4 Enkelte hovedspørsmål ved utforming av ny lov om statsborgerskap

4.1 Innledning

De sentrale temaene i en lov om statsborgerskap vil for de fleste være hvilke betingelser eller vilkår som oppstilles for å få innvilget statsborgerskap, og hvordan man kan tape statsborgerskapet. Disse spørsmålene er behandlet under henholdsvis punkt 8 og 10. En rekke andre spørsmål av prinsipiell art, som ikke naturlig hører under andre punkter, er samlet under dette punktet. Det gjelder spørsmålet om dobbelt statsborgerskap (se punkt 4.2), ervervsmåter etter loven; etter søknad, automatisk, eller også etter melding (se punkt 4.3), spørsmålet om forskriftshjemler til loven (se punkt 4.4), statsborgerseremoni (se punkt 4.5), lovens anvendelsesområde (se punkt 4.6) og hvordan man bør regulere lovens forhold til folkeretten (se punkt 4.7).

4.2 Spørsmål om dobbelt statsborgerskap

4.2.1 Innledning - dobbelt statsborgerskap etter gjeldende lov

I likhet med lovgivningen i en rekke andre land har statsborgerloven av 1950 som utgangspunkt at dobbelt statsborgerskap er uheldig. Mulighetene for at dobbelt statsborgerskap skal oppstå er derfor søkt begrenset.

Den viktigste av bestemmelsene om erverv av norsk statsborgerskap som bygger på dette grunnsynet, er lovens § 6 tredje ledd: Dersom den som søker norsk statsborgerskap ikke taper sitt tidligere statsborgerskap automatisk ved å bli norsk borger, er hovedregelen at vedkommende innen ett år må ettervise at han/hun er løst fra dette. Etter § 3 første ledd annet punktum har en person som er fylt 18 år og som før dette har bodd i riket i minst 10 år rett til å melde seg som norsk statsborger. Også denne bestemmelsen setter som vilkår at vedkommende må ettervise at tidligere statsborgerskap tapes ved erverv av norsk. Det samme gjelder etter § 4 om gjenerverv av norsk statsborgerskap ved å ta bopel i riket. Etter § 7 tapes norsk statsborgerskap når vedkommende får statsborgerskap i fremmed land etter søknad eller samtykke (§ 7 nr. 1), eller ved å ta offentlig tjeneste der (§ 7 nr. 2), se nærmere punkt 10.3.1. Etter § 7 nr. 3 taper ugift barn under 18 år norsk statsborgerskap når det får annet lands statsborgerskap som biperson til en av foreldrene som får slikt statsborgerskap.

Lovens utgangspunkt om ett statsborgerskap gjelder ikke fullt ut. Dette følger blant annet av internasjonale forpliktelser. Etter statsborgerloven § 1 vil et barn bli norsk statsborger når moren er norsk, eller faren er norsk og gift med moren. Har foreldrene forskjellig statsborgerskap vil regelen ofte føre til at barnet får dobbelt statsborgerskap. Heller ikke bestemmelsene i §§ 1a og 2a om adoptivbarn og om barn født av foreldre som ikke er gift med hverandre har som vilkår at erverv av norsk statsborgerskap skal medføre tap av annet statsborgerskap. Som nevnt forutsetter § 3 første ledd annet punktum om statsborgerskap ved melding for den som er fylt 18 år og som har bodd i landet i minst 10 år, at vedkommende oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap. Noe slikt vilkår stilles ikke i § 3 første ledd første punktum om rett til å melde seg som norsk statsborger for den som er fylt 21, men ikke 23 år, og som før fylte 21 år har bodd i riket i minst 10 år. Etter § 5 får erverv av statsborgerskap etter §§ 3 og 4 automatisk virkning for barn til den som blir norsk etter §§ 3 eller 4, og som er under 18 år og bor i riket. For barna stilles det ikke krav om at de skal oppgi eventuelt annet statsborgerskap. Et krav om løsning er vanskelig forenlig med erverv som inntrer automatisk. Løsning fra annet statsborgerskap er imidlertid et vilkår når søkerens barn får statsborgerskap i medhold av § 6 fjerde ledd.

I tillegg til disse unntakene fra hovedprinsippet om ett statsborgerskap, kan dobbelt statsborgerskap oppstå ved at det gis dispensasjon fra det generelle vilkåret i § 6 tredje ledd om at vedkommende skal frasi seg sitt opprinnelige statsborgerskap dersom det ikke tapes automatisk. Slik dispensasjon kan bli gitt på grunn av de politiske forholdene i søkerens hjemland, blant annet kan det være en sikkerhetsrisiko for vedkommende å ta kontakt med myndighetene der. I noen tilfeller blir det gitt dispensasjon fordi løsning er praktisk vanskelig, økonomisk byrdefullt eller rettslig umulig.

4.2.2 Hvor mange har dobbelt statsborgerskap?

Antall norske statsborgere som også har ett eller flere andre statsborgerskap er vanskelig å beregne og slike beregninger er ikke foretatt. Det finnes ingen oversikt over antall barn som er født i Norge eller utlandet med norsk far eller norsk mor, hvor den annen av foreldrene har annet statsborgerskap som også overføres til barnet. Man har heller ingen oversikt over barn som er født av norske foreldre i land som anvender territorialprinsippet. Barn som blir født av norske foreldre for eksempel i USA og Canada får statsborgerskap i disse landene i tillegg til norsk statsborgerskap. I Sverige er det foretatt en beregning av antall barn født i Sverige av gifte foreldre hvorav minst én av foreldrene er født i utlandet eller er utenlandsk statsborger, se nedenfor.

I tillegg til dem som får dobbelt statsborgerskap ved fødselen, utgjør de som har fått dispensasjon etter § 6 tredje ledd en stor gruppe med dobbelt statsborgerskap. Etter beregninger foretatt for statsborgerlovutvalget var ca. 11 000 personer med dispensasjon bosatt i Norge pr. 1. september 1999. Dessuten var det i vel 18 000 tilfeller (basert på tilgjengelig statistikk tilbake til 1977 om overgang til norsk statsborgerskap) innvilget statsborgerskap etter søknad, under forutsetning av at vedkommende etter innvilgelsen skulle søke å bli løst fra sitt annet statsborgerskap. Det er på det rene at i en rekke tilfeller har vedkommende ikke søkt eller ikke fått slik løsning. Vedtaket om å innvilge norsk statsborgerskap har likevel vært definitivt. I mange av disse tilfellene ville vedkommende ha fått dispensasjon etter § 6 tredje ledd dersom det var blitt søkt om det. Utvalget la til grunn at løsning ikke hadde funnet sted i store antall tilfeller i denne gruppen, og anslo at til sammen ca. 30 000 personer siden 1977 har fått beholde sitt opprinnelige statsborgerskap i forbindelse med erverv av norsk statsborgerskap. Utvalget la til grunn at dette utgjorde ca. 30 prosent av dem som hadde fått norsk statsborgerskap etter søknad frem til 1999. Departementet antar at det ikke har vært vesentlige endringer i praksis, og har ikke funnet grunn til å foreta ytterligere beregninger for årene etter 1999.

4.2.3 Antall doble statsborgerskap i Danmark og Sverige

Sverige og Danmark har hatt samme løsninger i loven som Norge. Heller ikke i disse landene er det foretatt registrering av tilfeller hvor en statsborger også har statsborgerskap i et annet land. Sverige forlot prinsippet om ett statsborgerskap ved ny lov fra 2001. I SOU 1999:34 s. 173-174 ble det gjort et anslag over antall personer med dobbelt statsborgerskap bosatt i Sverige. Antallet ble anslått til ca. 300 000. Av disse har nærmere 200 000 fått det doble statsborgerskapet etter søknad eller melding. Dette utgjorde ca. 30 prosent av det totale antall meldinger og søknader, dvs. at dispensasjonsprosenten var som i Norge. I nærmere en tredjedel av tilfellene hadde vedkommende statsborgerskap også i et annet europeisk land. Antall personer med dobbelt statsborgerskap ervervet ved fødsel i Sverige av gifte foreldre, hvorav minst én er født i utlandet eller har utenlandsk statsborgerskap, ble beregnet til ca. 100 000.

For Danmarks vedkommende fikk utvalget opplyst at det i ca. 40 prosent av søknadene dispenseres fra vilkåret om at vedkommende skal oppgi sitt tidligere statsborgerskap. Den mer liberale praksis enn i Sverige og Norge kan ha sammenheng med innvandrergruppenes sammensetning. Faktisk er nok antallet som har dobbelt statsborgerskap høyere enn dispensasjonsprosenten skulle tilsi, fordi man i Danmark heller ikke krever løsning for personer som ikke kan løses før annet statsborgerskap er innvilget. Se også punkt 8.10.4.

4.2.4 Særlig om gjeldende bestemmelse om tap av norsk statsborgerskap ved erverv av et nytt

Etter lovens § 7 tapes norsk statsborgerskap ved frivillig erverv av statsborgerskap i annet land, se nærmere punkt 10.3.1. Den tidligere norske borgeren vil imidlertid beholde sitt norske pass med mindre det kreves innlevert av den staten der vedkommende får nytt statsborgerskap, eller det sendes frivillig til norsk myndighet. Vedkommende vil bli stående registrert som norsk borger i folkeregisteret med mindre det kommer melding fra vedkommende selv eller fra den staten der han eller hun har ervervet nytt statsborgerskap. Kommer det ikke slik melding, vil vedkommende komme med i valgmanntallet.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll til Europarådskonvensjonen av 1963 om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap og om militære forpliktelser i tilfeller av dobbelt statsborgerskap. Denne tilleggsprotokollen forplikter statene til å underrette søkerens opprinnelsesland, når en søker erverver statsborgerskap på en slik måte at det etter 1963-konvensjonen medfører tap av det opprinnelige statsborgerskapet. Tilleggsprotokollen er ratifisert av Belgia, Luxemburg, Nederland og Norge. For andre stater eksisterer det ingen folkerettslig forpliktelse når det gjelder å underrette opprinnelseslandet.

De meldinger som Utlendingsdirektoratet mottar om at norske borgere i utlandet har ervervet annet statsborgerskap blir oversendt Sentralkontoret for folkeregistrering. Når norsk statsborgerskap innvilges, sender Utlendingsdirektoratet som hovedregel melding til myndighetene i søkerens tidligere hjemland.

4.2.5 Den folkerettslige bakgrunnen for regler som begrenser muligheten for dobbelt statsborgerskap

Det folkerettslige utgangspunktet er at hvert land fritt bestemmer hvem som skal regnes som landets statsborgere. De ulike prinsipper som i praksis er lagt til grunn, har gitt et stort antall tilfeller av doble statsborgerskap. Folkerettslig har man sett dette som et problem fordi dobbelt statsborgerskap kunne skape konflikt mellom statene. Særlig synes spørsmålet å ha fått oppmerksomhet etter første verdenskrig. I preambelen til Folkeforbundets konvensjon av 12. april 1930, «Overenskomst angående visse spørsmål vedrørende lovkonflikter med hensyn til statsborgerrett», også kalt Haag-konvensjonen, uttaler de kontraherende stater at de er

«overbevist om at det vil være av almen interesse for det internasjonale samfund at alle dets medlemmer erkjenner at ethvert individ bør ha en statsborgerrett, og bare én».

Man burde derfor arbeide for dette.

Grunnsynet om ett statsborgerskap ble konvensjonsfestet ved Europarådets konvensjon 6. mai 1963 om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap. Etter artikkel 1 nr. 1 skal alle som ervervet statsborgerskap av egen fri vilje - ved «naturalisering, opsjon eller gjenerverv» - miste sitt tidligere statsborgerskap. Artikkel nr. 2 og 3 inneholder slike regler også for mindreårige, herunder for barn som ble statsborgere ved foreldrenes handlinger. Konvensjonen ble ratifisert av Norge. De folkerettslige synspunkter ble dels begrunnet med at den som var statsborger i to land sto i et lojalitetsforhold til begge. Dette kunne skape konflikt mellom landene som begge ville regne vedkommende som sin statsborger. Konflikten kunne derfor bli en belastning også for vedkommende borger. Det forhold at søkeren kunne være vernepliktig i to land ble gjerne påpekt i denne forbindelse. Se nærmere punkt 4.2.7.1.

Et annet problem var at en som befinner seg i utlandet vil ha rett til diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand fra det landet han eller hun er statsborger i. Dette kunne skape problemer dersom vedkommende var statsborger også i oppholdslandet. Den diplomatiske/konsulære bistand kunne komme i strid med oppholdslandets interesser. Se nærmere punkt 4.2.7.2.

Problemer med dobbelt statsborgerskap kan oppstå også for stater som bygger sin internasjonale privatrett på statsborgerprinsippet, dvs. lar loven i vedkommendes statsborgerland være avgjørende for spørsmålet om hvilket lands lov som skal være bestemmende for blant annet spørsmålet om arv og rettsforholdet mellom ektefeller. I slike tilfeller vil man gjerne anvende supplerende regler lik den man finner i Haag-konvensjonen artikkel 5. Det avgjørende blir hvor vedkommende har sin bopel eller sterkeste tilknytning.

Som nevnt bygget Europarådskonvensjonen fra 1963 på tradisjonelle synspunkter om det uheldige og konfliktskapende ved dobbelt statsborgerskap. Endringer i befolkningssammensetningen i de vesteuropeiske land foranlediget imidlertid en tilleggsprotokoll av 2. februar 1993. I preambelen vises det til det store antall

«migrants who have settled permanently in the member States of the Council of Europe and the need to complete their integration, particularly in the case of second-generation migrants, in the host State, through the acquisition of the nationality of that State».

På denne bakgrunnen inneholdt protokollen særlige regler som åpnet for dobbelt statsborgerskap for annengenerasjons innvandrere og for ektefeller som ervervet den annen ektefelles statsborgerskap. Protokollen er ikke ratifisert av Norge.

I artikkel 15 i Europarådskonvensjonen av 1997 (se punkt 2.6.4) fristilles statene i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Det sies i forklarende rapport til artikkelen at løsningen gjenspeiler det faktum at dobbelt statsborgerskap er godtatt av en rekke stater i Europa, mens andre stater går i retning av å utelukke det.

4.2.6 Begrunnelser for valg av ett statsborgerskap i norsk lovgivning

Statsborgerlovutvalget uttaler under avsnitt 4.6 i utredningen at spørsmålet om valg mellom et prinsipp om ett eller dobbelt statsborgerskap i 1888- og 1924-loven ikke ble undergitt noen generell analyse. Utvalget bemerker at det er åpenbart at man har bygget på en internasjonal oppfatning om at dobbelt statsborgerskap burde unngås. Utvalget bemerker videre at spørsmålet om dobbelt statsborgerskap ble berørt i noen sammenhenger under forberedelsen av 1950-loven, men uten noen generell vurdering av behovet for å unngå slike tilfeller.

Ved lov 25. mai 1979 nr. 19 ble lov om riksborgarrett § 1 endret slik at et barn født av gifte foreldre ville få norsk statsborgerskap når mor eller far var norsk. Lovendringen hadde sin bakgrunn i en Europarådsresolusjon vedtatt i 1977. I Ot.prp. nr. 11 (1978-79) s. 4 uttales det om endringen:

«Den gjeldende bestemmelse i § 1 må sees på bakgrunn av farens dominerende stilling innen familien i tidligere tider. Når man helt til nå har holdt fast ved prinsippet om at det er farens statsborgerskap som er avgjørende for hvilket statsborgerskap barn i ekteskap får, skyldes det imidlertid også ønsket om å unngå dobbelt statsborgerskap.

(...)

Den praktisk viktigste ulempe ved dobbelt statsborgerskap er trolig at det kan oppstå plikt til å utføre militærtjeneste i to stater, men dette kan i mange tilfelle reguleres ved avtaler mellom de enkelte land. En annen ulempe som i det enkelte tilfelle kan være meget vesentlig, er at den diplomatiske og folkerettslige beskyttelse for dobbeltborgere ikke vil kunne bli like effektiv som for borgere som bare har ett lands statsborgerskap. Utenriksdepartementet har pekt på at norske myndigheter i gitte situasjoner vil ha meget begrensede muligheter for å yte norske borgere lov- eller instruksfestet bistand når disse også er borgere av annen stat, og særlig når de oppholder seg i denne stat.

Departementet innser at det kan reises prinsipielle og praktiske innvendinger mot at barn i ekteskap får norsk statsborgerrett etter begge ektefeller. Man antar imidlertid at dobbelt statsborgerskap i praksis ikke fører til så store vanskeligheter at det bør forhindre likestilling mellom kjønnene. Europarådet har som nevnt også anbefalt slik likestilling.»

Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap ble vurdert også i forarbeidene til ny lov om adopsjon (Ot.prp. nr. 40 (1984-85)) s. 27-28:

«Redegjørelsen for praksis har vist at det i noen grad kreves løsning fra det tidligere statsborgerskap når norsk statsborgerskap skal innvilges. Dette kravet må sees i sammenheng med statsborgerloven § 6 tredje ledd og Europarådskonvensjonen 6. mai 1963 om begrensning av dobbelt statsborgerskap. Dersom norsk statsborgerskap skulle følge automatisk av adopsjon, ville det antakelig medføre en viss økning av antallet dobbelt statsborgerskap, noe som ville være dårlig i samsvar med formålene i den nevnte konvensjonen. Direkte i strid med konvensjonen ville en slik ordning likevel neppe være. Og siden fylkesmannen allerede i dag kan gi statsborgerbevilling uten at barnet blir løst fra det tidligere statsborgerskapet, er kanskje betenkelighetene ved en nyordning ikke så store på dette punktet.»

Adopsjonsloven fikk i § 14 første ledd en bestemmelse om at adoptivbarnets statsborgerskap ikke ble endret ved adopsjonen. Se nærmere punkt 6. I Innst. O. nr. 19 (1985-86) ba Justiskomiteen likevel departementet utrede muligheten for at barn under tolv år automatisk kunne få norsk statsborgerskap når det ble adoptert av norske foreldre bosatt i Norge (s. 7). Forslag om en slik ordning ble først fremmet i Ot.prp. nr. 7 (1998-99), jf. Innst. O. nr. 32 (1998-99) og følger nå av statsborgerloven § 1a. Bestemmelsen tillater dobbelt statsborgerskap.

Når det gjelder lovforarbeider kan det endelig vises til Ot.prp. nr. 48 (1988-89) Om lov om endring i lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett. I proposisjonen omtales også spørsmålet om det skal kreves botid i riket for kvinner som tapte det norske statsborgerskapet ved ekteskap med borger av fiendestat. Det ble lagt til grunn at botid ikke lenger skulle kreves, men at vedkommende måtte løses fra sitt tidligere statsborgerskap:

«Utan ein slik regel vil ein raskt kome over i problem med omsyn til dobbel statsborgarrett som ein lyt unngå. Dette er eit omsyn Noreg må ta andsynes andre land, og etter internasjonale avtalar.» (s. 4)

4.2.7 Nærmere om problemstillinger knyttet til dobbelt statsborgerskap

4.2.7.1 Dobbelt statsborgerskap og verneplikt

Etter vernepliktsloven § 3 første ledd første punktum er norsk mannlig statsborger etter utskrivning vernepliktig fra 1. januar i det året han fyller 19, til utgangen av det året han fyller 44 år. En norsk mannlig statsborger som samtidig er statsborger i et annet land, er likevel ikke vernepliktig her i riket, om konvensjon med fremmed stat er til hinder for det, jf. vernepliktsloven § 3 første ledd annet punktum. Utgangspunktet er her det samme som i første punktum: Det norske statsborgerskapet medfører at han er tjenestepliktig, men det gjøres reservasjon for internasjonal avtale som Norge er bundet av.

