8 Erverv av statsborgerskap etter søknad

8.1 Innledning

8.1.1 Generelt

Europarådskonvensjonen av 1997 bestemmer i artikkel 6 nr. 3 at hver statspart i sin nasjonale lovgivning skal gi anledning til erverv av statsborgerskap for personer med lovlig og fast bosted på dens territorium.

Gjeldende lov § 6 lyder slik:

«Kongen eller den han gjev fullmakt, kan skriva ut løyvebrev på norsk borgarrett til utlending som søkjer om det, såframt søkjaren:

1. er minst 18 år.

2. har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra,

3. har fare sømelegt fram og

4. ikkje har vesentleg bidragsgjeld.

Søkjar som har vore norsk borgar før, kan få borgarrett endå om han ikkje fyller vilkåra. Det same gjeld søkjar som er gift med norsk borgar og lever saman med ektemaken, eller når andre serlege grunnar er for det. Frå vilkåret i fyrste leden nr. 2 kan det gjerast undantak i andre høve og såframt søkjaren er dansk, finsk, islandsk eller svensk borgar.

Dersom søkjaren etter heimlandslova si ikkje kjem fri frå den gamle borgarskapen utan han vert løyst frå denne, er vilkåret vanleg at han innan eitt år etterviser at han er vorten løyst.

Har søkjaren ugifte born under 18 år, avgjer den tenestemakta som skriv ut borgarbrevet, om det skal gjelde borna og.»

Hvordan de forskjellige vilkårene er tolket i praksis er omtalt under de respektive punktene nedenfor.

8.1.2 Særlig om hvilket tidspunkt vilkårene må være oppfylt

8.1.2.1 Gjeldende rett

Det fremgår ikke av gjeldende lov på hvilket tidspunkt vilkårene for statsborgerskap må være oppfylt. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 bruker uttrykket «på det tidspunktet saken behandles» vedrørende tidspunktet søkeren må være bosatt i riket. For norskgifte er det under avsnitt VII punkt 4.2.2 i rundskrivet presisert at ekteskapet må bestå på vedtakstidspunktet. I praksis kreves det at alle vilkår må være oppfylt på vedtakstidspunktet.

8.1.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at vilkårene for statsborgerskap skal være oppfylt på vedtakstidspunktet (bevillingstidspunktet). Det betyr at vilkårene må være oppfylt på det tidspunktet søknaden eventuelt innvilges.

8.1.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag.

8.1.2.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at alle vilkårene for erverv av statsborgerskap etter søknad må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Det betyr at dersom vilkårene var oppfylt på søknadstidspunktet, men ikke lenger er det når søknaden avgjøres, må søknaden avslås.

8.2 Rettskrav eller skjønn?

8.2.1 Innledning

Bestemmelsen om erverv av statsborgerskap etter søknad har i de tidligere statsborgerlovene vært utformet som en kan-regel. Det har vært forutsatt at de lovbestemte vilkårene var minimumsvilkår, og at det etter omstendighetene kunne stilles strengere krav eller krav av en annen art enn de som var fastsatt i lovteksten. Det fremkommer av Ot.prp nr. 30 (1916) at departementet anså det riktig at administrasjonen ble gitt en viss frihet til å ta i betragtning de særlige forhold som kunne foreligge for den enkelte søkers vedkommende.

Administrasjonen stilte seg ganske fritt i forhold til lovens vilkår. For eksempel ble vandelskravet tolket langt strengere enn det som fulgte av henvisningen i 1888-loven til Grunnlovens bestemmelser om suspensjon og tap av stemmerett. Også botidskravet på 5 år i 1924-loven ble tolket strengere enn ordlyden tilsa. Anførsel om kort botid ble trukket inn også i tilfeller hvor vedkommende hadde bodd i landet i over 10 år. Det ble foretatt en samlet vurdering der også vandel og forsørgelsesevne ble trukket inn. Det ble også praktisert et vilkår om en høyeste aldersgrense på 60 år for å få norsk statsborgerskap. Heller ikke dette vilkåret hadde noen forankring i de lovgitte vilkårene for statsborgerskap etter søknad.

Også etter 1950-loven har det utviklet seg en praksis hvor utformingen av vilkårene for erverv av statsborgerskap etter søknad ikke fremgår klart av loven, for eksempel vilkåret om at søkerens identitet skal være dokumentert, og vilkåret om bosettingstillatelse for studenter, se nærmere punkt 8.6.2. Alle vilkår etter gjeldende rett fremgår imidlertid av Justisdepartementets rundskriv G-28/99. Etter gjeldende praksis innvilges statsborgerskap uten skjønnsmessig prøving når vilkårene i lov og retningslinjer er oppfylt. Utvalget understreker under avsnitt 7.2 i utredningen at dette ikke kan ha medført at § 6 har opphørt å være en kan-regel. Utvalget bemerker at

«den rettsutvikling som danner en ytre ramme for skjønnsutøvelsen og den praksis som knytter seg til bestemmelsen, har ført til at skjønnet i hvert fall må utøves innenfor snevrere rammer enn tidligere forutsatt. Dessuten vil den praksis som er etablert i Norge i seg selv kunne ha dannet normer som ikke kan fravikes, ut fra prinsippet om at like saker skal behandles likt.»

8.2.2 Utenlandsk rett

I mange land fremgår det av vilkårene for statsborgerskap at det kan anvendes et skjønn i tillegg til at søkeren skal fylle visse grunnvilkår. Det fremgår av svensk statsborgerlov § 11 at en utlending kan innvilges statsborgerskap etter søknad dersom vilkårene nevnt i bestemmelsen er oppfylt. I noen land gir for øvrig vilkårene for statsborgerskap i seg selv anvisning på en skjønnsutøvelse. For eksempel kravet i Storbritannia om at søkeren «have to be of good character». I Nederland kan en søknad avslås med den begrunnelse at vedkommende er en fare for «public order» eller «public health».

8.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at dersom søkeren tilfredsstiller de lovbestemte vilkår, slik disse eventuelt er presisert i forskrifter, skal søkeren ha rett til statsborgerskap. Det skal altså ikke være anledning til å nekte statsborgerskap på et skjønnsmessig grunnlag. Forslaget innebærer at loven skal inneholde en fullstendig oppregning av de relevante vilkårene. Utvalget anbefaler at vilkårene for statsborgerskap utformes slik at resultatet blir mest mulig forutsigbart, dvs. kriteriene bør være objektive eller gi klare retningslinjer. Selv om målet ikke helt kan nås, og man ender opp med kriterier som angir skjønnstema, mener utvalget at det ikke er grunn til å forkaste tanken om at bevilling skal gis når vilkårene foreligger.

Utvalget begrunner sitt forslag under avsnitt 7.2 i utredningen:

«Utvalget mener at dette er en løsning som tilsies av sterke rettsikkerhetshensyn. En skjønnsutøvelse i et spørsmål som dette kan gi grunnlag for en forskjellsbehandling som ikke er akseptabel [...]. Selv om det finnes skjønnsgrunnlag som er nøytrale for så vidt - dette gjelder blant annet integrasjonsnivå - er det av betydning å unngå skjønnstema som kan dekke over en reell og uakseptabel diskriminering. Også for forvaltningens omdømme i slike saker, er det viktig at det bygges på et avgjøringsgrunnlag som lov og forskrift uttrykkelig aksepterer.

Etter utvalgets mening medfører et slikt opplegg også administrative fordeler. Spørsmålet om hvilke opplysninger som skal innhentes og vurderes, vil være bestemt av de lovsatte vilkår. Det som ikke knytter seg til disse vilkår skal ikke undersøkes og ikke vurderes om opplysningene tilfeldig dukker opp i saken.»

Utvalget viser til at praksis i dag ligger meget nær den foreslåtte løsningen.

8.2.4 Høringsinstansenes syn

Barneombudet, Den norske advokatforeningen, Juss-Buss, Utlendingsdirektoratet, Mira-senteretog Antirasistisk Senter, Justisdepartementet og Politiets Sikkerhetstjeneste(PST), tidligere Politiets Overvåkingstjeneste (OVS) slutter seg til forslaget. Justisdepartementet viser til at også hensynet til effektiv saksbehandling tilsier at vilkårene for innvilgelse av statsborgerskap etter søknad knyttes til så enkle og klare kriterier som mulig.

Regjeringsadvokaten uttaler blant annet:

«Regjeringsadvokaten føresett at bruken av ordet «kan», slik det er nytta m.a. i utkastet § 6 første ledd tredje punktum, § 8 andre ledd første og tredje punktum, § 9 første ledd første og tredje punktum, § 15 første punktum, § 17 første og andre ledd, samt § 18, er ei tradisjonell tilvising til det «frie» forvaltningsskjønnet - der domstolane ved ei eventuell rettsleg prøving berre kan setje vedtaket til side der det ligg føre maktmisbruk.

Regjeringsadvokaten føresett vidare at uttrykket «på en enkel måte» i utkastet § 4 første ledd fjerde punktum, ikkje er rettsbruksskjønn, men ei vurdering som fell inn under forvaltinga sitt frie skjønn. Det er vel naturleg at dette også gjeld for uttrykka «lite graverende» i utkastet § 6 første ledd tredje punktum, «særlige tilfeller» i § 7, «særlige omstendigheter «i § 8 første ledd andre punktum, samt «særlige grunner» i § 9 første ledd tredje punktum. På den andre sida føresett Regjeringsadvokaten at uttrykka «utilbørlig adferd», «mot bedre vitende» og «vesentlig betydning» i utkastet § 18 er rettsbruksskjønn som domstolane skal ha full kompetanse til å overprøve.

Etter Regjeringsadvokaten sitt syn vil det vera tenleg om departementet presiserer i kva grad dei nemnde uttrykka er meint å vera tilvisingar til forvaltinga sitt frie skjønn eller rettsbruksskjønn.»

8.2.5 Departementets vurderinger

Departementet bemerker at lovutvalget har fremmet to forslag som henger nært sammen og derfor behandles i sammenheng. Når det gjelder forslaget om at søkeren skal ha rettskrav på tillatelse dersom vilkårene er oppfylt, slutter departementet seg til forslaget. Hensynene til forutberegnelighet for søkeren, effektiv saksbehandling og rettssikkerhet, derunder hensynet til likebehandling, tilsier at utlendingen gis et rettskrav på statsborgerskap når vilkårene er oppfylt. Disse hensynene gjør seg imidlertid gjeldende også i andre bestemmelser etter loven, som Regjeringsadvokaten har trukket frem. Tidligere praksis med skjønnsmessige avgjørelser muliggjorde fremveksten av nye, ikke lovbestemte vilkår, jf. punkt 8.2.1. Fremvekst av slike nye vilkår vil langt på vei hindres dersom søkeren gis rettskrav på statsborgerskap når de lovbestemte vilkår er oppfylt. Det er imidlertid en grunnleggende forutsetning for et reelt rettskrav at vilkårene for rettskravet er klare. Departementet slutter seg derfor også til forslaget om at alle relevante kriterier for tillatelse skal fremgå direkte av loven, selv om det kan være nødvendig med nærmere utfylling i forskrift. Lovhjemling gir også større publikumsvennlighet. Det er enklere for søkeren å orientere seg om hvilke krav som stilles når disse fremgår av lov, enn om disse bare fremgår av forskrift eller rundskriv. Hjemmel i lov innebærer også at vilkårene ikke kan endres uten ny stortingsbehandling, med den demokratiske kontroll det innebærer.

