse på det juridiske og økonomiske området. Det er også ønskelig med kompetanse på andre områder, herunder medisinsk kompetanse.

Det er krevende å få til en sterkt desentralisert løsning for en smal oppgave. Om oppgavens omfang skal kunne forsvare overformynderier med for eksempel 3-4 årsverk, ville det de fleste stedene kreve et samarbeid mellom mange kommuner. Selv om det finnes gode eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid på vergemålsområdet i tettere befolkede områder, er departementet sterkt i tvil om dette vil være en god løsning alle steder. I tynt befolkede områder ville forutsetningen om at oppgaven bør ha et slikt omfang at den kan forsvare 3-4 årsverk, innebære at det interkommunale samarbeidet måtte omfatte svært mange kommuner. Justisdepartementet legger dessuten til grunn at et slikt interkommunalt samarbeid må etableres på frivillig basis. De stedene det ikke blir etablert egnede ordninger, kan dette få negative konsekvenser for rettslikhet og rettssikkerhet for de vergetrengende.

Departementet legger også vekt på at vergemålsmyndigheten og vergene - som vil være oppnevnt av vergemålsmyndigheten - blant annet vil ha til oppgave å medvirke til at de vergetrengende får de kommunale tjenestene de har krav på. Kommunens oppgave som tjenesteyter kan da gi opphav til interessekonflikter, og dette kan ha betydning for tilliten til kommunen som vergemålsmyndighet. En slik interessekonflikt vil kunne komme mer på spissen enn etter dagens ordning, siden overformynderiet i dag har en mer selvstendig stilling enn om oppgaven skulle løses av kommunalt ansatte etter ny lov.

Departementet har etter dette kommet til at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet ikke bør legges til kommunene. Vurderingen er i samsvar med det oppgavefordelingsutvalget gir uttrykk for i NOU 2000: 22 Om oppgavefordeling mellom stat, region og kommune punkt 9.3.3:

«Utvalget vil imidlertid bemerke at de oppgaver som overformynderiet i dag utfører, er av en slik karakter at utvalgets retningslinje 3 om at oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale oppfatninger og lokale forhold, i utgangspunktet bør være et statlig ansvar, tilsier en overføring av ansvaret fra kommunene til staten. En forutsetning for en slik ansvarsendring vil være at man etter en nærmere vurdering kommer til at staten har et egnet apparat til å ivareta oppgavene.»

Oppgavefordelingsutvalget støtter med dette en overføring av oppgaven som lokal vergemålsmyndighet til staten, forutsatt at staten har et egnet apparat til å ivareta oppgaven.

Vergemålsutvalgets forslag går ut på at det opprettes en egen statlig etat i to nivåer for å ivareta oppgaven som vergemålsmyndighet. Å opprette en egen statlig etat for en så begrenset oppgave, mener departementet ikke vil være hensiktsmessig. En slik løsning ville for det første bli kostnadskrevende. Videre kan det vise seg vanskelig å sikre at en så smal og desentralisert organisasjon som utvalgets forslag innebærer, klarer å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse.

I tråd med anbefalingene fra oppgavefordelingsutvalget har Justisdepartementet vurdert om eksisterende statlige organer kan være egnet til å ivareta oppgaven som lokal vergemålsmyndighet. Hensynet til en egnet landsdekkende organisasjon, hensynet til tillit og habilitet og mulighetene for å sikre den nødvendige faglige kompetansen har stått sentralt i vurderingen. Departementet har vurdert alternativer som Barne- ungdoms- og familieetaten, fylkesmannen, fylkesnemndene for sosiale saker, Helseforetakene, NAV, politi- og lensmannsetaten, Skatteetaten, tingrettene samt samlokalisering av overformynderiene med konfliktrådene.

Departementet har kommet til at fylkesmannen vil være best egnet til å ivareta oppgaven som lokal vergemålsmyndighet. Etter departementets syn er det nødvendig med en relativt omfattende grad av regionalisering for å kunne oppnå den kompetansehevingen og profesjonaliseringen som er nødvendig på området. Fylkesmannen anses godt egnet til å rekruttere og bevare nødvendig kompetanse på det juridiske og økonomiske området. Fylkesmannen har som følge av sin øvrige oppgaveportefølje også kompetanse på andre områder med relevans for vergemål. Departementet antar derfor at man kan få til positive vekselvirkninger mellom de ulike fagmiljøene. Forslaget om at fylkesmannen skal være lokal vergemålsmyndighet kommer til uttrykk i lovforslaget § 4.

