2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Vergemålsutvalget - oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 6. april 2001 ble det oppnevnt et utvalg (Vergemålsutvalget) for å revidere lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Vergemålsutvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor dr. juris Peter Lødrup, Universitetet i Oslo (leder)

• Lagdommer Regine Ramm Bjerke, Borgarting lagmannsrett

• Avdelingsdirektør Eirik Bunæs, Kredittilsynet

• Forbundsleder Sidsel Grasli, Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Juridisk spesialrådgiver Anne Margrete Grøsland, Redd Barna

• Overformynder Marianne Lianes, Molde overformynderi

• Tidligere overformynder Odd J, Pettersen

• Professor dr. med. Bjarne A. Waaler, Universitetet i Oslo

Ved brev 25. juni 2002 fra Justis- og politidepartementet ble utvalget utvidet med to nye medlemmer, rådgiver Randi Kleven, Utlendingsdirektoratet, og underdirektør Bjørg Unstad, Kommunal- og regionaldepartementet. For disse medlemmene har deltakelsen i utvalget vært begrenset til arbeidet med forslaget til lov om representasjon for enslige, mindreårige asylsøkere. Våren 2004 gikk Marianne Lianes ut av utvalget, og som nytt medlem ble oppnevnt Hildur Strømhaug, sekretær for Nettverk for Overformynderiene i Norge.

Sekretærer for utvalget var rådgiver i Justisdepartementet Trine Eli Linge i perioden 2001-2002 og i 2004 og førstekonsulent i Justisdepartementet Vibeke Gjøslien i perioden 2002-2004. I tillegg var rådgiver hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Eldbjørg Kluften, sekretær for utvalget i perioden 2001-2004.

I henhold til den kongelige resolusjonen ble utvalget blant annet gitt følgende mandat:

«1. Lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige er gamle, og har bare i begrenset grad vært gjenstand for revisjon. Det er nødvendig med en grunnleggende gjennomgåelse og modernisering av denne lovgivningen for å bedre rettssikkerheten for dem som disse lovene tar sikte på å beskytte, og for å få mer hensiktsmessige og tidsmessige ordninger.

2. De andre nordiske land har i de senere år gjennomført en revisjon av lovgivningen om vergemål. I Sverige avskaffet man i 1989 umyndiggjøringsinstituttet til fordel for en ordning med økonomisk forvalterskap. I Danmark trådte ny vergemålslov i kraft i 1997. I Finland trådte ny lovgivning på området, Lag om formyndarverksamhet, i kraft 1.12.1999.

3. Spørsmålet om en gjennomgåelse og revisjon av vergemålslovgivningen har stått på dagsordenen i lang tid.

I NOU 1979: 57 om lov om innskrenkninger i persons råderett ble det lagt frem ulike forslag til endringer i vergemålslovgivningen. De viktigste reglene om særlige innskrenkninger i den personlige råderett ble foreslått samlet i en lov og det ble foreslått en del endringer i reglene, men uten at det ble foreslått vesentlige materielle endringer i umyndiggjøringsreglene. Utredningen ble kritisert for ikke å foreta noen gjennomgripende revisjon og rettspolitisk vurdering av hovedprinsipper og enkeltheter ved gjeldende regler, herunder spørsmålet om rettssikkerhet. (Jf. Helge Olav Bugge i Lov og Rett 1981 side 99-102). Det ble aldri fremmet noen proposisjon direkte med bakgrunn i forslagene i NOU 1979: 57. I stedet ble det fremmet forslag om utvidelse av hjelpevergeordningen og endringer i reglene om denne ordningen, jf. Ot.prp. nr. 45 (1989-90). I proposisjonen kapittel 2.8 ble det redegjort nærmere for videre revisjon av umyndiggjørings- og vergemålslovgivningen, og det ble antydet at det kan være behov for en prinsipiell vurdering av umyndiggjøringsordningen, såvel som en generell revisjon av vergemålslovgivningen. Proposisjonen konkluderte med at man bør gå videre med alle disse spørsmålene etter at det har vært avholdt nordiske drøftelser om spørsmålene og etter at man har vunnet erfaringer med den utvidede hjelpevergeordningen.

I Innst. S. nr. 42 (1989-90) ga Stortingets justiskomité sin tilslutning til dette. Komiteen uttalte på side 3: 'Komiteen registrerer at lov om umyndiggjøring daterer seg fra 1898, mens lov om vergemål for umyndige skriver seg fra 1927. Komiteen er enig i at det kan være grunn til å gjennomgå begge disse lovene i sin helhet.

...

Komiteen er enig med departementet i at man på bakgrunn av utviklingen bl.a. i Sverige gjennomgår selve umyndiggjøringsordningen på mer prinsipielt grunnlag. Komiteen forventer at departementet kommer tilbake til dette.'

