8 Forvaltningen av finansielle eiendeler

8.1 Valg av modell for forvaltningen av finansielle eiendeler

8.1.1 Innledning

Reglene om vergemålsmyndighetens forvaltning av finansielle eiendeler er begrunnet i ønsket om å bidra til en trygg forvaltning for mindreårige og voksne som ikke kan ivareta dette selv.

Målet er at de vergetrengende skal nyte godt av en trygg og god forvaltning. Det er på den annen side ikke noe mål at de som er satt under vergemål, skal stilles vesentlige bedre når det gjelder avkastning av midlene, enn folk flest. En økonomisk nøytral ordning er derfor å foretrekke.

Flere hensyn har betydning for spørsmålet om hvordan forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler bør organiseres.

Alle vergetrengende bør ha krav på samme behandling og avkastning, uavhengig av hvor i landet de bor. Det er en svakhet ved dagens ordning at avkastningsnivået og utsiktene til risikojustert avkastning avhenger av hvilket overformynderi som forvalter den vergetrengendes midler. Departementets undersøkelser tyder på at landets overformynderier per 2005 hadde om lag 13 milliarder kroner til forvaltning. Forvaltningskapitalen besto av midlene til mindreårige og andre vergetrengende samt legat- og stiftelsesmidler som overformynderiene forvaltet.

Departementet legger til grunn at landets overformynderier i dag har et beløp i om lag samme størrelsesorden til forvaltning.

Det er vanskelig å fastslå omfanget av de finansielle eiendelene som kan gjøres til gjenstand for forvaltning i fremtiden. Omfanget av midler til forvaltning avhenger blant annet av terskelen for når midler skal inndras til forvaltning. Om terskelen heves, vil det medføre en reduksjon i forvaltningskapitalen. I § 49 første ledd foreslås det en hjemmel til en slik endring av terskelen.

8.1.2 Gjeldende rett

Forvaltningen av mindreåriges og voksne umyndiges finansielle midler er regulert i vergemålsloven kapittel 6 og i forskrift 8. februar 2000 nr. 119 om plassering av umyndiges midler (»plasseringsforskriften»). I kapittel 7 i loven er det gitt egne regler om regnskap. Etter vergemålsloven § 2 kan umyndige personer som hovedregel ikke selv råde over sine midler eller binde seg ved rettshandel. Forvaltningen av umyndiges midler skjer etter en lovfastsatt arbeidsdeling mellom overformynderiet der den umyndige bor, og den umyndiges verge. Mens umyndiges realaktiva, det vil si fast eiendom og løsøre, forvaltes av vergen under tilsyn av overformynderiet, bestemmer vergemålsloven § 62 at umyndiges finansielle midler som hovedregel forvaltes av overformynderiet.

Overformynderiets forvaltningsplikt inntrer når kapitalmidlene overstiger 75 000 kroner, jf. vergemålsloven § 63 første ledd, jf. forskrift 8. februar 2000 nr. 118 om grense for når overformynderiet skal forvalte midler. Når beløpsgrensen er overskredet, gjelder overformynderiets forvaltningsplikt for den vergetrengendes finansielle eiendeler i sin helhet.

Vergemålsloven åpner for at midler kan holdes utenfor overformynderiets forvaltning selv om beløpsgrensen er overskredet. Etter vergemålsloven § 89 kan en arvelater eller en giver bestemme at midler som vedkommende testamenterer eller gir i gave til en vergetrengende, skal forvaltes eller brukes på en nærmere måte. Med mindre arvelateren eller giveren bestemmer noe annet, er forvaltningen av slike midler underlagt overformynderiets kontroll, jf. vergemålsloven § 89.

En person som har fått oppnevnt hjelpeverge, har sin rettslige handleevne i behold. Utgangspunktet er at den hjelpetrengende selv velger om han eller hun helt eller delvis skal forvalte sine midler. Vergemålsloven § 90 d åpner for at overformynderiet kan bestemme at midler som omfattes av hjelpevergens oppdrag, skal forvaltes av overformynderiet etter samme regler som for umyndiges midler, det vil si etter vergemålsloven kapittel 6. Vedtak om inndragning kan treffes ved oppnevningen av hjelpeverge eller senere.

Der inndragning ikke skjer, forvaltes den hjelpetrengendes midler av hjelpevergen hvis dette følger av dennes mandat. Hjelpevergens forvaltning reguleres av vergemålsloven § 90 c.

Overformynderiet fører tilsyn med hjelpevergens forvaltning. Vergemålsloven § 61 pålegger hjelpevergen å rådføre seg med overformynderiet når denne er i tvil eller avgjørelsene er av særlig stor betydning for den hjelpetrengende. Overformynderiet har ikke instruksjonsmyndighet overfor hjelpevergen. Overformynderiet kan likevel overprøve hjelpevergens beslutninger på de områdene hvor overformynderiets samtykke er påkrevd, jf. vergemålsloven § 90 c.

Utgangspunktet er altså forskjellig for umyndige og voksne med hjelpeverge med hensyn til om finansielle eiendeler skal inndras til forvaltning. Hvis midlene skal forvaltes av overformynderiet, er reglene for selve kapitalforvaltningen felles.

Det er et lovpålagt krav at vergetrengendes finansielle eiendeler skal plasseres med tilstrekkelig sikkerhet og slik at de gir tilfredsstillende avkastning, jf. vergemålsloven § 64.

Ved plasseringen av de finansielle eiendelene vektlegges flere hensyn. Vergemålsloven § 64 ble inntatt i vergemålsloven for å gi overformynderiene noe større frihet til å legge vekt på hensynet til avkastning ved plasseringen av midlene, jf. Innst. O. nr. 1 (1986-87) side 2. Hensynet til sikkerhet veier likevel tyngst ved overformynderiets valg av plasseringsalternativer, jf. Innst. O nr. 1 (1986-87) side 2.

Overformynderiene står ikke fritt ved plasseringen av vergetrengendes finansielle eiendeler. Plasseringsforskriften kapittel 2 gir en uttømmende oversikt over tillatte plasseringsalternativer, jf. forskriften § 3.

Plasseringsforskriften § 7 angir i hvilke aktiva de vergetrengendes finansielle eiendeler kan plasseres. På listen står blant annet innskudd i bank og obligasjoner eller sertifikater i norske kroner utstedt eller garantert av kredittinstitusjoner med tillatelse til å drive virksomhet i Norge. Det er også adgang til utlån med tinglyst tilfredsstillende pantesikkerhet.

Midler som er plassert på annen måte enn angitt i plasseringsforskriften § 7, skal som alminnelig utgangspunkt realiseres og reinvesteres i godkjente aktiva. Det åpnes for å gjøre unntak for midler som er plassert på annen måte ved selve inndragningen, jf. plasseringsforskriften § 3 annet punktum, jf. § 5. Plasseringsforskriften § 5 fastslår at aktivaposter som ikke er plassert i tråd med forskriften § 7, kan beholdes forutsatt at overformynderiet og vergen er enige om det.

Overformynderiene er pålagt å plassere de vergetrengendes midler slik at risikoen spres. Dette fremgår ved at det oppstilles grenser for hvor stor del av midlene som kan plasseres i ett og samme plasseringsalternativ, jf. plasseringsforskriften §§ 9 og 10. Pålegget om å spre risikoen gjelder for alle plasseringsalternativer unntatt bankinnskudd. De angitte grensene er absolutte og gjelder ved både individuell og felles forvaltning.

Gjeldende rett bygger på en desentralisert forvaltningsmodell. Forvaltningen av vergetrengendes finansielle midler styres lokalt. Innenfor rammen av vergemålsloven og plasseringsforskriften beslutter overformynderiet i den enkelte kommune hvordan de vergetrengendes finansielle eiendeler skal plasseres. Måten midlene forvaltes på, og dermed den avkastningen som oppnås, avhenger etter dette av hvilken kommune den vergetrengende bor i.

Vergemålsloven åpner for to alternative forvaltningsmåter.

Midlene skal som hovedregel forvaltes individuelt. Med individuell forvaltning siktes det til at den umyndiges midler forvaltes særskilt.

Når midlene overføres til overformynderiet, skal det foretas en konkret vurdering av hvordan midlene skal plasseres. Plasseringsforskriften § 4 fastslår at overformynderiet skal høre vergens synspunkter før det tas beslutninger om plasseringen av midlene. Overformynderiet og vergen vurderer i fellesskap behovet for realisasjon etter plasseringsforskriften § 5.

Vergemålsutvalget har påpekt at det er praktisk vanskelig å foreta en individuell behandling i tråd med lovgivernes intensjoner, jf. utredningen side 248. I praksis settes midlene på en separat bankkonto i den umyndiges navn. Overformynderiet plasserer gjennomgående midlene i lokale banker. Enkelte overformynderier benytter seg av konsernkontoordninger, hvor renten som oppnås på den enkelte konto, er basert på overformynderiets samlede innskudd.

Vergemålsutvalget har konkludert med at overformynderiene oppnår tilfredsstillende rentebetingelser, jf. utredningen side 216. Forskjeller i overformynderienes samlede innskuddsmasse innebærer imidlertid at den oppnådde avkastningen varierer mellom overformynderiene.

Vergemålsloven åpner for at det kan gjøres unntak fra prinsippet om individuell forvaltning. Etter vergemålsloven § 69 kan overformynderier med fast formann på visse vilkår innføre en ordning med fellesforvaltning av midlene til de umyndige som sogner til overformynderiet. Det er kommunen som etter samtykke av fylkesmannen treffer beslutning om at midlene skal forvaltes som en felles formuesmasse, jf. vergemålsloven § 69 første ledd. Per i dag har syv overformynderier innført en ordning med fellesforvaltning (såkalt «fellesmasse»). Disse overformynderiene er Bergen, Bærum, Drammen, Haugesund, Oslo, Sandefjord og Trondheim.

Fellesforvaltning kjennetegnes ved at de som eier midlene, blir innskytere i en fellesmasse uten noen direkte eiendomsrett til de enkelte verdier. Når overformynderiets forvaltning opphører, enten fordi midlenes eier blir myndig eller av andre årsaker, utbetales et kontantbeløp tilsvarende det vedkommende har til gode på sin konto i fellesmassen.

Midler som inngår i fellesmassen, plasseres i samsvar med plasseringsforskriftens bestemmelser, jf. vergemålsloven § 71, jf. § 64. Overformynderier med fellesmasse skal ikke innhente vergens, eller eventuelt den umyndiges, synspunkter vedrørende forvaltningen, jf. plasseringsforskriften § 4.

Etter vergemålsloven § 69 annet ledd kan bare bankinnskudd, pantobligasjoner og andre verdipapirer, som enten er ervervet av vergen eller overformynderiet eller som vergen samtykker til kan inndras, inngå i fellesmassen. I fellesmassen inngår kontanter som overtas av overformynderiet i tillegg til det som tilkommer etter hvert i form av renter, avdrag, salg av verdipapirer o.a. som overformynderiet har til forvaltning.

Når nye midler inndras til overformynderiets forvaltning, må det foretas en vurdering av om midlene er egnet for fellesforvaltning. Etter vergemålsloven § 70 kan overformynderiet på nærmere vilkår holde midler utenfor fellesforvaltningen.

