2 Bakgrunnen for lovforslaget
I de senere år har det vært en økning av antall konkursboer som innstilles etter konkursloven (kkl.) § 135 fordi det ikke finnes midler i boet til å dekke fortsatt bobehandling. Økningen i antall innstillingsboer skyldes nok for en stor del den vide pantsettelsesadgangen som panteloven åpner for.
At behandlingen av et konkursbo innstilles, er uheldig av flere grunner. De fleste usikrede fordringshaverne blir stående igjen uten dekning, og bobehandlingen blir summarisk. Den summariske gjennomgåelsen av skyldnerens regnskaper og forretningsforhold reduserer sjansene for å avdekke unndratte midler eller straffbare forhold i forbindelse med konkursen. Vissheten om at bobehandlingen vil bli innstilt hvis det ikke finnes midler, kan dermed bli et motiv for å tømme en virksomhet for aktiva før konkursen inntrer. Det er grunn til å tro at det er store mørketall når det gjelder økonomisk kriminalitet i forbindelse med selskaper og næringsdrivende som er gått konkurs. Et hovedelement i en ordinær konkursbehandling er at den innebærer en grundig og kritisk gjennomgåelse av skyldnerens forretningsdrift og økonomiske disposisjoner. Gjennomføring av en fullstendig bobehandling kan også være en motvekt mot lettsindige forretningstransaksjoner og omstøtelige og svikaktige disposisjoner, og kan ha betydning for de næringsdrivendes vilje til å føre ordentlige regnskaper. Det finnes for tiden ikke nøyaktig statistikk over hvor mange av de åpnede konkursboene som blir innstilt etter kkl. § 135. I første halvår 2003 ble det åpnet 2652 konkurser og 849 tvangsavviklingsboer. I samme periode ble 1691 konkursboer og 524 tvangsavviklingsboer innstilt etter kkl. § 135. I 2002 ble det åpnet 4445 konkurser, og samme år ble 2767 konkursboer innstilt etter kkl. § 135. Tallet på innstilte boer kan også omfatte konkursboer som er åpnet før henholdsvis første halvår 2003 og 2002. Tallene viser uansett at det er et høyt antall boer som blir innstilt etter kkl. § 135.
Merverdiavgiftsreformen innebar at det fra 1. juli 2001 skal beregnes merverdiavgift på advokattjenester og andre konsulenttjenester. Dette innebærer at det skal betales merverdiavgift for bostyrerens og borevisorenes salærer, noe som også har gitt en økning av boomkostningene. Dersom skyldneren ikke har drevet merverdiavgiftspliktig virksomhet, tilsvarer økningen merverdiavgiften. Har skyldneren drevet merverdiavgiftspliktig virksomhet, kan konkursboet gjøre fradrag for inngående merverdiavgift på varelevering og tjenesteyting som har funnet sted etter konkursåpningen, herunder merverdiavgiften på bostyrerens og borevisorens tjenester.
Taket for konkursrekvirentens ansvar for boomkostninger etter konkursloven § 73 har stått uendret på kr. 20 000 siden 1989. På grunn av prisstigningen og den vesentlige økningen av rettsgebyret i samme periode har det i realiteten blitt mindre penger igjen til bobehandling i boer hvor rekvirentansvaret må benyttes.
Utvalget for etterkontroll av konkurslovgivningen (Falkangerutvalget), som ble nedsatt av Justisdepartementet i oktober 1990, var i mandatet bedt om å utrede endringer i pantelovgivningen med sikte på å tilføre konkursboene mer kapital. Utvalget ble spesielt bedt om å utrede ideen om at en viss del av pantsatte gjenstanders verdi skal forbeholdes boet. I NOU 1993: 16 Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v. foreslo utvalget blant annet at adgangen til varelagerpantsettelse og factoringpantsettelse skulle oppheves, og at det skulle innføres et subsidiært legalpant for boomkostninger på 5 % av alle skyldnerens pantsatte verdier.
Falkangerutvalgets utredning ble sendt på høring i juni 1993, og fulgt opp i Ot. prp. nr. 26 (1998-99). I proposisjonen gikk Justisdepartementet ikke inn for å oppheve adgangen til pantsettelse av varelager og factoringpant. Men departementet foreslo en regel om fem prosent legalpant for konkursboer. Legalpantet skulle ikke være subsidiært, dvs. at det skulle komme inn også i tilfeller der det fantes andre midler i boet til bobehandling. Midler innenfor legalpantet som ikke ble brukt til bobehandling, skulle gå til dekning av dividende hos de usikrede fordringshaverne. I proposisjonen ble problemet med de mange «tomme» innstillingsboene fremhevet. Ulike andre tiltak for å skaffe midler til boene ble nevnt i Ot. prp. nr. 26 (1998-99), men en utredning av disse tiltakene lot seg ikke passe inn i rammene for proposisjonen.