8.3 Kravet til søkerens identitet

8.3.1 Innledning

Departementet foreslår at en søker skal ha rettskrav på statsborgerskap dersom vilkårene oppstilt i loven er oppfylt, jf. punkt 8.2. Det må derfor vurderes om det i loven skal oppstilles et krav til søkerens identitet, for eksempel at denne er dokumentert eller avklart. Spørsmål knyttet til søkerens identitet oppstår blant annet når en utlending ikke har reisedokumenter eller andre dokumenter som kan belyse hans eller hennes identitet, eller det er tvil om ektheten av fremlagte dokumenter. Gruppen uavklart identitet omfatter også de tilfellene hvor søkeren reiser på falske dokumenter eller på dokumenter som i og for seg er ekte, men benyttes av en annen enn den berettigede. Dette betyr ikke uten videre at søkeren opptrer utilbørlig. Situasjonen kan være at flukt bare er mulig ved bruk av falske papirer eller falsk identitet. Gruppen uavklart identitet omfatter også innvandrere fra land som ikke har en sentraladministrasjon og derfor heller ikke noe system for utferdigelse av pass eller andre identitetsdokumenter.

Det har vært store endringer i innvandringsmønsteret etter at gjeldende statsborgerlov trådte i kraft. Tidligere var det først og fremst utlendinger som søkte arbeid eller var gift med norske borgere som kom til Norge. I den senere tid utgjør personer som søker beskyttelse en stor del av innvandrerne. Problemstillinger knyttet til søkerens identitet opptrer dermed langt hyppigere enn tidligere.

8.3.2 Gjeldende rett

Krav til identitet er ikke oppstilt som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad i 1950-loven. Spørsmålet om dokumentasjon av søkerens identitet er heller ikke diskutert i forarbeidene til loven. Vilkårene for å få statsborgerskap etter søknad er skjønnspregede, som nevnt under punkt 8.2. Ingen har rett til statsborgerskap selv om vilkårene i § 6 er oppfylt. Kan myndighetene avslå en søknad, kan de også gjøre det mindre, nemlig å stille ytterligere vilkår. Problemet med uavklart eller falsk identitet har vært kjent lenge. I praksis er det vokst frem et krav om at søkerens identitet skal være dokumentert før statsborgerskap innvilges. Kravet om at søkeren «som utgangspunkt må dokumentere sin identitet» er nedfelt som generell retningslinje i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 1.2. Utlendingsmyndighetene tar i utgangspunktet stilling til spørsmålet om søkerens identitet når det søkes tillatelse etter utlendingsloven. Dersom identiteten er dokumentert i denne forbindelse, anses det tilstrekkelig for søknaden om statsborgerskap. Dersom søkeren har fått innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse til tross for at vedkommende har nektet å oppgi sin identitet, eller det er grunn til å anta at oppgitt identitet er uriktig, skal søknaden om statsborgerskap avslås. Dersom det ved behandling av søknaden om statsborgerskap fremkommer nye opplysninger om identiteten, skal det først avgjøres om opplysningene er av betydning for oppholdsgrunnlaget etter utlendingsloven. Søknaden om statsborgerskap stilles i bero inntil dette er avklart.

Det settes ikke vilkår om dokumentasjon dersom det må legges til grunn at den ikke kan fremskaffes, for eksempel på grunn av manglende eller ikke troverdige registre i søkerens hjemland. Hensynet til søkeren, søkerens familie eller andre særlige grunner kan tilsi at det ikke stilles vilkår om dokumentasjon. En særlig grunn kan være at søkeren har asylstatus eller har fått oppholds- eller arbeidstillatelse av flyktninglignende grunner. Kravet til dokumentasjon kan for øvrig fravikes dersom det ikke er grunnlag for tvil om søkerens identitet.

Kravet til dokumentasjon er i rundskrivet begrunnet med at søkere man ikke kjenner identiteten til, ikke skal kunne nyte godt av det særlige vernet mot utsendelse og utlevering som følger med norsk statsborgerskap.

8.3.3 Utenlandsk rett

8.3.3.1 Danmark

Danmark har ingen uttrykkelig bestemmelse om krav til identitet i sin statsborgerlovgivning. En utlending må imidlertid sannsynliggjøre sin identitet for å få en oppholdstillatelse, fortrinnsvis ved å forevise pass eller annet reisedokument. Dersom slik dokumentasjon ikke kan fremskaffes, kan identiteten sannsynliggjøres på annen måte, for eksempel ved fødselsattest. For flyktninger som ikke har dokumentasjon, og for personer som kommer fra land hvor det ikke er en sentral myndighet som kan utferdige pass eller andre identitetsbevis, fastsettes identiteten på andre måter.

Det er den identiteten som blir fastlagt av utlendingsmyndighetene ved utlendingens ankomst, og som blir registrert i folkeregisteret, som blir lagt til grunn ved behandling av statsborgersøknaden.

8.3.3.2 Finland

I Finland er spørsmålet om identitet regulert i en egen bestemmelse i statsborgerloven (§ 6). Det er et vilkår for statsborgerskap at identiteten er tilstrekkelig utredet. Dette kan foregå ved hjelp av dokumenter eller ved opplysninger om personens navn, fødselsdato, familieforhold o.l. Ved avgjørelsen av spørsmålet om identitet kan det også tas hensyn til opplysninger som personen tidligere har gitt om sin egen og sitt barns identitet. Identiteten skal anses tilstrekkelig utredet dersom en utlending anvender den identiteten som vedkommende har stått registrert med i folkeregisteret i minst de siste ti årene, selv om utlendingen tidligere har brukt andre identiteter.

8.3.3.3 Island

Islands statsborgerlov innholder ikke vilkår knyttet til søkerens identitet. På Island avgjøres identitetsspørsmålet i forbindelse med innvilgelse av oppholdstillatelsen. Hovedregelen er at oppholdstillatelse ikke innvilges dersom det ikke kan fremlegges akseptable identitetsdokumenter. Det kreves imidlertid ikke at flyktninger dokumenterer sin identitet. I sjeldne tilfeller innvilges oppholdstillatelse på humanitært grunnlag til tross for at identiteten ikke er dokumentert.

Det skjer ingen egen prøving av identitet når det søkes om statsborgerskap.

8.3.3.4 Sverige

I Sverige er det et vilkår for erverv etter søknad at søkeren har «styrkt sin identitet» (statsborgerloven § 11 nr. 1). Kravet inneholder i utgangspunktet en plikt til å dokumentere identiteten ved fremleggelse av pass eller tilsvarende legitimasjon. Man bygger på en fri bevisvurdering, slik at også andre dokumenter eller opplysninger kan tas i betraktning. For søkere som har oppfylt dokumentasjonskravet, er kravet til botid fem år. Selv om søkeren ikke har oppfylt dokumentasjonskravet, kan søknaden likevel innvilges når vedkommende har bodd i Sverige i minst åtte år, og sannsynliggjør at den identitet som oppgis er riktig. Bestemmelsene om «styrkt identitet» skal sees i sammenheng med at det ikke er mulig å tilbakekalle et innvilget statsborgerskap, selv om innvilgelsen bygger på uriktige opplysninger om identitet. Spørsmålet om å innføre tilbakekallsadgang er imidlertid til utredning, se punkt 10.6.2.2.

8.3.4 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn er en egen bestemmelse i statsborgerloven om dokumentasjon av identitet overflødig. Normalt må man kunne bygge på det standpunktet som er tatt ved behandling av en sak etter utlendingsloven. Om nødvendig kan søknaden stilles i bero hvis grunnlaget for en revurdering først foreligger mens statsborgersøknaden er under behandling.

Utgangspunktet i Justisdepartementets rundskriv; at identitet som ikke tidligere er dokumentert skal dokumenteres i forbindelse med statsborgersøknaden, er etter utvalgets mening uheldig. Hvis innvandreren under behandlingen av saken etter utlendingsloven har fått identitetsspørsmålet vurdert og uansett manglende dokumentasjon har fått bosettingstillatelse, mener utvalget at det ikke bør reises nye dokumentasjonskrav etter statsborgerloven dersom vedkommende søker statsborgerskap. Utvalget uttaler i utredningen under avsnitt 7.8:

«Det er blitt påpekt overfor utvalget at muligheten for en identitetsvurdering kan endre seg over tid. Forholdene i opprinnelseslandet kan etter hvert stabilisere seg, og mens man i en første fase av innvandrerens opphold i Norge måtte resignere med hensyn til dokumentasjon av identitet, kan muligheten for dette bedre seg. Utvalget vil imidlertid bemerke at hvis dette er en mulighet man ser i praksis og vil benytte seg av, og adgangen etter utlendingsloven § 13 til å tilbakekalle bosettingstillatelsen ikke anses tilstrekkelig, bør det overveies om det for tilfeller som her nevnt bør åpnes for betinget bosettingstillatelse. Om det er så at forholdene i hjemlandet er bedret slik at identitetsundersøkelser nå er mulige, ville det i hvert fall virke rart at eventuelle undersøkelser ikke kan iverksettes uten at det foreligger en søknad om statsborgerskap. Hvordan vil man i så fall stille seg til en som har det samme utgangspunkt, men som ikke søker statsborgerskap? Spørsmålet om det skal være adgang til å iverksette nye undersøkelser, bør med andre ord reguleres av utlendingsloven.»

8.3.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg, er delt i synet på utvalgets forslag. MiRA-senteretog Antirasistisk Senter støtter utvalgets synspunkt om at dokumentasjon av identitet er et bevisspørsmål, som bør avgjøres i henhold til utlendingsloven. Det bør heller være myndighetene som beviser hvorfor de ikke tror på en identitet, enn at utlendingen må leve i utrygghet i årevis. Oslo politidistrikt tror at utvalget overvurderer de mulighetene utlendingsmyndighetene har til løpende å følge opp en utlendingssak. Politimesteren i Romerike mener at kravet om at en søker kan dokumentere sin identitet bør være absolutt, og bemerker vedrørende utvalgets forslag om å legge vekt på det standpunktet som er tatt i utlendingssaken, at det er forskjell på å gi for eksempel kollektiv beskyttelse til en man ikke vet hvem er, og å utstyre denne personen med et statsborgerskap. Ved innvilgelse av statsborgerskap gis vedkommende ny identitet.

Politimesteren i Romerike uttaler:

«Vår erfaring tilsier at utlendinger mer av bekvemmelighetsgrunner, enn reelle vanskeligheter, oppgir å ikke ha dokumentasjon på sin identitet. Videre er dagens praksis i direktoratet at søkere som kommer fra land hvor det er mulig å fremskaffe identitetspapirer avkreves betydelige mengder dokumentasjon, mens søkere fra land hvor slikt er vanskelig/umulig ikke avkreves noe. Dette er en praksis som etter politiets syn nærmest oppmuntrer søkere til å ikke frembringe det lille de muligens kan få tak i av papirer fra hjemlandet. Videre kan det forhold at kravet til dokumentasjon er svakt være en oppmuntring, særlig for asylsøkere, til å gjemme sine papirer før de søker asyl.»