Vergemålsloven § 70 første ledd bestemmer at overformynderiet kan holde utenfor fellesforvaltningen «penger som ikke straks kan plasseres med tilfredsstillende avkastning, eller som trengs til forestående utbetalinger, eller som vergen og overformynderiet finner det best for den umyndige å forvalte særskilt». Overformynderiene med fellesmasse må ta stilling til spørsmålet om realisasjon av umyndiges aktiva etter plasseringsforskriften § 5. Spørsmålet om særskilt forvaltning (i stedet for realisasjon) kommer på spissen ved skifteutlegg, aksjer i familieselskap eller børsnoterte aksjer hvor giveren har forutsatt at disse skal beholdes, jf. utredningen side 212. Tilsvarende gjelder for plasseringer foretatt av voksne vergetrengende før midlene kom under overformynderiets forvaltning, jf. utredningen side 212.

Regnskapsføring og revisjon av fellesmassen reguleres av vergemålsloven kapittel 7 og forskrift 27. juni 1975 nr. 9516 om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon m.v. (»regnskapsforskriften»).

Verken vergemålsloven eller regnskapsforskriften oppstiller bestemmelser om verdivurdering av verdipapirer i forbindelse med regnskapsavslutningen. Etter dagens ordning legges de bokførte verdiene av finansielle instrumenter basert på anskaffelseskost til grunn.

Årlig avkastning beregnes som summen av fellesmassens renteavkastning og eventuelle realiserte kursgevinster eller kurstap. Etter vergemålsloven § 76 skal det samlede overskudd av fellesmassen med fradrag av avgiftene deles mellom de umyndige i forhold til hver enkelts andel.

Vergemålsutvalget har konkludert med at i de fleste overformynderier med fellesmasse var avkastningen tilfredsstillende for perioden 1993-2002, jf. utredningen side 217.

8.1.3 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget foreslår å videreføre den arbeidsdelingen mellom overformynderi og verge som dagens vergemålslov bygger på. Forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler i regi av overformynderiet foreslås imidlertid endret.

Et samlet utvalg foreslår å innføre en ordning med sentralisert fellesforvaltning av de vergetrengendes finansielle eiendeler. Forslaget om å sentralisere forvaltningen er begrunnet i behovet for en mest mulig profesjonell, kostnadseffektiv og enhetlig forvaltning hvor alle vergetrengende oppnår samme avkastning, jf. utredningen side 223. Etter utvalgets vurdering er det i liten grad behov for lokal kompetanse ved forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler, jf. utredningen side 223. Utvalget understreker i stedet behovet for fagkunnskap for å kunne foreta plasseringer som både gir betryggende risikostyring og ivaretar kravet om tilfredsstillende avkastning.

Etter utvalgets forslag vil fellesforvaltning være den alminnelige hovedregel, men muligheten for individuell forvaltning holdes åpen i særskilte tilfeller, jf. for eksempel lovforslaget § 7-4. Etableringen av en fellesmasse muliggjør kollektive investeringer av de vergetrengendes midler. Fellesmassen gir en rekke stordriftsfordeler. Omfanget av porteføljen åpner for at midlene kan spres på flere investeringsalternativer. I tillegg til at dette gir utsikter til økt avkastning, bidrar det også til risikospredning.

En slik felles forvaltning kan imidlertid gjennomføres på ulike måter. Ved vurderingen av ulike modeller mener utvalget at følgende faktorer bør tas i betraktning: en enhetlig behandling av de vergetrengende, tilstrekkelig likviditet og avkastning, risiko, forvaltningskostnader og rapporteringskrav, jf. utredningen punkt 11.7 på side 224 flg.

Utvalget har vurdert fire forvaltningsmodeller:

• fellesforvaltning i særskilt opprettede fond,

• aktiv forvaltning,

• forvaltning av et offentlig organ, og

• videreføring av dagens ordning med desentralisert forvaltning.

Et samlet utvalg avviser å videreføre dagens desentraliserte forvaltningsordning eller å innføre en ordning med aktiv forvaltning. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall i synet på de øvrige forvaltningsmodellene.

Flertallet anbefaler forvaltning i særskilt opprettede fond forvaltet av forvaltningsselskap med konsesjon etter lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond (verdipapirfondloven), jf. utredningen side 252-253. Verdipapirfondloven regulerer kollektiv forvaltning av kapitalinnskudd fra en ubestemt krets av personer. Flertallet anser derfor verdipapirfondlovgivningen som en velegnet ramme for forvaltningen av vergetrengendes midler. Flertallet foreslår en løsning hvor fondsforvalteren velges gjennom en anbudskonkurranse. Det foreslås at anbud utlyses for en periode på tre år av gangen, og det vises i den forbindelse til at anbudsperioden ikke må være kortere enn at forvalteren med rimelighet kan anlegge og praktisere en strategi for plasseringen av fondsmidlene. Flertallet anbefaler videre at det er prekvalifiserte fondsforvaltningsselskaper som deltar i anbudskonkurransen. Flertallet foreslår videre en løsning med et hovedforvaltningsselskap som pålegges å plassere midlene i et begrenset antall underfond som forvaltes av andre prekvalifiserte forvaltningsselskaper. Etter flertallets forslag skal dette selskapet gis ansvaret for alle administrative oppgaver i forhold til oppdragsgiver, herunder rapportering, ivaretakelse av inn- og utbetalinger osv.

Flertallet anser at rettferdighetsbetraktninger tilsier at verdifastsettelsen av fondsmidlene skjer ut fra virkelig verdi (markedsverdi). Videre foreslås det at forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler underlegges et krav om løpende oppdatering til virkelig verdi. Det anbefales at forvalteren minst daglig foretar en oppdatering, herunder daglig rapporterer verdien på klientnivå. Videre må forvalteren være i stand til å avregne inn- og utbetalinger etter virkelig verdi.

Flertallet anser at det er lite hensiktsmessig å inndele forvaltningskapitalen i ulike kategorier etter investeringshorisont, for på den måte å kunne ha porteføljer med ulik aksjeandel - og dermed risikoprofil - avhengig av forvalteroppdragets forventede varighet. Etter flertallets forslag søkes likviditetsbehovet ivaretatt på to måter. For det første tar flertallet til orde for å videreføre eksisterende praksis hvor det opprettes en egen konto for den enkelte vergetrengende for å dekke behovet for kontantutbetalinger. For det andre forutsetter flertallet at fondsforvaltningen legges opp slik at fondsandeler på kort varsel kan overføres fra fondsmidler til den vergetrengendes bankkonto. Flertallet foreslår at likvide midler bør være disponible etter høyst tre virkedager, jf. utredningen side 231.

Mindretallet anbefaler en ordning med offentlig forvaltning, jf. utredningen side 253-254. Det anføres at forvaltningskostnadene vil være lavere ved en offentlig forvaltningsordning enn ved alternative løsninger. Mindretallet angir flere årsaker til dette. For det første vil et offentlig fond ikke beregne fortjeneste. For det andre vil man ved å velge en offentlig fondsløsning unngå kostnadene forbundet med jevnlige anbudsprosesser. For det tredje vil et offentlig fond ikke legge inn bidrag til markedsføring og salg.

Mindretallets forslag bygger på utvalgets generelle drøftelse av forvaltning i offentlig regi, jf. utredningen side 245-248. Den generelle drøftelsen bygger på en presumsjon om at det ikke er aktuelt å opprette et eget organ, og er begrenset til en vurdering av hvorvidt Folketrygdfondet er egnet til å utføre forvalteroppgaven, jf. utredningen side 245. Etter mindretallets mening bør det utredes nærmere om en offentlig forvaltningsordning skal ta utgangspunkt i et bestående organ som for eksempel Folketrygdfondet, eller om det skal opprettes et nytt organ for forvaltning av midler tilhørende personer under vergemål, jf. utredningen side 254. I motsetning til flertallet anser mindretallet at anskaffelseskost bør legges til grunn for verdifastsettelsen av fondsmidlene.

8.1.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag om en sentralisert fellesforvaltning. De som har uttalt seg positivt til utvalgets forslag om sentralisert fellesforvaltning, er Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Vest-Agder, Tønsberg tingrett, Oslo kommune, Larvik kommune, Arendal overformynderi, Askøy overformynderi, Larvik overformynderi, Skedsmo overformynderi, Vestre Toten overformynderi, Vinje overformynderi, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Verdipapirfondenes forening og Nasjonalforeningen for folkehelsen. Moss overformynderi og Våler overformynderi fastslår at det som utgangspunkt er en fordel at midlene forvaltes under like vilkår, og at geografisk beliggenhet ikke får betydning for avkastningen, men peker også på ulemper ved en sentralisert fellesforvaltning.

Høringsinstansene som støtter forslaget om sentralisering, viser i hovedsak til behovet for en profesjonell, kostnadseffektiv og enhetlig forvaltning for å sikre en høyere avkastning. Fylkesmannen i Oslo og Akershus antar at sentralisert fellesforvaltning vil hindre at lokale forskjeller og manglende kompetanse i overformynderiene går ut over brukerne. Fylkesmannen i Vest Agder sier seg enig med utvalget i at behovet for en mest mulig profesjonell, kostnadseffektiv og enhetlig forvaltning, hvor alle vergetrengende kan oppnå samme avkastning, taler for en sentral forvaltning. Askøy overformynderi fremhever at først og fremst hensynet til en best mulig og lik avkastning er vesentlig, men at også kompetansen hos forvalter, hensynet til en kostnadseffektiv forvaltning og forhandlingsstyrke mv. er relevante sidehensyn.

De som har uttalt seg negativt til forslaget om sentralisert fellesforvaltning, er Haram kommune, Sarpsborg kommune, Kristiansand kommune, Vestre Toten kommune, Vestvågøy kommune, Froland overformynderi, Giske overformynderi, Hamar overformynderi, Herøy overformynderi, Rissa overformynderi, Suldal overformynderi, Tinn overformynderi, Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende, Nettverk for Overformynderiene i Norge og Sparebankforeningen.

Disse høringsinstansene begrunner sitt syn på ulike måter. Flere høringsinstanser viser til midlenes spesielle karakter. Giske overformynderi påpeker at det så langt har vært et sentralt prinsipp at de vergetrengendes midler skal forvaltes på en trygg og forsvarlig måte. Kristiansand kommune stiller spørsmål ved om det skal være en offentlig oppgave å sørge for størst mulig avkastning gjennom «spekulasjon» med kontantformuen. Hamar overformynderi viser til at det er tale om midler tilhørende privatpersoner, og at disse ikke kan forvaltes på samme måte som offentlige eiendeler.

Det stilles spørsmål ved forutsetningen om at sentralisert forvaltning vil gi bedre avkastning. Giske overformynderi viser til at fellesforvaltning i lokale banker og finansinstitusjoner kan gi forsvarlig avkastning. Vestvågøy kommune påpeker at lokale banker ofte gir bedre betingelser enn store sentrale finansinstitusjoner.

Haram kommune reiser spørsmål om en sentralisert forvaltning vil gjøre det vanskelig for overformynderiet å få tak i midler raskt nok når den vergetrengende har behov for det. Giske overformynderi mener at lokal forvaltning gjør det enklere å omdisponere midler.