Komiteen uttalte videre at utviklingen i Sverige, der man har gått helt bort fra umyndiggjøring og over til oppnevning av en økonomisk forvalter, viser at man bør vurdere både umyndiggjøringsloven og vergemålsloven under ett. Komiteen sier på denne bakgrunn at 'det trengs en snarlig gjennomgang av umyndiggjøringsloven og vergemålsloven'.

4. Utvalget skal foreta en generell og prinsipiell vurdering av lovgivningen om umyndiggjøring og vergemål, og skal foreslå en ny lov til avløsning av lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Målet for endringene skal være at reglene på best mulig måte skal ivareta umyndiges og andre berørtes integritet, hensynet til rettssikkerhet og hensynet til å sikre en forsvarlig forvaltning av økonomiske forhold for den som ikke har forutsetninger for å gjøre det selv.

Dagens ordning er særlig innrettet for å ivareta personens økonomiske forhold. Det er i dag ofte like viktig å ivareta personens behov for representasjon overfor offentlig forvaltning. De nye reglene skal derfor også omfatte representasjon overfor det offentlige for å ivareta personens interesser, både økonomisk, i forhold til behovet for omsorgstjenester, og i forhold til andre typer offentlige tilbud og ytelser.

Utvalget bør i nødvendig utstrekning også vurdere reglene om verger i annen lovgivning.

Det bør vurderes om loven mer enn i dag bør legges opp slik at hovedprinsippene nedfelles i lovteksten, mens detaljreglene i større grad plasseres i forskrifter. Loven retter seg for en stor del til legfolk med liten trening i å lese lovtekster, så kravene til lettfattelighet bør stilles høyt.

Utvalget kan også foreslå lovgivning om individers rettslige handleevne ut over det som er lovregulert i dag.

Utvalget bes særlig om å vurdere følgende problemstillinger:

a) Umyndiggjøringsordningen:

Utvalget bes foreta en prinsipiell vurdering av umyndiggjøringsordningen i lys av de omlegginger som har vært foretatt i andre nordiske land. Samtidig bør man gjennomgå virkningen av umyndiggjøring i særlovgivningen.

Dersom man opprettholder umyndiggjøringsordningen, må lovreguleringen vurderes nærmere. For eksempel bør man vurdere om det er behov for å klargjøre umyndiggjøringsgrunnene og forenkle prosessreglene. Det bør vurderes om reglene bør plasseres i vergemålslovgivningen (de materielle) og/eller i tvistemålsloven (de prosessuelle), om nødvendig i samråd med Tvistemålsutvalget (som har frist til 1. juli 2002) med å avgi sin utredning.

Dersom man opprettholder umyndiggjøringsordningen, må man også vurdere behovet for å endre/justere de regler og retningslinjer som i dag gjelder for hjelpeverger. Dette bør gjøres bl.a. i lys av de erfaringer man nå har med den utvidede hjelpevergeordningen og anbefalingene i NOU 1991: 20 om rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemming del VII (Røkke-utvalget).

Dersom utvalget foreslår å avskaffe ordningen med umyndiggjøring, må det vurdere reglene om hjelpeverge på denne bakgrunn og overveie om det er behov for regler om andre alternativer til umyndiggjøring.

Spørsmålene må ses i sammenheng med hele den utvikling av regelverket for psykisk utviklingshemmede som har funnet sted.

b) Organiseringen av fylkesmannen:

Fra gammelt av har det vært et ønske fra kommunalt hold at overformynderiet skulle være et kommunalt organ, slik at kommunen kunne få fordelen av å disponere de umyndiges midler. I dag kan det derimot synes som om kommunene anser overformynderiet som en belastning. Utvalget bes vurdere om overformynderiene bør være statlige eller kommunale organer, og i tilfelle om de bør sentraliseres. Utvalget forutsettes i denne sammenheng å ta hensyn til de vurderinger og beslutninger som blir gjort på grunnlag av NOU 2000: 22 om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Dersom man ikke går inn for en sentralisert ordning, bør det vurderes om å innføre regler om at alle overformynderiene skal ha en fast formann. Det forutsettes at utvalget tar i betraktning det pågående arbeid med fornyelse av den offentlige forvaltning, herunder prinsippene for forenkling av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.

c) Vergenes og overformynderienes oppgaver:

Hvilket ansvar og oppgaver som tilligger vergene/hjelpevergene og overformynderiene, herunder overformynderienes instruksjonsmyndighet og spørsmål om rettslig representasjon overfor det offentlige, bør vurderes. Også overformynderiets oppgaver overfor institusjonsplasserte bør vurderes. Utvalget forutsettes også å vurdere spørsmål som anvendelse av forvaltningsloven på verger og overformyndere kan reise.

d) Særlige regler for særlige grupper:

Utvalget bør særlig vurdere om det bør gjelde særlige regler for ulike grupper umyndige, herunder om det bør gjelde særlige regler for personer i institusjon, og om det bør gjelde særlige regler for barn, eventuelt om regler om foreldres vergemål for barn hører hjemme i barnelovgivningen fremfor i vergemålslovgivningen. Det bør også vurderes om det er behov for særregler i forhold til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger, herunder om verger for disse bør ha en nærmere definert omsorgsfunksjon. Utvalget bør også vurdere om det skal innføres et mer fleksibelt system med rom for flere ulike individuelle løsninger, for eksempel etter mønster av den modellen man har i Sverige.