Også Utlendingsdirektoratet mener at uten et krav til søkerens identitet vil antall nordmenn med ukjent identitet øke, og det kan dreie seg om personer med tilknytning til terrororganisasjoner. Også Politimesteren i Romerike påpeker sammenhengen mellom usikker identitet og terrorisme:

«Den siste tids terrorangrep understreker viktigheten av å vite hvilke personer som er her, herunder hvem som blir norske borgere. I denne sammenhengen vises det også til at det for en del stillinger kreves norsk statsborgerskap for å bli ansatt, for eksempel i politiet og forsvaret. Det antas at kravet til statsborgerskap ved ansettelse har noe med sikkerhet å gjøre. Dette vil uthules hvis det bak statsborgerskapet ligger en høyst usikker identitet, og kan i visse tilfeller utgjøre en fare.»

Utlendingsdirektoratet mener det bør stilles krav om at søkerens identitet er dokumentert eller sannsynliggjort, slik det er gjort i den svenske lovens § 11, og slik praksis er i dag. En hjemmel vil sikre at spørsmålet om identitet rutinemessig blir vurdert før statsborgerskap eventuelt blir innvilget. Unntak fra kravet bør kunne gjøres hvis det blir gitt en troverdig forklaring på hvorfor dokumentasjon ikke kan skaffes.

Direktoratet bemerker at det bør være adgang til å avslå søknad om statsborgerskap dersom det ved verifikasjon eller andre undersøkelser blir fastslått at søkeren har gitt uriktige opplysninger eller har levert falske dokumenter angående sin identitet. Dette er straffesanksjonert etter utkastet § 19. Direktoratet påpeker at det fremstår som urimelig om en søknad om statsborgerskap skal kunne innvilges i tilfeller hvor søkeren har ført forvaltningen bak lyset, noe som kan medføre tilbakekall av tillatelse etter utlendingsloven og utvisning.

8.3.6 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det gode grunner som taler for å opprettholde gjeldende praksis ved behandling av statsborgersøknader, når det gjelder spørsmålet om søkerens identitet. Har søkeren dokumentert sin identitet i forbindelse med søknad om arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, bør dette som hovedregel legges til grunn ved behandlingen av søknaden om statsborgerskap. Utlendingsloven er imidlertid ikke et fullgodt redskap til å forhindre at noen får oppholdstillatelse og etter hvert også bosettingstillatelse på uriktig identitet. Det går vanligvis flere år mellom en innvilgelse av bosettingstillatelse og en søknad om statsborgerskap. I denne perioden kan det oppstå forhold som gir grunn til å tvile på om oppgitte opplysninger i utlendingssaken er korrekte, uten at tvilen gir tilstrekkelig grunnlag for å trekke tidligere innvilget tillatelse tilbake, jf. utlendingsloven § 13. I disse tilfellene kan man ikke være bundet av tidligere standpunkt i spørsmålet om identitet. Loven bør derfor, etter departementets oppfatning, oppstille krav til søkerens identitet som uttrykkelig vilkår for statsborgerskap. Departementet kan ikke se at det er urimelig at personer som tidligere har fått tillatelse uten å dokumentere sin identitet, blir bedt om dokumentasjon i forbindelse med statsborgersøknaden, i motsetning til andre som ikke søker statsborgerskap. Det er nettopp søknaden som gir foranledning til å vurdere identiteten på ny. Departementet legger imidlertid til grunn at det kun sjelden blir innvilget bosettingstillatelse til personer uten dokumentert eller på annen måte sannsynliggjort identitet. Departementet har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på forslaget om betinget bosettingstillatelse til personer med uavklart identitet. Personer med uavklart identitet bør etter departementets oppfatning som utgangspunkt ikke gis mulighet til permanent opphold i Norge.

Enkelte søkere vil ikke gjennomgå den kontrollen som ligger i søknad om bosettingstillatelse, før søknad om statsborgerskap. For utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen foreslås det ikke å stille krav om bosettingstillatelse, se punkt 8.13.4. Disse får som hovedregel en tillatelse etter utlendingslovens kapittel 8 for fem år av gangen, og er vanligvis ikke berettiget til å få bosettingstillatelse. Det foreslås heller ikke å stille krav om at nordiske borgere og personer som søker om gjenerverv av norsk statsborgerskap skal ha bosettingstillatelse før søknad om norsk statsborgerskap innvilges, se punkt 8.13.3 og 8.13.5. Det vil likevel normalt være uproblematisk å få avklart identiteten i forbindelse med søknaden om statsborgerskap for disse søkerne.

Departementet foreslår at vilkåret om identitet skal fremgå av loven som et krav om dokumentert eller på annen måte klarlagt identitet. Forslaget innebærer at det kreves fremlagt dokumenter som viser søkerens identitet. Dette vil først og fremst være pass og andre dokumenter utstedt av annet lands myndighet, med det formål å bekrefte identitet.

Et krav om dokumentert identitet kan ikke være absolutt. For enkelte vil det innebære en sikkerhetsrisiko å ha med seg identitetspapirer på flukt fra hjemlandet. Lite troverdige registre i søkerens opprinnelige hjemland kan heller ikke frata søkeren muligheten til noen gang å bli norsk. Utgangspunktet bør derfor være at dersom søkeren ikke kan dokumentere sin identitet, må vedkommende på annen måte klargjøre denne. Søkeren er nærmest til å fremskaffe opplysninger og å klarlegge at oppgitt identitet er korrekt. Det kan ikke være utlendingsmyndighetene som må bevise at en oppgitt identitet er uriktig. Hva som skal til for å anse en identitet for klarlagt, må vurderes konkret. Det vil etter departementets oppfatning være behov for å regulere kravene til identitet nærmere i forskrift. Det bør av forskriftene blant annet fremgå hvilke krav man skal stille til klarlegging av identitet overfor personer fra land med manglende eller lite troverdige offentlige registre over landets borgere. Etter departementets syn må det imidlertid ikke foreligge berettiget tvil om at opplyst identitet, herunder nasjonalitet, er korrekt, når statsborgerskap innvilges.

Departementet finner ikke grunn til å foreslå en regel inntatt i loven om differensiert botidskrav, slik at statsborgerskap kan gis etter noe lengre botid dersom identiteten ikke er dokumentert, slik Sverige har i sin lov.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav a.

8.4 Kravet til søkerens alder

8.4.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende lov må søkeren være minst 18 år, jf. § 6 første ledd nr. 1. Som hovedperson kan et barn få statsborgerskap dersom det dispenseres fra 18-årskravet. Det fremgår av § 6 annet ledd at det kan dispenseres fra 18-årskravet dersom søkeren er tidligere norsk borger, er norskgift og lever sammen med ektefellen, eller når «andre serlege grunner er for det». Med hjemmel i annet ledd kan statsløse barn få norsk statsborgerskap før fylte 18 år, jf. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 2.2.4 og 5.4.4. For øvrig kan det gjøres unntak fra 18 års kravet når det foreligger spesielle omstendigheter som ikke omfattes av ovennevnte unntak, jf. rundskrivet punkt 2.2.7 om «særlege grunnar». Det fremgår av rundskrivet at

«[d]et beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering om det foreligger «særlege grunnar», jf. § 6 annet ledd. Som utgangspunkt må søkeren vise til særlig behov for statsborgerskap før fylte 18 år, f eks av hensyn til utdannelse. Ved vurderingen av om det skal dispenseres, kan lang botid vektlegges. Det kan også legges vekt på om en eller begge foreldre tidligere har vært norsk borger.»

8.4.2 Utenlandsk rett

I utlandet varierer løsningene når det gjelder alderskravet for erverv av statsborgerskap. I Frankrike kan et barn få statsborgerskap ved fylte 13 år. I Østerrike er aldersgrensen 14 år, og i Tsjekkia og Estland 15 år. De fleste land i Europa har imidlertid myndighetsalderen, dvs. fylte 18 år, som tidligste tidspunkt en person kan erverve statsborgerskap som hovedperson etter søknad. Dette gjelder for eksempel i Danmark, Finland, Kroatia, Moldova, Nederland, Sloveniaog Sverige. Også i USA gjelder et 18 års krav. I Sveits finnes ingen føderal bestemmelse om barns rett til statsborgerskap på selvstendig grunnlag. En rekke kantoner har imidlertid bestemmelser som gir barnet rett til statsborgerskap såfremt det er fylt 16 år.

At barn ikke kan få statsborgerskap etter søknad, er ikke ensbetydende med at barn ikke kan få statsborgerskap. I mange land kan barn erverve statsborgerskap ved melding. Se nærmere punkt 8.13.1.3 om ervervsregler for personer ankommet før fylte 18 år. Dessuten kan barn som regel tas med på foreldrenes søknad om statsborgerskap, se nærmere punkt 8.14.

8.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det kan søkes statsborgerskap for barnet fra det er 12 år gammelt. Utvalget mener at det er et behov for at barn kan få statsborgerskap på selvstendig grunnlag og bemerker under avsnitt 8.2.5 i utredningen:

«Fra praksis kjenner man til at det søkes statsborgerskap for barn som skal ha utdannelse i utlandet og som i denne forbindelse har behov for de rettigheter statsborgerretten gir. I noen tilfeller kan et barn befinne seg alene i Norge slik at det ikke er aktuelt at det kan bli norsk statsborger som biperson. Det kan også være at foreldrene ønsker å forbli statsborgere i sitt opprinnelsesland og der alene, mens de - og barnet - samtidig har et ønske om at barnet skal bli norsk. Barn vil som regel gjennom skolen m.m. generelt ha bedre muligheter enn foreldrene til å tilpasse seg norske forhold. Ønsker foreldrene å befeste barnas tilknytning til Norge, er det god grunn til å respektere deres vilje fremfor at barnet må vente til at det selv kan bestemme.»

Utvalget bemerker at tilfellene som er nevnt kan tas vare på gjennom dispensasjon fra aldersvilkåret i § 6 første ledd nr. 1. Det dreier seg imidlertid om et prinsipielt viktig spørsmål, og barnets rettigheter bør ikke være betinget av at det finnes å foreligge «særlige grunner» til å dispensere fra en 18-års grense.

Valget av 12-års grensen begrunner utvalget med at foreldre og barn ved dette tidspunktet har fått erfaring med norsk skole. En utvidelse av barnets rett til å få statsborgerskap på eget grunnlag betyr ikke at barnet skal kunne opptre på egen hånd. Den som ikke er fylt 18 er umyndig og må representeres av foreldrene dersom ikke statsborgerloven også får egne bestemmelser om at barnet kan handle selvstendig. Utvalget foreslår ikke slike bestemmelser. Utvalget foreslår imidlertid nye generelle regler om medbestemmelsesrett for barnet, se punkt 11.4.5.