Flere av høringsinstansene som uttaler seg negativt til forslaget om sentralisert fellesforvaltning, viser også til at en konsekvens av forslaget er at midlene trekkes ut av lokale finansinstitusjoner. Flere viser til at dette kan være negativt av distriktspolitiske hensyn.

Kristiansand kommune uttaler at etableringen av en landsdekkende forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler vil medføre et kostbart byråkrati, og uttrykker bekymring for at det er kommunene som må bære kostnadene. Videre antar kommunen at en sentralisert fellesforvaltning kun vil gi marginale gevinster for de vergetrengende. Tinn overformynderi viser til at en sentralisert ordning vil medføre store administrasjonskostnader, som igjen medfører økte kostnader for de vergetrengende.

Blant de høringsinstansene som er negative til en ordning med sentralisert fellesforvaltning, har Sarpsborg kommune, Hamar overformynderi og Tinn overformynderi eksplisitt gitt utrykk for at dagens desentraliserte ordning bør opprettholdes.

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag til forvaltningsmodell, støtter et mindretall utvalgsflertallets forslag om privat fondsforvaltning. Dette er Oslo kommune, Overformynderiet i Audnedal, Marnardal, Åseral, Hægebostad og Lindesnes i Vest-Agder, Sandefjord overformynderi, Østre Toten overformynderi, Den Norske Advokatforening og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Verdipapirfondenes forening. Høringsinstansene viser i hovedsak til utvalgsflertallets begrunnelse for forslaget, herunder legges det vekt på at dette er en enkel og hensiktsmessig løsning. For eksempel påpeker Overformynderiet i Audnedal, Marnardal, Åseral, Hægebostad og Lindesnes i Vest-Agder at man kan utnytte eksisterende infrastruktur uten å måtte bygge opp og drive noe nytt. Østre Toten overformynderi viser til at et offentlig fond blir tungrodd og uten konkurranse med inspirasjon til service og forvaltning.

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter mindretallets forslag om offentlig forvaltning. Dette er Fylkesmannen i Vest-Agder, Fredrikstad tingrett, Tønsberg tingrett, Hole kommune, Vestre Toten kommune, Askøy overformynderi, Bergen overformynderi, Bærum overformynderi, Oslo overformynderi, Skedsmo overformynderi, Autismeforeningen i Norge, Forening for Overformynderier med Fast Formann og Landsorganisasjonen i Norge.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler:

«En felles forvaltning av de vergemålstrengendes midler og at denne forvaltningen gjennomføres på en mest mulig kostnadsbesparende måte er påkrevet for å sikre de vergemålstrengende økonomiske interesser.

Landsorganisasjonen i Norge støtter på dette punkt intensjonen bak mindretallets dissens i forhold til forvaltning av kapitalmidlene i statlige strukturer, jf forslagets § 7-2.»

Bærum overformynderi opplyser at det

«har flere års erfaring med så vel aktiv forvaltning av fellesmassen i bank og egen forvaltning [...]. Den årlige avkastningen de siste år har vært klart bedre enn banksparing og også bedre enn mange av rentefondene. Kostnadene ved drift av fellesmasse i egen regi er beskjedne, og den reelle avkastning har derfor også vært svært god».

I forlengelse av dette uttales det:

«Bærum overformynderi mener at mindretallets forslag til ny forvaltningsform er den som vil gi den beste reelle avkastningen. Et særskilt offentlig fond vil også være en stabil og tydelig forvalter, og vil antagelig kunne drive mer kostnadseffektivt enn det private aktører vil kunne vise til. Ressurskrevende anbudskonkurranser, og betydelig arbeid når forvaltningsselskap skiftes ut unngås ved et fast offentlig fond. Overformynderiet tror ikke at den konkurranse utvalgsflertallet er ute etter vil føre til høyere avkastning for innskyterne. Bærum overformynderis fellesmasse, og landets øvrige seks fellesmasser, driver i dag som med enerett og uten konkurranse. Avkastningen er likevel høyst konkurransedyktig dersom man sammenholder med privat forvaltning i rentemarkedet. Det er med andre ord andre faktorer enn at man risikerer å miste oppdraget som stimulerer til gode resultater.

Rent teknisk tror vi også det er uheldig dersom forvaltningsselskapet må skiftes ut år om annet slik konsekvensen vil være med flertallets modell. I praksis må det påregnes at det skal være forholdsvis nær kontakt mellom overformynderiene og dem som forvalter midlene, bl.a. ved utbetalinger og styring av likviditet til vergene. Det vil da være uheldig at overformynderiene må innrette seg annerledes fordi et nyvalgt forvaltningsselskap har andre rutiner, andre dataløsninger osv. enn det forrige.»

Oslo overformynderi uttaler:

«I forhold til aktiv forvaltning kan det bemerkes at overformynderienes erfaring med bruk av profesjonell rådgivning og plassering av forvaltede midler, har vært mindre god. Det har vist seg at forvaltere i overformynderiet med fellesmasse har kunnet konkurrere med profesjonelle forvaltere både på oppnådd avkastning og på kostnadssiden. Avkastningen blir bedre og kostnadene lavere i fellesmassen, slik at klientene tjener på plasseringen.»

I høringsuttalelsen fra Bergen overformynderi heter det:

«I år 2001/2002 gjennomførte Bergen overformynderi en undersøkelse i markedet for å vurdere hvorvidt det fra overformynderiets side ville lønne seg mht en bedre avkastning å sette bort oppdraget med forvaltningen. Etter en evaluering av de ulike tilbud, fant man å ville foreta forvaltningen selv. Man sparte da utgifter til en eventuell forvalter, og man la også vekt på at man ikke hadde mottatt noen overbevisende argumenter for at avkastningen ville komme bedre ut enn ved egen forvaltning. De større overformynderiene som i dag har fellesmasse har over tid vist seg konkurransedyktige i forhold til vanlige fondsforvaltere. Dessuten sparer man utgifter til markedsføring og salg, noe en ordning med konkurranseutsetting nødvendigvis vil medføre.»

Flere høringsinstanser tar ikke entydig stilling til valget av forvaltningsmodell. Folketrygdfondet er blant disse, men uttaler seg likevel om utvalgets forslag:

«Det antas også at en ivaretagelse av forvaltningen gjennom særskilt opprettede fond forvaltet av forvaltningsselskap med konsesjon etter verdipapirfondsloven i utgangspunktet kan være en enkel og hensiktsmessig løsning. Kostnadsmessig antas dette å kunne fremstå som et rimelig alternativ. Ved at forvaltningsoppdraget utlyses for 3 år om gangen vil en dessuten ha mulighet for å sikre en markedsriktig pris for forvaltningen.»

Videre uttales det:

«Utvalget påpeker selv at et alternativ til den foreslåtte modell kunne være en løsning basert på offentlige fond. Det påpekes også at Folketrygdfondet har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å kunne ivareta den løpende finansforvaltningen av en nasjonal portefølje i den aktuelle størrelsesorden. Fondet har imidlertid ikke de nødvendige administrative systemer for å kunne tilby betjening og rapportering på klientnivå.

Folketrygdfondet vil påpeke at det kostnadsmessig neppe finnes noe rimeligere alternativer til selve forvaltningen enn gjennom et offentlig fond som Folketrygdfondet.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Tønsberg tingrett, Kristiansand kommune, Overhalla kommune, Vestvågøy kommune, Arendal overformynderi, Skedsmo overformynderi, Overformynderiene i Modum, Krødsherad og Nedre Eiker, Forening for Overformynderier med Fast Formann og Sparebankforeningen fremhever behovet for lav eller ingen risiko. I den forbindelse tar Tønsberg tingrett og Overhalla kommune til orde for at det offentlige må garantere for tilbakebetaling av hovedstolen av den enkeltes innskudd. Videre tar Overformynderiene i Modum, Krødsherad og Nedre Eiker til orde for at staten garanterer for en minimumsavkastning.

8.1.5 Departementets vurdering

Departementet går inn for en sentralisert forvaltning av vergetrengendes midler, slik utvalget har foreslått. Begrunnelsen for dette er hensynet til at vergetrengende bør være garantert lik avkastning uansett hvilket distrikt man hører under.

Departementet har vurdert både flertallets og mindretallets forslag til forvaltningsmodell, men går ikke for noen av de foreslåtte modellene nå.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgsflertallets forslag om privat fondsforvaltning. Mange av høringsinstansene er som nevnt negative til denne løsningen. I dagens situasjon, med en global finanskrise som bidrar til stor usikkerhet og uro i finansmarkedene, er trygghet og tillit viktige verdier når man skal vurdere hvordan vergetrengendes midler skal forvaltes.

Departementet mener at en offentlig forvaltning av vergetrengendes finansielle eiendeler er den løsningen som gir størst trygghet. En slik løsning gir best mulighet for kontroll og dermed reduksjon av risiko. Departementet antar at en løsning hvor midlene forvaltes som fellesmasse av et offentlig organ, kan gi en god løsning. På denne måten vil man antakelig kunne legge til grunn at det over tid oppnås noe større avkastning enn ved innskudd i bank, samtidig som risikoen holdes på et akseptabelt nivå og kostnadene ved forvaltningen holdes nede.

I en slik modell kan det synes hensiktsmessig at Folketrygdfondet står som forvalter av midlene, slik utvalgets mindretall foreslår. Folketrygdfondet er en kompetent forvalter med nødvendig legitimitet hos allmennheten. I tillegg til at fondet har nødvendig finansfaglig kompetanse, har det erfaring med å forvalte båndlagte midler. Departementet legger til grunn at en slik løsning vil oppfattes som tryggere enn en løsning med privat fondsforvaltning.

Et ytterligere argument for å velge Folketrygdfondet som forvalter er at det er grunn til å tro at forvaltningskostnadene vil være lavere enn om man benytter privat fondsforvaltning. Dessuten vil det være kostnadseffektivt å benytte en eksisterende forvalter.

Skal en slik løsning velges, må imidlertid en del problemstillinger avklares.

En vil måtte påregne at det fra tid til annen vil oppstå tap og reduksjoner i verdien av den formuesmassen som Folketrygdfondet eventuelt skal forvalte på vegne av de vergetrengende. Beslektede spørsmålet har det vært oppmerksomhet om også etter dagens ordning. Videre har spørsmålet vært tatt opp av stortingsrepresentant Svein Flåtten i spørsmål til skriftlig besvarelse 25. september 2008 til statsråd Knut Storberget, som besvarte henvendelsen i brev av 2. oktober 2008.

Det vil derfor være behov for en nærmere vurdering av hvordan situasjoner med tap eller svak avkastning kan håndteres i et slikt system. En eventuell sikkerhet mot nominelle tap kan antakelig best oppnås med en egen statsgaranti. Om det kan etableres slike garantiordninger, må utredes nærmere.

Modellen krever også en nærmere avklaring av ulike administrative spørsmål. Det vises her til Folketrygdfondets høringsuttalelse, hvor det blir påpekt at fondet ikke har de nødvendige systemene for å betjene en stor kundemasse. Det er behov for et system der de klientrettede oppgavene kan ivaretas av en eller flere eksterne tjenesteleverandører. Det vil verken være hensiktsmessig eller ønskelig å legge det vesentlige av disse oppgavene til Folketrygdfondet eller til vergemålsmyndigheten.

Det må også utredes og foreslås regler om plasseringsstrategi, etterkontroll av investeringene mv. for en slik modell.