Etter Europarådskonvensjonen av 1963 artikkel 5 kan en person som er statsborger i to eller flere konvensjonsstater ikke pålegges verneplikt i mer enn én av statene. Med mindre det foreligger avvikende bilateral avtale, gjelder det etter artikkel 6 nr. 1 at den som er statsborger i to eller flere konvensjonsstater skal avtjene verneplikten i det landet hvor han har sin bopel. Vedkommende kan imidlertid, innen han fyller 19 år, velge å utføre militærtjeneste i en annen konvensjonsstat som han også er statsborger av «for a total and effective period at least equal to that of the active military service required by the former Party». Konvensjonens artikkel 6 nr. 2-7 inneholder supplerende bestemmelser. Norge har inngått særavtaler med enkelte av de landene som har ratifisert konvensjonen. Slike særavtaler er også inngått med enkelte land som ikke er medlemmer av Europarådet, blant annet USA.

I noen tilfeller er det blitt akseptert at vernepliktige dobbeltborgere fra land som Norge ikke har avtale med har fått avtjene verneplikt i sitt annet statsborgerland, til tross for at vedkommende var bosatt i Norge. Den faktiske vernepliktstid er kommet til fradrag i vernepliktstiden i Norge. En slik ordning hadde man en tid for tyrkiske statsborgere. Norge skulle ha samme ordning som den som gjaldt for tyrkere bosatt i Tyskland. I Tyrkia er det mulig at man etter tjeneste i to måneder kjøper seg fri fra ytterligere tjeneste. Da dette ble kjent, ble ordningen stoppet. Man praktiserer nå det som følger av vernepliktsloven: Den som er norsk statsborger og bosatt i Norge, vil uansett sitt tyrkiske statsborgerskap bli innkalt til førstegangstjeneste i Norge. Den som søker utsettelse for å avtjene verneplikt i Tyrkia, vil få avslag.

Den som får norsk statsborgerskap etter å ha avtjent verneplikt i sitt opprinnelsesland vil få fradrag for den tjenestetid han faktisk har hatt, jf. vernepliktsloven § 17 tredje ledd.

Norsk mannlig statsborger bosatt i utlandet vil ikke bli utskrevet i Norge, men kan søke om å få gjøre tjeneste. I så fall må han redegjøre for sin hensikt med å utføre militærtjeneste i Norge. Han må beherske norsk - skriftlig og muntlig - og han må ha bopel eller eventuelt permisjonssted i Norge under tjenesten. Videre bør han ikke være statsborger også i en annen stat.

4.2.7.2 Dobbelt statsborgerskap og diplomatisk beskyttelse

En innvending mot dobbelt statsborgerskap er at det kan oppstå problemer i forhold til den diplomatiske beskyttelse som en stat kan yte sine egne statsborgere. Se punkt 2.6.1. Etter Folkeforbundets konvensjon av 12. april fra 1930 (Haag-konvensjonen) artikkel 4 kan en stat ikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat som vedkommende også er borger av. Konvensjonen inneholder også bestemmelser om hvordan et tredjeland skal forholde seg. Etter artikkel 5 skal den som har dobbelt statsborgerskap i et tredjeland regnes som statsborger bare i den staten hvor vedkommende har sin faste og prinsipale bopel, eller den stat som vedkommende reelt sett synes å være sterkest knyttet til.

Om problemstillingen når en person med et annet statsborgerskap i tillegg til det norske befinner seg i en tredjestat, uttalte Utenriksdepartementet i brev datert 15. oktober 1999 til utvalget:

«Når det gjelder spørsmålet om diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand til en person med dobbelt statsborgerskap i et tredjeland, har Den internasjonale (domstol) i Nottebohm-saken (1955) uttalt at det er den stat som borgeren har nærmest tilknytning til som bør yte vedkommende denne bistand. Det vil i hvert enkelt tilfelle måtte foretas en individuell vurdering av vedkommendes tilknytning. Momenter i denne vurdering vil være hvor borgeren har sin faste bopel, hvor han utøver sin virksomhet, hvor han i hovedsak utøver sine borgerlige rettigheter, familiebånd, deltakelse i offentlig liv etc. Imidlertid vil det som oftest ikke bli reist innsigelser hvis en stat ønsker å representere en borger i et land selv om borgeren er statsborger i en annen stat som vedkommende har nærmere tilknytning til.»

Når det gjelder diplomatisk beskyttelse når vedkommende oppholder seg i det land hvor han også er statsborger, uttaler Utenriksdepartementet i samme brev:

«Haagkonvensjonen av 12 april 1930 artikkel 4 fastslår at en stat ikke kan yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat dersom borgeren også er statsborger i den annen stat. Dette antas også å være det sedvanerettslige utgangspunkt. I disse tilfeller vil staten, i henhold til statspraksis, kunne gi diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand enten uoffisielt, eller i unntakstilfeller. Slik bistand vil imidlertid som oftest ikke være effektiv. Mottakerstaten vil i slike tilfeller som regel benekte at senderstaten har noen kompetanse til å beskytte og bistå borgeren. I folkerettslig teori er det imidlertid tatt til orde for at bistand skal ytes etter samme prinsipper som i tredjestater, altså at beskyttelse og bistand ytes av den stat som vedkommende har sterkest tilknytning til.

Utenrikstjenesten yter bistand til norske borgere, utlendinger med utlendingpass og personer med reisebevis for flyktninger, uavhengig av om vedkommende har dobbelt statsborgerskap. Enkelte typer bistand kan imidlertid vise seg umulig å yte dersom vedkommende også er statsborger av mottakerstaten. Dette vil særlig være saker som omfatter bistand i person- og familierettslige saker, og rettshjelp i straffesaker. Erfaringsmessig har mottakerstaten en tendens til å ignorere det norske statsborgerskapet i slike saker. Praktiske eksempler på dette vil man ofte kunne finne i barnebortføringssaker, i forbindelse med tvangsekteskap og i fengslingssaker.»

I SOU 1999:34 s. 206 uttaler det svenske utredningsutvalget etter å ha påpekt muligheter for å yte bistand:

«Möjligheterna för en stat att i nu aktuella situationer agera för sina medborgare är emellertid i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Uppenbart är därför också att dubbelmedborgaren i dessa fall befinner sig i en mer utsatt position än vad personer med enbart ett medborgarskap gör. Detta är en negativ effekt av det dubbla medborgarskapet.»

I Utlendingsdirektoratets generelle informasjon om erverv av statsborgerskap i Norge, opplyses det at loven i enkelte tilfeller tillater at søkeren kan ha flere statsborgerskap. Det heter videre:

«Rettigheter

Ved å ha dobbelt statsborgerskap har søkeren blant annet følgende rettigheter:

• Søkeren har rett til å ha to pass, men vil som norsk statsborger ikke få innstemplet norske tillatelser i det utenlandske passet.

• Søkeren har krav på beskyttelse fra begge lands myndigheter.

• Søkeren blir fullt ut betraktet som norsk borger på linje med andre norske borgere.

Legg merke til at det kan være vanskelig for norske myndigheter å gi søkeren diplomatisk hjelp, dersom søkeren oppholder seg i det landet hvor han/hun har sitt andre statsborgerskap.

Plikter

Ved å ha dobbelt statsborgerskap har søkeren blant annet følgende plikter:

Søkeren må avtjene verneplikt (militærtjeneste) i det landet hvor han/hun er fast bosatt. Dette gjelder i de fleste europeiske land og USA. Søkeren trenger normalt ikke å avtjene verneplikt i det andre landet hvor han/hun har statsborgerskap. Spørsmål angående dette kan rettes til Vernepliktsverket, Oslo Mil/Akershus, 0015 Oslo.»

4.2.7.3 Særlig om stemmerett og valgbarhet

Den som har statsborgerskap også i et annet land har den fordelen at han eller hun etter omstendighetene kan stemme ved riksvalg i dette andre landet, i tillegg til at vedkommende får stemmerett ved stortingsvalg. Vedkommende kan også bli valgbar i to land. Forutsetningen for at denne problemstillingen skal oppstå, er at de aktuelle valglovene gir stemmerett til den som også er statsborger i et annet land. Dette er tilfelle for Norges vedkommende, og så vidt vites også for andre land. En annen forutsetning er at de aktuelle valglovene gir stemmerett til statsborgere bosatt i utlandet.

For Norges vedkommende er spørsmålet om stemmerett for norske borgere bosatt i utlandet regulert i valgloven § 2-1. Det følger av § 2-1 nr. 1 bokstav c at for å ha stemmerett ved stortingsvalg må norske statsborgere være, eller noen gang ha vært, folkeregisterført som bosatt i Norge. For å utøve stemmeretten må velgeren dessuten være innført i manntallet i en kommune på valgdagen, jf. § 2-1 tredje ledd.

Norske statsborgere som er bosatt utenfor riket skal innføres i manntallet, såfremt de noen gang i løpet av de siste ti årene før valgdagen har vært folkeregistrert som bosatt i riket. Norske statsborgere som er bosatt i utlandet, og som ikke fyller dette vilkåret, kan søke om å bli innført i manntallet, jf. valgloven § 2-4 tredje ledd. Søknaden må inneholde forsikring om at vedkommende fortsatt er norsk statsborger. Har den norske statsborgeren statsborgerskap også i den staten der vedkommende bor, har han eller hun sannsynligvis stemmerett også der. Har vedkommende statsborgerskap i en tredjestat, avhenger det av tredjestatens lovgivning om vedkommende har stemmerett der.

Dette innebærer at norsk statsborger bosatt i utlandet og med statsborgerskap også der, kan ha stemmerett ved riksvalg både i Norge og i et annet land. Bor vedkommende i Norge, vil det avhenge av lovgivningen i det annet statsborgerland om vedkommende har stemmerett også der. I mange land vil det være slik.

Grunnloven § 53 bokstav c inneholdt opprinnelig en bestemmelse om at den som ervervet statsborgerskap i en annen stat tapte stemmeretten. Etter statsborgerloven av 1924 § 8 medførte erverv av statsborgerskap i et annet land også tap av det norske statsborgerskapet. Tapet ville likevel ikke inntre før vedkommende flyttet ut av landet, slik at grunnlovsbestemmelsen hadde selvstendig betydning. Ved grunnlovsendring 25. juni 1935 ble det gjort en tilføyelse i § 53 bokstav c slik at kvinner som fikk statsborgerskap som følge av ekteskap med utlending, først skulle tape stemmeretten ved utflytting fra riket. De kunne altså beholde stemmeretten så lenge de ble boende i landet.

Ved grunnlovsendring 23. april 1959 ble Grunnloven § 53 bokstav c opphevet i sin helhet. Bakgrunnen var at bestemmelsen i hovedsak var overflødiggjort etter vedtakelsen av statsborgerloven av 1950, som i § 7 bestemmer at man taper sitt norske statsborgerskap i det man erverver statsborgerskap i et annet land, uavhengig av om man fortsatt bor i riket. Siden bestemmelsen ikke kommer til anvendelse på personer som erverver statsborgerskap i et annet land automatisk (ex lege), vil for eksempel kvinner som har blitt statsborger i et annet land som følge av ekteskap med utlending, ikke tape sitt norske statsborgerskap. Den gang bestemte Grunnloven § 50 at bopel i riket var et vilkår for stemmerett. Kvinner som fikk et nytt statsborgerskap gjennom ekteskap ville altså på samme måte som tidligere beholde stemmeretten så lenge de bodde i landet. Om bakgrunnen for grunnlovsendringen vises det til Innst. S. nr. 43 (1959), som igjen henviser til forarbeidene til statsborgerloven (Ot.prp. nr. 15 (1950) s. 10-11).

Ved grunnlovsendring 30. mai 1972 ble § 50 endret slik at man åpnet for at også statsborgere bosatt i utlandet kunne være stemmeberettigede, jf. valgloven § 2-4 tredje ledd. Dette innebærer at personer som har ervervet et annet statsborgerskap automatisk (ex lege), og således har beholdt det norske statsborgerskapet, vil kunne stemme i Norge også etter at de har flyttet ut fra riket.

4.2.7.4 Dobbelt statsborgerskap og ressursbruk

Utvalget påpeker i utredningen avsnitt 4.8.6 at det i dag brukes betydelige personellmessige ressurser til oppfølgning av løsningskravet i lovens § 6 tredje ledd. (Se punkt 8.10.2 om denne bestemmelsen.) Om den aktuelle ressursbruk og besparelsene ved å akseptere dobbelt statsborgerskap, uttaler Utlendingsdirektoratet i brev 16. august 2000 til utvalget:

«I saker hvor det i dag kreves forutgående løsning, vil frafall av løsningskravet føre til kortere saksbehandlingstid og noe mindre arbeid. Det vil blant annet overflødiggjøre en ekspedisjon av saken fra politiet til direktoratet og tilbake til politiet igjen. Det er vanskelig å anslå nærmere hvor mye ressurser direktoratet vil spare på en slik endring, men vi kan nevne at det i dag kreves forutgående løsning overfor borgere av 45 land.»

På forespørsel fra utvalget om de ressursmessige konsekvensene av å skulle følge opp et krav om etterfølgende løsning, uttaler direktoratet i brev til utvalget av 12. oktober 2000:

«Dersom vi skulle kontrollere om personer med etterfølgende løsning faktisk ble løst fra sine opprinnelige statsborgerskap, ville vi i teorien kunne bruke tilnærmet ubegrenset med ressurser på dette.»

Lovens § 7 om tap av statsborgerskap reiser ikke de samme ressursproblemer. Når en norsk borger får statsborgerskap i en annen stat, må det eventuelt være denne staten som sørger for inndragning av pass og rapportering til norsk utenriksstasjon. Det foreligger en betydelig underrapportering. Belastningen på utenriksstasjonene, Utenriksdepartementet og Sentralkontoret for folkeregistrering er derfor meget liten.

4.2.8 Lovgivningen i andre land

De øvrige nordiske land hadde opprinnelig samme standpunkt som Norge, dvs. prinsippet om at dobbelt statsborgerskap i størst mulig grad skulle hindres. I Danmark følger man fortsatt dette prinsippet.

I Finlander prinsippet om ett statsborgerskap forlatt ved ny statsborgerlov som trådte i kraft 1. juni 2003.

På Islandkrevdes det ikke tidligere at den som fikk islandsk statsborgerskap etter søknad skulle oppgi sitt fremmede, til tross for at islandsk borger mistet sitt statsborgerskap ved erverv av annet statsborgerskap. Ved lovendring som trådte i kraft 1. juli 2003 ble tapsregelen i islandsk statsborgerlov § 7 opphevet. Dermed er prinsippet om ett statsborgerskap helt forlatt.

Svensk statsborgerlov som trådte i kraft 1. juli 2001 bygger på prinsippet om dobbelt statsborgerskap.

Andre europeiske land som anvender prinsippet om dobbelt statsborgerskap er blant annet Frankrike, Irland, Italia, Malta, Portugal, Storbritannia, Sveits, Tyrkia og Ungarn.

Prinsippet om ett statsborgerskap er derimot å finne i Andorra, Belgia, Estland, Jugoslavia, Kroatia, Latvia, Litauen, Moldova, Nederland, Polen, Tsjekkia, Tysklandog Østerrike.

Tyskland og Estland har bestemmelser om at barn som får dobbelt statsborgerskap ved fødselen, etter myndighetsalderen må velge hvilket statsborgerskap de skal beholde. Spania står i en mellomstilling; Dobbelt statsborgerskap godtas i utgangspunktet ikke, men det gjøres unntak for borgere av stater i Sør-Amerika. Dessuten medfører ikke erverv av annet statsborgerskap umiddelbart tap av det spanske; det tapes først etter tre år. Australia, Canada og USA godtar alle dobbelt statsborgerskap, dog slik at Australia har bestemmelse om at det australske statsborgerskapet tapes ved erverv av et nytt. En slik bestemmelse finnes også i den amerikanske loven, men denne tolkes slik at den ikke gjelder når vedkommende ønsker å beholde sitt amerikanske statsborgerskap.

De fleste vestlige land som følger prinsippet om ett statsborgerskap har adgang til å dispensere fra kravet om at den som søker statsborgerskap må løse seg fra annet statsborgerskap.

4.2.9 Utvalgets forslag

4.2.9.1 Innledning

Utvalget er delt i et flertall og et mindretall når det gjelder spørsmålet om ett eller dobbelt statsborgerskap. Flertallet påpeker at det standpunktet som tas til spørsmålet om dobbelt statsborgerskap kan være farget av den oppfatningen man har av statsborgerskapets betydning generelt, og av hvordan vilkårene for erverv og tap av statsborgerskap bør være. Flertallet bemerker at man i prinsippet har med forskjellige spørsmål å gjøre. En generell aksept av dobbelt statsborgerskap kan kombineres med det syn at norsk statsborgerskap bør forutsette en høy grad av integrasjon og at vilkårene for å få norsk statsborgerskap bør være strenge. Men aksept av dobbelt statsborgerskap kan også kombineres med argumenter for at vilkårene for å få statsborgerskap bør være lempelige. Det er derfor berettiget å trekke en konklusjon om dobbelt statsborgerskap uavhengig av diskusjonen som gjelder de øvrige ervervs- og tapsvilkårene. Mindretallet mener at for å se de samlede virkningene av en innføring av dobbelt- og flerstatlig borgerskap, må reglene for å erverve norsk statsborgerskap etter søknad og reglene for å tape norsk statsborgerskap sees i sammenheng.

Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap skaper konflikter og praktiske ulemper er vurdert av utvalget. Tidligere la man til grunn at verneplikten og diplomatisk beskyttelse kunne skape konflikt mellom statene. Utvalget har imidlertid vanskelig for å se at denne problemstillingen kan være særlig viktig i dag. Utvalget viser i denne forbindelse til at Europarådskonvensjonen av 1997 fristiller statene i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Utvalget har derfor sett bort fra denne problemstillingen ved valget mellom ett eller dobbelt statsborgerskap.

De fleste argumenter mot dobbelt statsborgerskap kan knyttes til spørsmålet om dette er en ulempe for Norge og for den enkelte. Utvalget viser imidlertid til at det også finnes andre argumenter. Dobbelt statsborgerskap gir den enkelte fordeler som andre statsborgere ikke har. I denne forbindelse nevnes stemmerett i flere land og retten til pass fra mer enn ett land. Også kravet om å si fra seg tidligere statsborgerskap kan bidra til å påvirke søkerens vurdering av statsborgerskapets betydning. Utvalget mener at også de administrative konsekvensene av den gjeldende lovgivningen må trekkes inn i en totalvurdering.