En bestemmelse om barns erverv av norsk statsborgerskap vil være i samsvar med de synspunktene som ligger til grunn for artikkel 6 nr. 4 i Europarådskonvensjonen av 1997. Forslaget om 12-års grense kan innebære at barn og foreldre får ulik nasjonalitet. Utvalget viser imidlertid til, under avsnitt 8.2.5 i utredningen, at loven ikke lenger bygger på noe prinsipp om at familiens enhet er et overordnet mål. Noen avgjørende andre argumenter mot en 12 års grense mener utvalget heller ikke finnes.

Utvalgets forslag om at barnet skal kunne få statsborgerskap på selvstendig grunnlag fra 12-års alder suppleres av forslag om rett for barn til å få norsk statsborgerskap når foreldrene får det eller har fått det. Se punkt 8.14 om barns erverv av statsborgerskap som bipersoner til sine foreldre.

8.4.4 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening, Barne- og familiedepartementet, Barneombudet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), MiRA-senteret og Antirasistisk Senter, Redd Barna og Tunsberg bispedømmeråd/Tunsberg biskop støtter forslaget om å senke aldersgrensen til 12 år. Også Juss-Bussog Oslo Biskop stiller seg positive til at alderskravet settes ned til 12 år, og viser til at dette stemmer godt med FNs barnekonvensjon.

Politimesteren i Kristiansand er uenig i forslaget og uttaler:

«Etter de endringer en har fått og vil få, og den dispensasjonsadgang en har, bør det i en så vidt viktig avgjørelse, opprettholdes krav til myndighetsalder på 18 år. En kan ikke se at det er noe større behov for en slik generell regel. Ved 12 år skal barn høres i en rekke forhold, men derfra til å bli selvstendig rett ved etablering av annet statsborgerskap, mener en er å gå for langt.»

Utlendingsdirektoratetmener at av hensyn til vandelskravet bør den som skal søke om norsk statsborgerskap på selvstendig grunnlag være over den kriminelle lavalder, og begrunner sitt synspunkt slik:

«Vi legger vekt på at barn under den kriminelle lavalder kan være spesielt aktive og begå handlinger som ellers ville medføre straff, og at denne adferden kan fortsette etter at de er blitt femten år gamle. Det er uheldig at slik adferd ikke blir møtt med reaksjoner i form av karenstid.»

8.4.5 Departementets høringsbrev av 10. april 2003

I høringsbrev av 10. april 2003 foreslo departementet å opprettholde gjeldende aldersgrense på 18 år ved erverv av statsborgerskap. Begrunnelsen var at departementet, i motsetning til utvalget, ville legge prinsippet om ett statsborgerskap til grunn for ny statsborgerlov. Departementet uttrykte i høringsbrevet at 12 års alderskrav er for lavt når barnet må ta stilling til om det skal si fra seg annet statsborgerskap. Departementet foreslo derfor at gjeldende alderskrav på 18 år for erverv av statsborgerskap på selvstendig grunnlag videreføres. Forslaget om en 18 års grense ble kombinert med forslag om kortere botid for personer ankommet før fylte 18 år. Se nærmere punkt 8.13.1.5 om dette forslaget.

8.4.6 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser går mot departementets forslag i høringsbrevet som innebærer at barn ikke kan erverve statsborgerskap på selvstendig grunnlag. Foruten instansene nevnt innledningsvis under punkt. 8.4.4, gjelder dette Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), tidligere Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA).

Bufdirbemerker at barnets behov for norsk statsborgerskap kan være sterkere enn de voksnes, og barnet kan ha en sterkere tilknytning til Norge enn sine foreldre. I en del tilfeller har de voksne/barnets foreldre en sterk tilknytning til sitt hjemland og føler derfor ikke behov for å søke om norsk statsborgerskap. Man kan derfor komme i den situasjonen at en av foreldrene «må ofre seg» og søke om norsk statsborgerskap for at barnet også skal kunne bli norsk.

Kirkerådet/Mellomkirkelig råd er i utgangspunktet enig i at barn og foreldre bør ha samme statsborgerskap. Høringsinstansen mener det likevel burde være rom for en regel som sikrer at barn som er født i Norge av foreldre med lovlig opphold får norsk statsborgerskap, der de ellers ville være statsløse.

8.4.7 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at svært mange høringsinstanser støtter utvalgets forslag om 12 års aldersgrense, og går dermed mot departementets forslag i høringsbrevet om å opprettholde gjeldende vilkår på 18 år. Departementet vedgår at det finnes vektige grunner til at statsborgerskap bør kunne innvilges før myndighetsalderen og har derfor besluttet å støtte utvalgets forslag om at barn kan erverve statsborgerskap uavhengig av om foreldrene er norske statsborgere eller søker om norsk statsborgerskap. Adgang til erverv av statsborgerskap for barn medfører at foreldre som ønsker å opprettholde sitt opprinnelige statsborgerskap ikke behøver å velge mellom hensynet til barnet og seg selv. En adgang til statsborgerskap på eget grunnlag er også av betydning for barn hvis foreldre av forskjellige årsaker ikke fyller vilkårene for statsborgerskap. Departementet erkjenner også at det er en fordel for ungdom å kunne utdanne seg utenfor Norge uten frykt for at returen til Norge blir stengt fordi bosettingstillatelsen faller bort. Departementet antar at erverv av statsborgerskap på selvstendig grunnlag i ung alder også kan ha en positiv effekt på yngre personers deltakelse i samfunnet. Departementet mener at disse hensynene tilsier at barn bør kunne søke om norsk statsborgerskap på selvstendig grunnlag.

En søknad om statsborgerskap krever grundige overveielser. Dette gjelder desto mer dersom man samtidig må si fra seg annet statsborgerskap. Departementet viser til punkt 4.2 hvor det foreslås at gjeldende prinsipp om ett statsborgerskap videreføres. Dette betyr at den som erverver norsk statsborgerskap etter søknad som hovedregel må si fra seg tidligere statsborgerskap. Erverv av statsborgerskap vil derfor få mer inngripende virkninger enn etter utvalgets forutsetninger. Departementet legger til grunn at prinsippet om ett statsborgerskap også skal gjelde for barn. Det innebærer at også barn må si fra seg annet statsborgerskap ved erverv av norsk statsborgerskap, se nærmere punkt 8.10. Enkelte land vil ikke løse sine borgere før en viss alder er oppnådd, med mindre søknad om løsning fremmes sammen med søknad for foreldrene. For ikke å gjøre retten til statsborgerskap for barn illusorisk, foreslår departementet at barn kan få norsk statsborgerskap tross manglende mulighet for løsning i slike tilfeller. Det foreslås imidlertid at disse barna må dokumentere løsning innen ett år etter at de har blitt gamle nok til å bli løst fra annet statsborgerskap. I motsatt fall vil statsborgerskapet kunne bli trukket tilbake. Se nærmere om tilbakekall ved manglende løsning under punkt 10.6.1.

Etter departementets oppfatning vil barn i mange tilfeller ikke besitte nødvendig kunnskap, erfaring og modenhet til å overskue de fulle konsekvenser av å si fra seg tidligere statsborgerskap. Forslaget om at barn kan erverve statsborgerskap etter søknad innebærer ikke at barnet kan søke på egen hånd. Det er foreldrene som må søke på barnets vegne som barnets verger, se nærmere punkt 11.4. Forslaget om at også barn har rett til statsborgerskap såfremt vilkårene er oppfylt, legger til grunn at barnets verge foretar en grundig vurdering av hva som er til barnets beste før søknad fremmes på barnets vegne. Dersom barnet ikke selv ønsker å erverve norsk statsborgerskap, kan det motsette seg dette, se punkt 11.4 om krav til samtykke til erverv av norsk statsborgerskap for barn som har fylt 12 år.

Når det gjelder statsløse barn som Kirkerådet viser til, er hensynet til dem ivaretatt ved departementets utkast til egen lovbestemmelse for statsløse, se utkastet til § 29 og punktene 8.13.6 og 8.13.7.

At barn gis rett til statsborgerskap på selvstendig grunnlag, betyr ikke nødvendigvis at retten bør inntre ved fylte 12 år. Som nevnt under punkt 8.4.2 varierer alderskravet i utenlandsk rett og det er derfor vanskelig å finne støtte for en bestemt aldersgrense der. Departementet har vurdert andre alternativer til utvalgets forslag om 12 år og gjeldende 18-års grense. Departementet kan ikke slutte seg til synspunktet fra Utlendingsdirektoratet om at statsborgerskap ikke bør innvilges før kriminell lavalder er passert, slik at barn som har utvist kriminell atferd kan ilegges karenstid. Se nærmere punkt 8.9 om kravet til vandel. Selv om departementet foreslår at det også for barn skal gjelde et vandelskrav som vilkår for statsborgerskap, betyr ikke dette at rett til statsborgerskap ikke bør kunne inntre før barnet er over 15 år og politiattest kan utstedes. Alderskravet bør derfor etter departementets oppfatning settes ut fra andre hensyn enn hensynet til vandel. Departementet foreslår ikke egne ervervsregler for barn født i riket. Alderskravet for barn bør dermed også imøtekomme hensynet til disse. På denne bakgrunnen, og på bakgrunn av synspunkter fremkommet fra høringsinstansene, opprettholder departementet utvalgets forslag om alderskrav på 12 år.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav b.

8.5 Kravet om at søkeren er bosatt (har bopel) i Norge

8.5.1 Gjeldende rett

Etter § 6 første ledd nr. 2 er det et vilkår at søkeren «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra». Bestemmelsen tolkes slik at søkeren må være fast bosatt i Norge på det tidspunktet søknaden behandles, dvs. vedtakstidspunktet. Se punkt 8.7.2 for en nærmere definisjon av bopelsbegrepet. I praksis er det i noen tilfeller gjort unntak fra kravet om at søkeren må være bosatt i Norge på det tidspunktet saken behandles. Dette gjelder i første rekke adoptivbarn under 12 år som adopteres av norsk statsborger. Unntaket har mindre praktisk betydning etter ny § 1a i loven, se nærmere punkt 6.

Det følger av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 3.3 at søkeren ikke må ha til hensikt å reise ut av landet. Det kan gjøres unntak for søkere som skal reise ut av landet som følge av arbeid for norsk humanitær organisasjon, fordi et slikt utenlandsopphold i de fleste tilfeller ikke innebærer en bopelsendring i tradisjonell forstand.

8.5.2 Dansk og svensk rett

I Danmark er det et vilkår for statsborgerskap at søkeren har bopel i landet, jf. rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002 § 5. I svensk statsborgerlov er det satt som vilkår i lovens § 11 nr. 4 at søkeren har «hemvist här i landet». Se nærmere punkt 8.7.2.3.