Hvis man kommer til at vergebegrepet bør beholdes i forhold til mindreårige, kan det i så fall være grunn til å vurdere forenklinger og unntak fra en del kontroll- og saksbehandlingsregler der foreldrene er verge.

e) Vederlag for vergeoppdrag:

Vergemålsloven § 17 åpner for at det kan gis vederlag for vergeoppdraget. Dette er en skjønnsmessig avgjørelse som foretas av hvert enkelt overformynderi, og i praksis er det store ulikheter fra kommune til kommune. Mange kommuner har hatt problemer med å få rekruttert verger/hjelpeverger, noe som delvis kan ha sammenheng med at dette er ulønnet. Utvalget bør vurdere om det bør innføres en lovfestet rett til godtgjørelse for oppnevnte verger/hjelpeverger.

f) Opplysningsplikt om umyndiges midler:

Vergen har plikt til å melde fra til overformynderiet når den umyndige har midler over et visst beløp. Dette blir ikke alltid gjort. Det foreligger i dag ingen plikt for banker, forsikringsselskap eller andre institusjoner til å opplyse om umyndiges midler. Det bør vurderes om det skal innføres tiltak for å bedre overformynderienes mulighet til å få kjennskap til umyndiges økonomiske situasjon.

g) Forvaltningen av umyndiges midler:

Reglene om forvaltningen av umyndiges midler bør gjennomgås.

h) Vedvarende fullmakter:

Utvalget bør vurdere om det bør innføres særlige regler om såkalte «vedvarende fullmakter», som innebærer en privatrettslig adgang til ved fullmakt å arrangere representasjonsordninger på forhånd, med tanke på en situasjon der man selv ikke lenger er i stand til å ivareta sine interesser.

i) Internasjonale konvensjoner og nordisk lovsamarbeid:

Utvalget skal også vurdere tilpasning til internasjonale konvensjoner og rekommandasjoner som berører vergemålslovgivningen, herunder særlig Haagkonvensjonen 2. oktober 1999 om internasjonal beskyttelse av voksne, Haagkonvensjonen 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrding og samarbeid når det gjelder foreldres ansvar og tiltak for beskyttelse av barn, samt Europarådets rekommandasjon 12 (99) 4 om prinsipper vedrørende den rettslige beskyttelse av inkapable voksne. Utvalget skal orientere seg om lovgivningen og eventuelt revisjonsarbeid i andre nordiske land.

---

6. Det skal utredes økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag. Minst ett forslag skal bygge på uendret ressursbruk.»

2.2 NOU 2004: 16 Vergemål. Høringen

Vergemålsutvalget la frem sin utredning 17. september 2004, med forslag til en ny lov om vergemål og en særskilt lov om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere. Utvalgets utredning er trykt som NOU 2004: 16 Vergemål.

Den 22. november 2004 sendte Justis- og politidepartementet NOU 2004: 16 Vergemål på alminnelig høring. Utredningen inneholder to lovforslag. Høringsinstansene ble bedt om å komme med uttalelser om forslaget til lov om representasjon for enslige mindreårige asylsøkere innen 22. februar 2005 og uttalelser om forslaget til ny vergemålslov innen 15. august 2005.

NOU 2004: 16 Vergemål ble sendt på høring til følgende instanser:

Departementene

Fylkesmennene

Kommunene

Overformynderiene i kommunene

Domstolene

Barneombudet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Folkeregisteret

Forbrukerrådet

Kirkerådet

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

Longyearbyen lokalstyre

Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens

Norsk senter for menneskerettigheter

Politidirektoratet

Riksrevisjonen

Rikstrygdeverket

Rådet for psykisk helse

Sametinget

Senter mot etnisk diskriminering

Statens seniorråd

Statistisk sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Sysselmannen på Svalbard

Universitetene i Bergen, Oslo og Tromsø

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Økokrim

Forening for Overformynderier med Fast Formann

Nettverk for Overformynderiene i Norge

Akademikerne

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Den norske legeforening

Den norske Revisorforening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folketrygdfondet