4.2.9.2 Utvalgets betraktninger vedr. dobbelt statsborgerskap og verneplikt

Utvalget stiller spørsmål om tjenestepliktige med dobbelt statsborgerskap har en annen holdning til avtjening av verneplikt enn de som har mistet eller har frasagt seg sitt annet statsborgerskap. Ved besvarelsen av dette spørsmålet må man ha for øye at tjenesteplikten ikke vil ha større praktisk betydning for personer som blir norske statsborgere i en alder da vernepliktige i sin alminnelighet har avsluttet førstegangstjenesten. Vernepliktsverket har opplyst til utvalget at det innen disse årsklassene vil være flere som har avtjent verneplikt i sitt opprinnelsesland. Noen har vært utsatt for slike påkjenninger av fysisk og psykisk art at de ikke kan anses tjenestedyktige. Spørsmålet har derfor praktisk betydning bare for de grupper som får norsk statsborgerskap som barn eller i meget ung alder. Disse vil som regel også ha hatt vanlig skolegang i Norge.

Det finnes ingen undersøkelser som kan belyse problemstillingen, og Vernepliktsverket har opplyst at ingen slike undersøkelser er på gang. Det har heller ikke dannet seg noen alminnelig oppfatning av hva verneplikten betyr for vernepliktige med innvandrerbakgrunn og for andre vernepliktiges holdninger til denne gruppen. Generelt vil de vernepliktige under førstegangstjenesten møte personer fra ulike landsdeler og med ulik sosial bakgrunn. Det er en vanlig oppfatning at dette bidrar til større medmenneskelig innsikt og forståelse. I mangel av opplysninger om noe annet legger utvalget til grunn at dette også gjelder for og i forhold til vernepliktige med innvandrerbakgrunn. Utvalget bemerker at det er vanskelig å se at dobbelt statsborgerskap skulle være en negativ faktor i denne forbindelse.

Videre bemerker utvalget at det kan pekes på situasjoner som innebærer at en innvandrer blir så følelsesmessig engasjert i krigssituasjoner m.m. i sitt hjemland at han ønsker å gjøre en militær innsats der, jf. problemene som gjelder det tidligere Jugoslavia. Utvalget mener imidlertid at det ikke er grunn til å tro at innvandrere med dobbelt statsborgerskap skulle være sterkere engasjert enn andre norske statsborgere fra samme opprinnelsesland. Ved sammensetningen av norske enheter som skal delta i fredsbevarende arbeid, vil man selvsagt måtte unngå å få med personer med sterk tilknytning til landet. Om vedkommende fremdeles er statsborger i landet eller har oppgitt eller mistet dette ved erverv av norsk statsborgerskap, mener utvalget ikke har noen betydning i denne forbindelse.

Den som utfører verneplikt i Norge vil som regel ikke være tjenestepliktig i det annet land som han er statsborger i. Dette følger av 1963-konvensjonen, se nærmere om denne under punkt 2.6.3. Konvensjonens prinsipper legges til grunn også av stater som ikke er medlemmer av Europarådet eller ikke har ratifisert konvensjonen. Utvalget bemerker at det imidlertid må regnes med at i en del land vil erverv av fremmed statsborgerskap og gjennomføring av militærtjeneste der ikke få betydning for tjenesteplikten i opprinnelseslandet. Dette kan skape problemer for den enkelte hvis han ønsker å reise til opprinnelseslandet. Utvalget påpeker at det er viktig at vedkommende kjenner denne risikoen og vet at muligheten for diplomatisk bistand fra norsk side i disse tilfellene er begrenset, jf. neste avsnitt.

Utvalget mener at det her påpekte forhold ikke kan være noe argument for at erverv av norsk statsborgerskap skal være betinget av at man mister eller oppgir sitt opprinnelige.

4.2.9.3 Utvalgets betraktninger vedr. dobbelt statsborgerskap og diplomatisk beskyttelse

Når det gjelder spørsmålet om dobbelt statsborgerskap og diplomatisk beskyttelse mener utvalget at der det er fare for at en konfliktsituasjon kan oppstå ved besøk i opprinnelseslandet, kan situasjonen unngås ved at vedkommende holder seg borte. Den som har dobbelt statsborgerskap bør derfor alltid vurdere om et besøk i opprinnelseslandet vil representere en sikkerhetsrisiko. Utvalget bemerker at dette forutsetter at vedkommende er kjent med risikoen.

4.2.9.4 Sikkerhetsproblemer ved dobbelt statsborgerskap?

Utvalget bemerker under avsnitt 4.8.4 i utredningen at det er åpenbart at innvandring kan representere en risiko både ved at innvandrergruppen kan innbefatte personer som skal drive etterretningsvirksomhet, og ved at innvandrere kan være under press fra sitt opprinnelsesland. Utvalget har imidlertid vanskelig for å se at denne risikoen skulle bli mindre ved at vedkommende ved søknad om statsborgerskap oppgir sitt opprinnelige.

Sikkerhetsaspektet er også tatt opp i den svenske utredningen, SOU 1999:34 s. 157 flg. Det vises her til «1985 års medborgarskapskomitéen» som hadde i oppdrag å utrede spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Denne komitéen fant det vanskelig å konkludere vedrørende spørsmålet om dobbelt statsborgerskap fra et sikkerhetssynspunkt.

4.2.9.5 Utvalgets betraktninger vedr. den enkeltes fordeler ved dobbelt statsborgerskap

Når det gjelder fordeler, bemerker utvalget at det å ha to pass kan være en fordel som andre nordmenn ikke har. Utvalget mener det er vanskelig å se at dette kan ha noen betydning for norske interesser.

Utvalget bemerker videre at dobbel stemmerett kan oppfattes som prinsipielt uriktig. Den som har dobbelt statsborgerskap vil ha en rettighet som vanlige borgere ikke har. Dette kan bli negativt oppfattet. Utvalget mener det er mer relevant å tale om adgang til å øve politisk innflytelse i mer enn ett land. Heller ikke dette kan etter utvalgets syn være noe poeng av betydning. Utvalget viser til at det er innført stemmerett og valgbarhet ved lokalvalg for innvandrere som har bodd her i tre år. I forbindelse med endringen av valgloven som gjorde dette mulig, var det ikke noe problem at vedkommende kunne ha stemmerett ved riksvalg og lokalvalg i opprinnelseslandet og også være valgbar der. Det at denne stemmeretten gjelder lokalvalg og ikke riksvalg mener utvalget ikke kan ha særlig vekt; også ved lokalvalgene vil de rikspolitiske aspekter være fremtredende.

Under enhver omstendighet mener utvalget at et dobbelt sett rettigheter ikke kan ha noen praktisk betydning. Spørsmålet om valgbarhet har utvilsomt bare teoretisk interesse. Dertil kommer at de fleste neppe har den store interessen for å delta i valg i sitt opprinnelsesland. Denne interesse - og også den praktiske mulighet - vil etter utvalgets syn bli mindre etter hvert som tiden går. Valgdeltakelsen vil også avhenge av hvordan valget tilrettelegges med sikte på deltakelse fra utlandet.

Etter utvalgets oppfatning er innvendingen mot dobbel stemmerett og valgbarhet av mer prinsipiell enn praktisk karakter. Utvalget viser til at man kan begrense dobbeltrollen ved å stramme inn vilkårene for at nordmenn bosatt i utlandet skal kunne stemme her.

4.2.9.6 Utvalgets flertall

Flertallet bemerker under avsnitt 4.8.7 i utredningen at det som har vært antatt å være ulemper ved dobbelt statsborgerskap hovedsakelig knytter seg til verneplikten og diplomatisk beskyttelse. Flertallet kan ikke se at dette er ulemper av noen betydning. Dobbelt statsborgerskap er et kjent problem, og man har funnet de nødvendige «kjøreregler». Utvalget mener det heller ikke kan ha noen betydning at den som har to statsborgerskap i enkelte sammenhenger har dobbelt sett statsborgerrettslige rettigheter - rett til pass og stemmerett i to land.

Flertallet bemerker at man kan få en økning i antallet tilfeller hvor en norsk borger trenger diplomatisk bistand ved opphold i en annen stat hvor vedkommende også er borger. Hvorvidt dette vil gi noe merarbeid av betydning mener utvalget er usikkert. Spørsmålet om administrative merkostnader mener flertallet under enhver omstendighet må sees i sammenheng med de administrative fordelene som oppnås ved at det opprinnelige statsborgerskapet kan beholdes. Flertallet mener det er åpenbart at den økonomiske gevinsten ved valg av dobbelt statsborgerskap i denne sammenhengen er betydelig.

Flertallet bemerker at det kan reises spørsmål om ikke den tilknytningen vi ønsker nye statsborgere skal ha til Norge vil bli svekket ved at vedkommende også beholder sitt opprinnelige statsborgerskap, og uttaler videre:

«Det må alltid påregnes at innvandrere vil være knyttet til sine hjemland og at de vil legge vekt på å bevare kontakten med familie og miljø. Vedkommende vil med særlig oppmerksomhet følge den politiske utvikling i sitt opprinnelsesland - en utvikling som han kan være negativ eller positiv til.

Denne type bånd og interesser blir ikke borte ved at vedkommende blir statsborger i Norge og ved at han i denne sammenheng oppgir sitt utenlandske statsborgerskap [...]. Norsk statsborgerskap vil bli søkt for å oppnå rettigheter her, eller fordi vedkommende ønsker å bekrefte eller fremme sin egen integrasjon i det norske samfunn. Ikke i noen av disse tilfeller kan bevillingen forutsettes å ville ha som konsekvens at vedkommende bryter de bånd som knytter ham til hjemlandet, eller at disse interesser vil bli nedskrevet.

Det kan reises spørsmål om det å måtte oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap kan bidra til å gjøre erverv av norsk statsborgerskap til en bedre gjennomtenkt handling enn det ellers ville være. En slik gjennomtenkning - hvor vedkommende må velge bort noe som har hatt, og fremdeles vil kunne ha, en viss betydning - kan bidra til at søkeren får en reflektert holdning til norsk statsborgerskap. En slik bevisstgjøring kan bidra til å fremme hans integrering.

Et synspunkt som dette er det vanskelig å finne noe egentlig belegg for. Det man under enhver omstendighet må ta med i vurderingen, er at tap av opprinnelig statsborgerskap i mange tilfeller ikke er definitivt: De fleste land har bestemmelser om at tidligere statsborgere kan gjenerverve statsborgerskapet på langt lempeligere vilkår enn de som gjelder generelt for erverv av statsborgerskap. Om forholdene innen Norden kan vi vise til lovens § 10 C som har parallellbestemmelse i de øvrige land. Den som har måttet frasi seg statsborgerskap i et annet nordisk land da han fikk norsk statsborgerskap, vet at den dag han er flyttet tilbake, kan han ved melding få tilbake sitt opprinnelige. Også i forhold til andre land vil innvandrere som har tapt sitt opprinnelige statsborgerskap vite at det ikke er tale om noe definitivt tap.

Endelig er det grunn til å vise til at den norske lov gjennom flere bestemmelser åpner for dobbelt statsborgerskap, og at antallet personer som har det er betydelig - prinsippet om at dobbelt statsborgerskap bør unngås er etter hvert blitt meget frynset. Dessuten mangler man [...] et kontrollsystem knyttet til tapsregelen i § 7. Om norske myndigheter får rede på tilfeller hvor vedkommende har tapt sitt norske statsborgerskap, beror på tilfeldigheter. Det er utvilsomt uheldig - også prinsipielt - at loven inneholder tapsregler som ikke lar seg kontrollere.»

Flertallet har derfor trukket den konklusjonen at loven ikke bør inneholde bestemmelser om at erverv av norsk statsborgerskap skal forutsette tap av det opprinnelige. Om vedkommende vil beholde det opprinnelige statsborgerskapet vil avhenge av lovgivningen i opprinnelseslandet.

Utvalgets flertall anbefaler at det blir gitt informasjon om at dobbelt statsborgerskap i visse tilfeller kan skape problemer.

4.2.9.7 Utvalgets mindretall

Utvalgets mindretall viser til at norsk statsborgerlovgivning har bygget på hovedprinsippet om at norske borgere bare bør ha statsborgerskap i Norge. Mindretallet uttaler:

«Norske myndigheter har fulgt denne linjen og det har utvilsomt vært oppfatningen blant det store flertall av norske borgere. Landets fremste statsforfatningseksperter har også fulgt denne oppfatningen. Johs. Andenæs skrev i de første utgavene av sin Statsforfatningen i Norge «... dobbelt statsborgerskap... er en uting.» (Andenæs, 1948:74) I den siste utgaven av sin bok skriver Andenæs «... dobbelt statsborgerskap... er noe som en bør unngå så langt råd er.» (Andenæs, 1998:85) Nettopp dette er da også oppfatningen ifølge gjeldende statsborgerrett.»

Mindretallet mener spørsmålet om dobbelt statsborgerskap bør drøftes ut fra et prinsipielt syn på norsk statsborgerskap og i særdeleshet ut fra hvilke verdier det representerer og derfor også ut fra hvilken betydning og plass det har i landets styringsordning. En innføring av dobbelt statsborgerskap, eller eventuelt statsborgerskap i enda flere stater, bør også diskuteres i sammenheng med ervervs- og tapsreglene for slik å belyse de sammenhenger som her eksisterer og for mer samlet å kunne vurdere sannsynlige konsekvenser av å innføre dette prinsippet. Det er gjennom å klarlegge slike sammenhenger en best kan få frem forhold som er viktige for å vurdere de samlede konsekvenser av forslaget.

Mindretallet bemerker følgende under avsnitt 4.8.8.1 i utredningen:

«Det at norske statsborgere skal ha bare det norske statsborgerskapet er noe alle borgere som medlemmer av det norske politiske fellesskapet har interesse i. Det å gripe inn overfor det eksklusive likhetsprinsipp som norsk statsborgerskap bygger på angår derfor alle som inngår i dette fellesskapet, og gjør det på den måten at dette eksklusive likhetsprinsippet brytes og erstattes med et forskjellsprinsipp - det at noen av medlemmene også kan tilhøre et annet eller flere andre slike politiske fellesskap og ha interesser i det (dem) og handle ut fra disse interessene. Det i et fellesskap å erstatte et likhetsprinsipp med et prinsipp som medfører forskjeller som kan oppfattes som tildeling av særfordeler og privilegier, det angår alle medlemmene av dette fellesskapet - ikke bare dem som blir tildelt fordelene.»

Mindretallet fortsetter:

«Det dreier seg også om at innføringen av dobbelt statsborgerskap eller statsborgerskap i flere stater vil bryte med oppfatningen av at norske statsborgere er like fordi de alle må leve under fellesskapets lover og autoritative beslutninger - dvs. om oppfatningen av at norske borgere er «i samme båt» vil bli undergravd. Mindretallet gjør gjeldende at de som ikke oppnår fordelene med statsborgerskap i to eller flere stater kommer dårligere ut både som individer sammenlignet med de individer som oppnår dette, og de kommer dårligere ut fordi det politiske fellesskapet som de er medlemmer i er blitt endret for så vidt gjelder de likhetsprinsipper som til nå har vært konstituerende for dette fellesskapet, jf. mindretallets innledende merknad. [...]. Altså: De statsborgerne som ikke oppnår fordelene ved dobbelt statsborgerskap kommer dårligere ut både etter den individualistiske dimensjon og etter fellesskapsdimensjonen.»

I utredningen foreslår mindretallet at det blir overveiet å spørre norske statsborgere om de er for hovedprinsippet om at en også i fremtiden så vidt mulig bør unngå dobbelt statsborgerskap, eller om de er for at prinsippet om dobbelt statsborgerskap og flerstatsborgerskap blir innført som et av hovedprinsippene i norsk lovgivning.

Så lenge dobbelt statsborgerskap forekommer som resultat av spesielle hensyn og av praktiske omstendigheter som ligger utenfor norske myndigheters kontroll, mener utvalgets mindretall at slikt statsborgerskap fremstår som avvik og noe som de fleste vil akseptere som ikke urimelig.

Mindretallet bemerker videre:

«Det er et kjennetegn ved det norske samfunn at det i større grad enn de fleste andre samfunn er preget av tillit, fellesskapsfølelse og solidaritet mellom borgerne på tvers av sosiale grupper og landsdeler, og dette kjennetegn er forankret i - har sin basis i - likhetsprinsippet og slik det er blitt bekreftet og fornyet gjennom målrettede offentlige tiltak for fellesskapsløsninger. Dette har vært en stor styrke for Norge. Demokratiets institusjoner er avhengige av folks tillit. Mindretallet mener institusjonelle ordninger må vurderes utfra om de bidrar til orienteringer og en mentalitet som bekrefter og utvikler demokratiet. En slik vurdering taler mot å innføre prinsippet om dobbelt statsborgerskap.»

Når det gjelder erverv av norsk statsborgerskap etter søknad som et andre statsborgerskap - og dermed dobbelt statsborgerskap - viser mindretallet til at det i utredningen er rettet oppmerksomhet mot innvandrerne. Mindretallet viser til den svenske undersøkelsen av M. Szabós, også omtalt foran under punkt 3.5.3. Undersøkelsen var gjort blant ungarere, tyrkere, chilenere og iranere som innvandret til Sverige i voksen alder fra 1950- til 1980-tallet. Det fremgikk av undersøkelsen at det var sivile, sosiale og økonomiske rettigheter som stod i sentrum for dem som ble omfattet av denne undersøkelsen når de vurderte og søkte svensk statsborgerskap. Mindretallet viser til at slike behov nå er sikret innvandrerne uavhengig av om de blir statsborgere. Det vanligste hinder for statsborgerskapsskifte blant disse innvandrergrupperingene var, ifølge Szabó, at noen innvandrere setter likhetstegn mellom statsborgerskap og nasjonalitet. Ett av Szabós hovedfunn var at identiteten var den aller viktigste faktoren i forbindelse med bytte av statsborgerskap (SOU 1999:34, s. 132).

Mindretallet bemerker til dette:

«Det er ingen grunn til at ikke norske myndigheter så vel som norske statsborgere skal ha respekt for de følelser og de oppfatninger innvandrere slik kan ha, og derfor for at disse innvandrerne avstår fra å søke norsk statsborgerskap. Det er heller ingen grunn til å tvile på at de skal kunne ha tilsvarende respekt for norske statsborgeres opptatthet av å vedlikeholde og utvikle det demokratiske politiske fellesskap i Norge og den identitet dette gir norske statsborgere.»

Når det gjelder innvandrere fra for eksempel Vest-Europa og Nord-Amerika, mener mindretallet at disse også bør være velkomne til å bli norske statsborgere. Ved å godta prinsippet om dobbelt statsborgerskap er det, etter mindretallets syn, grunn til å regne med at ikke minst denne kategorien blant innvandrere som søker om norsk statsborgerskap - og dermed får dobbelt statsborgerskap - vil øke.

Mindretallet mener det er positivt for landet at innvandrere som fyller vilkårene i loven blir norske statsborgere. Det vil være et gode for Norge at de vil gå inn i det norske politiske fellesskapet og være med å ta ansvar for styringen av landet de bor i. Mindretallet mener imidlertid at hovedprinsippet bør være at de bare er statsborgere i Norge, og at de frasier seg/blir løst fra sitt tidligere statsborgerskap. Bestemmelsene om dispensasjon bør beholdes. Det burde også overveies om eventuelt alvorlige privatrettslige problemer, særlig i forbindelse med arv og formue, burde inkluderes som dispensasjonsgrunn.