I Innst. O. nr. 77 (1998-99) sluttet justiskomiteen seg til regjeringens syn om at adgangen til varelagerpantsettelse og factoringpantsettelse ikke skulle oppheves. Justiskomiteen gikk heller ikke inn for å vedta den foreslåtte regelen om legalpant for boomkostninger. I stedet traff Stortinget 15. juni 1999 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen utrede ulike måter å sikre at det er nok verdier i konkursboer til å kunne drive en forsvarlig bobehandling.»
Justisdepartementet sendte 6. september 2001 ut høringsnotat om sikring av tilstrekkelige midler til bobehandlingen og enkelte andre endringer i konkurslovgivningen mv.
Angående midler til bobehandlingen tok høringsnotatet opp en subsidiær legalpantordning, økning av rekvirentansvaret, fond for boomkostninger, sikkerhetsstillelse, forsikringsordning og personlig ansvar for boomkostninger.
I høringsnotatet ble det også foreslått enkelte endringer i konkurslovgivningen som ikke var knyttet til bomidler. Det ene forslaget gikk ut på å innføre særskilte beslutningsprosedyrer ved tilbakesalg av boets eiendeler til konkursskyldneren. ØKOKRIM hadde under høringen av NOU 1993:16 fremhevet som et problem de «planlagte» konkursene hvor det spekuleres i at skyldneren skal kjøpe tilbake boets eiendeler etter konkursen. ØKOKRIM foreslo at det i utgangspunktet skulle være forbudt å selge eiendelene tilbake til konkursskyldneren, men at det skulle være adgang til å dispensere fra forbudet. I Ot. prp. nr. 26 (1998-99) gikk departementet ikke inn for en forbudsregel. Næringslovutvalget har i brev til Justisdepartementet 4. april 1997 foreslått at det gis regler om prosedyrer ved tilbakesalg, for å sikre at tilbakesalg undergis en særlig grundig vurdering. Dette var bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet 6. september 2001 om endring av konkursloven § 117.
I høringsnotatet ble det også foreslått en regel om at et avtalevilkår om at en leiekontrakt til skyldnerens forretningslokaler ikke kan overdras sammen med den virksomhet som drives i lokalet, ikke skal være bindende for boet. Bakgrunnen for forslaget var at Næringslovutvalget i brevet 4. april 1997 til Justisdepartementet påpekte at uoverdragelige leiekontrakter har utgjort et viktig element i enkelte planlagte konkurser, blant annet i serveringsbransjen.
Forslaget om endring av konkursloven § 138 første ledd om innsending av sluttmelding til Konkursregisteret har bakgrunn i en uttalelse fra Konkursrådet 6. desember 2000, hvor Konkursrådet påpeker at plikten til å sende sluttmelding til Konkursregisteret burde vært overført fra skifteretten til bostyreren i forbindelse med lovendringene i 1999, fordi det vil forenkle bobehandlingen og avlaste skifteretten for unødvendige oppgaver. Det er visstnok praksis flere steder at bostyreren sender inn sluttmeldingene.
Høringsfristen for høringsnotatet 6. september 2001 var 18. januar 2002. Adressater for høringen var:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Det kriminalitetsforebyggende råd
Konkursrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Skattedirektoratet
ØKOKRIM
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen byfogdembete
Stavanger byfogdembete
Trondheim byfogdembete
Oslo skifterett
Sarpsborg byrett
Sorenskriveren i Nord-Østerdal
Sorenskriveren i Tinn og Heddal
Sorenskriveren i Larvik
Sorenskriveren i Haugesund
Sorenskriveren i Voss
Sorenskriveren i Søre Sunnmøre
Sorenskriveren i Inderøy
Sorenskriveren i Salten
Sorenskriveren i Vardø
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Revisorforening
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Gjeldsoffer-Alliansen
Handelshøyskolen BI
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Handelshøyskole
Norges kemner- og kommunekassererforbund
Norges Leieboerforbund
Norges Rederiforbund
Norske Inkassobyråers Forening
Norske Sivilingeniørers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslovutvalget
Skattefogdenes Landsforening
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsen Norsk Konkursfond
Styreakademiet - Norsk Forening for Styrearbeid
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Følgende instanser avga realitetsuttalelse:
Finansdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosialdepartementet
Brønnøysundregistrene
Konkursrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Rusmiddeldirektoratet
Skattedirektoratet
ØKOKRIM
Bergen byfogdembete
Trondheim byfogdembete
Oslo skifterett og byskriverembete
Heggen og Frøland tingrett
Nord-Østerdal tingrett
Salten tingrett
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Revisorforening
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Norges Rederiforbund
Norske Kommunale Regnskapskontrollørers Forbund
Norske Sivilingeniørers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen avga felles uttalelse. Finansieringsselskapenes Forening sluttet seg til denne. Sosialdepartementet sluttet seg til uttalelsen fra Rusmiddeldirektoratet. ØKOKRIM, Bergen skifterett, Den norske Advokatforening og Den norske Dommerforening sluttet seg til Konkursrådets uttalelse.
Følgende instanser hadde ikke merknader til forslaget eller opplyste at de ikke avga uttalelse:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Landbruksdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Borgarting lagmannsrett
Landsorganisasjonen i Norge