Handelshøyskolen BI

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bank

Norges Fondsmeglerforbund

Norges Juristforbund

Norske Finansanalytikeres Forening

Norske Inkassobyråers Forening

Norske Siviløkonomers Forening

Norsk psykiatrisk forening

Norsk Psykologforening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Kommunenes Sentralforbund

Kredittilsynet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Rettspolitisk forening

Sparebankforeningen i Norge

Verdipapirfondenes forening

VPS ASA

Autismeforeningen i Norge

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Handikappede Barns Foreldreforening

Landsforeningen for Pårørende innen Psykiatri

Landsforeningen Rettferd for Taperne

Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE)

Mental Helse

Norges Handikapforbund

Norges Kvinne- og Familieforbund

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse

Antirasistisk Senter

Flyktningerådet

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, LNU

Norsk Folkehjelp

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)

Redd Barna

Norges Røde Kors

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

SOS-barnebyer

Juridisk Rådgivning for Kvinner

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

Jushjelpa i Midt-Norge

Jusshjelpa i Nord-Norge

Etter høringen ble ansvaret for oppfølgingen av forslaget om lov om representasjon for enslige, mindreårige asylsøkere overført til Kommunal- og regionaldepartementet. Som følge av en endret oppgavefordeling mellom departementene følges dette nå opp av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Følgende instanser mv. har avgitt realitetsmerknader til forslaget om ny vergemålslov:

Arbeids- og sosialdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Moderniseringsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utdannings- og forskningsdepartementet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Skattedirektoratet

Skattedirektoratet, Sentralkontoret for folkeregistrering

Sosial- og helsedirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Barneombudet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Kredittilsynet

Senter mot etnisk diskriminering

Fylkesmannen i Aust-Agder

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Hordaland

Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Fylkesmannen i Oppland

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Troms

Fylkesmannen i Vest-Agder

Fylkesmannen i Vestfold

Fylkesmannen i Østfold

Sysselmannen på Svalbard

Elverum kommune

Enebakk kommune

Flora kommune

Gjesdal kommune

Gjøvik kommune

Haram kommune

Hjartdal kommune

Hobøl kommune

Hole kommune

Hå kommune

Klepp kommune

Kristiansand kommune

Larvik kommune

Lillesand kommune

Oslo kommune

Overhalla kommune

Rollag kommune

Sarpsborg kommune

Stavanger kommune

Time kommune

Tinn kommune

Vestre Toten kommune

Vestvågøy kommune

Vågå kommune

Arendal overformynderi

Askøy overformynderi

Bergen overformynderi

Bærum overformynderi

Drammen overformynderi

Overformynderiene i Drammen, Flesberg, Gol, Hol, Hurum, Krødsherad, Modum, Nedre Eiker, Nes, Sigdal og Ål

Fellessekretariatet for overformynderiene i kommunene Audnedal, Marnadal, Åseral, Hægebostad og Lindesnes

Froland overformynderi

Giske overformynderi

Hamar overformynderi

Herøy overformynderi

Kvam overformynderi

Larvik overformynderi

Lier overformynderi

Lillesand overformynderi

Lunner overformynderi

Lørenskog overformynderi

Marker overformynderi

Moss overformynderi

Nesodden overformynderi

Nord-Aurdal overformynderi

Oslo overformynderi

Randaberg overformynderi

Rissa overformynderi

Salangen overformynderi

Sandefjord overformynderi

Seljord overformynderi

Skedsmo overformynderi

Suldal overformynderi

Tinn overformynderi

Tromsø overformynderi

Verdal overformynderi

Vestre Toten overformynderi

Vinje overformynderi

Våler overformynderi

Østre Toten overformynderi

Forening for Overformynderier med Fast Formann

Nettverk for Overformynderiene i Norge

Fredrikstad tingrett

Oslo tingrett

Tønsberg tingrett

Den Norske Advokatforening

Dommerforeningens utvalg for familierett, arverett, skifte- og personrett

Finansnæringen Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen (felles høringsuttalelse)

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Verdipapirfondenes Forening (felles høringsuttalelse)

Folketrygdfondet

Landsorganisasjonen i Norge

Norges Kommunerevisorsforbund

Sparebankforeningen

Verdipapirsentralen ASA

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Autismeforeningen i Norge

Handikappede Barns Foreldreforening

Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Norges Røde Kors

Norsk Folkehjelp

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

ULOBA BA Andelslag for Borgerstyrt personlig assistanse

Lars D. Myklevoll

Åse Wisløff Nilssen

Vergemålsutvalgets forslag om revisjon av umyndiggjørings- og vergemålslovgivningen har fått bred støtte under høringen. De konkrete synspunktene til høringsinstansene vil bli tatt opp i forbindelse med drøftingen av de enkelte spørsmålene som utredningen reiser.