Mindretallet har flere kommentarer til flertallets uttalelse om at statsborgerskapet har redusert betydning, og at den mobiliteten som preger samfunnet kan tale for at vilkårene for å få statsborgerskap bør gjøres mindre strenge enn de har vært.

Mindretallet er uenig i oppfatningen om at statsborgerskapets betydning er redusert: Denne er klart redusert når det gjelder de sivile, sosiale og økonomiske rettigheter, men statsborgerskapet har i dag like stor betydning når det gjelder de politiske rettigheter - statsborgerskapets kjerne. De konstituerer en kjerne i Norges demokratiske styringsordning og har i denne forstand ikke fått redusert betydning. Det likhetsprinsippet som de representerer - både etter den individualistiske dimensjon og etter fellesskapsdimensjonen - er unikt i dagens samfunn, samtidig som en utøvelse av disse rettighetene er avgjørende for at de som blir styrt kan kontrollere, påvirke og styre dem som styrer. De politiske rettigheter og vilkårene for utøvelsen av dem er med andre ord avgjørende forutsetninger for demokratiet i Norge.

Flertallet har fremhevet hensynet til den enkelte i et samfunn preget av høy mobilitet. Mindretallet bemerker at det ikke uten videre er klart hva slags hensyn det tenkes på, men det fremgår ikke at det er hensyn som skal gjøre statsborgeren til en mest mulig effektiv og myndig statsborger. Mindretallet bemerker at stabilitet, samhørighet og solidaritet fremmer betingelser for å kunne virke som bevisste og myndige borgere i en levende demokratisk styringsorden.

Mindretallet bemerker også at flertallet anlegger et klart individualistisk perspektiv på statsborgerskapet. Mindretallet mener dette alltid må være et viktig perspektiv, men at det må balanseres i forhold til fellesskapets perspektiv, og til likhetsprinsippet som fellesskapet bygger på.

Det avgjørende ved innføringen av prinsippet om dobbelt statsborgerskap som et hovedprinsipp i norsk statsborgerlovgivning er, etter mindretallets syn, at det endrer reglene for hva som er normalt og legitimt i den norske styringsorden. Grunnlaget for normene om likhet og solidaritet svekkes og forskjells- og rangordningsnormer gis bedre vilkår.

Statsborgerskap i en demokratisk stat forutsetter et politisk fellesskap der likhetsprinsippet konstituerer grunnormen. Mindretallet mener en ytterligere prioritering av det individualistiske prinsipp ved å normalisere dobbelt statsborgerskap risikerer å uthule det politiske fellesskapet som kjennetegner Norge.

Mindretallets forslag når det gjelder løsningskravet i gjeldende § 6 tredje ledd og praktiseringen av det, er nærmere behandlet under punkt 8.10.5. Når det gjelder spørsmålet om videreføring av tapsregelen i gjeldende lov § 7, vises det til mindretallets merknader under punkt 10.3.3.2.

4.2.10 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Juridisk rådgivning for kvinner(JURK), Juss-Buss, Kirkerådetog Mellomkirkelig rådmed støtte av Agder bispedømmerådog Bjørgvin biskop, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM), MiRA-senteretog Antirasistisk senter, Oslo Biskop, Politimesteren i Romerike, Primærmedisinsk Verksted(PMV), Sametinget, Senteret mot etnisk diskriminering(SMED), Tunsberg biskop/Tunsberg bispedømmeråd, Utenriksdepartementetog Utlendingsdirektoratetstøtter flertallets forslag. Justisdepartementet, Kongsberg politidistrikt, Politidirektoratetog Politimesteren i Kristiansanduttrykker støtte til mindretallets forslag. Enkelte høringsinstanser som uttaler seg om forslagene gir ikke uttrykk for et bestemt standpunkt.

Juss-Bussuttaler blant annet:

«Statsborgerskap er nært knyttet til identitet, og vi mener det er urimelig å kreve at man skal si fra seg sitt andre statsborgerskap for å bli norsk borger. Vi forstår argumentet om at det kan være en mer gjennomtenkt handling å søke om norsk statsborgerskap, dersom man ved det taper sitt opprinnelige. Men man mister ikke sine bånd til opprinnelseslandet selv om man blir norsk borger, og derfor mener vi det er positivt at man kan få dobbelt statsborgerskap. Uansett mener vi at det å få norsk statsborgerskap er integrasjonsfremmende.»

Primærmedisinsk verksted(PMV) og Utenriksdepartementetmener at Norge bør samordne lovgivningen med det som skjer i andre land som vi naturlig kan sammenligne oss med, dvs. de nordiske land og en rekke europeiske og nord-amerikanske land.

Kirkerådetog Mellomkirkelig rådviser til økte migrasjonsstrømmer, også som følge av behov for arbeidskraft i sentrale næringer i Norge. Disse høringsinstansene mener at Norge har en forpliktelse til å forenkle bevegelsene mellom landene. Slike bevegelser blir enklere med dobbelt statsborgerskap. Også Sametingetmener at en regel om dobbelt statsborgerskap kan være med på å redusere barrierene som grensene har skapt for det samiske folket som er bosatt i fire land.

KIMviser til at dobbelt statsborgerskap som konsekvens av at en stadig økende andel av verdens befolkning lever deler av livet i forskjellige land, kan føre enkeltindividet ut i spesielle problemer. KIM uttaler:

«Dette vil imidlertid også øke behovet for mellomstatlige konvensjoner og avtaler som avklarer og ivaretar ulike rettighets- og ansvarsspørsmål ved dobbelt statsborgerskap.»

Også Oslo Biskoppeker på at arbeidet med «kjøreregler» må videreføres, ikke minst internasjonalt, for å sikre egne statsborgere diplomatisk beskyttelse i nødsituasjoner.

MiRA-senteretog Antirasistisk Senterviser til at kvinner og barn med dobbelt statsborgerskap kan komme i konfliktsituasjoner ved besøk i sine hjemland, og at det ikke holder å vise til at de bør holde seg borte dersom de frykter konflikter som utvalget refererer til. De kan ha blitt satt under press fra familie og omgivelser. Sentrene mener at i slike tilfeller har både barnevern-, familie- og utenriksmyndighetene et klart ansvar i å være behjelpelige og å gripe inn om nødvendig.

SMEDpåpeker at det er mange som allerede har dobbelt statsborgerskap i Norge uten at det er mulig å konkludere med at det norske statsborgerskapet av den grunn er blitt utvannet, og at fellesskapsfølelsen og solidariteten mellom borgerne er blitt svekket.

Skattedirektoratetpeker på at lovutkastet kan få betydning for arveavgiftsområdet fordi arvelaters eller givers statsborgerskap ofte er avgjørende for om det er avgiftsplikt til Norge, jf. arveavgiftsloven § 1. Direktoratet påpeker at konsekvensen av dobbelt statsborgerskap kan bli at det i langt flere saker enn i dag vil være avgiftsplikt til to land for samme midler, der også det annet land vektlegger arvelaters/givers statsborgerskap.

Direktoratet bemerker at det gjelder unntaksregler i dag, slik at det så langt mulig bare skal svares arveavgift (eller tilsvarende) én gang. Dette avhenger imidlertid også av det annet lands regelverk. I dag er det kun inngått særavtaler med de nordiske land, USA og Sveits.

Skattedirektoratet viser videre til at det i NOU 2000: 8 «Arveavgift» er fremlagt utkast til ny arveavgiftslov, men at det er usikkert om eller når denne vil tre i kraft. Etter foreslått regel vil det avgjørende være arvelaters/givers bosted. De viser videre til at problemer vil oppstå dersom reglene for statsborgerskap endres uten at reglene for arveavgift endres i henhold til forslaget i NOU 2000: 8 på samme tidspunkt eller i det hele tatt.

Statistisk sentralbyrå(SSB) bemerker at konsekvensene for registrering og statistikk med dobbelt statsborgerskap kunne vært nevnt i utredningen. SSB uttaler:

«Fenomenet dobbelt statsborgerskap eksisterer allerede i dag for visse grupper, og så vidt vi forstår tar utlendingsforvaltningens nye registreringssystem DUF hensyn til dette. Det sentrale folkeregister (DSF) derimot, er i dag basert på at hver person bare skal ha ett statsborgerskap. I tilfelle noen har et ekstra statsborgerskap blir det registrert i et merknadsfelt. Informasjonen i merknadsfeltene kan imidlertid ikke distribueres til brukerne (inkludert SSBs befolkningsstatistikksystem). Pr. i dag har vi altså ingen mulighet til å produsere statistikk som kan si noe om utbredelsen av dobbelt statsborgerskap.»

Utlendingsdirektoratetuttaler:

«Forslaget om å tillate dobbelt statsborgerskap ser vi som positivt fordi det vil forenkle vår behandling av søknader om norsk statsborgerskap vesentlig. Vi vil imidlertid nevne at dobbelt statsborgerskap vil begrense norske myndigheters muligheter til å yte bistand når vedkommende befinner seg i sitt andre hjemland. Det andre landet behøver ikke anerkjenne det norske statsborgerskapet i en slik situasjon.»

Justisdepartementetstøtter mindretallets syn. Departementet uttaler:

«Justisdepartementet er klar over at dobbelt statsborgerskap - av praktiske grunner og når særlige hensyn gjør seg gjeldende - i enkelte tilfeller ikke er til å unngå, men mener likevel at loven må markere at dette er et unntak fra hovedprinsippet om at den enkelte kun skal inneha ett statsborgerskap. Statsborgerskapet gir politiske rettigheter og plikter, og utgangspunktet bør fortsatt være at den enkelte kun skal ha slike plikter og rettigheter i én stat. Det må derfor markeres at den som f.eks. søker om norsk statsborgerskap, og dermed om fulle politiske rettigheter her i landet, så langt det er praktisk mulig må oppgi tilsvarende rettigheter i andre stater.

Det kan også nevnes at dobbelt statsborgerskap i enkelte situasjoner har gjort det svært vanskelig for norske myndigheter å gi beskyttelse til norske borgere som har kommet i vanskeligheter i den andre staten der de også har statsborgerskap. Særlig har man sett dette der kvinner med dobbelt statsborgerskap har blitt holdt tilbake i den andre staten i samband med tvangsekteskap.»

Oslo politidistrikt har ingen synspunkter på hvilken løsning som bør velges, utover å påpeke at for politiet vil doble statsborgerskap kunne vanskeliggjøre politiets arbeid. Politidistriktet uttaler:

«Et eksempel er saker vedr. utreiseforbud for barn som søkes iverksatt ved beslag av pass, hvor virkningen av utreiseforbudet i realiteten bortfaller fordi den aktuelle forelder eller barn har flere pass. Konsekvensen av dette vil måtte bli at politiet i større grad må ta barn vekk fra familien for å forhindre barnebortføring, slik barneloven gir adgang til. Dette er ikke ukomplisert. I saker hvor politiet beslaglegger pass som et fengslingssurrogat vil politiet neppe kunne få vite om det er flere pass enn det norske, og politiet har heller ingen mulighet til å nekte utenlandsk representasjon å utstede nytt pass til egne borgere dersom norsk politi har beslaglagt begge pass.»

Også Politidirektoratetviser til at det er uheldig å tillate at en person har flere pass, sett fra politiets ståsted. Direktoratet antar at endringsforslaget vil føre til en økt arbeidsbelastning for politiet, idet flere grupper vil søke norsk statsborgerskap.

Også Kongsberg politidistriktser en del ulemper knyttet til det å inneha dobbelt statsborgerskap, sett fra norske myndigheters side, i særdeleshet i forhold til straffeforfølgning. Politidistriktet uttaler blant annet:

«En ser i dag en økende problemstilling i forhold til grenseoverskridende organisert kriminalitet mot flere land. Personer og grupper som lever av å begå kriminalitet, retter sin virksomhet inn mot flere land og samarbeider over landegrensene.

Det at en innehar dobbelt statsborgerskap uten ytterligere forpliktelser til norske myndigheter, kan føre til vanskeligheter opp mot straffeforfølging av involverte personer - særlig mot land en ikke har internasjonalt politisamarbeid med, og hvor en mangler gjensidige samarbeidsavtaler ....»

4.2.11 Departementets vurderinger

Ved utformingen av ny lov om statsborgerskap må det tas et prinsipielt standpunkt til spørsmålet om utgangspunktet - og idealet - skal være ett eller dobbelt statsborgerskap. Valget gir føringer for utformingen av en rekke regler, men det er likevel ikke slik at man står overfor to diametralt motsatte løsninger; fra begge prinsipper må det uansett gjøres betydelige unntak, på bakgrunn av internasjonale forpliktelser, andre lands rett og en rekke praktiske hensyn. Det fremgår av punkt 4.2.1 at dobbelt statsborgerskap i dag i enkelte tilfeller oppstår direkte i kraft av loven eller fordi det ikke stilles løsningskrav når statsborgerskapet erverves ved melding. Mange får dobbelt statsborgerskap ved fødselen når mor eller far har et annet statsborgerskap enn det norske. Barn kan også få dobbelt statsborgerskap som følge av at det er født i et land der territorialprinsippet ligger til grunn for lovgivningen. At loven skal tillate dobbelt statsborgerskap ved fødsel følger også av Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 6 nr. 1 bokstav a, se punkt 5.3. Adoptivbarn har også etter gjeldende norsk statsborgerlov anledning til å beholde opprinnelig statsborgerskap ved siden av det norske. Spørsmålet her er imidlertid om også den som erverver norsk statsborgerskap etter søknad skal gis anledning til å beholde annet statsborgerskap, eller om det som hovedregel skal kreves at søkeren gir avkall på annet statsborgerskap.

Gjeldende lov bygger på prinsippet om ett statsborgerskap, med bakgrunn i folkerettslig tradisjon og tidligere nordisk rettsenhet. Praksis har medført at et stort antall nye norske borgere likevel har fått beholde annet statsborgerskap. Det har ikke vært noen kontroll med at vilkåret om løsning fra annet statsborgerskap, etter at norsk statsborgerskap er innvilget, faktisk blir oppfylt.

Utviklingen internasjonalt og i Norden har medført at ett statsborgerskap er forlatt som enerådende prinsipp. Folkerettslig står statene i dag fritt til å velge det ene eller det andre prinsipielle utgangspunktet i nasjonal rett.

Lovutvalget har drøftet spørsmålet grundig, og er delt i konklusjonen: flertallet går inn for å innføre prinsippet om dobbelt statsborgerskap, mens mindretallet vil fastholde det prinsipielle utgangspunkt i gjeldende rett om ett statsborgerskap for norske borgere.

Mange høringsinstanser har uttalt seg i tilknytning til spørsmålet om å åpne for dobbelt statsborgerskap når statsborgerskapet erverves etter søknad. Langt de fleste er positive til flertallets forslag.

Det er bred enighet om at erverv av norsk statsborgerskap kan innebære større grad av deltakelse på flere arenaer i samfunnet, jf. drøftelsen ovenfor i punkt 3.5. Uenigheten synes å dreie seg om hvilket prinsipielt utgangspunkt som er best egnet til å bidra til at dette oppnås.

Departementet legger vekt på at statsborgerskap er et viktig symbol på tilhørighet og lojalitet til det norske politiske fellesskapet og de prinsippene som ligger til grunn for dette. Erverv av norsk statsborgerskap er en formalisering av den uuttalte samfunnskontrakten som finnes mellom samfunn og borger. Et prinsipp om dobbelt statsborgerskap står i en viss motsetning til dette ideelle utgangspunktet. Retten til direkte deltakelse i nasjonal politikk innebærer at det bør være klart hvor den primære politiske lojaliteten ligger. Særlig i tilfeller der ulike land har forskjellige interesser, er det ikke rimelig at personer skal kunne påvirke prosessene i begge land. Departementet er i så måte enig med Justisdepartementet i at den enkelte kun bør ha politiske plikter og rettigheter i én stat. Departementet mener at fellesskapet ikke vil være tjent med at enkelte har rettslige bindinger til mer enn én stat. Departementet antar at økt antall flerborgere, som et prinsipp om dobbelt statsborgerskap vil resultere i, vil kunne svekke den forpliktelsen den enkelte føler for å bidra til styringen av landet.

Når det gjelder spørsmålet om dobbelt sett rettigheter kan ha noen praktisk betydning, slutter departementet seg altså til utvalgets mindretalls synspunkter. En utvikling hvor en stadig større andel av befolkningen vil ha særfordeler, som for eksempel retten til flere pass og stemmerett i flere land, vil kunne medføre misnøye og intoleranse hos andre.

Når det gjelder diplomatisk beskyttelse av norske borgere med dobbelt statsborgerskap viser praksis at dette i enkelte tilfeller er svært vanskelig når borgeren møter problemer i sitt annet hjemland. Departementet er ikke enig i utvalgets bemerkning om at det for den enkelte bare er å avstå fra besøk i opprinnelseslandet. Den enkelte kan være uforberedt på problemer som oppstår ved hjemreise. Når vanskeligheter oppstår er diplomatisk beskyttelse fra norske myndigheter i praksis lite effektiv. Press fra familie og venner, som MiRA-senteret og Antirasistisk Senter viser til, vil dessuten kunne medføre at valgmuligheten, når det gjelder reiser til andre land, for mange likevel er begrenset. Det gjelder for eksempel barn som blir utsatt for tvangsekteskap på ferietur til foreldrenes opprinnelsesland.

Til MiRA-senteret og Antirasistisk Senters oppfatning om at barnevern-, familie- og utenriksmyndighetene må ha et klart ansvar i å være behjelpelige og å gripe inn om nødvendig når kvinner og barn med dobbelt statsborgerskap kommer i konflikter ved besøk i sine hjemland, vil departementet bemerke at i slike tilfelle vil det ofte være evnen til å gripe inn, ikke viljen, som er problemet. Departementet er kjent med at en norsk borger i sitt annet hjemland kan bli straffet av familien på grunn av motstand mot å inngå arrangert ekteskap. Norske myndigheter kan ikke gripe inn i strid med interessene til det andre landets myndigheter. Departementet mener dette er en relevant problemstilling som klart taler mot dobbelt statsborgerskap og som bør tillegges vekt ved en samlet vurdering. Selv om en borger med dobbelt statsborgerskap i teorien kan løse seg fra annet statsborgerskap, kan dette i praksis være vanskelig dersom det er i strid med ektefellens eller familiens ønsker.

Departementet viser til synspunktet til Kongsberg politidistrikt om at dobbelt statsborgerskap kan vanskeliggjøre straffeforfølgning. Dobbelt statsborgerskap kan bidra til å bygge ned grensene mellom land, med de negative konsekvensene det også vil ha, for eksempel når det gjelder politiarbeid med passbeslag som fengslingssurrogat og for å hindre barnebortføring. Også politiets kamp mot grenseoverskridende kriminalitet kan bli vanskeliggjort. Departementet har merket seg disse synspunktene og mener at de har en viss vekt.