8.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det skal være et vilkår for erverv av norsk statsborgerskap at søkeren er bosatt i Norge i tradisjonell forstand på vedtakstidspunktet. Utvalget skriver i utredningen under avsnitt 7.4.4.2:

«I dette ligger det [som nevnt] at det ikke er tilstrekkelig at man faktisk oppholder seg innen rikets grenser. Det må i tillegg foreligge en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet. Det kan likevel ikke kreves at man positivt må ha til hensikt å bli boende i landet resten av livet, men en søknad skal avslås dersom det foreligger opplysninger om at søkeren har til hensikt å flytte til utlandet i nær fremtid og derved oppgi sin bopel i Norge. Et forestående utenlandsopphold som ikke innebærer at søkeren oppgir sin bopel i Norge, vil imidlertid ikke være avslagsgrunn. Dette vil f.eks. kunne være tilfellet ved tidsbegrensede utenlandsopphold i forbindelse med arbeid, der hensikten er å returnere til Norge.»

8.5.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har knyttet uttalelser direkte til dette punktet.

8.5.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at søkeren må ha bopel i Norge. En utlending som ikke er bosatt i Norge vil ikke ha tilstrekkelig tilknytning til landet. Departementet er også enig i at det tradisjonelle bopelsbegrepet, se punkt 8.7.2, bør legges til grunn, slik at det også kreves at søkeren har til hensikt å forbli boende i landet. Da subjektiv hensikt er vanskelig å dokumentere, vil vilkåret i praksis innebære at søknad skal avslås om det fremkommer at søkeren planlegger å oppgi bopel i Norge. For at det ikke skal være tilfeldig at slike opplysninger fremkommer, vil departementet foreslå at søkeren i forbindelse med søknaden om statsborgerskap, for eksempel på selve søknadsskjemaet, må svare på om vedkommende har til hensikt å reise til utlandet for en lengre periode og i hvilken forbindelse. Departementet foreslår at et krav om fortsatt bopel skal fremgå av loven.

Vilkåret om bopel og fortsatt bopelshensikt må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Det vises til punkt 8.1.2 når det gjelder hvilket tidspunkt vilkårene for statsborgerskap etter søknad må være oppfylt. I praksis vil myndighetene som behandler søknaden måtte basere seg på opplysningene som fremgår i søknadsskjemaet. Departementet antar at det kun i sjeldne tilfeller vil være aktuelt å innhente oppdaterte opplysninger om bopelshensikt når søknaden skal avgjøres. Dersom en søker, etter innvilget statsborgerskap, flytter til utlandet, og planene er oppstått etter at vedtaket om statsborgerskap er truffet, vil ikke dette få betydning for vedtaket. Fremgår det derimot at planene har oppstått før statsborgervedtaket ble truffet, vil dette kunne gi grunnlag for å trekke vedtaket tilbake, se nærmere punkt 10.6.2.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav c.

8.6 Kravet om bosettingstillatelse etter utlendingsloven

8.6.1 Innledning

Vilkårene for bosettingstillatelse fremgår av utlendingsloven § 12 og utlendingsforskriften §§ 43-45. En utlending som de siste tre årene har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har rett til bosettingstillatelse etter søknad, dersom det ikke foreligger en utvisningsgrunn som nevnt i utlendingsloven § 29 første ledd. I visse tilfeller kan bosettingstillatelse innvilges etter kortere opphold enn tre år. At tillatelsen må være uten begrensninger betyr at den er gitt med sikte på varig opphold. Bosettingstillatelse gir utlendingen en berettiget forventning om å kunne oppholde seg i Norge på ubestemt tid. Tillatelsen gjelder livet ut, men vil falle bort dersom innehaveren har hatt bopel eller faktisk opphold utenfor riket sammenhengende i mer enn to år, jf. utlendingsloven § 12 fjerde ledd. Bosettingstillatelse gir et visst utvisningsvern; vilkårene etter utlendingsloven for å utvise en utlending som fyller vilkårene for bosettingstillatelse er strengere enn utvisningsvilkårene for utlending som ikke fyller vilkårene for slik tillatelse.

8.6.2 Gjeldende rett

Bosettingstillatelse er ikke oppstilt som vilkår for statsborgerskap i gjeldende lov. Heller ikke i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 er det stilt et generelt krav om bosettingstillatelse. I praksis vil de fleste som søker statsborgerskap ha bosettingstillatelse. Dette gjelder likevel ikke utenlandske studenter, fordi oppholdstillatelse til studenter ikke gir grunnlag for bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 4. I rundskrivet G-28/99 avsnitt VII punkt 5.3 stilles krav om bosettingstillatelse som vilkår for statsborgerskap for akkurat denne gruppen. Vilkåret om bosettingstillatelse innebærer at utenlandske studenter ikke kan få statsborgerskap i Norge før de har fått tillatelse på permanent grunnlag etter studiene.

Også andre utlendinger enn studenter kan ha langvarig opphold i Norge på tillatelse som ikke gir grunnlag for bosettingstillatelse. Dette gjelder for eksempel personer som er ansatt ved en diplomatisk eller konsulær representasjon i Norge. Det samme gjelder personer som omfattes av utlendingsforskriften § 4a. Dette er blant annet forsker ved forskningsinstitutt, ansatt med spesielle kvalifikasjoner i multinasjonalt selskap og misjonær for trossamfunn av en viss størrelse. Disse kan i utgangspunktet få tillatelse i maksimum 4 år. Spørsmålet om statsborgerskap kan oppstå dersom de tidligere har hatt annen tillatelse, slik at lovens botidskrav er oppfylt. Det er ikke utformet særskilte retningslinjer for disse gruppene, men utgangspunktet for disse vil også være at det stilles krav om at de har fått bosettingstillatelse eller tillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse for å få innvilget norsk statsborgerskap.

Utlending som på grunn av for sen søknad om fornyelse har fått «glipper» mellom tillatelsene og derfor ikke fyller vilkårene for bosettingstillatelse, innvilges likevel statsborgerskap, såfremt de øvrige vilkårene for statsborgerskap er oppfylt.

Enkelte utlendinger omfattes ikke av utlendingslovens system med bosettingstillatelse. Dette gjelder nordiske borgere og utlendinger med tillatelse etter utlendingslovens kapittel 8 om særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Disse innvilges likevel statsborgerskap etter søknad.

8.6.3 Nordisk rett

I Danmark er det vilkår for statsborgerskap at søkeren har en tidsubegrenset oppholdstillatelse, jf. rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002 § 5. Også i Sverige kreves det at søkeren har permanent oppholdstillatelse, jf. statsborgerloven § 11 nr. 3. I finsk lov er det ikke oppstilt et slikt krav i tillegg til kravet om at vedkommende er bosatt (hemvist), se § 13.

8.6.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det stilles vilkår om bosettingstillatelse for å få innvilget statsborgerskap. Etter utvalgets forslag må en søknad om bosettingstillatelse være innvilget. Utvalget viser til sammenhengen med kravet om at søkeren må være bosatt i Norge på vedtakstidspunktet, se utredningen avsnitt 7.4.4.3. Utvalget viser til at kravet om bosettingstillatelse innebærer at søkeren må ha en berettiget forventning om å kunne oppholde seg i Norge på ubestemt tid.

Kravet om bosettingstillatelse kan også begrunnes ut fra sammenhengen mellom utlendingsloven og statsborgerloven;

«Siden statsborgerskapet innebærer en ubetinget rett til opphold i Norge, vil det være lite konsekvens i lovverket om statsborgerskap kan innvilges før man kan innvilges permanent oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingslovens regler.»

Utvalget bemerker at regelverkene ikke har vært samkjørte på dette punktet, slik at man har kunnet komme i en situasjon der man i praksis har krav på norsk statsborgerskap uten å fylle vilkårene for bosettingstillatelse.

Som begrunnelse for forslaget om at bosettingstillatelsen faktisk skal være innvilget, uttaler utvalget:

«Selv om det kan virke lite hensiktsmessig å kreve at man søker om en tillatelse man ikke har behov for dersom statsborgersøknaden innvilges, mener utvalget at det ikke bør være tilstrekkelig at man tilfredsstiller vilkårene for en bosettingstillatelse. Bakgrunnen for utvalgets standpunkt er at det bør være utlendingsmyndighetene som tar stilling til om vilkårene for bosettingstillatelse er oppfylt, og at dette skjer med bindende virkning for statsborgermyndighetene.»

8.6.5 Høringsinstansenes syn

Politiets Sikkerhetstjeneste, tidligere Politiets Overvåkingstjeneste (OVS), mener hensynet til sikkerhet blir for dårlig ivaretatt i utvalgets lovutkast, ved at det kun blir indirekte ivaretatt gjennom vilkåret om bosettingstillatelse. OVS uttalelse er nærmere berørt under punkt 8.11 om hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn som vilkår for statsborgerskap.

8.6.6 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at bosettingstillatelse skal være ett av vilkårene for norsk statsborgerskap. Bosettingstillatelse tilkjennegir en relativt sterk tilknytning til riket, og gir en berettiget forventning om varig opphold, i motsetning til opphold uten tillatelse eller tillatelse som er av midlertidig karakter. Sammenhengen med kravet om at søkeren må være bosatt i tradisjonell forstand, jf. punkt 8.5, tilsier at det stilles krav om bosettingstillatelse. Også sammenhengen med kravet om at oppholdstiden kan opptjenes i løpet av en 10 års periode, jf. punkt 8.7.4, taler for et krav om bosettingstillatelse, fordi dette sikrer en viss kontinuitet i oppholdet.

I motsetning til utvalget foreslår departementet at det er tilstrekkelig at vilkårene for bosettingstillatelse er oppfylt. Utlendingsloven § 30 gir ekstra utvisningsvern såfremt vilkårene for bosettingstillatelse er oppfylt. Det kreves altså ikke at tillatelsen faktisk er innvilget. Departementets synspunkt henger også sammen med forslaget om at behandling av klagesaker foreslås overført fra departementet til Utlendingsnemnda, jf. punkt 11.1. Forutsetningen for statsborgerlovutvalget var at utlendingssaker skulle klagebehandles i Utlendingsnemnda, statsborgersaker i departementet. Under en slik ordning fremstår det som mest hensiktsmessig at bosettingstillatelse faktisk er innvilget når klagesaken behandles. Er kompetansen til å avgjøre spørsmålet om bosettingstillatelse lagt til et annet organ, vil departementet vanskelig kunne fastslå om vilkårene for slik tillatelse er oppfylt. Blir Utlendingsnemnda klageinstans også i statsborgersaker, gjør ikke dette hensynet seg gjeldende. Departementet finner det lite hensiktsmessig at Utlendingsnemnda først må treffe vedtak om bosettingstillatelse, for så å innvilge statsborgerskap. Også for førsteinstansen, Utlendingsdirektoratet, vil et krav om at bosettingstillatelse faktisk er innvilget innebære merarbeid, i de tilfellene hvor både vilkårene for statsborgerskap og bosettingstillatelse er oppfylt, uten at vedtak om bosettingstillatelse er truffet.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav d.

8.7 Botidskravet

8.7.1 Innledning

Et krav om opphold i riket av en viss varighet som vilkår for erverv av statsborgerskap begrunnes med at søkeren bør ha en tilknytning til riket, i tillegg til at vedkommende må være bosatt i riket når statsborgerskapet innvilges. Et krav om oppholdstid av en viss lengde innebærer en objektivisering av den tilknytningen som anses nødvendig. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes med andre ord å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Objektiviseringen innebærer at det ikke stilles spørsmål ved søkerens faktiske tilknytning, dersom kravet til oppholdstid er oppfylt.