Etter departementets syn kan en forvaltning i regi av Folketrygdfondet være en god løsning. Departementet vil arbeide videre med dette alternativet, og kommer eventuelt tilbake til Stortinget med forslag om en slik forvaltningsmodell. Det vil i så fall være ønskelig om en mer varig, fondsbasert forvaltningsmodell kunne være på plass allerede fra det tidspunktet vergemålsloven trer i kraft.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at dagens forvaltningsmodell med individuell forvaltning beholdes inntil videre, jf. lovforslaget § 51 første ledd, men likevel slik at kompetanseforholdene endres.

Departementet foreslår en ordning med forvaltning av midlene i bank. Dette innebærer at den vergetrengendes finansielle eiendeler (med mindre særskilte forhold tilsier noe annet, jf. § 50 annet ledd) konverteres til kontanter og plasseres som innskudd i bank. Det vil dreie seg om individuell forvaltning ettersom de vergetrengendes midler plasseres på separate bankkonti i eierens navn. Forskjellen fra dagens ordning er at bankinnskuddene forutsettes å skje til landsdekkende rentebetingelser. Dette kan oppnås ved at den sentrale vergemålsmyndigheten forhandler med bankene om innskuddsbetingelsene, jf. lovforslaget § 51 annet ledd. Fylkesmannen pålegges å benytte de innskuddsordninger som er fremforhandlet av den sentrale vergemålsmyndigheten. Det legges imidlertid til grunn at det må forhandles med flere banker slik at midlene kan spres.

Fordelen med denne løsningen er at den er enkel og langt på vei viderefører dagens praksis i de overformynderiene som ikke har fellesmasse. At det ligger til den sentrale vergemålsmyndigheten å forhandle om innskuddsbetingelsene, bidrar til å korrigere problemene med svak og varierende forhandlingsstyrke hos overformynderiene etter dagens ordning. Hensynet til likebehandling blir dermed bedre ivaretatt. Det at forhandlingene sentraliseres, vil antakelig gi bedre rentebetingelser enn det som oppnås etter dagens desentraliserte forvaltningsordning. Videre vil den foreslåtte løsningen gi en bedre og samlet oversikt og kontroll med hvilke midler som forvaltes, hvor midlene plasseres, og hvilken avkastning som oppnås.

De vergetrengendes bankinnskudd vil på vanlig måte være dekket av den alminnelige innskuddsgarantiordningen, jf. lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. Innskuddsgarantiordningen er i dag på 2 millioner kroner, inklusive opptjente renter, pr. innskyter pr. bank. Dersom den vergetrengende har midler utover det gjeldende maksimumsbeløpet, bør fylkesmannen sørge for at midlene blir fordelt på flere banker.

Departementet bemerker at staten på vanlig måte vil ha et arbeidsgiveransvar for vergemålsmyndigheten, både sentralt og lokalt, jf. skadeserstatningsloven § 2-1. Mens staten ikke vil ha et arbeidsgiveransvar for frivillige verger, vil spørsmålet om statlig ansvar for de faste vergenes vedkommende måtte vurderes med utgangspunkt i de konkrete omstendighetene, jf. arbeidstakerbegrepet i skadeserstatningsloven § 2-1 nr. 3. Etter gjeldende rett oppstilles det en begrensning i kommunens ansvar, jf. vergemålsloven § 92 annet ledd, som fastslår at kommunen ikke hefter for tap av midler som etter bestemmelse av arvelater eller giver forvaltes på en fra lovens ordning avvikende måte. Etter lovforslaget § 49 annet ledd skal finansielle eiendeler som en arvelater eller giver har fastsatt skal forvaltes særskilt etter lovforslaget § 95, ikke forvaltes av fylkesmannen. Å videreføre ansvarsbegrensningen i vergemålsloven § 92 annet ledd i lovforslaget, fremstår derfor som unødvendig.

Forslaget innebærer at det må etableres nødvendige overgangsordninger. Dette er særlig aktuelt for midler som i dag forvaltes i fellesmasse. Slike overgangsordninger kan fastsettes i forskrift med hjemmel i § 101 nr. 3. En mulighet som kan vurderes nærmere om loven trer i kraft før en sentral fondsløsning på plass, er å åpne for at fylkesmannen kan overta og eventuelt bygge ut eksisterende fellesmasser.

8.2 Hvilke finansielle eiendeler skal forvaltes av vergemålsmyndigheten?

8.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende vergemålslov skal overformynderiet forvalte «den umyndiges penger, bankinnskott, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar», jf. vergemålsloven § 62 første ledd. Denne hovedregelen om overformynderiets forvaltning gjelder så langt ikke annet følger av lov eller annen gyldig bestemmelse. For hjelpevergemål følger det av vergemålsloven § 90 d annet ledd at det kan besluttes at midlene til den som har fått oppnevnt hjelpeverge, skal forvaltes av overformynderiet etter samme regler som for umyndiges midler.

Et viktig unntak følger av vergemålsloven § 63, som fastsetter at overformynderiet ikke plikter å forvalte midler som utgjør et mindre beløp enn fastsatt av departementet. I forskrift 8. februar 2000 nr. 118 har Justisdepartementet satt denne grensen til 75.000 kroner.

Et annet viktig unntak følger av vergemålsloven § 89. Etter denne bestemmelsen kan en arvelater eller gaveyter bestemme at arv eller gave til en umyndig skal forvaltes eller brukes på en bestemt måte, herunder at midlene ikke skal forvaltes av overformynderiet.

8.2.2 Vergemålsutvalgets forslag

Vergemålsutvalget forslag innebærer i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett når det gjelder hvilke midler som skal forvaltes av overformynderiet. På enkelte punkter foreslår imidlertid utvalget endringer.

I lovforslaget § 6-13 første ledd foreslår utvalget som etter gjeldende rett en regel om en beløpsgrense for hvilke finansielle eiendeler som skal forvaltes av overformynderiet. Utvalget omtaler bestemmelsen i merknaden på side 201-202 i utredningen.

Utvalget mener det bør kunne gjøres unntak fra beløpsgrensen, og uttaler på side 202:

«Utvalget antar at overformynderiet i det enkelte tilfelle bør kunne unnlate å ta midler til forvaltning, selv om beløpet er høyere enn det som er fastsatt, hvor det foreligger særlige grunner for det. Som eksempel kan nevnes en mindreårig som nærmer seg myndighetsalderen arver et høyere beløp, eller hvor en gjeldspost forfaller til betaling i nær fremtid. Da kan innsetting av beløpet i bank etter utk. § 6-13 være et alternativ. Etter gjeldende rett antas det ikke å være adgang til dette. Nærmere regler her vil kunne gis av Vergemålstilsynet.»

Utvalget foreslår i § 6-5 første og annet ledd, jf. § 7-1, at overformynderiet i utgangspunktet skal forvalte finansielle eiendeler også for voksne under vergemål som ikke er fratatt den rettslige handleevnen. Dette innebærer det motsatte av ordningen etter gjeldende rett, hvor midlene ved hjelpevergemål bare skal inndras til forvaltning dersom overformynderiet finner grunn til det, jf. vergemålsloven § 90 d. Utvalget begrunner forslaget med at det som hovedregel vil være mer betryggende for eieren av midlene at disse forvaltes av overformynderiet, enn av vergen. Utvalget foreslår imidlertid å presisere at den som er satt under vergemål uten å være fratatt den rettslige handleevnen, kan kreve fortsatt å ha rådigheten over midlene selv, jf. lovforslaget § 6-5 annet ledd. Utvalget viser til at dette også er gjeldende rett i dag, men at en slik presisering vil være viktig for å understreke den frivilligheten som et vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen innebærer, se utredningen side 197.

Utvalget foreslår i lovforslaget § 7-1 annet ledd å innføre en definisjon av finansielle eiendeler. Definisjonen omfatter finansielle instrumenter, penger og bankinnskudd. Finansielle instrumenter er definert i bestemmelsens tredje ledd og bygger på (den tidligere) verdipapirhandelloven § 1-2.

Utvalgets definisjon er avgjørende for hvilke eiendeler som skal forvaltes av overformynderiet etter reglene om fellesforvaltning i lovforslaget § 7-2. Det følger av lovforslaget § 6-12 at også andre former for finansielle eiendeler enn de som omfattes av definisjonen i § 7-2 annet ledd, skal forvaltes av overformynderiet, men da ikke etter reglene om fellesforvaltning. Etter lovforslaget § 6-12 skal overformynderiet forvalte pengekrav som ikke reguleres av § 7-1, livspoliser og andeler i selskaper med begrenset ansvar. Utvalget tar ikke stilling til hvordan forvaltningen av slike midler skal skje.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Lier overformynderi og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen viser til utvalgets merknad til lovforslaget § 6-13, som innebærer at overformynderiet kan unnlate å ta midler til forvaltning i det enkelte tilfellet, for eksempel ved arv av et større beløp umiddelbart før nådd myndighetsalder. Høringsinstansene er enige med utvalget i at det bør gjelde en slik unntaksadgang i særlige tilfeller, men går inn for å lovfeste denne unntaksadgangen i lovforslaget § 6-13.

Skedsmo overformynderi foreslår et tillegg til § 6-13 annet ledd, hvor det skal fremgå at også beløp under den fastsatte beløpsgrensen kan tas inn til forvaltning av overformynderiet. Dette forslaget begrunnes slik:

«Enkelte ganger bør overformynderiet av hensyn spesielt til mindreårige kunne ta til forvaltning også kontantbeløp under forvaltningsgrensen. Som eksempel nevnes barn i fosterhjem som får større etterbetalinger, og hvor vergen ikke bor sammen med barnet.»

Den Norske Advokatforening og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen mener at dagens beløpsgrense på 75 000 kroner bør heves. Den Norske Advokatforening viser til at dersom beløpsgrensen ikke heves, «kan man risikere at overformynderiene i større grad enn tidligere benytter seg av unntaksregelen («særlige grunner»), noe vi mener kan skape mindre grad av forutberegnelighet hos allmennheten».

Fylkesmannen i Østfold og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen gir uttrykk for skepsis til utvalgets lovforslag § 6-5 om forvaltning av midler hos overformynderiet for alle under vergemål uansett om den rettslige handleevnen er fratatt eller ikke. Høringsinstansene mener at slik forvaltning ikke bør kunne skje uten at den som er under vergemål, på forhånd samtykker til det. Fylkesmannen i Østfold utdyper sitt synspunkt slik:

«I forslaget. § 6-5 foreslås at midler for voksne personer under vergemål, uten fratakelse av rettslig handleevne, automatisk skal dras inn under forvaltning. Dersom vedkommende imidlertid krever å beholde forvaltningen selv, må overformynderiet respektere det. Selv om resultatet antagelig blir det samme i det enkelte tilfellet, finner Fylkesmannen grunn til å stille spørsmål ved endringen som foreslås. Vi mener at prinsippet om frivillighet og betydningen av at en person har rettslig handleevne i behold, best understrekes ved at det i loven stilles krav om forhåndssamtykke fra eier av midlene før de dras inn under forvaltning.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen mener at det i praksis vil bli slik at den som har den rettslige handleevnen i behold, fortsatt vil kreve rådigheten over midlene, og at lovteksten bør gjenspeile dette:

«Vi tror det normale vil bli at den som ikke er fratatt handleevnen vil kreve fortsatt rådighet i samsvar med utkastets annet ledd. Vi anbefaler derfor at man heller gjør det til «deklaratorisk» hovedregel; det vil si at midler som tilhører en som er satt under vergemål uten å fratas rettslig handleevne, ikke skal sendes overformynderiet, med mindre vergen og(/eller?) den vergetrengende ønsker det.»