Departementet er enig med utvalget i at innvandring kan representere en risiko både ved at innvandrergruppen kan innbefatte personer som vil drive etterretningsvirksomhet, og ved at innvandrere kan være under press fra sitt opprinnelsesland. Utvalget konkluderer med at det er vanskelig å se at denne risiko skulle bli mindre ved at vedkommende ved søknad om statsborgerskap oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap. Utvalgets utredning er avgitt før terroraksjonene i USA 11. september 2001 og i Spania 11. mars 2004. I tiden etter utvalgets utredning er det derfor grunn til å fokusere nærmere på problemstillingen statsborgerskap og sikkerhet. Departementet er likevel ikke kjent med at det på bakgrunn av terroraksjonene eller på annen måte har fremkommet nye opplysninger om sikkerhet i forhold til spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Departementet slutter seg derfor til utvalgets konklusjon om at spørsmålet om sikkerhet vanskelig kan sees å ha betydning ved valg mellom prinsippene ett eller dobbelt statsborgerskap.

Departementet er uenig med Kirkerådet og Mellomkirkelig råd og Sametinget når det gjelder å bruke dobbelt statsborgerskap som en måte å forenkle bevegelsene mellom landene. Når det gjelder Sametingets ønske om enklere regler for å besøke sine slektninger på annen side av grensen, vil departementet bemerke at samer fra Finland og Sverige fritt kan bevege seg over grensen som følge både av den nordiske passkontrolloverenskomsten og EØS-avtalen. Forholdet stiller seg annerledes når det gjelder samer fra Russland. Ved bruk av flerreisevisum, jf. utlendingsforskriften § 107 annet ledd, vil imidlertid de formelle problemene knyttet til slike reiser reduseres.

Muligheten for å bli vernepliktig i flere land er blitt mindre som følge av Europarådskonvensjonen av 1963, se punkt 2.6.3, og en rekke bilaterale avtaler. Departementet mener likevel at problemstillingen fortsatt er relevant, først og fremst for borgere fra land utenfor Europa. Dobbel verneplikt som argument mot dobbelt statsborgerskap får mindre vekt jo flere avtaler om avtjening av verneplikt som inngås. Utvalget har påpekt at man bare har antagelser å bygge på når det gjelder spørsmålet om personer med dobbelt statsborgerskap har annen holdning til avtjening av verneplikt enn personer av utenlandsk opprinnelse med ett statsborgerskap Som utvalget påpeker kan det være problematisk dersom norske borgere med tilknytning til land der det pågår væpnet konflikt ønsker å gjøre militær innsats der. Departementet er enig i at det ikke er grunn til å anta at innvandrere som har fått dobbelt statsborgerskap etter søknad skulle være sterkere engasjert enn andre norske statsborgere fra samme opprinnelsesland. Norge har et internasjonalt engasjement som aktualiserer problemstillingen. Ved sammensetningen av norske enheter som skal delta i fredbevarende eller fredsopprettende arbeid, vil man unngå å få med personer med sterk tilknytning til landet, uavhengig av statsborgerskap.

Utvalget viser til at prinsippet om at dobbelt statsborgerskap bør unngås etter hvert er blitt meget frynset, og at man mangler et kontrollsystem knyttet til tapsregelen i § 7. Departementet kan være enig i at prinsippet om at dobbelt statsborgerskap skal unngås til en viss grad er svekket ved det faktum at anslagsvis 30 prosent av dem som er innvilget statsborgerskap etter søknad beholder sitt opprinnelige statsborgerskap. Departementet peker imidlertid på at gjeldende lov bygger på prinsippet om ett statsborgerskap og at tilfellene hvor det i dag aksepteres dobbelt statsborgerskap søkes begrenset. Det må forventes en kraftig økning i antall tilfeller dersom det blir adgang til dobbelt statsborgerskap også etter søknad. Mange som fyller vilkårene for statsborgerskap, men som ikke har søkt fordi de ønsker å beholde sitt opprinnelige statsborgerskap, vil antagelig søke.

Den lite effektive rapporteringen om norske borgere som har ervervet annet statsborgerskap gjør at noen har mulighet til å fremstå som norske borgere, selv om statsborgerskapet rettslig sett ble tapt ved ervervet. Det vises til punkt 2.6.3 hvor det fremgår at kun Norge, Belgia, Nederland og Luxemburg har ratifisert tilleggsprotokollen til 1963 konvensjonen av 1977. Etter departementets syn tilsier ikke dette kontrollproblemet at man lar norske statsborgere som erverver annet statsborgerskap, beholde det norske statsborgerskapet. Departementet vil bemerke at det er en naturlig konsekvens av et prinsipp om ett statsborgerskap, at regler om bortfall gjelder både når norske borgere erverver annet statsborgerskap og når utenlandske borgere erverver norsk statsborgerskap.

Departementet bemerker at vår kunnskap om statsborgerskapets uformelle betydning for den enkelte er svært begrenset. Det er grunn til tro at det er mange forskjellige syn på statsborgerskapets betydning blant dem som er født norske, dem som har fått statsborgerskapet etter søknad eller melding og dem som velger ikke å bli norske. Oppfatningen av statsborgerskapets betydning kan også variere fra person til person. Departementet antar at erverv av statsborgerskap vil ha en følelsesmessig betydning for mange.

I Sverige har man noe kunnskap om statsborgerskapets betydning sett fra ståstedet til dem som endrer statsborgerskap. Som nevnt under punkt 3.5.3 og 4.2.9.7, har Mátyás Szabó studert forhold som ligger bak en endring av statsborgerskap og dets betydning for innvandrerens identitet og integrasjon i det nye samfunnet (Vägen mot medborgarskap, Bokförlaget Arena, 1997). Hans undersøkelser baserer seg på fire nasjonaliteters innvandring til Sverige som voksne fra 1950 til 1980-årene. Undersøkelsen viser at det å endre statsborgerskap er en veldig stor hendelse for den enkelte. Denne konklusjonen kan også henge sammen med at rettsvirkningene knyttet til statsborgerskap tidligere var langt flere enn i dag. Szabós funn om at selve byttet av statsborgerskap opplevdes vanskelig, og at det aller vanskeligste var å si fra seg sitt tidligere statsborgerskap, må imidlertid antas å være relevant også i dag.

Departementet har forståelse for at mange vil føle trygghet dersom de gis anledning til å beholde tidligere statsborgerskap ved siden av et nytt. Argumentet som Juss-Buss fremsetter om at statsborgerskap er nært knyttet til identitet, innebærer likevel ikke at man av den grunn bør legge til rette for dobbelt statsborgerskap. Den enkelte bør gjøre seg opp en mening om betydningen av endret statsborgerskap for egen identitet før søknad om statsborgerskap fremsettes.

Når det gjelder synspunktet til Utenriksdepartementet og Primærmedisinsk verksted om at norsk lovgivning bør samordnes med det som skjer i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, bemerker departementet at de europeiske landene er splittet når det gjelder spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Det samme gjelder de nordiske land.

Departementet er etter en samlet vurdering kommet til at de beste grunner taler for å fastholde prinsippet om ett statsborgerskap som utgangspunkt for ny lov.

Når det gjelder administrative besparelser som følge av et prinsipp om dobbelt statsborgerskap, selv når eventuelt merarbeid som følge av at flere trenger diplomatisk bistand mv. er trukket fra, mener departementet at dette ikke bør ha særlig betydning ved valg av prinsipp. En videreføring av gjeldende ordning vil i utgangspunktet ikke medføre økte utgifter. Departementet foreslår imidlertid regler om tilbakekall som skal effektivisere prinsippet om ett statsborgerskap, jf. punkt 10.6.1. Behandling av saker om tilbakekall som følge av manglende løsning etter at norsk statsborgerskap er innvilget, vil føre til merarbeid og dermed økte utgifter for det offentlige. Departementet mener at disse utgiftene blir av begrenset omfang, se punkt 14.4.

Når det gjelder unntak fra et hovedprinsipp om ett statsborgerskap når statsborgerskapet erverves etter søknad, vises det til punkt 8.10.7.2 om unntak fra løsningskravet.

4.3 Spørsmål om opphevelse av adgangen til å erverve statsborgerskap ved melding

4.3.1 Innledning

Etter gjeldende lov kan statsborgerskap erverves på tre måter: automatisk (ex lege), ved melding og etter søknad. Etter reglene om erverv ved melding har melderen rett til statsborgerskap når vedkommende fyller nødvendige vilkår. Vilkårene er uttømmende og det inngår ikke noe element av skjønn ved vurderingen av om vilkårene er oppfylt. Som eksempel kan nevnes statsborgerloven § 3, jf. punkt 4.3.2.4, som ikke stiller krav til melderens vandel. En melding kan da ikke avvises med den begrunnelse at vedkommende ikke har hederlig vandel.

I søknadstilfellene er ikke statsborgerskap ervervet før vedtak er truffet. I meldingstilfellene inntrer ervervet i det øyeblikket melding er kommet inn til vedkommende myndighet; fylkesmannen eller i noen tilfeller norsk utenriksstasjon. Fra dette tidspunktet er vedkommende ikke lenger utlending, og det kan ikke lenger iverksettes tiltak etter utlendingsloven. Vedkommende kan for eksempel ikke utvises, selv om utvisning allerede er besluttet. En melding kan imidlertid avslås, for eksempel fordi det er mangler ved den eller fordi vilkårene i bestemmelsen ikke er oppfylt. I slike tilfeller er norsk statsborgerskap ikke ervervet ved innleveringen.

4.3.2 Gjeldende rett

4.3.2.1 Innledning

For oversiktens skyld nevnes de tilfellene hvor statsborgerskap etter gjeldende rett kan erverves etter melding. De enkelte bestemmelsene er nærmere omtalt annet sted i proposisjonen.

4.3.2.2 Erverv etter adopsjon - § 1a annet ledd

Etter § 1a annet ledd kan barn som adopteres mellom 12 og 18 år erverve statsborgerskap ved melding. Det stilles kun krav til alder og til selve adopsjonen. Bestemmelsen trådte i kraft 1. oktober 1999. Se nærmere punkt 6.2.

4.3.2.3 Erverv etter ugift far - § 2a

Barn som ikke erverver statsborgerskap etter norsk far ved fødselen, jf. § 1, fordi foreldrene ikke er gift på fødselstidspunktet, og som heller ikke har fått norsk statsborgerskap ved foreldrenes etterfølgende ekteskap, jf. § 2, kan etter § 2a erverve norsk statsborgerskap ved melding. Slik melding må sendes før barnet er fylt 18 år. Bestemmelsen trådte i kraft 1. oktober 1999. Se nærmere punkt 5.2.4.

4.3.2.4 Erverv for person som har ankommet riket før fylte 16 år - § 3

Utlending som har bodd i riket fra fylte 16 år og tidligere sammenlagt i minst 5 år, altså i minst 10 år til sammen, får norsk statsborgerskap ved melding, såfremt den sendes mellom fylte 21 og 23 år. I enkelte andre tilfeller hvor utlendingen har bodd i Norge i til sammen 10 år, kan melding sendes på et tidligere tidspunkt. Se nærmere punkt 8.13.1.1.

4.3.2.5 Gjenerverv - § 4

Dersom en person som ble norsk borger ved fødselen har bodd i Norge frem til fylte 18 år, og deretter har tapt sitt norske statsborgerskap, kan dette gjenerverves ved melding. Det kreves at vedkommende har bodd i Norge de 2 siste årene, og at annet statsborgerskap tapes ved gjenervervet. Se nærmere punkt 8.13.5.4.

4.3.2.6 Barns erverv av statsborgerskap som følge av foreldrenes erverv ved melding - § 5

Dette er en regel om automatisk erverv som følge av foreldrenes erverv av norsk statsborgerskap. Bestemmelsen er ikke en meldingsregel, men nevnes for oversiktens skyld, fordi den kun gjelder tilfeller der foreldre erverver statsborgerskap ved melding. Grunnvilkårene for at mors eller fars erverv av norsk statsborgerskap ved melding skal medføre automatisk erverv for barnet, er i følge § 5 at det er ugift, under 18 år og bosatt i Norge. Se nærmere punkt 8.14.2.1.

4.3.2.7 Særregler etter avtale med nordiske land - § 10

§ 10 bokstav A - C har særregler for nordiske borgere og andre bosatt i Norden. Såfremt det er inngått avtale landene i mellom, kan borgere av nordiske land erverve statsborgerskap ved melding etter disse bestemmelsene. Gjeldende nordiske avtale ble inngått 14. januar 2002 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige. Bestemmelsene i § 10 er nærmere omtalt under punkt 9. Etter § 10 bokstav A likestilles bopel i nordisk avtaleland i visse tilfeller med bopel i Norge. Etter § 10 bokstav B kan borger i nordisk avtaleland som ikke har ervervet statsborgerskapet etter søknad, er fylt 18 år, har hatt fast bopel i riket de siste 7 år og ikke er idømt fengselsstraff eller overført til tvungent psykisk helsevern etter straffeloven § 39 eller til tvungen omsorg etter straffeloven § 39a, få norsk statsborgerskap ved melding. § 10 bokstav C gjelder gjenerverv av norsk statsborgerskap ved melding for person som etter tapet av norsk statsborgerskap bare har vært nordisk borger.

4.3.2.8 Erverv av norsk statsborgerskap etter gift, norsk mor for barn født mellom 30. juni 1961 og 1. juli 1979

Ved lov 25. mai 1979 nr. 19 ble statsborgerloven § 1 endret, slik at barn født 1. juli 1979 eller senere alltid får statsborgerskap etter norsk mor. Barn født mellom 30. juni 1961 og 1. juli 1979 ble også gitt rett til å få statsborgerskap etter moren. Ervervet var i disse tilfellene avhengig av at moren sendte melding før barnet fylte 18 år. Se nærmere punkt 5.2.2.3 om den såkalte mødremeldingsordningen.

4.3.3 Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv av 12. august 2002

Behandlingen av meldingssaker når vilkårene for erverv ved melding ikke anses oppfylt, har vært noe ulik ved forskjellige fylkesmannsembeter. I noen tilfeller har melderen fått opplyst at vilkårene ikke kan anses oppfylt. I andre tilfeller skal meldingen ha blitt oversendt Utlendingsdirektoratet for behandling som søknad etter statsborgerloven § 6. I atter andre tilfeller er vedkommende blitt henvist til å sende klage til departementet.

Ved rundskriv H-09/02 av 12. august 2002 fra Kommunal- og regionaldepartementet fastslås det at avslag på innkommet melding må anses som et enkeltvedtak med klagerett, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, og at departementet er klageinstans. Det presiseres i rundskrivet at den som får avslag på melding må opplyses om adgangen til å klage til departementet, samt om muligheten til å fremme søknad etter § 6, som Utlendingsdirektoratet behandler i førsteinstans. Ifølge rundskrivet skal meldinger mottatt av fylkesmennene i henhold til lov 25. mai 1979 nr. 19 om endringer i lov av 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett, del II, oversendes til Utlendingsdirektoratet for avgjørelse. I oversendelsen skal det redegjøres for om vilkårene for å godkjenne meldingen, bortsett fra 18-årskravet, kan anses oppfylt.

4.3.4 Meldingsstatistikk

I NOU 1983: 47 Ny fremmedlov s. 87 fremgår det at antallet meldinger i Oslo og Akershus etter § 3, § 4 og § 10 bokstav B i 1977 var henholdsvis 50, 14 og 134. Også i 2002 mottok fylkesmannen i Oslo og Akershus omtrent 200 meldinger. Minst halvparten av disse var nå meldinger etter § 2a, som trådte i kraft i 1999. Av dette antallet ble meldingen godkjent i 170 saker, 10 ble avslått og resten ble videresendt til Utlendingsdirektoratet for behandling. Meldingsreglene i §§ 3 og 4 blir nå anvendt relativt sjelden. Også fra de andre fylkesmannsembetene opplyses det at det hovedsakelig er meldinger etter § 2a og § 10 bokstav B som mottas. Det mottas svært få meldinger i medhold av § 1a annet ledd (adopsjon). Det skyldes antagelig at de fleste adopsjoner foretas før fylte 12 år, og at barnet da omfattes av regelen om automatisk erverv i medhold av § 1a første ledd.

4.3.5 Utenlandsk rett

Danmark har fortsatt meldingsbestemmelsene fra 1950-loven, men det er gjort noen justeringer. Finsk, islandsk og svenskstatsborgerlov gir også adgang til erverv ved melding.

De fleste land i Europa har regler som gir adgang til erverv ved melding (declaration). Dette gjelder særlig meldingsregler i tilknytning til erverv etter ugift far, når fødselen er skjedd i utlandet. Se nærmere punkt 5.4.

Det fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt II punkt 3 at midlertidige meldingsordninger, tilsvarende den omtalt under punkt 4.3.2.8 ovenfor, er innført også i andre land.

4.3.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at meldingsreglene i gjeldende lov §§ 3-5, § 10 bokstav B og § 10 bokstav C ikke videreføres, og at det heller ikke i andre tilfeller blir adgang til å erverve statsborgerskap ved melding. Det vises til at meldingsreglene ikke spiller større rolle i praksis. Årsaken til dette antas å være at det er like enkelt å fremme søknad. Utvalget foreslår at det skal fremmes søknad i alle tilfeller hvor statsborgerskapet ikke erverves automatisk (ex lege). Etter utvalgets forslag vil søkeren ha rett til statsborgerskap når vilkårene er oppfylt, se nærmere punkt 8.2. Vilkårene for erverv etter søknad forutsettes nyansert slik at det tas rimelig hensyn til ulikheter som gjelder de forskjellige søkergruppene.

Under avsnitt 3.5.2 i utredningen bemerker utvalget følgende til sitt forslag:

«Den omstendighet at det uansett blir tale om rettighetsbestemmelser taler i seg selv for at det tidligere tosporede system ikke bør opprettholdes. Dessuten taler det for en slik endring at lovens tosporede system ikke gir rasjonelle resultater. En som er født norsk og bodde i Norge til han var atten år, kan etter to års botid i Norge få tilbake sitt norske statsborgerskap ved melding, jf. § 4. Etter praksis i bevillingssaker, jf. § 6, kan en tidligere norsk statsborger som flyttet ut etter at han fylte atten år, få statsborgerskapet tilbake når han har bodd i landet bare i ett år, og det gjelder uansett hvordan han først fikk norsk statsborgerskap. Etter § 5 vil foreldrenes erverv av statsborgerskap ved melding etter §§ 3 eller 4 uten videre få betydning også for barn under atten år som bor i riket. Om barnet flytter til riket senere blir det derimot en bevillingssak og da gjelder vandelskravet i § 6 første ledd nr. 3. Etter den annen av lovens bestemmelser om barn som bipersoner - § 6 fjerde ledd - er utgangspunktet at foreldrene søker bevilling.»

Utvalget påpeker at forskjellig ervervstidspunkt i meldings- og søknadstilfellene må tas hensyn til ved valg av løsning. Når det gjelder spørsmålet om forskjellig ervervstidspunkt ved adopsjon uttaler utvalget følgende under avsnitt 6.7.2:

«Etter någjeldende lov blir barnet norsk når meldingen inngis dersom vilkårene foreligger. Ved en bevillingsregel vil barnet først bli norsk når søknaden er behandlet og bevilling er innvilget. Det kan stilles spørsmål ved hvor stor denne forskjellen er i praksis. I de aller fleste tilfeller vil det være enkelt å konstatere om vilkårene foreligger, slik at søknadene ikke vil foranledige noen saksbehandlingstid av betydning. Og dersom det skulle være tidkrevende å ta stilling til dette, vil man heller ikke ved en meldingsregel få utstedt pass mv. før myndighetene har tatt stilling til om vilkårene for melding forelå på meldingstidspunktet.»