Departementet mener at det også med en slik organisering bør være et siktemål å bevare den eksisterende kompetansen i de nåværende overformynderiene. Departementet foreslår at fylkesmannen, når særlige grunner tilsier det, gis adgang til å bestemme at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet kan uføres av ett eller flere kontorer i fylket, jf. lovforslaget § 5 annet ledd. Det kan dermed besluttes at et eksisterende overformynderi med fast formann fortsetter som lokal vergemålsmyndighet innenfor et fastsatt område. Det kan også opprettes nye kontorer innenfor vergemålsdistriktet om fylkesmannen finner at dette vil gi en hensiktsmessig løsning av oppgaven. Opprettes det slike underkontorer, vil kontoret treffe sine vedtak på vegne av fylkesmannen.

I høringen ble det understreket at hensynet til nærhet er viktig i vergemålssaker. Fylkesmannen har et godt kontaktnett i kommunene, og det kan etableres et samarbeid med de kommunale servicetorgene for formidling av skjemaer, kontaktinformasjon osv.

Departementet foreslår at i forbindelse med opprettelse av vergemål skal personen det gjelder, ha rett til en samtale med saksbehandleren, forutsatt at han eller hun har evne til å forstå hva saken gjelder, jf. lovforslaget § 59 første ledd bokstav e. I en del tilfeller vil dette innebære at saksbehandleren oppsøker personen der han eller hun bor eller oppholder seg. Dette vil også gi nærhet. I tillegg er erfaringen fra dagens overformynderier med fast formann at kontakten med overformynderiene i det vesentligste foregår per telefon.

I motsetning til flere av de andre statlige etatene som er vurdert, vil fylkesmannen etter departementets vurdering i liten grad møtes med inhabilitetsinnsigelser eller innsigelser ellers om interessekonflikt på grunn av oppgavesammensetningen. Fylkesmannen bør derfor være egnet til å oppnå legitimitet og tillit i rollen som lokal vergemålsmyndighet.

Fylkesmannen har en god kontaktflate i kommunen og konkret kunnskap om de ulike kommunale tjenestene. Dette kan gi et godt grunnlag for å løse oppgavene etter vergemålsloven. Fylkesmannen har også erfaring når det gjelder å treffe enkeltvedtak overfor borgerne, og erfaring med å veilede og drive tilsynsvirksomhet. Tilsyn med og veiledning og opplæring av vergene er viktige oppgaver for den lokal vergemålsmyndigheten, jf. lovforslaget § 6 første og annet ledd.

5.2 Sentral vergemålsmyndighet

5.2.1 Gjeldende rett

I dag er det fylkesmannen som er sentral vergemålsmyndighet. Fylkesmannen er overordnet organ for overformynderiene. Etter vergemålsloven § 27 annet ledd og § 30 a er fylkesmannen pålagt oppgaven som tilsynsmyndighet og klageinstans. Tilsynsplikten innebærer at fylkesmannen skal påse at overformynderiene oppfyller sine plikter etter loven. At fylkesmannen er klageinstans, innebærer at vedtak som overformynderiet treffer som første instans, kan påklages til fylkesmannen etter reglene i forvaltningsloven.

Justisdepartementet er ansvarlig fagdepartement for vergemålsloven. I de sakene hvor fylkesmannen behandler saker som første instans, er Justisdepartementet klageinstans.

5.2.2 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget foreslår å sentralisere klage- og tilsynsfunksjonen ved å opprette et eget Vergemålstilsyn for hele landet, jf. utredningen side 272-274. Utvalget mener at en slik løsning vil sikre større grad av likebehandling, og at det vil innebære en forenkling og effektivisering av tilsyns- og klagefunksjonen.

Utvalget foreslår i §§ 8-5 til 8-8 bestemmelser om Vergemålstilsynet og dets organisering. Forslaget om å sentralisere den funksjonen som i dag ligger hos fylkesmannsembetene, til et felles organ for hele landet, fremgår av lovforslaget § 8-5 første ledd.

Det vil være en sentral oppgave for Vergemålstilsynet å føre tilsyn med overformynderiene, jf. lovforslaget § 8-5 annet ledd. Dette er en funksjon som i dag ligger hos fylkesmannen, jf. vergemålsloven § 27 annet ledd. Etter det utvalget kjenner til, foreligger det store variasjoner i hvordan fylkesmannsembetene følger opp tilsynsplikten, og det er en av hovedårsakene til at utvalget foreslår en sentralisering. Tilsynsansvaret vil blant annet innebære at det føres kontroll med at overformynderiene forvalter midler i tråd med lovens regler, og at overformynderiene gir den opplæringen og veiledningen til vergene som er nødvendig. Når det gjelder Vergemålstilsynets oppgave som tilsynsorgan, vises det for øvrig til utvalgets utredning side 272-274.