Det er ikke gitt at ethvert faktisk opphold i riket skal regnes med ved beregning av oppholdstiden. Det må tas stilling til en rekke forhold. Skal kun opphold mens søkeren har hatt bopel i riket medregnes? Skal det kreves sammenhengende opphold, eller kan flere kortere opphold også være relevante? Dersom det ikke kreves sammenhengende opphold, skal det kreves at oppholdene er av en viss minimumsvarighet? Skal kortere opphold utenfor riket kunne regnes med? Skal det kreves opphold med tillatelse etter utlendingsloven, og i så fall, midlertidig eller kun tillatelse som gir grunnlag for varig opphold? Skal det være noen begrensning når det gjelder hvor langt tilbake i tid oppholdene kan ha funnet sted? De enkelte elementene i forslaget til oppholdstid behandles nedenfor.

I statsborgerrettslig litteratur og i mange andre sammenhenger omtales den oppholdstiden som her er nevnt oftest som botid, eller som botidskravet. Botid brukes som betegnelse enten det gjelder oppholdstid med bopel i riket eller kun faktisk opphold. Begrepsbruken er således ikke helt presis. Etter gjeldende rett stilles det ikke krav om at søkeren har bopel, dvs. har vært bosatt i Norge, under hele den tiden som kreves for å få innvilget statsborgerskap. Som regel har søkeren hatt bopel i lengre tid, men faktisk opphold kan også være relevant. I og med at botid er et innarbeidet begrep, finner departementet det hensiktsmessig å benytte dette i fremstillingen her.

8.7.2 Bopels- eller oppholdsprinsipp?

8.7.2.1 Innledning

Problemstillingen her er om det skal kreves bopelshensikt i hele den perioden som regnes som botid, eller om det skal være tilstrekkelig med faktisk opphold i landet. Det dreier seg med andre ord om hvilket prinsipp som skal legges til grunn for botidsberegningen; et oppholdsprinsipp eller et bopelsprinsipp. Forskjellen ligger i at et bopelsprinsipp forutsetter en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet.

Før den første statsborgerloven av 1888 var norske borgere de som var bosatt i Norge. Loven av 1888 inneholdt en bestemmelse i § 17 som definerte «fast bolig» som et

«saadant Ophold, som vidner om den Hensigt at forblive her for bestandigt».

Denne definisjonen svarer til det tradisjonelle bopelsbegrepet i norsk rett, ved at det stilles krav til en subjektiv bosettingshensikt i tillegg til at man faktisk oppholder seg i Norge. I 1888-loven ble det krevet at man hadde hatt fast bolig i tre påfølgende år. Statsborgerutvalget tolker dette slik at det måtte foreligge en bosettingshensikt i hele botiden. Senere lover har ikke inneholdt noen definisjon av bopelsbegrepet. Utvalget bemerker at det ikke har funnet uttalelser i forarbeidene til 1924-loven eller 1950-loven som tilsier at man har ønsket å endre innholdet i begrepet.

Ulempen med et bopelsprinsipp er at det kan medføre betydelige bevisvansker. Utvalget uttaler i utredningen under avsnitt 7.4.4.4:

«Spørsmål om når botiden skal regnes fra, og om et opphold i utlandet skal avbryte botiden, vil i prinsippet måtte avgjøres ut fra hvilke tanker søkeren rent faktisk har gjort seg om oppholdets varighet. Som et eksempel kan man tenke seg en utlending som studerer i Norge, og som er fast bestemt på å returnere til hjemlandet etter studietiden. Under studiet modnes tanken på å bosette seg i Norge, og etter studiet søker han sin første jobb her. I en slik situasjon lar det seg vanskelig gjøre å fiksere et tidspunkt for når botiden skal begynne å løpe. Det avgjørende er når vedkommende bestemmer seg for å bli boende i Norge. Dette er en subjektiv forestilling som ikke lar seg dokumentere.»

Et bopelsprinsipp vil få som konsekvens at langvarige opphold i utlandet som er ment å være midlertidige, for eksempel i forbindelse med studier, ikke vil avbryte botiden. Selv om vedkommende ved en slik midlertidig utflytning vil ha sin base i Norge, og derfor må forutsettes å ha en viss kontakt med landet, faller mye av begrunnelsen for et botidskrav bort når søkeren ikke oppholder seg her rent faktisk. Et oppholdskrav innebærer i prinsippet at opphold i utlandet ikke medregnes i botiden.

En botidsberegning basert på bopelsprinsippet kan altså medføre betydelige bevisvansker. Et vilkår som vanskelig lar seg dokumentere er også betenkelig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv; man risikerer at like tilfeller behandles ulikt. Det blir også vanskelig for den enkelte å forutse sin rettsstilling. Administrative hensyn taler også for at en bør unngå regler som det kan bli ressurskrevende å praktisere. Disse vanskelighetene kan i en viss grad lempes ved å innføre regler om at bosettingshensikt presumeres å foreligge når gitte ytre konstaterbare omstendigheter foreligger. Norsk utlendingslov skiller mellom to typer oppholdstillatelser etter om det faktiske grunnlaget for oppholdstillatelsen har varig eller midlertidig karakter. Utvalget uttaler videre under avsnitt 7.4.4.4:

«Man kunne derfor tenke seg at man i loven presumerer at bosettingshensikt foreligger der søkeren har oppholdstillatelse på et «varig» faktisk grunnlag, mens opphold på et «midlertidig» grunnlag utelukker bosettingshensikt siden søkeren ikke vil kunne ha noen berettiget forventning om å kunne bli i landet når oppholdsgrunnlaget faller bort.»

Tilsvarende bevisproblemer oppstår når det gjelder spørsmålet om opphold i utlandet innebærer en bopelsendring.

Utvalget skriver i denne forbindelse samme sted:

«Når det gjelder spørsmålet om opphold i utlandet innebærer en bopelsendring, vil man også kunne støtte seg til objektive forhold som indikerer at man har til hensikt å bli boende i utlandet. I SOU 1999:34 s. 62 nevnes det som eksempler som indikerer bopelsendring at man har fått fast arbeid eller kjøpt bolig i utlandet, eller at man har meldt utflytting til folkeregisteret. Lengden på utenlandsoppholdet vil også kunne tillegges vekt i en slik vurdering. Ulempen med en slik vurdering er at den er ressurskrevende, og at det i en viss utstrekning vil kunne være tilfeldig hvilke opplysninger myndighetene blir kjent med. Når man vurderer betydningen av arbeid i utlandet, vil det f.eks. også kunne være relevant for vurderingen om arbeidsgiveren er norsk, om vedkommende beholder hus eller leilighet i Norge og om familien fremdeles bor her.»

Valget mellom et oppholdsprinsipp og et bopelsprinsipp har også en prinsipiell side. Utvalget bemerker:

«Som det poengteres i SOU 1999:34 på s. 60, vil en utlending som bor i Sverige under forutsetning om at oppholdet er midlertidig, ha mindre oppfordring til å knytte seg til det svenske samfunn enn en person som har til hensikt å bli værende i Sverige. Momentet er trukket frem i den svenske lovutredningen som begrunnelse for at opphold på midlertidige oppholdstillatelser ikke regnes inn i botiden. Utvalget antar at dette er en riktig forutsetning, men vil tilføye at en person som rent faktisk har oppholdt seg i Norge i mange år, også kan etablere en tilknytning til landet som er relevant i forhold til en søknad om norsk statsborgerskap. En student vil f.eks. også kunne skaffe seg et sosialt nettverk og få kjennskap til norsk språk og samfunnsliv.»

8.7.2.2 Gjeldende rett

Til tross for ordlyden i § 6; «fast bustad i riket dei siste 7 åra», og lovens forarbeider, jf. punkt 8.7.2.1, praktiseres ikke lenger botidskravet slik at det stilles krav om bopel og bosettingshensikt i hele botiden. I tillegg til faktisk opphold i Norge, er det avgjørende hva slags oppholdsgrunnlag søkeren har hatt i løpet av botiden. Utgangspunktet for botidsberegningen fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 3.2. Botiden regnes i utgangspunktet fra ankomst til Norge. Det kreves ikke at oppholdet er ment å være varig. Det stilles heller ikke krav om at det skal foreligge et oppholdsgrunnlag som kan danne grunnlag for en senere bosettingstillatelse. Tvert i mot forutsettes det at opphold på visum og visumfritt opphold skal regnes med i botiden, selv om slikt opphold etter utlendingslovgivningen er begrenset til tre måneder. Dette innebærer at søkeren kan få regnet opphold som botid før vedkommende etablerer bopel i Norge i tradisjonell forstand. Praksis har altså beveget seg langt vekk fra kravet om at det skulle foreligge bopelshensikt i hele botiden.

Botidskravet kan anses oppfylt selv om søkeren har oppholdt seg utenlands i løpet av de siste syv årene. Rundskrivet avsnitt VII punkt 3.4 har regler om botidsberegning ved faktisk fravær fra riket. Utenlandsopphold på inntil 2 måneder pr. år godskrives fullt ut som botid. Opphold mellom 2 måneder og ett år regnes ikke som botid. Botid før og etter utenlandsoppholdet legges sammen. Ved opphold i utlandet på 1 år eller mer reduseres botiden før oppholdet med varigheten av utenlandsoppholdet. Den reduserte botid før avbruddet og botiden etter avbruddet legges sammen. Dersom utenlandsoppholdet er av lengre varighet enn forutgående opparbeidet botid, nullstilles botidsberegningen.

8.7.2.3 Nordisk rett

Sverige praktiserer et bopelsprinsipp. Det fremgår av den svenske statsborgerloven § 11 nr. 4 at søkeren må ha «hemvist» i landet. Det gis ingen definisjon av hemvistbegrepet i loven. Det kreves faktisk opphold og at oppholdet er lovlig. Kravet om at søkeren må ha til hensikt å bli boende i Sverige har man i praksis gått vekk fra, av bevismessige grunner.

I Sverige regnes opphold på en tidsbegrenset oppholdstillatelse som hovedregel ikke med i botiden, selv om vedkommende senere får en tidsubegrenset tillatelse. Bakgrunnen for dette er at de som oppholder seg på en tidsbegrenset oppholdstillatelse, anses for å ha et midlertidig opphold i Sverige. De forventes ikke å integreres i det svenske samfunnet på samme måte som personer som har til hensikt å bli værende i Sverige. Bopelsprinsippet ligger imidlertid til grunn for reglene om fravær fra riket. Opphold i utlandet anses ikke som brudd på bopelsprinsippet, med mindre oppholdet innebærer utflytting fra Sverige, se nærmere punkt 8.7.4.2.