Erverv etter søknad i stedet for ved melding vil i større utstrekning føre til at vedkommende mister sitt opprinnelige statsborgerskap. Utvalget bemerker følgende om søknader for barn som adopteres mellom 12 og 18 år, se NOU 2000: 32 avsnitt 6.7.2:

«Ulempen med en slik løsning er at barnet i forhold til enkelte land, vil kunne få en mer begrenset mulighet til å opprettholde sitt opprinnelige statsborgerskap ved siden av det norske. Land som ikke anerkjenner doble statsborgerskap, vil gjennomgående ha regler om tap av vedkommende lands statsborgerskap ved erverv av et nytt, jf. någjeldende lovs § 7. I mange land vil imidlertid slike regler ikke få anvendelse dersom det nye statsborgerskapet erverves direkte i kraft av loven.»

Utvalget finner imidlertid ikke å tillegge dette hensynet vekt og uttaler:

«Etter utvalgets syn bør imidlertid andre lands regler for erverv og tap av vedkommende lands statsborgerskap ikke være avgjørende for de regler som skal gjelde for erverv og tap av norsk statsborgerskap. Det er ikke et norsk anliggende om et adoptivbarn bør være kvalifisert for å inneha statsborgerskap i opprinnelseslandet. Utvalget har uansett funnet å legge størst vekt på at det bør foretas en vurdering av hva som er til barnets beste.»

Når det gjelder mødremeldingsordningen, foreslår utvalget i utredningens kapittel 15 at denne oppheves. Se nærmere punkt 13.2.

4.3.7 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som uttaler seg, støtter forslaget om å oppheve adgangen til å erverve statsborgerskap ved melding.

Oslo Politidistrikt understreker at meldingssystemet, som gjør en person til norsk statsborger så snart meldingen er mottatt av fylkesmannen, ikke er gunstig fra et politistandpunkt. Politidistriktet uttaler blant annet:

«Det er eksempler på at tungt kriminelle utenlandske statsborgere som etter planen skulle utvises, ble norske borgere etter at melding hadde blitt avsendt til fylkesmannen, uten at status mht. vandel og mulig utvisning ble vurdert. Uansett hvor standardiserte vilkårene for statsborgerskap skal være, må det etter politiets oppfatning være en søknadsbehandling som bl.a. vurderer nettopp vandelsspørsmålet.»

4.3.8 Departementets vurderinger

Departementet foreslår i punkt 5 at barn av norsk far skal bli automatisk norsk ved fødselen, selv om far ikke er gift med mor. Automatisk erverv foreslås også for adoptivbarn under 18 år. Se nærmere punkt 6. Når det gjelder gjenerverv av norsk statsborgerskap og erverv for barn som biperson, foreslås det under punkt 8.13.5.9 og 8.14.7 at loven bare skal gi anvisning på én ervervsmåte, og ikke to, som i gjeldende lov. Som det fremgår av punkt 4.3.6 fremstår det som lite hensiktsmessig at norsk statsborgerskap kan gjenerverves på to forskjellige måter, med forskjellige vilkår. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at statsborgerskap i disse tilfellene skal erverves etter søknad, og ikke etter melding. Forslaget om at en søker skal ha et rettskrav på norsk statsborgerskap dersom vilkårene for erverv etter søknad er oppfylt, jf. punkt 8.2, visker også ut noe av forskjellen mellom erverv ved melding som noe vedkommende har rettskrav på, og erverv etter søknad.

Tidsrommet for mødremeldinger i henhold til lov 25. mai 1979 nr. 19, se punkt 4.3.2.8, er for lengst utløpt. Ordinær melding kunne inngis frem til 1. juli 1997. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om ikke å videreføre denne ordningen. Se nærmere punkt 13.3. De meldingsreglene i gjeldende lov man etter dette står igjen med, er ervervsreglene for personer ankommet før fylte 16 år (gjeldende lov § 3), og særreglene etter avtale med nordiske land (gjeldende lov § 10). Når det gjelder ervervsreglene for personer ankommet som barn, slutter departementet seg til forslaget om at gjeldende meldingsregel ikke videreføres i ny lov. Ønskes særlige ervervsregler, kan vilkårene etter søknad nyanseres, slik utvalget har foreslått. Særreglene etter avtale med nordiske land er nærmere omtalt under punkt 9. Som det fremgår der, er Norge etter den nordiske avtalen forpliktet til å ha enkelte særregler for erverv og botidsberegning. På nærmere bestemte vilkår har borgere fra andre nordiske land rett til norsk statsborgerskap ved melding (erklæring). I denne sammenhengen er ervervstidspunktet vesentlig. Det følger av den nordiske avtalen at ervervstidspunktet inntrer fra det tidspunktet en erklæring (melding) er innlevert. Dersom gjeldende meldingsregler erstattes med regler om erverv etter søknad, må ervervstidspunktet også i disse tilfellene være fra søknaden er innlevert. Dette blir en forskjell fra ervervstidspunktet for alle andre søknader. Da er det, etter departementets syn, mer hensiktsmessig å beholde adgangen til erverv ved melding i disse tilfellene.

På ovennevnte bakgrunn kan departementet ikke slutte seg til forslaget om fullt ut å oppheve adgangen til å erverve statsborgerskap ved melding. Etter det lovforslaget som departementet fremmer, vil erverv ved melding likevel bare være aktuelt for personer som omfattes av den nordiske avtalen.

Departementet foreslår videre at meldinger skal innleveres til politiet, og at Utlendingsdirektoratet skal avgjøre meldingene i første instans. Det foreslås at også etter ny lov skal avgjørelser av meldinger anses som enkeltvedtak.

4.4 Forskrifter til loven

4.4.1 Innledning

Statsborgerloven § 17 første punktum hjemler adgang for Kongen eller den han gir fullmakt til å gi «dei fyresegnene som trengs til gjennomføring av denne lova».Ved lovendring av 29. august 2003 ble det føyd til et nytt annet punktum i lovens § 17 som gav Kongen hjemmel til «ved fyresegn» å fastsette at det kan kreves gebyr for å behandle søknad om norsk statsborgerskap. Slik forskrift ble gitt med virkning fra 1. oktober 2003, jf. forskrift 29. august 2003 nr. 1153. Se nærmere punkt 12.1. Det er gitt en rekke retningslinjer i medhold av lovens § 17 første punktum, se punkt 2.4 om rundskriv. Retningslinjene er i hovedsak gitt ved rundskriv fra departementet. Bortsett fra forskrift om gebyr, jf. § 17 annet punktum, er det ikke gitt bestemmelser i forskriftsform til loven.

I mandatet for statsborgerlovutvalget, se punkt 2.1, er det pekt på at loven av 1950 gir liten oversikt over rettstilstanden på statsborgerrettens område, idet sentrale regler følger av diverse rundskriv, interne retningslinjer og omfattende forvaltningspraksis. Det er behov for et mer tjenlig lovverk både med hensyn til innhold og struktur. Det fremgår av mandatet at lovutkastet i størst mulig utstrekning bør inneholde de materielle reglene som er nødvendige på området, samt hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i form av forskrift.

En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, se forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Forskrifter skal gis etter saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII. Av særlig betydning er kravet til høringsbehandling i § 37 annet ledd og bestemmelsen i § 38 om kunngjøring. Viktig er også § 40 om at en forskrift ikke kan fravikes med mindre hjemmelsloven eller forskriften selv gir hjemmel for det. For generelle bestemmelser som etter sitt innhold ikke er forskrifter gjelder ikke saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Saksbehandlingsregler kan derfor gis etter enklere prosedyrer.

4.4.2 Utenlandsk rett

Utenlandsk rett varierer med hensyn til om statsborgerloven er en rammelov eller har utfyllende, detaljerte bestemmelser. Det varierer også om supplerende bestemmelser gis etter offentlig høring, og om de er offentlig tilgjengelige. Svensk statsborgerlov er i liten grad supplert med utfyllende bestemmelser. Til dansk statsborgerlov er det gitt omfattende retningslinjer i offentlige rundskriv. Finsk lov har ingen utfyllende retningslinjer. Loven i seg selv anses å være uttømmende.

4.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det utfyllende regelverket til ny lov om statsborgerskap gis som forskrift, jf. forvaltningsloven kapittel VII. Høringsreglene i forvaltningsloven vil sikre at andre forvaltningsorganer, private organisasjoner mfl. får påvirkningsmulighet når det gjelder regelverkets innhold. Forskriften vil være offentlig og kan påberopes av lovens brukere.

I sitt utkast til ny lov har utvalget lagt opp til at loven skal være mest mulig uttømmende. Forskriftshjemmel er bare foreslått i tilknytning til enkelte bestemmelser. Hjemmelen for hva forskriften kan regulere har i disse tilfellene et konkretisert innhold. Det er satt en ramme for hva forskriften kan gå ut på. Utvalget foreslår blant annet forskriftshjemler inntatt i sitt utkast til hovedbestemmelse om ervervsvilkår (§ 3). Det foreslås inntatt en bestemmelse om at nærmere retningslinjer om kortere oppholdstid for bestemte søkergrupper kan gis i forskrift. I samme lovbestemmelse foreslås også forskriftshjemmel om beregning av kravet til oppholdstid og om hva som skal regnes som lovlig opphold. Utvalget foreslår også at lovens vandelsvilkår utfylles ved forskrift, og at det gis forskrift til utfylling av bestemmelsene om ikraftsettelse og overgangsregler. Utvalget foreslår videre at det gis hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingen og bemerker at dette blant annet kan gjelde den informasjonen som skal innhentes. Kompetansen til å gi forskrifter foreslås lagt til departementet.

Utvalget bemerker at bruk av forskrift ikke hindrer at det gis en utfyllende instruks, for eksempel om hvordan en bestemmelse i lov eller forskrift skal tolkes. Utvalget forutsetter at ny lov vil medføre langt mindre bruk av instrukser enn tidligere.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Sorenskriveren i Solør bemerker at tross lovens intensjoner om å være uttømmende på de fleste områder, bør en generell forskriftshjemmel overveies grundig.

Utlendingsnemnda bemerker at § 3 siste ledd bør inneholde en skal-regel om at det skal gis forskrift om nærmere regulering av hva som ligger i lovlig opphold, og ikke bare en kan-regel. Uten slik forskrift vil det kunne være vanskelig å sikre enhetlig praktisering av bestemmelsen. Utlendingsnemnda påpeker at utvalget i forslag til § 6 siste ledd har foreslått at det skal gis bestemmelser i forskrift.

Øvrige høringsinstanser har ingen merknader.

4.4.5 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets syn om at det vil være behov for å supplere loven med utfyllende bestemmelser. Selv om loven angir alle relevante vilkår for tap og erverv av norsk statsborgerskap, jf. punkt 8.2, vil det i praksis være større eller mindre behov for at de enkelte vilkårene må presiseres nærmere eller utfylles. I motsatt fall risikerer man at like tilfeller behandles ulikt. Som eksempel kan nevnes søker som er gift med norsk borger og som det foreslås at skal ha rett til statsborgerskap etter kortere oppholdstid i Norge enn ordinært, såfremt ektefellene har hatt felles bopel i ekteskapstiden. I praksis kan det oppstå mange spørsmål knyttet til begrepet «felles bopel». Har for eksempel ektefeller. felles bopel når den ene ektefellen er til sjøs, i fengsel eller på sykehus? Også når det gjelder forslaget om karenstid ved straffbare forhold, jf. punkt 8.9, er det behov for utfyllende bestemmelser i tillegg til loven. I en rekke andre bestemmelser vil det også være behov for utfyllende bestemmelser.

Det foreslås under punkt 11.1 at departementet som hovedregel ikke skal ha instruksjonsmyndighet. Departementet vil dermed (normalt) ikke ha anledning til å gi utfyllende retningslinjer på annen måte enn ved forskrift eller ved å foreslå lovendring. Dermed svikter utvalgets forutsetning om at forskrifter kan utfylles ved instrukser og det blir etter departementets oppfatning større behov for forskriftshjemler enn utvalget har lagt til grunn. Loven bør følgelig ha en eller flere forskriftshjemler. Spørsmålet blir om loven skal ha en generell forskriftshjemmel, forskriftshjemler knyttet til de bestemmelsene hvor det er behov eller antas å være behov for utfyllende regler, eller begge deler. Skal forskriftshjemlene konkretiseres, slik utvalget har foreslått, risikerer man at det etter noe tid oppdages at den enkelte forskriftshjemmelen er utilstrekkelig. I slike tilfeller må loven endres. Etter departementets syn er det derfor hensiktsmessig at det gis en generell forskriftshjemmel. Av hensyn til lovens brukere bør det også gis forskriftshjemler i tilknytning til de bestemmelsene hvor det er nødvendig med utfyllende bestemmelser for at loven skal kunne praktiseres på en mest mulig ensartet måte, for eksempel når det gjelder vandelskravet. Departementet foreslår at det av hensyn til publikum også inntas forskriftshjemmel i de bestemmelsene hvor det kan bli behov for utfyllende eller presiserende bestemmelser. Da gis lovens brukere signaler om at det finnes nærmere opplysninger knyttet til den aktuelle lovbestemmelsen.

Det vil fremgå av forskriftshjemlene om forskriften skal presisere loven, gi tilleggsvilkår eller gi dispensasjonsadgang. Ettersom ny lov om statsborgerskap foreslås å være en rettighetslov og uttømmende gi anvisning på hvilke vilkår som skal stilles for å erverve eller tape norsk statsborgerskap, vil det ikke være aktuelt at tilleggsvilkår gis i forskrift. I forskrift kan det derimot gis bestemmelser som utfyller lovens vilkår. I praksis kan det vise seg at anvendelse av lov og forskrift i konkrete tilfeller gir et urimelig resultat. I slike tilfeller vil forslaget om særskilt dispensasjonshjemmel gi anledning til å gjøre unntak fra lovens vilkår, og slik disse eventuelt er utfylt i forskrift, jf. punkt 8.15 om dispensasjon. Det forutsettes imidlertid at dispensasjonshjemmelen kun skal anvendes i særlige tilfeller. Det vil etter departementets oppfatning derfor ikke være behov for generelt å kunne gjøre unntak ved forskrift. Der det er behov bør det fremgå av den enkelte forskriftshjemmel. Viser det seg at det er ønskelig å dispensere fra lovens bestemmelser for grupper av søkere, vil slike tilfeller måtte reguleres i nye lov- eller forskriftsbestemmelser.

I motsetning til utvalgets forslag om at kompetansen til å gi forskrifter legges til departementet, foreslår departementet at denne kompetansen legges til Kongen. I utlendingsloven er kompetansen til å gi forskrifter til loven lagt til Kongen. Etter departementets oppfatning er det naturlig at denne kompetansen ligger til samme instans i utlendingsloven og i statsborgerloven. Kongen kan delegere kompetansen etter behov.

Når det gjelder Utlendingsnemndas syn om at det må være konsekvens i lovens ordvalg når det gjelder utforming av forskriftsbestemmelser, er departementet i utgangspunktet enig i dette. Departementet mener imidlertid at det er tilstrekkelig at forskriftshjemlene utformes som kan-regler.

I henholdsvis punkt 8.13.6 og 8.13.7 foreslås det forkortet oppholdskrav for statsløse søkere, og at statsløse barn kan få norsk statsborgerskap uavhengig av foreldrene. Det er også foreslått å videreføre særlige ervervsregler for tidligere norske statsborgere og norskgifte mfl. For øvrige grupper som er omtalt i gjeldende retningslinjer, er det ikke foreslått egne regler i loven. Departementet mener det er ønskelig med en egen hjemmel til i forskrift å fastsette lempeligere vilkår i noen av disse tilfellene, se nærmere punkt 8.13.9 om særlige grupper.

Etter departementets syn er det unødvendig med en egen hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingen, som for øvrig er regulert i lovutkastet kapittel 6.

Departementets forslag til generell forskriftshjemmel er inntatt i utkastet til § 2 annet ledd. Departementets øvrige forslag til forskriftshjemler fremgår av departementets utkast til de enkelte lovbestemmelser.

4.5 Seremoni og troskapsløfte for nye statsborgere

4.5.1 Innledning

Etter 1888-loven trådte et innvilget statsborgerskap først i kraft etter at søkeren hadde avlagt en ed til den norske konstitusjonen. Kravet om troskapsløfte ble videreført i 1924-loven. Det fremgår av denne lovens § 5 at søkeren fikk en erklæring om at statsborgerskap ville bli innvilget, såfremt vedkommende innen ett år tilsa Norges konstitusjon troskap på ting eller i annet rettsmøte. Troskapsløftet skulle ikke avkreves personer under 18 år. Kravet om troskapsløfte ble også videreført i 1950-loven. Denne lovens § 6 tredje ledd første punkt lød slik:

«Vert søknaden stetta, skal søkjaren få melding om at det vert skrive ut borgarbrev til han dersom han innan eitt år har gjeve lovnad om truskap mot Grunnlova.»

Løftet skulle avgis for en herreds- eller byrettsdommer eller for norsk utenrikstjeneste. Var søkeren under 18 år eller sinnssyk, skulle troskapsløfte ikke avkreves. Kravet om troskapsløfte ble opphevet ved lov 13. februar 1976 nr. 2. Forslaget om opphevelse ble fremsatt i Ot.prp. nr. 20 (1975-76). Forslaget ble begrunnet med at ordningen medførte ekstra arbeid for politi og domstoler, at den innebar en ikke uvesentlig forsinkelse i behandlingen av slike saker, og at den av mange ble betraktet som en unødvendig formalitet. Det ble også vist til at det ikke ble krevd noen form for troskapsløfte i forbindelse med innvilget statsborgerskap verken i Danmark, Finland eller Sverige.

Ved behandlingen i Justiskomiteen dissenterte representantene fra Høyre, Anders Langes parti og Kristelig folkeparti som ønsket å opprettholde troskapsløftet. Disse medlemmene bemerket at den endelige tildelingen av norsk statsborgerskap burde skje ved en enkel, men høytidelig handling, for å understreke at det nye statsborgerskapet ikke bare gir rettigheter, men også er forbundet med ansvar. Se Innst. O. nr. 25 (1975-76) s. 3.

En høytidelig markering av statsborgerskapet uten troskapsløfte ble imidlertid ikke vurdert innført.

4.5.2 Utenlandsk rett

I Danmark har man ingen seremoni i forbindelse med innvilgelse av statsborgerskap. Det er imidlertid et vilkår for dansk statsborgerskap at søkeren lover troskap og lojalitet overfor Danmark og det danske samfunn. Vedkommende må også erklære å ville overholde dansk lovgivning og respektere grunnleggende danske rettsprinsipper. Troskapsløftet avgis ved en særskilt underskrift på søknadsskjemaet for statsborgerskap. I de få tilfellene et barn kan søke statsborgerskap uavhengig av foreldre, ser man på barnets alder og modenhet. Veiledende minstealder for å avgi troskapsløftet er 12 år.