Moss overformynderi, Våler overformynderi og Nettverk for Overformynderiene i Norge tar i sine høringsuttalelser opp problemstillingen om hvordan overformynderiet skal forvisse seg om at den som er satt under vergemål, ikke motsetter seg overføringen til overformynderiet, og om dette eventuelt vil være et tema i samtalen etter utvalgets lovforslag § 4-4 bokstav e.

Et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget til legaldefinisjon av finansielle eiendeler.

Skedsmo overformynderi har uttalt at utestående krav med pantesikkerhet i fast eiendom eller i adkomstdokumenter i borettslag bør inntas i definisjonen av finansielle eiendeler. Begrunnelsen er at utestående krav bør forvaltes av overformynderiet. Det påpekes at et slikt utestående krav ikke nødvendigvis er omsettelig.

Sparebankforeningen har kommentert den lovtekniske utformingen av forslaget § 7-1 annet til femte ledd. Det anføres at definisjonen av finansielle instrumenter bør gjøres som en henvisning til verdipapirhandelloven § 1-2 i stedet for en gjengivelse av innholdet av bestemmelsen for å sikre samsvar i definisjonene.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om utvalgets forslag om å skille mellom midler som er underlagt henholdsvis individuell forvaltning og fellesforvaltning med utgangspunkt i legaldefinisjonen av finansielle eiendeler.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår en noe annen tilnærming enn utvalget når det gjelder reguleringen av midler som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten (fylkesmannen etter departementets lovforslag), og definisjonen av finansielle eiendeler.

Departementet foreslår at kapittel 7 utvides til generelt å gjelde eiendeler som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten. Kapitlet bør med andre ord regulere både eiendeler som omfattes av § 7-1, og eiendeler som omfattes av § 6-12 i utvagets lovforslag. Departementet foreslår at definisjonen av finansielle eiendeler utvides tilsvarende, jf. lovforslaget § 48 tredje ledd. Etter departementets syn gir det en bedre oversikt å samle reglene om fylkesmannens forvaltning av finansielle eiendeler i kapittel 7 enn å delvis regulere dette i kapittel 7 og delvis i en bestemmelse i kapitlet om vergens oppgaver.

Finansielle eiendeler omfatter blant annet finansielle instrumenter. Etter departementets syn bør definisjonen av finansielle instrumenter gis samme begrepsinnhold som etter verdipapirhandelloven. Begrepet «finansielle instrumenter» er et sentralt juridisk koblingsord som bør ha et entydig innhold. Verdipapirhandelloven har blitt endret siden Vergemålsutvalget fremla sin utredning. Definisjonen av finansielle instrumenter fremgår nå av verdipapirhandelloven § 2-2. Departementet foreslår at det i vergemålsloven inntas en henvisning til legaldefinisjonen av finansielle instrumenter i verdipapirhandelloven § 2-2, jf. lovforslaget § 48 fjerde ledd. Med denne løsningen vil eventuelle endringer i definisjonsbestemmelsen i verdipapirhandelloven ikke medføre behov for endringer i vergemålsloven.

Regelen om at fylkesmannen skal forvalte finansielle eiendeler, er underlagt enkelte begrensninger.

Bestemmelsen om en beløpsgrense for hvilke midler som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten, er fulgt opp i departementets lovforslag § 49 første ledd. Når det gjelder spørsmålet om heving av den beløpsmessige grensen, viser departementet til at dette senest ble vurdert i forbindelse med Representantforslag nr. 53 (2007-2008) fra stortingsrepresentantene Lars Sponheim og Odd Einar Dørum. Justisminister Knut Storberget uttalte blant annet i sitt svar til Stortinget 10. mars 2008 at det ikke forelå noe akutt behov for endring av beløpsgrensen, og at han ville se nærmere på denne i forbindelse med forslaget til ny vergemålslov. Departementet mener at det kan anføres gode grunner for å foreta en oppjustering av beløpsgrensen, og da særlig med henblikk på den generelle samfunns- og velstandsutviklingen som har vært siden beløpet sist gang ble endret. Etter departementets syn kan det også være hensiktsmessig å knytte beløpet for eksempel til folketrygdens grunnbeløp slik at beløpet blir justert automatisk. Dette kan det være aktuelt å fastsette i forskriften etter § 49 første ledd.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke skal gjelde noen annen beløpsgrense for mindreårige under vergemål enn for voksne under vergemål.

Som nevnt i punkt 8.2.2 antar utvalget at vergemålsmyndigheten i særlige tilfeller skal kunne unnlate å overta midler til forvaltning selv om verdien er høyere enn den fastsatte beløpsgrensen. Departementet deler utvalgets syn om at det bør gjelde en unntaksadgang for særlige tilfeller, men er i motsetning til utvalget kommet til at denne unntaksadgangen bør lovfestes, jf. departementets lovforslag § 49 første ledd annet punktum. Departementet antar dessuten at det i særlige tilfeller kan være aktuelt å gjøre unntak i den motsatte retningen, slik at midler også under den fastsatte beløpsgrensen kan overtas til forvaltning av fylkesmannen, jf. lovforslaget § 49 første ledd tredje punktum og høringsuttalelsen fra Skedsmo overformynderi.

Departementet er ikke enig i utvalgets forslag om at vergemålsmyndighetens forvaltning av finansielle eiendeler i utgangspunktet skal omfatte alle personer som er satt under vergemål, jf. utvalgets lovforslag § 6-5 første ledd, jf. § 7-1. Slik utvalgets lovforslag lyder, vil den vergetrengendes midler mer eller mindre automatisk kunne forvaltes av vergemålsmyndigheten ved ordinært vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen. Etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4 skal personer med nedsatt funksjonsevne ha samme rettigheter som andre til å kontrollere sine formuesforhold, med mindre denne rettigheten er innskrenket i samsvar med artikkel 12 nr. 3, som blant annet stiller krav til tiltakets forholdsmessighet og individtilpassing. Selv om en beslutning om forvaltning av midler av vergemålsmyndigheten bare betyr en faktisk begrensning av rådigheten over midlene, vil det i praksis bety at de som er under vergemål, i alminnelighet fratas rådigheten over midlene med mindre det tas skritt overfor vergemålsmyndigheten for å få dem frigjort. Etter departementets syn bør utgangspunktet for personer som har den rettslige handleevnen i behold, være det motsatte, nemlig at midler bare skal forvaltes av vergemålsmyndigheten hvis spørsmålet på forhånd er forelagt vedkommende, og han eller hun samtykker til slik forvaltning, jf. departementets lovforslag § 48 annet ledd første punktum.

For de tilfellene hvor den som er under vergemål, ikke er samtykkekompetent, har departementet lagt vekt på at det i en slik situasjon som regel vil være mer betryggende for vedkommende at fylkesmannen forvalter midlene, enn at vergen gjør det. Hvis den vergetrengende ikke er samtykkekompetent, vil han eller hun normalt ikke selv være i stand til å forvalte midlene. Forvaltning hos fylkesmannen synes da å være den beste løsningen for den vergetrengende. Departementet har derfor kommet til at fylkesmannen i slike tilfeller skal kunne forvalte midlene uten samtykke, jf. departementets lovforslag § 48 annet ledd annet punktum. Spørsmålet om samtykkekompetanse vil måtte vurderes på samme måte som ved opprettelse av vergemål for voksne, jf. departementets lovforslag § 20 annet ledd og merknaden til denne bestemmelsen.

Departementet foreslår som utvalget å videreføre bestemmelsen i vergemålsloven § 89 om at en giver eller arvelater kan fastsette at gaven eller arven ikke skal forvaltes av overformynderiet (fylkesmannen), jf. lovforslaget § 95.

Etter departementets forslag tydeliggjøres det at arten av de finansielle eiendelene er bestemmende for selve forvaltningsmåten, jf. § 51, men ikke for omfanget av fylkesmannens forvaltningsplikt. Til syvende og sist vil eiendelenes omsettelighet, jf. § 50 annet ledd, i alminnelighet være avgjørende for valget av forvaltningsmåte, jf. § 51 første og tredje ledd. Det vises for øvrig til spesialmerknadene til bestemmelsene.

8.3 Overføringen av de finansielle eiendelene til vergemålsmyndighetens forvaltning. Registrering og rapportering

8.3.1 Gjeldende rett

Dagens regelverk inneholder få bestemmelser som sikrer en effektiv kartlegging og registrering av midler tilhørende personer som er eller skal settes under vergemål.

Utgangspunktet er at det påhviler vergen å melde fra til overformynderiet hvis den mindreårige eller den umyndiggjorte har midler som skal forvaltes av overformynderiet, jf. vergemålsloven § 43.

Vergens plikt etter vergemålsloven § 43 er betinget av at ikke skifteforvalteren eller en annen offentlig tjenestemann skal sørge for dette. Dette er hovedsakelig aktuelt ved arv. Etter skifteloven § 39 annet ledd er skifteforvalter pålagt en meldeplikt til overformynderiet dersom en umyndig loddeier arver verdier som overstiger det beløp som til enhver tid er grensen for overformynderiets forvaltning.

Finansinstitusjoner er underlagt en meldeplikt når kontohaveren er umyndig. Av finansavtaleloven § 25 annet ledd fremgår det at opplysninger som skal gis en kontohaver etter finansavtaleloven (blant annet kontoutskrift og årsoppgave), skal gis verge eller overformynderiet, med mindre opplysningene gjelder midler den umyndige har rett til å disponere på egen hånd. Bestemmelsen sier ikke noe nærmere om når kontoopplysningene skal gis til verge, og når kontoopplysningene skal gis til overformynderiet. Heller ikke i finansavtalelovens forarbeider er det sagt noe nærmere om dette spørsmålet. Justisdepartementets lovavdeling har i en tolkningsuttalelse 6. september 2001 (snr. 2001/2539 EP) konkludert med at bankenes plikt til å gi overformynderiet kontoopplysninger som hovedregel bare gjelder umyndiges konti med saldo på 75 000 kroner eller mer. Unntak gjelder der banken har fått beskjed om at en testator eller giver har bestemt at midlene ikke skal være undergitt overformynderiets tilsyn, eller om at den umyndige har rett til å disponere midlene på egen hånd. For konti med en mindre saldo legges det til grunn at bankene bare skal meddele kontoopplysninger til overformynderiet når de har fått beskjed om det. Bakgrunnen for denne konklusjonen er at finansinstitusjonene ofte vil mangle opplysninger om den umyndiges samlede formue. For finansinstitusjonen vil det i praksis kunne være vanskelig å vite hvilke konti som er underlagt overformynderiets forvaltning eller ikke. Hensynet til praktikable regler tilsier derfor at bankene i denne sammenheng bør kunne forholde seg til den informasjon de har tilgjengelig.