I tillegg til tilsynsfunksjonen skal Vergemålstilsynet være klageorgan for vedtak som treffes av overformynderiet som første instans, jf. utvalgets lovforslag § 8-5 annet og tredje ledd. Tilsynet skal videre ha ansvaret for opplæringen av ansatte ved landets overformynderier.

Utvalget foreslår at Kongen kan gi nærmere regler for Vergemålstilsynets virksomhet og kontrollfunksjoner.

Utvalget foreslår at Vergemålstilsynet skal ledes av et styre, jf. lovforslaget § 8-6. Det foreslås lovfestet at styret skal bestå av fem medlemmer med personlige varamedlemmer, og at disse skal oppnevnes for en periode på fire år av Kongen. Utvalget går inn for at Vergemålstilsynets leder og nestleder skal tilsettes av Kongen, og at lederen tilsettes for en periode av seks år. Utvalget mener at en slik organisering av Vergemålstilsynet blant annet vil kunne bidra til større uavhengighet fra fagdepartementet. Når det gjelder hvilken kompetanse styrets medlemmer skal ha, foreslår utvalget at dette til en viss grad lovfestes, jf. lovforslaget § 8-6 annet ledd. Utvalget foreslår som et minimum at ett av styrets medlemmer har særlig kunnskap om behovene til lovens brukere, at ett medlem har relevant juridisk kompetanse, og at ett medlem har forvaltningskompetanse.

I lovforslaget § 8-7 fastslår utvalget at Vergemålstilsynets styre skal være det øverste administrative og faglige organ for vergemålsmyndigheten, og at styret har ansvaret for at vergemålsmyndigheten organiseres og fungerer etter lovens formål.

Utvalget legger for øvrig til grunn at Vergemålstilsynet bør bemannes med personer med høy faglig kompetanse på området, og at det vil være behov for et større antall årsverk enn de om lag ti årsverkene som utvalget antar brukes på landsbasis i fylkesmannsembetene på klage- og tilsynsoppgaver.

Utvalget legger videre til grunn at de fleste oppgavene som i dag ligger til Justisdepartementet, skal overføres til Vergemålstilsynet. Justisdepartementet vil imidlertid fortsatt ha lovansvaret på vergemålsområdet.

Utvalget fremhever at Vergemålstilsynet bør ha en uavhengig stilling i forhold til fagdepartementet, og foreslår at det lovfestes i § 8-8 at Kongen ikke har instruksjonsmyndighet overfor Vergemålstilsynet i enkeltsaker.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser uttaler seg om behovet for eller opprettelsen av en sentral Velgemålsmyndighet:

Kommunal- og regionaldepartementet, Fylkesmannen i Vestfold, Bærum kommune, Haram kommune, Larvik kommune, Vinje kommune, Hamar overformynderi, Seljord overformynderi, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Nettverk for Overformynderiene i Norge.

Kommunal- og regionaldepartementet er enig i at det bør opprettes en ny tilsynsfunksjon dersom overformynderiene blir statlige. Askøy overformynderi støtter også at det opprettes et Vergemålstilsyn.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Dersom det er ønskelig med ett overordnet klage- og tilsynsorgan, bør det vurderes om oppgaven kan lokaliseres ved et av de eksisterende fylkesmannsembetene. Fylkesmannen har alt den fagkunnskap som er presisert og opplistet i lovutkastet § 8-6. Utvalget legger til grunn at en innføring av ny vergemålslov, vil kreve mer ressurser enn dagens ordning. Det bør derfor unngås at et helt nytt tilsyn bygges opp fra grunnen. Erfaring fra andre lovendringer tilsier og at en slik løsning kan medføre at det går svært lang til før loven kan ikraftsettes.»

Haram kommune mener også at det ikke er nødvendig å opprette et Vergemålstilsyn, og at tilsynsfunksjonen kan legges til ett av fylkesmannsembetene.

Seljord overformynderi mener at et felles Vergemålstilsyn for hele landet blir for stort, og at det derfor bør deles inn i mindre regioner.

Hamar overformynderi ønsker at Vergemålstilsynet lokaliseres til Hamar.