I Sverige avholder flere kommuner en årlig sammenkomst for nye statsborgere. Noen kommuner tok initiativet til dette i begynnelsen av 1900-tallet. Senere har ideen spredd seg til flere kommuner. Det er frivillig å delta i en slik seremoni, og frivillig for kommunene om de vil arrangere. Feiringen foregår ofte på Sveriges nasjonaldag.

I forarbeidene til den svenske statsborgerloven, prp. 1999/2000: 147 s. 64, ble regjeringens forslag om å videreføre ordningen med seremonier begrunnet med at det å få et nytt statsborgerskap er et stort skritt for mange utlendinger. Nye borgere burde ønskes velkommen til det svenske samfunnet under verdige former. Seremonier var, etter regjeringens mening, en måte å vise at statsborgerskapet innebærer en rett til å delta i samfunnets interessefellesskap på en fullverdig måte. Man mente at en seremoni har stor betydning for integrasjonsprosessen. Til tross for dette skulle seremoniene være frivillige for kommunene. Det ble ikke ansett nødvendig med noen nærmere styring av arrangementsformen. Integrationsverket har ansvaret for å utarbeide informasjonsmateriale som gir eksempler på hvordan arrangementene kan utformes. Slik veiledning er gitt i publikasjonen Du gamla du nya Sveriges kommuner välkomnar nya medborgare.Integrationsverket 2002.

I Finland og Islandpraktiseres verken troskapsløfte eller seremoni.

I Australia avholdes en seremoni som formaliserer tildelingen av statsborgerskapet. Under seremonien utdeles statsborgerbrevet etter at statsborgerløftet er avgitt. Statsborgerløftet lyder:

«As an Australian citizen, I affirm my loyalty to Australia and its people, Whose democratic beliefs I share, Whose rights and liberties I respect, And whose laws I uphold and obey.»

Under seremonien utdeles også en gave for å markere statsborgerskapet. Seremonier kan avholdes av ulike myndighetsorganer eller organisasjoner. Vanligvis holdes seremonien i det lokale rådhuset, og arrangementet ledes av ordføreren. Seremonien kan avholdes i forbindelse med offentlige arrangementer, for eksempel som del av feiringen av nasjonaldagen eller på en spesiell Australian Citizenship Day som er innført (17. september). Alle som er over 16 år når statsborgerskapet innvilges må delta i seremoni.

Også i Canada er troskapsløfte et vilkår for statsborgerskap. Søkere som fyller betingelsene for statsborgerskap blir innkalt til å delta i en seremoni for å avgi troskapsløfte. Det kanadiske troskapsløftet lyder:

«From this day forward, I pledge my loyalty and allegiance to Canada and Her Majesty Elizabeth the Second, Queen of Canada. I promise to respect our country»s rights and freedoms, to uphold our democratic values, to faithfully observe our laws and fulfil my duties and obligations as a Canadian citizen.»

Etter at løftet er avgitt blir dokumentene som bekrefter statsborgerskapet overlevert den nye borgeren. Saken avsluttes dersom søkeren ikke møter frem til seremonien uten å ha gitt beskjed. Vedkommende må eventuelt søke statsborgerskap på nytt, og betale nytt søknadsgebyr.

I Storbritannia avholdes en seremoni, ledet av den lokale tingrettsjustitiariusen eller dennes stedfortreder. Søkeren sverger troskap og lojalitet til Dronning Elisabeth II og hennes arvinger. Det er likevel anledning til å avgi et troskaps- og lojalitets løfte isteden for ed. Deretter avgir søkeren følgende lojalitetsløfte til staten:

«I will give my loyalty to the United Kingdom and respect its rights and freedoms. I will uphold its democratic values. I will observe its laws faithfully and fulfil my duties and obligations as a British citizen.»

Eden og løftet avgis i forbindelse med utdelingen av statsborgerskapsbrevet. Alle deltakerne får også utdelt en informasjonspakke. Det kan også avholdes en uhøytidelig markering etter seremonien, med en enkel servering.

Også i USA skal det avgis troskapsløfte til den amerikanske konstitusjonen ved innvilgelse av statsborgerskap. Løftet avgis i en seremoni som arrangeres av Attorney General eller en domstol. Attorney General i delstatene kan sammenlignes med Riksadvokaten i Norge. Ved sykdom, funksjonshemming og alderssvekkelse mv. kan en domstol dispensere fra kravet om troskapsløfte. Seremonier som avholdes av Attorney General skal være åpne for offentligheten, gjennomføres med faste intervaller og med verdighet.

4.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget ønsker ikke å gjeninnføre troskapsløftet og bemerker at det ikke synes å ha noen mening å avgi troskapsløfte til Grunnloven. Et troskapsløfte kan ikke formidle noe om betydningen av statsborgerskapet. Utvalget mener at løftet vil være uten betydning i andre sammenhenger også. Det vises til at straffelovens bestemmelser om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet (kapittel 8) og mot Norges statsforfatning og statsoverhode (kapittel 9) ikke inneholder noen paragraf som tillegger statsborgerskap betydning for spørsmål om straff eller straffutmåling.

Utvalgets mindretall reserverer seg mot utsagnet om at det ikke kan ha noen mening å avgi troskapsløfte til Grunnloven for å formidle noe om betydningen av statsborgerskapet. Men heller ikke mindretallet ønsker å gjeninnføre troskapsløftet.

Utvalget tar ikke stilling til spørsmålet om seremoni i forbindelse med innvilgelse av statsborgerskap. Utvalget vil imidlertid ikke undervurdere betydningen av at det skapes en viss høytid over det å få statsborgerskap, og mener at en tilsvarende ordning som i Sverige kan vurderes.

Blant flere tiltak som kan overveies for å markere statsborgerskapet, foreslår utvalget at det lages en gavebok som utdeles til den som får norsk statsborgerskap etter søknad. Det foreslås at boken inneholder grunnleggende opplysninger om Norge; blant annet historie, politisk system og grunnleggende menneskerettigheter.

4.5.4 Departementets forslag i høringsbrev av 10. april 2003

Departementet foreslo i høringsbrev av 10. april 2003 at det innføres en høytidlig markering i forbindelse med overgangen til norsk statsborgerskap. Det å bli møtt på en god måte i forbindelse med det nye statsborgerskapet kan ha en positiv betydning for videre tilknytning til Norge. Ved en seremoni vil det formelle opptaket i det norske fellesskapet markeres. For å skape høytid og fellesskap bør markeringen være felles for flere nye statsborgere. Departementet foreslo å ikke gjeninnføre troskapsløftet.

Det skal være frivillig å delta i en offisiell seremoni etter at statsborgerskapet er innvilget. Ansvaret for seremonier ble i høringsbrevet foreslått lagt til fylkesmannen som er statens representant på fylkesnivå. Fylkesmannen vil kunne bidra til at seremonier kan avholdes sentralisert, slik at det blir feiring i et større fellesskap. Den som får ansvaret for å arrangere seremonier må ha opplysninger om hvem som skal inviteres til seremoni. Departementet foreslo at dette kan skje ved at søkeren på søknadsskjemaet samtykker til at nærmere angitte opplysninger om navn, fødselsnummer, bostedsadresse og dato for innvilget statsborgerskap blir gitt fylkesmannen for dette formål. Søkeren må også kunne samtykke på et senere tidspunkt. Samtykke er nødvendig i henhold til personopplysningsloven § 8 første ledd. Når samtykke foreligger vil Utlendingsdirektoratet kunne sende opplysningene til fylkesmannen ved kopi av vedtaket om innvilget statsborgerskap. Så lenge det foreligger samtykke kreves det ikke særskilt lovhjemmel etter personopplysningsloven for å kunne bruke opplysningene.

Oppgavene til fylkesmannen vil bestå av å sende ut invitasjoner, motta påmelding og forberede og gjennomføre arrangementet. Seremonier bør avholdes en til to ganger pr. år i hvert fylke.

Alle nye statsborgere over 18 år skal etter forslaget inviteres til å delta i seremoni. Det samme gjelder barn som får innvilget statsborgerskap som bipersoner eller ved dispensasjon fra alderskravet. Departementet foreslo at Utlendingsdirektoratet får i oppdrag å utarbeide en generell veiledning for hvordan seremonien skal gjennomføres. En enkel gavebok, i tråd med utvalgets forslag, bør utarbeides med sikte på å bli delt ut og inngå som et sentralt ledd i seremonien.

Departementet bemerket i høringsbrevet at kostnadene ved økt ressursbruk for fylkesmennene kan anslås til 9 mill. kr årlig, dvs. ca. 0,5 mill. kr pr. år pr. fylkesmannsembete.

4.5.5 Høringsinstansenes syn

Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen, Fylkesmannen i Aust-Agder, Buskerud, Rogaland, Sør-Trøndelag, Telemark, Vestfoldog Østfold, Kommunenes Sentralforbund, MiRA-senteretog Antirasistisk senter, Oslo bispedømmeråd, Politidirektoratet, Politimesteren i Oslo, Rådet for innvandrerorganisasjoner i Oslo, Senter mot etnisk diskriminering og Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om å innføre en seremoni etter innvilget statsborgerskap. De nevnte høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter også forslaget om å legge ansvaret for seremonier til fylkesmennene.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) mener at spørsmålet om en seremoni er det minst interessante ved en statsborgerpolitikk. Ifølge KIM burde myndighetene bruke ressursene på å bedre den operasjonelle siden av loven, samt prioritere reell integrering fremfor å arrangere seremonier og fester.

Ressurssenteret for pakistanske barn mener det bør være plikt til å delta i seremoni. Ved manglende oppmøte, etter gjentatte innkallinger, bør statsborgerskapet automatisk bortfalle. Også Politimesteren i Romerike mener at det bør innføres en plikt til å delta i seremoni, men at en bør ha lempelige fritaksgrunner, for eksempel knyttet til høy alder, funksjonshemming eller sykdom. Ressurssenteret for pakistanske barn støtter heller ikke forslaget om at fylkesmannen bør tillegges ansvaret for gjennomføring av seremoni. For å øke verdien av seremonien bør denne oppgaven legges til bostedskommunen. Ressurssenteret for pakistanske barn uttaler:

«Etter vårt syn må det være et mål å styrke de nye borgernes tilknytning til Norge og særskilt til lokalsamfunnet. Vi ser det som viktig at de nye borgerne får kontakt og kjennskap til bostedskommunen. En slik høytidlig seremoni hever kommunens status og bør lovfestes desentralisert til bostedskommunen».

Ressurssenteret for pakistanske barn foreslår også å gjeninnføre troskapsløftet og uttaler:

«I et samfunn preget av et stadig økende etnisk mangfold, ser vi det som viktig å sette vilkår for å bli norsk statsborger. Overgangen til norsk statsborgerskap bør innebære en understreking og markering fra samfunnets side av de grunnverdier samfunnet er tuftet på. For å kvalitetssikre samfunnets budskap bør den nye borgeren avgi troskapsløfte i en høytidlig seremoni.»

Ressurssenteret for pakistanske barnstiller seg også kritisk til forslaget om en gavebok som vil være problematisk i forhold til over ett hundre morsmål. I stedet foreslås et skriftlig utdrag av troskapsløftet oversatt til den nye borgerens morsmål, med et innhold som forklarer grunnpilarer i den norske Grunnloven og verdinormer i samfunnet. I tillegg foreslås at den nye borgeren i gave gis et merke med bostedskommunens kommunevåpen, samt et norsk flagg.

Utlendingsdirektoratet bemerker at hvis norsk statsborgerskap skal kunne tilbakekalles ved manglende løsning, må deltakelse i seremoni begrenses til personer som er blitt endelig løst fra sitt tidligere statsborgerskap.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at det ikke vil være mulig å gjennomføre velkomstseremonier hvis ikke utgiftene til administrasjon og arrangementer blir dekket fullt ut. Fylkesmannen uttaler videre:

«Vi antar at det særlig i vårt distrikt vil være aktuelt å inngå avtaler med kommuner. Dette fordi det antagelig er overrepresentasjon av nye statsborgere i enkelte av kommunene her og det således vil være grunnlag for en lokalt forankret seremoni. Generelt mener vi at en mest mulig lokalt forankret seremoni må være ønskelig. Kommunene vil neppe heller ha anledning til å påta seg arrangementer uten at utgiftene kompenseres.

I tillegg til at det antagelig er forholdsmessig mange nye statsborgere i vårt distrikt, dekker vårt embete også to fylker. En lik fordeling av midler mellom embetene kan derfor neppe være en riktig fordelingsnøkkel.»

Fylkesmannen i Østfold mener at en kompensasjon må beregnes blant annet ut fra antall statsborgerskap hvert fylke innvilger årlig og at bevilget sum bør vurderes på nytt etter en prøveperiode.

Fylkesmannen i Rogaland mener at departementet må vurdere om også reiseutgiftene til stedet der seremonien skal finne sted, skal dekkes av staten.

4.5.6 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet om å innføre en seremoni for personer som er innvilget norsk statsborgerskap etter søknad. En seremoni skal være en verdig markering for nye borgere. Det markeres at de er blitt norske borgere med de rettigheter og plikter dette innebærer. Departementet har lagt vekt på at de fleste høringsinstansene hilser en seremoniordning velkommen, og antar at mange nye statsborgere vil føle deltakelse i seremoni som et viktig ritual.

Departementet foreslår at deltakelse i seremoni skal være frivillig. Gjøres deltakelse til en plikt, bør manglende deltagelse sanksjoneres på en eller annen måte. Det mest nærliggende er da at deltakelse gjøres til et gyldighetsvilkår. I noen tilfeller haster innvilgelse av statsborgerskap på grunn av forestående reiser, søknadsfrister mv., og det å avvente en seremoni vil medføre forlenget saksbehandlingstid.

På bakgrunn av synspunkter fra høringsinstansene har departementet endret synspunkt på spørsmålet om troskapsløfte. Departementet foreslår derfor at et troskaps- eller lojalitetsløfte inngår som et sentralt ledd i den frivillige seremonien. Departementet foreslår at det utarbeides en ordlyd med utgangspunkt i det australske troskapsløftet, inntatt ovenfor under punkt 4.5.2. Rettslig sett vil ikke et avgitt troskapsløfte stille den nye borgeren annerledes enn om et slikt løfte ikke blir avgitt. Vedkommende vil være like bundet av norske lover og regler som alle andre i Norge. Et troskapsløfte kan imidlertid få frem gjensidighetsforholdet mellom staten og borgeren som får statsborgerskap etter søknad. Staten gir statsborgerskap, den nye borgeren lover til gjengjeld å være lojal. Dermed vil også høytideligheten under seremonien bli styrket. Departementet foreslår at det gjøres til en forutsetning for alle over 18 år som inviteres til den frivillige seremonien, at de er villige til å avgi et slikt løfte.

Departementet mener at gjennomføring av statsborgerseremonier bør være en statlig oppgave, og opprettholder forslaget om at fylkesmannen blir den instansen som får ansvaret for seremoniene. De fleste høringsinstansene, fylkesmennene inkludert, har sluttet seg til dette. Et viktig argument som taler mot å legge ansvaret for oppgavene til kommunene, er at mange kommuner er små. For disse vil utgiftene til seremoni bli store i forhold til antall nye statsborgere som skal delta i arrangementet. Dersom forholdene ligger til rette for det, bør det være opp til den enkelte fylkesmannen å avtale nærmere med kommuner om at disse helt eller delvis gjennomfører seremoniene.

Det er ikke nødvendig å nedfelle i statsborgerloven at ansvaret for seremonier legges til fylkesmannen. Det følger av departementets overordningsforhold over fylkesmennene at disse kan pålegges å avholde seremonier. Ingen høringsinstanser har knyttet kommentarer til spørsmålet om lovhjemmel. Departementet mener at innføring av seremonier ikke behøver lovfestes alene for å gi publikum informasjon. Slik informasjon kan gis på annen måte.

Til Ressurssenteret for pakistanske barns bemerkninger om språket i en gavebok vil departementet bemerke at de nye borgerne må ønskes velkommen på norsk. Forslaget om å innføre et vilkår om gjennomført norskopplæring, jf. utkastet til § 7 første ledd bokstav f, vil etter departementets oppfatning bidra til at det ikke blir behov for å utgi gaveboken på annet enn norsk. Se nærmere forslaget om gjennomført norskopplæring, punkt 8.8.

En seremoni skal være en høytidelig markering og bidra til å styrke båndet mellom staten og nye borgere. Man bør derfor være romslig med hvem som inviteres. Etter departementets syn bør det derfor ikke være noen nedre aldersgrense, såfremt statsborgerskapet er ervervet etter søknad som hovedperson eller biperson. På grunn av en overenskomst med øvrige nordiske land, foreslås det at nordiske borgere kan få statsborgerskap også ved melding, og ikke kun etter søknad. Se punkt 9 om dette. Også disse nye norske borgerne bør bli invitert til seremonideltakelse. Når det gjelder deres barn som etter forslaget i visse tilfeller vil erverve norsk statsborgerskap automatisk, vil det ikke være noe system for å fange opp at disse er blitt norske. I den utstrekning det fremkommer at den som erverver statsborgerskap ved melding har barn, bør også disse inviteres til høytideligheten. I øvrige tilfeller av automatisk erverv, dvs. ved fødsel og adopsjon, antar departementet at verken foreldre eller den nye borgeren selv vil føle behov for deltakelse i en seremoni. Departementet antar at små barn vil bli ledsaget av sine foreldre på seremoni. For øvrig bør det legges opp til at også familie og venner kan delta på tilstelningen.

Departementets anslag i høringsbrevet; kr 500 000 til fylkesmennene for å dekke utgifter til seremoni, var ment som et gjennomsnittlig anslag. Overføringen til fylkesmennene må stå i et visst forhold til antallet nye borgere som skal inviteres, og som ønsker å delta i seremoni. Hvor mye som bør gis det enkelte fylkesmannsembete må vurderes nærmere, også etter at ordningen er trådt i kraft.

Den enkelte deltaker i seremoni må selv dekke eventuelle utgifter til reise og opphold.

Departementet foreslår at det som et utgangspunkt bør være en seremoni hver sjette måned. Praktiske hensyn og ønsket om at flere bør delta på seremonier samtidig, tilsier at det må gå noe tid mellom statsborgervedtak og arrangement. Avholdes seremonier kun én gang årlig, vil det for mange gå lang tid mellom innvilgelse og arrangement.

Utlendingsdirektoratet uttaler at seremonideltakelse må begrenses til personer som er løst fra annet statsborgerskap, slik at det ikke lenger er aktuelt med tilbakekall av det norske. Det følger av forslaget i punkt 8.10.7 at noen innvilges norsk statsborgerskap under forutsetning av at de innen ett år etter innvilgelsen dokumenterer at de har blitt løst fra annet statsborgerskap. Departementet vil bemerke at alle rettvirkninger av norsk statsborgerskap inntrer ved selve innvilgelsen. Den nye borgeren bør da også inviteres til seremoni, selv om løsning fortsatt ikke er dokumentert. Dersom man skal vente med å invitere til man har sett om løsningsvilkåret blir oppfylt, vil vedkommende ikke kunne inviteres før nærmere ett år etter innvilget statsborgerskap. Etter departementets oppfatning må man som utgangspunkt legge til grunn at løsningsvilkåret vil bli oppfylt. Direktoratet har opplyst til departementet at det i 2002 var anslagsvis 400 borgere som ble innvilget statsborgerskap under forutsetning om at de deretter ble løst fra annet statsborgerskap. Dette er en relativt liten gruppe. Det tilsier, etter departementets syn, at det ikke innføres særskilte ordninger i forbindelse med deltakelse i seremoni for disse.