Midler som tilhører en person med oppnevnt hjelpeverge, kan besluttes overført til forvaltning av overformynderiet, jf. vergemålsloven § 90 d. Overformynderiet kan pålegge en hjelpeverge å utarbeide en registreringsforretning over eiendelene, jf. vergemålsloven § 90 d første ledd. I praksis vil det være på bakgrunn av registreringsforretningen at overformynderiet vil vurdere om midlene skal inndras til forvaltning.

8.3.2 Vergemålsutvalgets forslag

Utvalget drøfter spørsmålet om registrering og rapportering til vergemålsmyndigheten av midler tilhørende personer som er eller skal settes under vergemål, flere steder i utredningen. Spørsmålet er drøftet på generelt grunnlag i utredningen side 221-222. Spørsmålet berøres også i tilknytning til lovforslaget § 2-4, jf. utredningen side 103-104 hvor spørsmålet om tilgang til kontoopplysninger etter finansavtaleloven § 25 drøftes. For øvrig vises det til merknadene til forslaget § 9-7 på side 288-289 i utredningen.

Utvalget er av den mening at dagens rutiner for registrering og rapportering til overformynderiene av midler tilhørende umyndige og hjelpevergetrengende, er mangelfulle, jf. utredningen side 221-222.

Utvalget peker på at det vil kunne gå lang tid fra den vergetrengende erverver midler til disse er registrert og overtatt til forvaltning av overformynderiet. Videre anfører utvalget at det er en høy risiko for at midler vil kunne unndras registrering og overføring til overformynderiet. Det vises til at etter dagens system vil dette kunne gjøres ved at midler holdes på konti i flere banker, eller ved at midlene investeres på andre måter enn som bankinnskudd. Det kan derfor lett tenkes at midlene helt eller delvis blir forbrukt eller på annen måte går tapt før overformynderiet får kunnskap om ervervet.

Utvalget konkluderer med at årsaken til dette er at det i dag ikke er noen sikker og effektiv registrering av umyndiges midler. Det understrekes at dagens system er avhengig av at vergemålsloven er kjent av folk flest. Effektiv registrering oppnås der ligningsmyndighetene innrapporterer en mindreårigs beholdning av midler over 75 000 kroner til det enkelte overformynderi. Man har ikke regler som pålegger aktuelle offentlige instanser, forsikringsselskaper eller lotteriansvarlige å sende pengene til overformynderiet dersom eieren er mindreårig. Selv om melding ofte sendes i praksis, er disse instansene heller ikke pliktige til å sende overformynderiet melding om utbetalinger som nevnt.

Utvalget viser til bankenes plikt etter finansavtaleloven § 25 annet ledd til å sende kontoinformasjon til overformynderiet i de tilfellene beløpet overstiger 75 000 kroner, og uttaler på side 222 i utredningen at det har inntrykk av at bankene ikke i tilstrekkelig grad etterlever denne plikten. Videre peker utvalget på at det synes å være usikkerhet knyttet til tolkningen av bestemmelsen. Utvalget ser derfor et klart behov for å etablere bedre rutiner på dette området.

Utvalget stiller spørsmål ved om banker og andre tilbydere av finansielle tjenester er kjent med reglene som gjelder for umyndiges midler. Utvalget konkluderer med at i den grad næringen er kjent med regelverket, synes det som om det ikke informeres om dette i tilstrekkelig grad når verger rådfører seg med bankene i forbindelse med plassering av umyndiges midler, jf. utredningen side 222.

Utvalget peker på at ordningen om pålagt offentlig forvaltning ikke vil kunne virke etter sin hensikt uten et system for effektiv og obligatorisk registrering. På denne bakgrunn foreslår utvalget at regelverket for registrering av mindreåriges og vergetrengendes midler skjerpes. For å oppnå en effektiv registrering foreslår utvalget at det åpnes for sanksjonering ved mangelfull overholdelse av regelverket, jf. utredningen side 222.

Utvalget uttaler at midler som er investert i verdipapirer som er registrert i Verdipapirsentralen, og andeler i verdipapirfond forholdsvis enkelt bør kunne kartlegges ettersom alle konti inneholder informasjon om personnummer. Tilsvarende gjelder for andeler i verdipapirfond forvaltet av norske forvaltningsselskaper selv om fondsandelene ikke er registrert i Verdipapirsentralen. Utvalget vurderer det som hensiktsmessig at Verdipapirsentralen og forvaltningsselskap for verdipapirfond pålegges gjennom lov eller forskrift å rapportere saldo pr. klient som overstiger et fastsatt beløp. Ifølge utvalget bør bestemmelsen gis virkning for alle personer under myndighetsalder og personer som har fått oppnevnt verge.

Utvalget konkretiserer forslaget i § 9-7 og merknadene til denne. Utvalget foreslår at offentlige forvaltningsorganer, finansinstitusjoner, fondsforvaltningsselskaper, verdipapirregistre og verge pålegges en rapporteringsplikt. Innholdet og omfanget av rapporteringsplikten beror på om den som er under vergemål, er fratatt sin rettslige handleevne eller ikke.

I de tilfellene hvor den som er under vergemål, er mindreårig eller fratatt sin rettslige handleevne, innføres det en meldeplikt om ervervet av vedkommende eiendel etter lovforslaget § 9-7 første ledd. Meldeplikten gjelder overfor overformynderiet. Utvalget reiser spørsmålet om det skal settes en beløpsgrense for når meldeplikten inntrer. Under henvisning til adgangen til å gi forskrift tar utvalget ikke stilling til spørsmålet.

I de tilfellene hvor vedkommende som er satt under vergemål, ikke er fratatt sin rettslige handleevne, innføres det en opplysningsplikt etter lovforslaget § 9-7 annet ledd. Opplysningsplikten gjelder overfor vergen og overformynderiet. At det ikke er gitt regler om meldeplikt i disse tilfellene, skyldes ifølge utvalget at det ikke er praktisk mulig å pålegge meldeplikt for de nevnte institusjonene i disse tilfellene, jf. utredningen side 289. Utvalgets forslag synes å måtte forstås slik at institusjonene i disse tilfellene har plikt til å gi opplysninger på forespørsel fra vergen og overformynderiet.

Utvalget kommenterer ikke det nærmere forholdet mellom § 9-7 første og annet ledd på den ene siden og finansavtaleloven § 25 annet ledd eller skifteloven § 39 på den andre siden.

Videre foreslår utvalget at vergen og overformynderiet gis innsynsrett i ligning og selvangivelse til personer under vergemål og personer som er begjært satt under vergemål, jf. lovforslaget § 9-7 tredje ledd. Bestemmelsen gjelder generelt, det vil si uavhengig av om personen er fratatt den rettslige handleevnen eller ikke.

Utvalget overlater til Kongen å gi nærmere regler om hvordan opplysningsplikten kan oppfylles, jf. lovforslaget § 9-7 fjerde ledd. Enkelte spørsmål som det ifølge utvalget kan være naturlig å gi nærmere regler om i forskrift, nevnes kort, jf. utredningen side 289.

Når det gjelder finansavtaleloven § 25, uttaler utvalget:

«Bestemmelsen sier ikke noe om når kontoopplysninger skal gis til verge, og når opplysninger skal gis til overformynderiet. Justisdepartementet har i brev 6. september 2001 til Sparebankforeningen gitt uttrykk for at finansavtaleloven § 25 annet ledd i utgangspunktet må forstås slik at den bygger på vergemålslovens regler om forholdet mellom mindreårige, verger og overformynderi. Utvalget er enig i dette, og tilsvarende vil gjelde i forhold til reglene i utkastet. Utgjør midlene på kontoen ved kontoopprettelsen mer enn den beløpsgrense som er fastsatt etter utk. § 6-13, eller passerer midlene beløpsgrensen, har banken plikt til uoppfordret å gi overformynderiet kontoopplysninger, slik som kontoutskrift ved årets utgang, jf. finansavtaleloven § 30 annet ledd. Det samme gjelder hvis det er flere konti i den mindreåriges navn i samme bank som til sammen overskrider beløpsgrensen. For konti med en (samlet) mindre saldo, skal bankene bare meddele saldoopplysninger til overformynderiet når de har fått beskjed om det i det enkelte tilfelle. Derimot kan banken ikke ha plikt til av eget tiltak å undersøke om beløpsgrensen er overskredet som følge av at den mindreårige også har midler som er plassert i andre banker. Unntak fra opplysningsplikten gjelder der banken har fått beskjed om at en testator eller giver har bestemt at midlene ikke skal være undergitt overformynderiets tilsyn eller om at den mindreårige har rett til å disponere midlene på egen hånd, jf. utk. § 9-1.

Bestemmelsen i finansavtaleloven § 25 annet ledd gir ikke den mindreårige krav på å få opplysninger om konto der det står midler som den mindreårige ikke selv disponerer over. Utvalget foreslår ingen endringer her. Det er imidlertid klart at banken ikke har taushetsplikt overfor den mindreårige som er kontoens eier. Normalt bør den mindreårige på anmodning gis opplysninger om kontoen, særlig hvor vedkommende nærmer seg myndighetsalderen.

Etter utvalgets syn er finansavtaleloven § 25 annet ledd ikke til hinder for at vergen eller over formynderiet kan kreve å få kontoopplysninger om konto med midler som den mindreårige disponerer fritt. Det vil ellers være vanskelig for vergen og overformynderiet å føre det tilsyn som er nødvendig for å utøve den kontrollfunksjon som er forutsatt i utk. §§ 2-10 tredje ledd og 9-1 (jf. vgml. § 89 annet ledd). Dette gjelder også der kontoen inneholder midler som giver eller arvelater har bestemt at skal disponeres av andre enn vergen.»

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Barneombudet, Arendal overformynderi, Oslo overformynderi, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og VPS ASA har uttalt seg til utvalgets generelle drøftelse av registrering og rapportering til overformynderiene i punkt 11.5 på side 219-222 i utredningen.

Barneombudet er positiv til at man ser nærmere på dagens rutiner for registrering og rapportering til overformynderiene av midler tilhørende umyndige, og uttaler:

«Barneombudet mener offentlige instanser, forsikringsselskaper, lotteriansvarlige skal pålegges å sende pengene til overformynderiet dersom eieren er mindreårig, eventuelt at etatene pålegges plikt om å sende melding til overformynderiene. Dette for å forhindre at verger eller andre forbruker midler som tilhører mindreårige eller at verdier blir blandet sammen med vergenes. Barneombudet støtter utvalget forslag om sanksjonering ved mangelfull etterlevelse av regelverket.»

Arendal overformynderi viser til at slik ordningen fungerer i dag, er det noen få verger som kjenner forskriften om når overformynderiet skal forvalte de umyndiges midler, og at man ikke har inntrykk av at bankene er særlig flinke til å opplyse kunder som oppretter konto i barnets navn, om hva det kan innebære. Vergen får seg derfor en overraskelse når han eller hun ønsker å bruke av barnas midler, og innestående på konto overstiger 75 000 kroner. Vergen kan oppleve overformynderiets forvaltning som urimelig og urettferdig fordi man kjenner til andre som dette ikke gjelder for. For at kunder skal bli behandlet likt, bør det, når et barn har mer enn beløpsgrensen og annet ikke er uttrykkelig avtalt, meldes fra til overformynderiet.