I Danmark praktiseres et oppholdsprinsipp. Det stilles krav om at søkeren må ha oppholdt seg lovlig i landet en bestemt tid før statsborgerskap kan innvilges. Det stilles ikke krav til søkerens hensikt med oppholdet. Det har ikke betydning for beregning av oppholdstiden om tillatelsen er gitt på et midlertidig eller varig oppholdsgrunnlag. I Rundskrivet nr. 55 av 12. juni 2002 § 6 regnes oppholdsperioden fra det tidspunktet søkeren for første gang har fått oppholdstillatelse. En student som gifter seg dansk og blir boende i Danmark etter studietiden kan derfor også regne studieoppholdet som botid. Som nevnt under punkt 8.6.3 stilles det imidlertid krav om at søkeren har tillatelse til varig opphold på vedtakstidspunktet.

På Island kreves det at man har hatt bopel i et visst antall år før statsborgerskap innvilges. Det fremgår uttrykkelig av loven at bopelen må være fast og oppholdet i landet «vedblivende».

I Finland kreves det at man har hatt og fortsatt har «sitt egentliga bo og hemvist» i Finland.

8.7.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget finner valget vanskelig, men foreslår et oppholdsprinsipp, dvs. at det er tilstrekkelig at personer som søker norsk statsborgerskap faktisk har oppholdt seg i Norge i et bestemt antall år. Botiden bør regnes fra faktisk ankomst til landet, såfremt oppholdet er lovlig ved ankomst, jf. nærmere punkt 8.7.3.2.

Utvalget skriver under avsnitt 7.4.4.4:

«Standpunktet er begrunnet i at faktisk opphold i Norge vil danne grunnlag for tilknytning det er naturlig å legge vekt på i spørsmålet om vedkommende bør kunne bli norsk statsborger. Etter utvalgets syn er det lite rimelig om en person som f.eks. har studert i Norge i mange år før han kan sies å ha bosatt seg her, ikke skal får regnet noe av studieoppholdet som botid. Et annet sentralt moment er at et rent oppholdsprinsipp vil være lettere å praktisere enn et bopelsprinsipp. Dette vil føre til at reglene blir mer forutberegnelige for den enkelte.»

Kravet til bosettingstillatelse vil i de fleste tilfeller medføre at tre av årene før man kan søke statsborgerskap må være tilbrakt på et oppholdsgrunnlag som ikke har karakter av å være midlertidig.

Utvalget foreslår at departementet gis adgang til gjennom forskrift å gi regler om at opphold i utlandet helt eller delvis skal kunne likestilles med opphold i Norge. Det vil for eksempel føre for langt å skulle føre regnskap over vanlige ferieopphold i utlandet i løpet av oppholdsperioden.

8.7.2.5 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss støtter forslaget om et oppholdsprinsipp. Faktisk opphold vil gi grunnlag for å ha «levet seg inn i landets forhold», og det er grunn til å legge vekt på dette når man skal søke norsk statsborgerskap. Juss-Buss fremhever også at et oppholdsprinsipp fremfor et bopelsprinsipp vil være langt enklere å praktisere, og forhåpentligvis medføre kortere saksbehandling.

Statistisk sentralbyråuttaler:

«I utredningen er det en omfattende diskusjon omkring botidskrav og -utregning, men bare med utgangspunkt i utlendingsloven. Det er ikke tatt hensyn til at også folkeregistreringsloven (med forskrifter) angir hvem som skal være registrert som bosatt i riket og hvilke datoer som er aktuelle i den forbindelse. En nærmere klargjøring av forholdet mellom disse to lovene ville vært på sin plass. Om ikke annet ville det være en fordel for SSBs presentasjon av statsborgerskapsendringer etter botid om sammenhengen mellom de to lovverkene ble klarere.»

8.7.2.6 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at faktisk opphold skal danne grunnlag for botidsberegningen, dvs. et oppholdsprinsipp. Det er faktisk opphold som gir den tilknytning som kan begrunne statsborgerskap. Valg av dette prinsippet innebærer en videreføring av gjeldende praksis. Dette innebærer at man unngår kompliserte vurderinger og bevisspørsmål om hvorvidt søkeren har hatt bosettingshensikt i hele botiden.

Når det gjelder den nærmere praktiseringen av prinsippet, vil departementet understreke at ikke alle tilfeller av faktisk opphold i landet bør medregnes i botiden. Se nærmere punkt 8.7.3.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det må reguleres i forskrift hvilke faktiske opphold i utlandet som kan tillates, uten at det influerer på botidsberegningen.

Til Statistisk Sentralbyrås ønske om klargjøring av forholdet mellom lov om folkeregistrering og statsborgerloven, vil departementet bemerke at begreper kan ha forskjellig betydning i ulike sammenhenger. Det vises til utvalgets påpekning om at det innenfor en rekke rettsområder er nødvendig å ta stilling til når en person kan anses for å være bosatt i Norge. Utvalget skriver under avsnitt 3.5.1.2.2:

«Selv om en ikke kan gå ut fra at bopelsbegrepet er det samme i alle relasjoner, må en anta at begrepet har en viss felles kjerne i de tilfeller det er blitt brukt. Den tradisjonelle oppfatningen er at bopelsbegrepet inneholder to grunnelementer. For det første må det dreie seg om et faktisk opphold. For det annet må det foreligge en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet. I dette ligger det at et midlertidig opphold verken kan begrunne ny bopel, like lite som det vil avbryte et etablert bopelsforhold. Normalt vil en person bare ha bosted på ett sted, men man kan prinsipielt ikke utelukke at man har bosted på flere steder.»

Folkeregistreringsloven pålegger plikt til å melde inn- og utflytting innen bestemte frister, og har sin definisjon av begrepet «bosatt». I enkelte statsborgerrettslige sammenhenger kan det være aktuelt å stille vilkår om folkeregistrering som et slags bevis på at søkeren har vært bosatt i Norge, for eksempel når det gjelder spørsmål om norsk statsborgerskap ble tapt ved fylte 22 år eller ikke, jf. punkt 10.4.7. I andre tilfeller vil slik sammenheng mellom lovene mangle. Har en person rett til å fremme søknad om oppholdstillatelse etter utlendingsloven fra Norge, og søknaden resulterer i innvilgelse, vil det være naturlig å regne personen som bosatt fra søknaden ble fremsatt, jf. punkt 8.7.3.4. Personen vil imidlertid som hovedregel ikke bli registrert i folkeregisteret, jf. også folkeregistreringsloven § 8 annet ledd i.f. som hjemler adgang for Kongen til å gjøre unntak fra meldeplikten for utlendinger som ved innreisen også har meldeplikt til annen offentlig myndighet. Forskjellen i botidsbegrepene etter folkeregistreringsloven og statsborgerloven innebærer at vilkårene for statsborgerskap etter statsborgerloven i enkelte tilfeller vil være oppfylt lenge før det er passert syv års botid regnet etter folkeregistreringsloven. At en person bryter plikten etter folkeregistreringsloven til å melde innflytting, bør ikke nødvendigvis medføre at utlendingen ikke skal anses bosatt etter statsborgerloven, dersom forholdet kan dokumenteres på annen måte. Verken registrering i Folkeregisteret eller i utlendingsforvaltningens registre er imidlertid noen garanti for at utlendingen faktisk har oppholdt seg i riket i angjeldende tidsrom.

Kravet om faktisk opphold er uttrykt i utkastet til § 7 første ledd bokstav e.

8.7.3 Kravet til oppholdsgrunnlag

8.7.3.1 Gjeldende rett

For å medregnes i botiden er det etter gjeldende rett i utgangspunktet et vilkår at det faktiske oppholdet i landet er lovlig. Dette fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 3.2 om botidsberegning. Botiden regnes i utgangspunktet fra ankomst til Norge. Visumfritt opphold eller opphold på visum medregnes i botiden. Hvis det søkes om arbeids- eller oppholdstillatelse etter utløpet av det visumfrie oppholdet eller oppholdet på visum, dvs. når oppholdet ikke lenger er lovlig, regnes botiden fra tidspunktet tillatelse ble innvilget. Dersom søkeren ved ankomst til Norge ikke hadde nødvendig tillatelse, regnes botiden fra registrering av søknad om oppholds-/ arbeidstillatelse eller asyl. Dersom søknaden fremsettes senere enn tre måneder etter ankomst til landet, regnes botiden først fra tidspunktet tillatelsen ble innvilget. Har en søker fått innvilget tillatelse etter først å ha fått vedtak som innebar at vedkommende måtte forlate landet, regnes tidsrommet mellom vedtakene bare med i botiden dersom det følger av utlendingsloven at klagen har oppsettende virkning, eller dersom det uttrykkelig er besluttet å gi klage eller omgjøringsbegjæring oppsettende virkning.

Det fremgår av ovennevnte rundskriv at opphold mellom utløpet av en tillatelse til ny tillatelse innvilges medregnes i botiden. Dersom søkeren har fått tilbakekalt oppholds- eller arbeidstillatelse, og deretter blitt innvilget ny tillatelse, foretas det en konkret vurdering av om hele eller deler av tiden for den tilbakekalte tillatelsen skal regnes som botid.

8.7.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at bare opphold som er lovlig etter utlendingslovens regler regnes inn i botiden. Det vil gi en uønsket signaleffekt dersom ulovlig opphold i Norge kan medregnes. Praktiseringen av et krav om lovlig opphold kan imidlertid by på enkelte problemer.

Utvalget legger i utredningen under avsnitt 7.4.4.5 til grunn at et opphold regnes som lovlig når det foreligger gyldig arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse etter utlendingslovens regler. I tillegg vil et opphold på visum eller et visumfritt opphold regnes som lovlig opphold. Det er de klanderverdige forhold man bør unngå å medta i botiden. Et opphold uten gyldig tillatelse behøver ikke være klanderverdig.

Det må tas stilling til om et opphold skal regnes som lovlig allerede fra søknadstidspunktet, dersom søknaden ender i en gyldig tillatelse. I enkelte typer saker, for eksempel asylsaker, kan det dreie seg om en ikke utbetydelig tidsperiode. Utvalget foreslår at i de tilfellene det ikke kreves at det er søkt om tillatelse før innreise, bør tidspunktet for søknaden være avgjørende. Der det kreves at det er søkt før innreise, eller det søkes etter utløpet av et opphold på visum eller visumfritt opphold, bør tidspunktet for når tillatelsen gis i utgangspunktet være avgjørende. Det bør likevel kunne gjøres unntak i det enkelte tilfellet dersom søkeren ikke kan bebreides for at det er søkt for sent.

I tilfeller hvor søkeren ikke tilfredsstiller kravene til arbeids- eller oppholdstillatelse, men likevel ikke sendes ut av landet, kan man snakke om et «tålt opphold» fra norske myndigheters side. Utvalget mener at det ikke er naturlig å karakterisere dette som et lovlig opphold. Situasjonen er ikke upraktisk i saker der det kan reises tvil om søkerens identitet. Utvalget bemerker:

«Det kan f.eks. være på det rene at søkeren ikke tilfredsstiller vilkårene for arbeids- eller oppholdstillatelse, men siden identiteten er uklar har man ikke noe land å returnere vedkommende til. I andre tilfeller kan man i Norge føle seg sikker på identiteten og at vilkårene for arbeids- og oppholdstillatelse ikke er til stede, men hjemlandet kan nekte å ta i mot vedkommende med den begrunnelse at vedkommende etter «hjemlandets» vurdering ikke er statsborger i vedkommende land. Tilfeller der det oppstår identitetsproblemer behøver ikke å være klanderverdig fra søkerens side. I en flyktning- eller asylsituasjon, er det ikke upraktisk at man kommer uten reisedokumenter. I enkelte land som f.eks. Somalia, finnes det ingen sentralmyndighet som utsteder slike dokumenter. I en situasjon der man ikke kan dokumentere sin identitet, vil man alltid risikere å ikke bli trodd selv om det senere skulle vise seg at den oppgitte identitet er riktig.»