Vinje kommune reiser spørsmål om habiliteten til Vergemålstilsynet ved behandling av klagesaker.

Larvik kommune mener at Vergemålstilsynet ut fra rettssikkerhetshensyn ikke bør være tilsynsorgan for overformynderiene. Fylkesmennene bør fortsatt være klageinstans.

Nettverk for Overformynderiene i Norge reiser spørsmål ved om et slikt vergemålstilsyn blir tilstrekkelig habilt sett i forhold til de øvrige oppgavene det har.

Bærum overformynderi uttaler:

«Overformynderiet er ikke enig i at Vergemålstilsynet bør ledes av et styre. Styreledelse kan vanskelig ses som bidrag til effektiv drift.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen uttaler:

«Ut fra det som er sagt i §§ 8-7 og 8-8 om Vergemålstilsynets uavhengige stilling, vil det etter foreningenes oppfatning være mer i tråd med lovens intensjon om uavhengighet, at vergemålstilsynets leder utnevnes av Vergemålstilsynets styre i stedet for av Kongen. Ikke minst hensett til at styret er gitt ansvar for organisering, bør styret gis kompetanse til selv å tilsette organets leder for de foreslåtte 6 år. Når leder skal ha rapporteringsansvar overfor sitt styre må styret også kunne ha kompetanse til å vurdere leders oppfølging av sitt eget ansvarsområde, eventuelt vurdere konsekvenser dersom slik oppfølging er mangelfull eller uteblir. Dersom Kongen blir ansettelsesmyndighet for leder, vil en slik lederevaluering fra styrets side kunne bli heller meningsløs og organets politiske uavhengighet bli betydelig svekket. Foreningene forslår derfor at utkastet endres slik at Vergemålstilsynets leder utnevnes av Vergemålstilsynets styre og ikke av Kongen.»

5.2.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av forslaget om at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet legges til fylkesmannen, vil det etter Justisdepartementet mening være naturlig at det opprettes en samlet klage- og tilsynsfunksjon for hele landet, jf. lovforslaget § 7 første ledd. Dette synspunktet støttes også av Kommunal- og regionaldepartementet i høringen. Enkelte høringsinstanser tar til orde for en regionalisert klage- og tilsynsfunksjon eller at funksjonen skal legges til ett av fylkesmannsembetene, men departementet antar at disse forslagene er basert på en forutsetning om en annen organisering av den lokale vergemålsmyndigheten enn at oppgavene legges til fylkesmannen.

Fordelen med én felles klage- og tilsynsfunksjon for hele landet i stedet for 18 instanser som i dag er at dette gir det beste grunnlaget for en enhetlig praksis i klagesakene og derved rettslikhet. En samlet klage- og tilsynsinstans kan gjennom tilsyn og veiledning også medvirke bedre til en ensartet og korrekt praksis.

Justisdepartementet er ansvarlig fagdepartement. Det synes av den grunn naturlig at oppgaven legges til et organ som er direkte underlagt Justisdepartementet. Departementet anser det verken nødvendig eller hensiktsmessig å opprette et nytt organ for oppgaven. Det vil imidlertid være en viktig målsetting å bygge opp en høy vergemålsfaglig kompetanse til å håndtere klage- og tilsynsoppgavene. Det foreslås at myndigheten til å utpeke hvilket organ som skal ha oppgaven som sentral vergemålsmyndighet, legges til Kongen. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet.

Tilsynsorganet vil også ha etatsansvar og dermed ansvaret for oppfølgning og utvikling av etaten.

Utvalget foreslo at Vergemålstilsynet skulle ha en viss uavhengighet, at det skulle ledes av et styre, og at det skulle være unntatt fra instruksjon i enkeltsaker. Etter departementets syn er ikke tilsynsorganets oppgaver av en slik art at en slik uavhengighet er ønskelig eller nødvendig. Departementet er av den oppfatning at instruksjonsmyndighet for departementet kan fungere som en sikkerhetsventil som kan hindre urimelige resultater i enkeltsaker. Forslaget om at fylkesmannen skal være lokal vergemålsmyndighet, taler heller ikke for at den sentrale vergemålsmyndigheten skal gis en utpreget selvstendig stilling. Det at et uavhengig styre skal ha beslutningsmyndighet overfor enkelte ansatte eller for enkelte saker i det organet som gis ansvaret for klage- og tilsynsfunksjonene, anses også som lite heldig.

Departementet foreslår derfor ikke å følge opp disse forslagene.