Oslo overformynderi uttaler at det erfaringsmessig ikke gis melding til overformynderiene selv om midlene på bankkonti overstiger 75 000 kroner. Oslo overformynderi mener dette bør forbedres i forbindelse med arbeidet med den nye vergemålsloven ved en presisering av finansavtaleloven § 25 annet ledd.

VPS ASA uttaler seg særskilt om uvalgets forslag om VPS sin mulige rolle på side 222 i utredningen:

«For alle som er umyndige pga alder eller som er registrert som umyndige kan VPS etablere en rapporteringsordning til overformynderiet i samsvar med forslaget (jf. utredningen side 221). Vi er enige i at rapporteringsordningen bør være pliktig. VPS kan herunder registrere framtidsfullmakter (jf. utredningen side 293-299) for midler som skal omfattes av en slik fullmakt. VPS kan rapportere på investornivå (klientnivå), forvalternivå og på ISIN-nivå (dvs knyttet til det enkelte finansielle instrument), og med den frekvens som er ønskelig for formålet. Vårt system kan særskilt varsle ved spesielle anledninger, slik som ved umyndiges fylte 18 og 25 år (utredningen side 257). VPS tilbyr alltid endringsmeldinger hver gang det blir registrert noe på konti (dvs ved enhver oppdatering av faste opplysninger og beholdningsendringer).

Det er meningen at overformynderiet skal overta forvaltningen kun når den umyndiges midler samlet overstiger et visst beløp (kr 75 000). Problemet i dag i forbindelse med dette er at midler kan befinne seg i ulike institusjoner og på flere konti som hver for seg ikke overstiger denne grensen. Til sammen kan de komme over grensen, og dersom regelen skal kunne oppfylles må rapporteringen kunne skje på tvers av institusjoner. Dette kan VPS tilby. For det første kan vi tilby dette for umyndige som har flere konti her. VPS vil da slå sammen beholdningene på personnivå for rapporteringshensyn. For å sikre rapporteringen fra andre institusjoner, kan vi tenke oss en ordning hvor disse rapporterer til VPS som deretter summerer beholdningsverdiene for rapporteringsformål. Dette kan være en rasjonell ordning idet de fleste aktuelle institusjoner, som for eksempel bankene, allerede er knyttet til VPS i egenskap av å være kontoførere. En fordel med rapporteringen fra VPS er at den er standard utformet, noe som gjør det enklere for overformynderiet å sammenlikne innholdet fra forskjellige kilder.

Når det gjelder det kritiske beløpet på kr 75 000 kan VPS rapportere likningsverdier for finansielle instrumenter som er registrert her. Noen ganger, men ikke alltid, kan VPS rapportere markedsverdier, inngangsverdier og omkostninger ved kjøp og salg, samt avkastning på aktivene. Alt dette vil avhenge av hva som blir rapportert inn til VPS. Når det gjelder likningsverdi, mottar VPS disse fra Skattedirektoratet, men er i de andre tilfellene avhengige av hva kontoførerne registrerer.

VPS kan også tilby oppdateringsmuligheter for overformynderiet der det er ønskelig, og for verge. Vi har i dag webløsninger for innsyn, aktiv forvaltning av konti og oppdatering av opplysninger på konti. På kontiene kan det registreres bankkonti tilhørende overformynderiet som kan brukes til omplassering eller reinvestering for den umyndiges beste.»

Finansdepartementet, Bergen overformynderi, Bærum overformynderi, Østre Toten overformynderi og Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen uttaler seg om lovforslaget § 9-7 om opplysningsplikt for institusjoner mv.

Finansdepartementet knytter enkelte merknader til lovforslaget § 9-7 tredje ledd:

«I utkastet til ny vergemålslov § 9-7 tredje ledd har utvalget foreslått en regel som gir verge og overformynderi rett til innsyn i selvangivelse og ligning for personer under vergemål og for personer begjært satt under vergemål. For overformynderiene innebærer regelen i utkastet § 9-7 tredje ledd en utvidelse av innsynsretten i forhold til dagens rettstilstand.

Etter at vedtak om oppnevning av hjelpeverge foreligger, gis overformynderiene innsyn i selvangivelse og ligning. Opplysningene benyttes på dette stadiet til å fastsette hjelpevergens myndighetsområde, jf. vergemålsloven § 90 b. Finansdepartementet antar at innsyn i selvangivelse og ligning kan gi et bedre beslutningsgrunnlag når det skal tas standpunkt til om en person skal settes under vergemål eller ikke. Finansdepartementet legger videre til grunn at en regel med det innholdet utvalget foreslår, vil kunne virke arbeidsbesparende både for overformynderiene og ligningskontorene. På denne bakgrunn støtter Finansdepartementet i utgangspunktet den foreslåtte regel om overformynderienes adgang til å få utlevert ligningsopplysninger.

Hensynet til den enkelte skattyters personvern tilsier imidlertid at det ikke gjøres unntak fra ligningsmyndighetenes taushetsplikt uten at dette er godt begrunnet. Etter Finansdepartementets oppfatning er det således betenkelig dersom det åpnes for innsyn i ligningsopplysninger i saker hvor det er på det rene at disse ikke vil være av betydning ved vurderingen av om det skal opprettes vergemål. Finansdepartementet forutsetter at overformynderiet/vergen ikke vil be om innsyn i ligningsopplysninger uten at dette er saklig begrunnet i forbindelse med vergemålsbehandlingen. Vi anbefaler likevel at dette for ordens skyld presiseres i forarbeidene til loven.»

Bergen overformynderi uttaler følgende:

«I dag opplever en i praksis at overformynderiet som hovedregel kun kontaktes av vergen/banken dersom vedkommende har en konto i den mindreåriges navn hvor innestående beløp er mer enn kr. 75.000,-, men at banken ikke vil foreta utbetaling uten overformynderiets samtykke. Problemstillingen vil ofte her være hvem som egentlig er den rettmessige eier av disse midlene.

Derfor ser en det som positivt at reglene nå samordnes, presiseres og at det til dels lovfestes eksakte hjemler her (3. ledd).

En mener dog at det bør inntas en særskilt hjemmel for også å kunne innhente selvangivelse for nylig avdød ektefelle for den som begjæres satt under vergemål. Dette vil i mange tilfeller være nødvendig for å få tilstrekkelige opplysninger om gjenlevendes økonomi. Tilsvarende er det også ønskelig at det inntas en hjemmel til å innhente selvangivelse for nylig avdød person i de tilfeller hvor umyndige eller personer under vergemål er arvinger.»

Bærum overformynderi uttaler:

«Bestemmelsen er påkrevd. Overformynderiet har grunn til å tro at betydelige midler holdes unna overformynderiets forvaltning. Dette gjelder særlig midler som tilhører mindreårige, hvor foreldreverger, banker eller forvaltningsselskaper har en interesse av å holde midlene unna overformynderiets forvaltning og innsyn. For vergenes del kan dette skyldes uvitenhet om overformynderiets virksomhet (og avkastning), men også at man lettere vil kunne «ta tilbake» midler som på papiret er gitt til den mindreårige. Noen vil også spekulere i aksjer på barnas vegne. Finansinstitusjonene tar naturligvis imot alle de midlene de kan få, og har ingen interesse i å underrette overformynderiene om umyndige som har likvide midler over den verdigrense som er bestemt etter vgml. § 63.

Det er behov for å rydde opp i forvaltningen av mindreåriges midler, og det er behov for å behandle de mindreårige likt. Det viktigste virkemiddel i så måte er forslaget i utkastet. § 9-7, første ledd om de nevnte institusjoners meldeplikt. Uthules forslaget blir det etter vår oppfatning vanskelig å gjennomføre oppryddingen. Det vil ikke være tilstrekkelig med en opplysningsplikt, i den forstand at institusjonene må svare kun i de tilfellene der overformynderiene spør om en bestemt person har midler plassert.»

Østre Toten overformynderi gir uttrykk for følgende:

«For at § 9-7 skal ha muligheter til virkning må overformynderiene ved en forskrift i henhold til § 9-7 fjerde ledd, gi opplysninger om hvilke personer som er fratatt sin rettslige handleevne, til registre de i nevnte organer. De som er mindreårige og de som er satt under vergemål vil framgå av folkeregisteret jf. lov om folkeregistrering og forskrift om folkeregistrering FOR-1994-03-04-161 kapittel III § 7 nr. 8. Taushetsplikt i forbindelse med disse opplysninger bør fremgå av tilhørende forskrifter til regler.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen har følgende synspunkter om lovforslaget. § 9-7:

«Det foreslås at en rekke institusjoner, blant annet finansinstitusjoner, pålegges meldeplikt til overformynderiet om umyndiges erverv av eiendeler. Bestemmelsen er svært «altomfattende» og det oppstår mange uavklarte spørsmål omkring en slik meldeplikt. Vi forutsetter at meldeplikten ikke inntrer uten av Kongen gir nærmere regler på grunnlag av forskrifthjemmelen i tredje ledd.

Slik meldeplikt vil sannsynligvis kreve omfattende systemendringer hos de meldepliktige, og løpende meldinger vil påføre de meldepliktige kostnader. Det bør være anledning til å kreve slike kostnader dekket, enten av overformynderiet eller ved direkte belastning av den umyndiges midler.

I denne sammenheng peker vi på det generelle arbeidet som skjer i departementene for å begrense næringslivets rapporteringsbyrder, ikke minst med fokus på dobbeltrapporteringer. Bankene rapporterer allerede i dag saldo og renter til skattemyndighetene, og det bør være enkelt for skattemyndighetene å gjøre en 'kjøring' for å finne om personer med fødselsnummer tilhørende mindreårige eller som er fratatt rettslig handleevne, har midler som overstiger eventuelle fastsatte grenseverdier.

Det virker ellers noe underlig at meldeplikten for banker foreslås å inntre ved 'erverv' av midler. Banker kan bare varsle når innestående på konto overstiger en bestemt grense, uansett enten dette skyldes at vedkommende mottar midler (for eksempel arv eller gave), om det er tillegg av årets rente som medfører at beløpsgrensen brytes eller om det skyldes omdisponering av den umyndiges midler. Det synes videre merkelig dersom det er 'ervervet' som skal meldes og ikke totale innestående.

Utkastet § 9-7 annet ledd omhandler blant annet bankenes opplysningsplikt overfor verge og overformynderi i forhold til person satt under vergemål etter § 3-1 (vergemål for voksne) eller en som er begjært satt under vergemål, jfr § 4-1.

Fordi bankene ofte ikke vil kjenne til at en person er satt under vergemål eller om dette er begjært, må det vel være slik at en opplysningsplikt er betinget av et pålegg om det og eventuelt en tilstrekkelig dokumentasjon for at forutsetningene for opplysningsplikten er til stede. Vi ber om at dette kommer klarere frem av forslagetastets ordlyd.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen uttaler seg også om spørsmålet om hvem som skal ha kontoutskrift av den mindreåriges konto:

«I merknadene til [utvalgets forslag til] § 2-4 omtales også hvem som skal motta kontoinformasjon for kontoer opprettet i mindreåriges navn. Vi tolker merknadene slik at for såkalte fri rådighetsmidler (se lovutkastet § 2-10) er det primært den mindreårige selv som skal ha kontoutskrifter fra banken. Dette må gjelde selv om kontoen (med fri rådighetsmidler) er over det beløp Vergemålstilsynet kan fastsette etter utkastet § 6-13. Merknadene må videre forstås slik at bankenes taushetsplikt ikke er til hinder for at bankene på forespørsel gir kontoinformasjon om fri rådighetsmidler til både verge og overformynderi. [...]