4.6 Lovens virkeområde

4.6.1 Gjeldende rett

Det følger av lov 17. juli 1925 om Svalbard (svalbardloven) § 1 første ledd at Svalbard er en del av kongeriket Norge. Tilsvarende fremgår det av lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen § 1 at Jan Mayen er en del av riket. Det fremgår av Ot.prp. nr. 15 (1950) om lov om norsk statsborgerrett at norske besittelser utenfor Europa ikke er en del av riket.

Svalbardloven § 2 lyder:

«Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt.

Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt.»

Loven om Jan Mayen § 2 første ledd tilsvarer svalbardloven § 2. Statsborgerloven § 18 annet ledd inneholder følgende bestemmelse:

«Lova gjeld for Svalbard og Jan Mayen òg, §§ 3 og 4 likevel berre så langt Kongen fastset.»

Uten bestemmelsen i statsborgerloven § 18 annet ledd ville denne loven ikke gjelde for Svalbard og Jan Mayen.

Det er pr. i dag ikke gitt bestemmelser i medhold av § 18 annet ledd.

Det følger av dette at statsborgerlovens bestemmelser om erverv etter søknad vil kunne fylles av den som oppholder seg på Jan Mayen eller Svalbard. Det er ikke så praktisk med lengre opphold på Jan Mayen, selv om øya blir stadig mer populær både blant turister og forskere. På Svalbard er det derimot fast bosetting.

4.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen bestemmelse om lovens anvendelsesområde. Implisitt foreslås at ny statsborgerlov ikke gis anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Gjeldende bestemmelse virker etter utvalgets syn lite gjennomtenkt. Utlendingsloven gjelder ikke for Svalbard, hvor det ikke er kontroll med inn- og utreise. Andre lands statsborgere og utenlandske selskaper har rett til å drive økonomisk virksomhet der. Utvalget mener at det ikke er behov for en bestemmelse om at opphold på Svalbard etter omstendighetene skal likestilles med opphold i Norge. En slik løsning kan eventuelt gjennomføres ved forskrift. Utvalget bemerker:

«Spørsmål om opphold i det enkelte tilfelle etter en konkret vurdering bør likestilles med opphold i fastlands Norge, vil man under enhver omstendighet kunne vurdere på grunnlag av de bestemmelser i loven som gir grunnlag for særbehandling av mer spesielle tilfeller.»

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Sysselmannen på Svalbard har som eneste høringsinstans kommentert spørsmålet om ny statsborgerlovs anvendelse for Svalbard. Med bakgrunn i at tilknytningsforholdet til det norske samfunnet for personer bosatt på Svalbard varierer sterkt, ønsker sysselmannen en nærmere utredning av om deler av loven kan gis anvendelse der;

«Enkelte utlendinger har kun bodd på Svalbard, andre har bodd på fastlandet for så å bosette seg på øygruppen. Tilknytningsforholdet til det norske samfunn for disse to gruppene utlendinger vil være ulik og således også behovet for å søke norsk statsborgerskap ved opphold på Svalbard.»

Sysselmannen viser til at norske statsborgere bosatt på Svalbard som hovedregel vil være registrert som fast bosatt i en kommune på fastlandet, jf. forskrift av 4. mars 1994 nr. 161 om folkeregistrering § 1 nr. 3. Når det gjelder personer som har vært bosatt på Svalbard og så flytter til det norske fastlandet mener sysselmannen at dette ikke bør volde problemer i forhold til statsborgerskapslovgivningen. Sysselmannen viser til at det følger av Svalbardloven § 1 at Svalbard er en del av kongeriket Norge og fortsetter:

«og opphold på Svalbard bør derfor på gitte betingelser (for eksempel krav om at vedkommende har vært registrert i befolkningsregisteret for Svalbard) kunne telle med i den totale botid i Norge.»

Sysselmannen mener det ikke er behov for at bestemmelsen om erverv av statsborgerskap ved adopsjon og hittebarn gjøres gjeldende på Svalbard. Det vil være lite aktuelt at det vil forekomme hittebarn på Svalbard, og disse måtte eventuelt sendes til fastlandet. Også forslaget om særregler for enkelte grupper i utkastets § 4 mener sysselmannen kan synes problematiske å innføre på Svalbard, da disse må sees i nær sammenheng med utlendingslovens bestemmelser om adgang og opphold i riket.

Etter sysselmannens vurdering vil det være aktuelt at utvalgets forslag til § 3 om erverv av statsborgerskap etter søknad gis anvendelse på Svalbard:

«Bakgrunnen er at det i bestemmelsens første ledd litra c settes som vilkår for erverv av statsborgerskap ved bevilling at utlending har bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12. Dersom slik tillatelse foreligger vil de vurderinger som foretas i henhold til utlendingsloven også være foretatt for personer bosatt på Svalbard selv om det på Svalbard ikke er noen inn- og utreisekontroll.»

Sysselmannen mener at bestemmelsene i utkastet om barn som bipersoner, vandelskrav og dispensasjon kan gis anvendelse på Svalbard uten særskilte tilpasninger. Også bestemmelsene om tap kan gis anvendelse for Svalbard. Sysselmannen bemerker til utvalgets forslag til § 8 annet ledd (skal antakelig være første ledd, dep. anm.) at folkeregistreringsloven ikke er gitt anvendelse på Svalbard.

4.6.4 Departementets vurderinger

I motsetning til utvalget mener departementet at loven bør ha en bestemmelse om lovens virkeområde. Spørsmålet er hvilken betydning opphold på Svalbard, Jan Mayen og de norske biland i Antarktis, dvs. Bouvet-øya, Peter I's øy og Dronning Maud Land skal ha etter loven. Utvalget har ikke kommentert spørsmålet om opphold på Jan Mayen bør være relevant ved anvendelse av lovens bestemmelser som tillegger botid betydning. Gjeldende utlendingslov gjelder på Jan Mayen, jf. utlendingsloven § 49 tredje ledd. Departementet foreslår at loven gjøres gjeldende på Jan Mayen, selv om det har mest teoretisk interesse. Det følger av loven om Jan Mayen at dette må inntas i statsborgerloven. Heller ikke etter ny lov bør opphold på norske biland utenfor Europa være relevant når det gjelder erverv av norsk statsborgerskap. I det følgende diskuteres hvorvidt opphold på Svalbard etter ny statsborgerlov bør gi grunnlag for erverv eller forhindre tap av norsk statsborgerskap.

Departementet slutter seg til utvalgets synspunkt om at gjeldende bestemmelse om rett til statsborgerskap for personer som oppholder seg på Svalbard er uheldig, fordi personer uten tilknytning til Norge kan fylle vilkårene for statsborgerskap. Forslaget om krav om bosettingstillatelse i ny lov, der dette følger av utlendingsloven, medfører derimot at personer som oppholder seg på Svalbard, uten adgang til Norge, ikke vil fylle vilkårene for statsborgerskap etter søknad. Etter departementets syn er det derfor ikke grunn til å unnta Svalbard fra statsborgerlovens virkeområde når det gjelder reglene om erverv av norsk statsborgerskap.

Etter utlendingsloven § 12 fjerde ledd faller en bosettingstillatelse bort etter mer enn to års opphold utenfor Norge. Departementet legger til grunn at en bosettingstillatelse ikke faller bort under opphold på Svalbard, jf. bestemmelsene i forskrift om folkeregistrering § 1 nr. 3, om at vedkommende fortsatt anses bosatt i Norge ved opphold på Svalbard. Idet Svalbard er en del av kongeriket Norge, jf. svalbardloven § 1, bør statsborgerskap derfor kunne innvilges person bosatt på Svalbard med bosettingstillatelse. I enkelte typetilfeller foreslås ikke krav om bosettingstillatelse, men annen tillatelse etter utlendingsloven. Se punkt 8.13.4 om søkere som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. I andre tilfeller foreslås ikke krav om tillatelse etter utlendingsloven i det hele tatt. Se punkt 8.13.3 om nordiske borgere. Hva angår de enkelte forslag til bestemmelser i ny statsborgerlov og opphold på Svalbard, vil departementet bemerke følgende:

Når det gjelder bestemmelsene om norsk statsborgerskap ved fødsel og adopsjon, er det sentrale at foreldre og adoptivforeldre er norske, og ikke hvor de er bosatt. Spørsmålet om disse bestemmelsenes anvendelse på Svalbard blir derfor irrelevant. Bestemmelsen om hittebarn bygger på en presumsjon om at barnet er født i det landet det blir funnet. For at et barn ikke skal bli statsløst, er det nærliggende at loven også gjelder for Svalbard. Idet barnet likevel vil bli sendt til fastlandsnorge, jf. sysselmannens uttalelse, bør barnet få norsk statsborgerskap. Oppspores foreldrene, følger det av gjeldende lov og forslaget til ny lov, at spørsmålet om statsborgerskap kan endres.

Hva angår reglene om erverv av statsborgerskap etter søknad, mener departementet som nevnt at kravet om bosettingstillatelse medfører en tilknytning som gir grunn til å la loven gjelde også for personer som senere bosetter seg på Svalbard. Botid på Svalbard bør medregnes også for personer som etter opphold på Svalbard flytter til fastlandet og deretter fyller vilkårene om bosettingstillatelse.

Anvendelsen av loven på Svalbard kan imidlertid bli forskjellig i forhold til tidligere norske borgere, nordiske borgere og borgere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, fordi kravet om bosettingstillatelse ikke foreslås oppstilt som vilkår for statsborgerskap for disse gruppene. For nordiske borgere som søker norsk statsborgerskap foreslås et botidskrav på to år, jf. punkt 8.13.3.5. Nordiske borgere trenger ikke arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge, og det bør derfor ikke være noe i veien for at botiden for norsk statsborgerskap i sin helhet kan opptjenes på Svalbard. Disse vil som hovedregel alltid ha rett til å bosette seg i Norge.

Annerledes stiller saken seg for tidligere norske borgere som ikke er borger av annet nordisk land. Dette vil for eksempel være personer som er født norske, men som har mistet det norske statsborgerskapet etter fylte 22 år på grunn av manglende tilknytning til Norge, eller personer som har mistet det norske statsborgerskapet ved erverv av annet statsborgerskap etter tapsregelen i utkastet til § 23. Disse personene har ikke rett til opphold i Norge, med mindre de er født av foreldre hvorav minst én var norsk borger på søkerens fødselstidspunkt, jf. utlendingsforskriften § 3 første ledd bokstav a. En adgang til å opptjene norsk statsborgerskap etter to års opphold på Svalbard vil gi en mulighet til å bli norsk statsborger igjen, og derved kunne bosette seg i fastlandsnorge.

Når det gjelder ikke-nordiske utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, så gis disse vanligvis en tillatelse for fem år av gangen. Som det fremgår av punkt 8.13.4.5 foreslår departementet at statsborgerskap kan innvilges etter tre år med tillatelse som er gitt for fem år, når kravet til opphold for øvrig er oppfylt. Departementet forslår at også disse søkerne kan innvilges norsk statsborgerskap, såfremt oppholdet på Svalbard og oppholdet med tillatelse etter utlendingsloven til sammen fyller lovens krav.

For barn som søker statsborgerskap som biperson til sine foreldre, foreslås ikke krav om bosettingstillatelse, men et krav om to års opphold i riket, med oppholds- eller arbeidstillatelser av minst ett års varighet, jf. utkastet til § 17. Etter som utlendingsloven ikke gjelder på Svalbard, vil barnet ikke få fornyet en tillatelse etter utlendingsloven, etter at det har tatt opphold på Svalbard. Kravet om to års botid med tillatelse de siste to årene, vil derfor vanskelig bli oppfylt, med mindre også barnet er innvilget bosettingstillatelse. Dersom barnet bor på Svalbard uten bosettingstillatelse, bør det vurderes konkret å likevel innvilge statsborgerskap etter dispensasjon. Departementet mener altså at dispensasjonsbestemmelsen også bør gjelde personer på Svalbard. Departementet antar at det er dispensasjonsbestemmelsen utvalget siktet til ved henvisning til bestemmelser i loven som gir grunnlag for særbehandling av mer spesielle tilfeller. Departementet mener imidlertid at en dispensasjonshjemmel bare bør brukes i rene unntakstilfeller, jf. punkt 8.15, og ikke for gruppen personer som er bosatt på Svalbard.

I forhold til reglene om tap av statsborgerskap ved fylte 22 år for personer som er født norske, jf. punkt 10.4, innebærer departementets forslag at botid på Svalbard likestilles med botid i Norge for øvrig. Botid på Svalbard i til sammen 2 år vil derfor hindre tap av statsborgerskapet for den som er født norsk. Mens botiden som hovedregel skal kunne dokumenteres ved utskrift fra norsk folkeregister, vil botid på Svalbard måtte godtgjøres ved utskrift fra befolkningsregisteret for Svalbard, jf. forskrift 4. februar 1994 nr. 111, ettersom folkeregistreringsloven ikke er gitt anvendelse for Svalbard.

I punkt 9 foreslås å videreføre bestemmelsene om gjenerverv av norsk statsborgerskap ved melding for personer som etter tapet av norsk statsborgerskap kun har vært borger i annet nordisk land. Kun bosetting i Norge foreslås som vilkår for gjenerverv av tidligere norsk statsborgerskap for disse personene. Departementet mener at også bosetting på Svalbard bør gi rett til gjenerverv av norsk statsborgerskap ved melding. Som nordiske borgere har de som hovedregel rett til å ta opphold i fastlandsnorge.

Departementet foreslår med dette at ny lov om statsborgerskap gjøres gjeldende på Svalbard og Jan Mayen. Det følger av svalbardloven og loven om Jan Mayen at dette dermed må fremgå av statsborgerloven.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 1 annet ledd.

4.7 Forholdet til folkeretten

4.7.1 Generelt

Statsborgerloven av 1950 § 18 første ledd annet punktum lyder:

«Dersom nokor fyresegn strider mot traktat, er det traktatregelen som gjeld.»

Justisdepartementet hadde ikke foreslått en slik begrensning i Ot.prp. 15 (1950). Begrensingen ble inntatt av Justiskomiteen etter et brev fra departementet. I brevet av 13. mai 1950 ble det vist til at norsk statsborgerrett kunne tapes i andre tilfeller enn omhandlet i proposisjonsutkastets § 7 (automatisk tap) som følge av en traktat mellom Norge, Sverige og Argentina av 17. juli 1885. Det fremgår av tilleggsartikkel til traktaten at de kontraherende partene anerkjenner og aksepterer hverandres lovgivning, hva angår erverv av nasjonalitet. Traktaten har imidlertid en bestemmelse om automatisk tap av nasjonalitet i visse tilfeller. Dersom en argentinsk borger, som er blitt svensk eller norsk, eller en svensk eller norsk borger, som er blitt argentinsk, igjen tar opphold «i Moderlandet i den Hensigt at forblive der til Stadighed», skal vedkommende anses for å ha gitt avkall på den nasjonalitet som er ervervet i det annet land. Et opphold på over to års varighet skal anses som bevis på hensikt til varig opphold.

I 1888-loven og i de tidligere odelstingsproposisjonene som lå til grunn for 1924-loven, men som av forskjellige årsaker ble trukket tilbake, var traktatbestemmelsen i loven begrenset til å gjelde bestående traktater. Denne begrensningen ble fjernet fra bestemmelsens ordlyd i 1924-loven. Statsborgerlovutvalget har imidlertid forutsatt at begrensingen til bestående traktater også gjelder for 1950-loven, som viderefører traktatbestemmelsen fra 1924-loven.

Traktaten av 1885 mellom Norge, Sverige og Argentina består fortsatt. Det fremgår av svensk statsborgerlov at denne traktaten går foran bestemmelsene i loven.

4.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at også ny lov om statsborgerskap skal ha en bestemmelse om at traktatforpliktelser går foran loven. Utvalgets forslag til § 20 lyder:

«Loven gjelder med de begrensninger og tilføyelser som følger av avtale med fremmed stat.»

Også traktater inngått etter lovens ikrafttredelse skal gå foran loven, i tilfelle motstrid. Utvalget forutsetter at utkastet til statsborgerlov er i samsvar med Norges traktatforpliktelser. Derfor vil det heller sjelden være grunn til å falle tilbake på foreslått bestemmelse.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag.

4.7.4 Departementets vurderinger

Den alminnelige folkerett inneholder få bestemmelser som begrenser den enkelte stats frihet til å utforme sin egen statsborgerlovgivning. Dette innbærer at den enkelte stat fritt kan oppstille vilkår for erverv og tap av vedkommende stats statsborgerskap, med mindre staten positivt er bundet av avtale.

Begrunnelsen for å innta en bestemmelse om traktaters forrang i statsborgerloven har historisk sett vært avtalen av 1885 mellom Norge, Sverige og Argentina, se punkt 4.7.1. Denne avtalen kan imidlertid ikke alene være et argument for at ny lov skal tolkes i overensstemmelse med internasjonale avtaler vi er bundet av, om motstrid tilsynelatende foreligger.

I norsk rett bygger forholdet til folkeretten på det dualistiske prinsipp. Dette innebærer blant annet at ved motstrid mellom norsk rett og folkeretten har norsk rett forrang, og folkeretten må vike. I praksis blir det sjelden konstatert slik motstrid. Norsk lov utformes og endres for å være i overensstemmelse med internasjonale regler. Som en følge av det såkalte presumsjonsprinsippet blir norsk lov tolket i samsvar med folkeretten, slik at det ikke foreligger motstrid, i tilfeller dette ikke skulle være helt klart etter lovens ordlyd. I enkelte tilfeller er det likevel ikke mulig å tolke bort motstrid. For å løse slike konflikter kan det inntas en bestemmelse om at folkeretten går foran norsk lov. Dette kan gjøres ved å innta en bestemmelse i loven om forholdet til folkeretten. Departementet viser til at blant annet straffeloven § 1 annet ledd og straffeprosessloven § 4 gjør reservasjoner av hensyn til folkeretten. Det samme er foreslått i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven), jf. utkast til § 3. Også statsborgerloven vil kunne berøres av internasjonale forpliktelser. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å innta en bestemmelse i loven om forholdet til folkeretten.

Ved eventuell inngåelse av avtaler med andre stater i strid med statsborgerloven, vil det være naturlig å endre loven. Argumentet om at det kan være vanskelig å holde tritt med den dynamiske rettsutviklingen gjør seg ikke like sterkt gjeldende her. Som nevnt har vi en bilateral avtale med Argentina av 1885. Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å si opp denne avtalen. Loven må derfor tilpasses denne. Dette kan gjøres ved å innta en henvisning til denne konkrete avtalen i loven, slik Sverige har gjort, eller innta en generell reservasjon i loven for overenskomster med andre stater som strider mot lovens innhold for øvrig. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det inntas en generell reservasjon for slike avtaler med andre stater.

Departementet slutter seg videre til forslaget om at bestemmelsen skal gjelde også for avtaler som er inngått etter lovens ikrafttredelse.

Departementets forslag til bestemmelse er inntatt i utkastet til § 3.