Når det gjelder 'ordinære' midler tilhørende mindreårige (altså ikke fri rådighetsmidler), forstår vi merknadene slik at for kontoer med saldo under det beløp Vergemålstilsynet fastsetter etter utkastet § 6-13, skal kontoutskrifter sendes verge. Bankenes taushetsplikt vil likevel ikke være til hinder for at bankene på forespørsel gir kontoinformasjon til både den mindreårige selv eller til overformynderiet.

For kontoer med saldo over det beløp Vergemålstilsynet fastsetter, skal kontoutskrifter (for ikke fri rådighetsmidler) sendes overformynderiet, men bankenes taushetsplikt vil heller ikke her være til hinder for at bankene på forespørsel gir kontoinformasjon til både den mindreårige selv eller til verge.»

8.3.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som viktig at finansielle eiendeler som eies av mindreårige og voksne under vergemål, fortsatt sikres ved forvaltning av vergemålsmyndigheten (fylkesmannen etter departementets lovforslag). Men for å oppnå en effektiv forvaltning er det behov for bedre regler og rutiner for å sikre at de midlene som etter loven skal forvaltes av vergemålsmyndigheten, faktisk registreres og rapporteres.

Departementet foreslår derfor å følge opp bestemmelsen utvalget har foreslått i § 9-7. I departementets lovforslag er bestemmelsen inntatt som § 54 i kapittel 7 om finansiell forvaltning.

Bestemmelsen supplerer finansavtaleloven § 25 annet ledd (femte ledd etter lovforslaget, jf. § 102 nr. 7) og skifteloven § 39 annet ledd.

Departementet er enig i at det bør innføres en melde- og opplysningsplikt for offentlige forvaltningsorganer, finansinstitusjoner, fondsforvaltningsselskaper, verdipapirregistre og vergen, jf. § 54 første og annet ledd.

Meldeplikten etter § 54 første ledd vil innebære at de nevnte pliktsubjektene uoppfordret skal gi fylkesmannen informasjon om endringer i formuessituasjonen til en mindreårig eller person som er fratatt den rettslige handleevnen. Opplysningsplikten etter § 54 annet ledd skal forstås slik at de nevnte pliktsubjektene etter begjæring fra vergen eller fylkesmannen skal gi opplysninger om endringer i formuessituasjonen til en person som er under vergemål eller begjært satt under vergemål.

Formålet med innføringen av en melde- og opplysningsplikt, jf. § 54 første og annet ledd, er å søke å håndtere problemet etter dagens regelverk med at midler enkelt kan unndras fylkesmannens forvaltning, se punkt 8.3.2 om dette.

Melde- og opplysningsplikten etter § 54 første og annet ledd er ment å fange opp de situasjoner hvor mindreårige eller personer som er under vergemål, mottar midler. De situasjonene det siktes til, er nærmere beskrevet i utredningen punkt 11.5.2 til 11.5.5 på side 221. Når det gjelder den nærmere gjennomføringen av melde- og opplysningsplikten, mener departementet det kan være behov for en regulering av dette i forskrift. Det er foreslått forskriftshjemler i § 54 første og annet ledd. I en slik forskrift kan det være aktuelt å vurdere en beløpsgrense for når meldeplikten etter § 54 første ledd inntrer.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vergen og vergemålsmyndigheten (fylkesmannen) etter begjæring skal kunne få innsyn i ligningen og selvangivelsen, jf. lovforslaget § 54 tredje ledd. Innsynsretten innebærer en endring i forhold til gjeldende rett. Vergemålsutvalget viser til at ligningsmyndighetene har opplyst at bestemmelsen i ligningsloven § 3-13 ikke kan benyttes som hjemmelsgrunnlag for å utlevere opplysninger til overformynderiene. Departementet forstår det slik at det er forskjeller i praksis hos lokale ligningsmyndighetene, slik at enkelte overformynderier har fått utskrift av ligning med spesifikasjon av underliggende poster, så som verdipapirer, bankkonti og fast eiendom (såkalt «utvidet ligningsattest»). Ligningsbegrepet er relativt vidt, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-79) Om ligningslov og endringer i andre lover kapittel 4. Når det her foreslås rett til innsyn i ligning, innebærer det at vergemålsmyndigheten (fylkesmannen) har krav på innsyn både i ligningsgrunnlaget og selve resultatet av ligningen. Med andre ord omfatter ligningsbegrepet utskrift av ligningen, både alminnelig og spesifisert sådan.

Ligningsmyndighetene utarbeider rutinemessig en utskrift av ligningen for den enkelte skattyter som denne får tilsendt. Denne ligningsutskriften har til nå ikke inneholdt spesifiserte opplysninger om de enkelte formuesposter. Etter det departementet har fått opplyst fra skattemyndighetene, arbeides det med å innføre et system som gjør at utskriften av ligningen fremover vil bli mer spesifisert enn i dag. På tross av dette vil det fremdeles være behov for at vergemålsmyndighetene kan be ligningsmyndighetene om manuelt å utarbeide en mer spesifisert utskrift av ligningen.

Departementet er, som Finansdepartementet, av den oppfatning at innsyn i ligningen og selvangivelsen bør begrenses til de tilfellene hvor det foreligger saklig grunn for det. Det er på det rene at vergemålsmyndighetene vil ha et begrunnet behov for innsyn ved opprettelsen av vergemål. Men behovet kan også oppstå senere. Hjemmelen for innsyn er derfor begrenset til de tilfellene der innsyn er nødvendig for vergemålsmyndighetens løsning av sine oppgaver.

En høringsinstans har vist til at det, for å kunne få oversikt over den gjenlevendes økonomiske situasjon ved spørsmålet om vedkommende skal settes under vergemål, vil være hensiktsmessig med en hjemmel om innsyn i ligning og selvangivelse til nylig avdød ektefelle. Til dette bemerker departementet at utskriften av ligningen (ligningsattesten), i tillegg til skattyters alminnelig inntekt og formue, fødselsnummer og skatteklasse, også viser ektefellens inntekt, formue og fødselsnummer. Ettersom forutsetningen er at innsyn skal gis i opplysningene til nylig avdød ektefelle, synes de nødvendige opplysningene langt på vei å ville fremgå av ligningsattesten til den gjenlevende ektefellen. I tillegg vil fylkesmannen i medhold av lovforslaget § 54 tredje ledd kunne få tilgang til nødvendige opplysningene ved å kreve innsyn i gjenlevende ektefelles ligning og selvangivelse for tidligere år. Departementet kan ikke se at det er behov for en hjemmel som nevnt.

Det er også reist spørsmål om vergemålsmyndigheten bør gis hjemmel til å få innsyn i arvelaterens ligning og selvangivelse. Departementet ser ikke at det behov for å gi innsyn i arvelaterens ligning og selvangivelse. Det vises her til at skifteforvalterens plikt til å sende fylkesmannen kopi av utlodningsprotokollen etter skifteloven § 39 annet ledd langt på vei vil ivareta fylkesmannens behov for opplysninger.

Utvalget har uttalt at det for å oppnå en mer effektiv registrering bør åpnes for sanksjonering ved mangelfull etterlevelse av regelverket, jf. utredningen side 222. Departementet kan ikke se at utvalget har foreslått noen sanksjonsregel, men påpeker at verger, institusjoner og organisasjoner etter omstendighetene vil kunne holdes ansvarlige i medhold av alminnelige erstatningsregler for tap som mindreårige eller voksne vergetrengende påføres som følge av manglende overholdelse av rapporterings- eller opplysningsplikten. Under enhver omstendighet vurderer departementet det slik at etableringen av et effektivt system forankret i forskrift for gjennomføringen av rapporterings- og opplysningsplikten vil ha størst betydning for at regelverket blir overholdt i praksis.

8.4 Særlig om forvaltning av utbetalinger av barneforsikringer

I den senere tid har det vært oppmerksomhet om spørsmålet om overføring til overformynderiets forvaltning av utbetalinger etter barneforsikringer. Departementet finner derfor grunn til å kommentere dette spørsmålet særskilt.

Barneforsikringene som i dag tilbys i markedet, er sammensatte og består av ulike elementer. Hva som dekkes under forsikringen, og med hvilke beløp, varierer. Det er stadig flere som tegner barneforsikring. Ved utgangen av 2008 var det om lag 443 000 barn som var dekket av en barneforsikring. Dette innebærer at om lag 40 prosent av alle barn i Norge er dekket av en slik forsikring. Omlag 3000 var behandlingsforsikringer, mens resten var mer tradisjonelle barneforsikringer.

Departementet forstår det slik at det varierer fra tilbyder til tilbyder om det er barnet eller dets foresatte som er begunstiget etter den konkrete barneforsikringen. Det vil følge av forsikringsselskapenes opplysningsplikt at det må klargjøres for kunden hvem som er begunstiget etter de ulike forsikringene. Uten god informasjon fra forsikringsselskapene kan det, særlig ved sammensatte forsikringer, fremstå som uklart hvem som er begunstiget etter de enkelte forsikringspostene.

Forsikringsposter som gjelder ombygging av bolig og andre tilpasninger, dekning av behandlingsutgifter osv. kan sies å være ment for å lette familiens økonomi og å muliggjøre tilpasninger som letter familiens praktiske hverdag. Det er ikke naturlig at slike midler overføres til forvaltning av vergemålsmyndigheten. Andre poster er klart nok ment å sikre barnets økonomi. Dette gjelder erstatning for (arbeids)uførhet. Ettersom slik erstatning først kommer til utbetaling etter fylte 18 år, vil spørsmålet om overføring til fylkesmannens forvaltning ikke oppstå.

Annerledes kan det stille seg ved forsikringsutbetalinger som følge av medisinsk invaliditet som følge av ulykke eller nærmere angitte sykdomstilstander. For disse postene vil forsikringsbeløpet i de fleste tilfeller overstige terskelen for når fylkesmannens forvaltningsplikt inntrer. Praksis i dag synes også å være at forsikringsselskapene utbetaler eventuelle forsikringsbeløp direkte til det overformynderiet som barnet sogner til.

Departementet har inntrykk av at det er for disse postene at det kan være delte meninger blant folk flest om hvorvidt eller i hvilken grad slike midler bør overføres til vergemålsmyndighetens forvaltning.

Departementet kan ikke se at formålet med reglene om vergemålsmyndighetens forvaltning av vergetrengendes midler svikter i disse tilfellene. Men konkrete omstendigheter kan tilsi at overføring til fylkesmannen ikke bør skje for hele eller deler av beløpet - eller for at et overført beløp utbetales når et behov oppstår.

Departementet foreslår en bestemmelse som på generelt grunnlag åpner for at forvaltning av fylkesmannen kan unnlates selv om vilkårene for dette ellers foreligger, jf. § 49 første ledd annet punktum. Denne bestemmelsen vil kunne anvendes også i de tilfellene av utbetalinger etter barneforsikringer som er drøftet foran. Videre følger det av departementets lovforslag i § 37 tredje ledd at fylkesmannen kan samtykke til å bruke av den mindreåriges kapital på nærmere vilkår.