Etter utvalgets syn er det vanskelig å gi regler om hvordan disse tilfellene skal behandles, og det bør avgjøres konkret i forbindelse med den enkelte søknaden om oppholdet bør kunne danne grunnlag for norsk statsborgerskap.

Utvalget bemerker at i prinsippet må oppholdet ha vært lovlig i hele «botiden». Det kan oppstå situasjoner der oppholdet i Norge består av perioder både med og uten oppholdstillatelse, for eksempel fordi det er søkt for sent om fornyelse, eller en tillatelse blir tilbakekalt uten at vedkommende sendes ut av landet. Søkeren vil etter omstendighetene kunne være mer eller mindre å klandre for situasjonen som er oppstått. I de situasjonene hvor det ikke foreligger gyldig oppholdstillatelse for hele oppholdet, kan situasjonen likevel være at søkeren fyller vilkårene for opphold i riket. Man kan for eksempel tenke seg en person som arbeider i Norge i medhold av EØS-regelverket, og som har krav på arbeidstillatelse, ikke har søkt om slik tillatelse fordi vedkommende ikke har vært klar over at han/hun må fremme søknad.

Utvalget peker også på sammenhengen med vandelsvilkåret, og uttaler under avsnitt 7.4.4.5:

«Klanderverdige overtredelser av utlendingsloven vil etter omstendighetene kunne være straffbare, og medføre at man ikke vil kunne få innvilget en statsborgersøknad i en karenstid. Dette innebærer at et brudd på utlendingslovgivningen vil kunne få som konsekvens at deler av oppholdet ikke regnes som lovlig, samtidig som søknaden ikke innvilges fordi vandelsvilkåret ikke er oppfylt. Siden brudd på utlendingslovgivningen av denne type har en forholdsvis lav strafferamme, samtidig som overtredelsen gjerne vil ligge tidlig i oppholdet, vil karenstidssystemet ofte medføre at overtredelsen ikke vil få praktisk betydning for statsborgersøknaden i forhold til vandelskravet.»

Utvalget er kommet til at det ikke lar seg gjøre å formulere generelle regler som fanger opp alle situasjoner som kan oppstå i forbindelse med praktiseringen av lovlighetskravet. Utvalget foreslår derfor at myndighetene som behandler søknad om statsborgerskap, i det enkelte tilfellet bør kunne dispensere fra kravet om at oppholdet må ha vært sammenhengende lovlig i hele botiden. Avgjørende for skjønnet bør være i hvilken grad søkeren kan bebreides for at de nødvendige tillatelser ikke har foreligget, samt varigheten av den ulovlige del av oppholdet. Et annet moment vil være om søkeren fylte vilkårene for oppholdstillatelse i perioden, selv om gyldig tillatelse ikke forelå. Det bør også vektlegges om søkeren er straffet for overtredelse av utlendingsloven, slik at det allerede er beregnet en karenstid i forbindelse med kravet til vandel.

8.7.3.3 Høringsinstansenes syn

Barneombudet støtter forslaget. Juss-Buss er ikke helt enig med utvalget i hva som skal regnes som lovlig opphold, og uttaler:

«Juss-Buss mener at kun ulovlig opphold som er straffet etter reglene i utlendingsloven bør trekkes fra det faktiske oppholdet. Når myndighetene ikke finner grunn til å straffe for overtredelsen vil det også være liten grunn til å trekke fra oppholdstiden ved statsborgerskapssøknad. Kravet til bosettingstillatelse gjør uansett at man må ha tre år med gyldig tillatelse, og en slik regel vil derfor ikke medføre at syv års ulovlig opphold vil kunne gi grunnlag for statsborgerskap. Skulle det imidlertid bli aktuelt med en konkret vurdering av hva som skal regnes som lovlig opphold, mener Juss-Buss subsidiært at rettssikkerhetshensyn tilsier at spørsmålet ikke alene skal avgjøres ved forvaltningens skjønn. Juss-Buss mener at de viktigste momentene ved vurderingen av om hva som skal regnes lovlig må fremgå av lov eller forskrift. Vi stiller oss også bak utvalgets forslag om hva som bør være avgjørende for skjønnet, hvor andre faktorer enn de nedenfor nevnte ikke bør ha avgjørende vekt:

1. Om vilkårene for tillatelse forelå selv om gyldig tillatelse ikke forelå.

2. Om man er straffet for overtredelsen.

3. Varigheten av oppholdet uten tillatelse.

4. I hvilken grad søkeren kan bebreides for at de nødvendige tillatelser ikke har foreligget.»

Utlendingsnemnda viser til at begrepet «lovlig opphold» kan ha forskjellig innhold i forskjellige sammenhenger. For å sikre en enhetlig praktisering av bestemmelsen må det gis forskrift med nærmere regulering av hva som menes med dette begrepet. Nemnda uttaler:

«Bokstav d fastsetter at utlendingen må ha oppholdt seg lovlig i riket i til sammen sju av de siste ti årene. I henhold til merknadene til bestemmelsen i kapittel 17 regnes ethvert faktisk opphold innenfor rikets grenser som oppholdstid, forutsatt at det er lovlig. Av annet ledd siste punktum fremgår det at det kan gis utfyllende forskrift om beregningen av oppholdstid i riket og hva som skal regnes for lovlig opphold.

Utlendingsloven har ingen legaldefinisjon av hva som regnes som lovlig opphold. Begrepet kan tenkes å ha ulikt innhold på ulike områder. For eksempel har Barne- og familiedepartementet i rundskriv Q-9/94 fastsatt hva som skal regnes som lovlig opphold i forhold til utlendingers ekteskapsinngåelse i Norge. Det er ikke gitt at denne forståelsen av lovlig opphold vil være hensiktsmessig i forhold til spørsmålet om hvorvidt vilkårene for statsborgerskap etter første ledd bokstav d er oppfylt [...].»

8.7.3.4 Departementets vurderinger

Ved valg av hvilke opphold som skal medregnes i botiden må man ha regler som virker rasjonelle, fungerer rettferdig og som både er enkle å forstå og håndheve. Dette taler for regler som i minst mulig grad legger opp til skjønnsmessige avgjørelser. Enklere og klarere regler vil gi større forutberegnelighet og færre klager. Hvilke opphold som skal medregnes i botiden bør derfor klart gå frem av lov eller forskrift, og ikke være henvist til konkrete vurderinger basert på skjønnsmessige kriterier. Etter departementets oppfatning er ikke kriteriet «lovlig opphold» tilstrekkelig klargjørende. Som utvalget påpeker er det ofte vanskelig å avgjøre om et opphold er lovlig eller ikke. En botidsberegning knyttet til faktisk opphold, som ikke også er knyttet til innvilget eller omsøkt tillatelse, vil også gi opphav til mange vanskelige bevisspørsmål, for eksempel spørsmålet om en rekke anførte kortere opphold som ikke er registrert i Folkeregisteret, og heller ikke på annen måte kan dokumenteres, faktisk har funnet sted. Som eksempel kan nevnes visumfrie opphold. Departementet vil derfor foreslå at kun opphold med tillatelse i en viss minimumsperiode bør regnes med som botid. Departementet foreslår at denne minimumstiden settes til ett år. Dette betyr at opphold på tillatelse med kortere varighet enn ett år ikke skal regnes med i opparbeidet botid. Dette vil for eksempel være opphold på visum, sesongarbeidstillatelse, tillatelse til foreldre på maksimum ni måneder, samt en rekke opphold av inntil tre måneders varighet som ikke krever tillatelse, for eksempel til forskere, journalister, profesjonelle idrettsutøvere mfl. oppregnet i utlendingsforskriften § 8 annet ledd. Avgrensningen til tillatelser gitt for minimum ett år kan begrunnes med at tillatelser med kortere varighet sjelden vil gi forventning om varig opphold, samt at administrative hensyn tilsier at botidsberegningen gjøres så enkel som mulig. Departementets synspunkt om at det må kreves opphold med tillatelse henger også sammen med forslaget om at botiden i flere perioder kan legges sammen, jf. punkt 8.7.4.

Departementet har vurdert om kun opphold på tillatelser som danner grunnlag for bosettingstillatelse bør medregnes, men har kommet til at også tillatelser som ikke kan danne grunnlag for varig opphold bør regnes med i botiden. Når søkeren får bosettingstillatelse, jf. punkt 8.6, må det antas at det tidligere oppholdet på tillatelse som ikke gir grunnlag for bosettingstillatelse har gitt søkeren en tilknytning til landet som gjør det rimelig å regne oppholdet med i botiden. Departementets forslag innebærer at tidligere opphold som blant annet student og au pair, og opphold på kollektiv beskyttelse, skal medregnes som botid, såfremt tillatelsene er av minst ett års varighet.

Departementet har vurdert å foreslå en uttømmende opplisting av hvilke oppholds- og arbeidstillatelser etter utlendingsloven som bør medregnes i botiden. Man har imidlertid kommet til at en slik opplisting ikke vil være hensiktsmessig, blant annet fordi nye tillatelser kan oppstå ved endringer i utlendingslov og -forskrift, og man ved enhver endring av utlendingsforskriftens tillatelsessystem vil måtte vurdere om det også bør foretas endringer i statsborgerloven.

Departementets forslag om ikke å medregne tillatelser av kortere varighet enn ett år i botidsberegningen innebærer som nevnt ovenfor at visumopphold ikke omfattes. Én grunn til å holde visumopphold utenfor botidsberegningen er også at et Schengenvisum gir rett til reise i hele Schengenområdet og faktisk opphold innenfor Schengens yttergrenser ikke lar seg kontrollere. Det vil ikke være rimelig om utlendingens opphold i et annet Schengenland godkjennes som botid i Norge.

Departementet er enig i at søknadstidspunktet bør være utgangspunktet for botidsberegningen dersom søknaden om tillatelse etter utlendingsloven senere innvilges. Ved å legge søknadstidspunktet til grunn, hindrer man at lang saksbehandlingstid gir urimelig resultat. Hvorvidt utlendingen i det enkelte tilfellet har rett til å fremme søknad eller ikke, fremgår av utlendingsloven med forskrifter. Departementet mener at det i ettertid, ved spørsmål om botidskravet for statsborgerskap er oppfylt, ofte vil være vanskelig å avgjøre om utlendingen i sin tid hadde rett til å fremme søknad om tillatelse etter utlendingsloven fra riket eller ikke. Det kan hevdes at det ikke synes rimelig at en som ikke retter seg etter gjeldende regelverk likevel skal godskrives botid for denne perioden når det gjelder vilkårene for statsborgerskap. Når tillatelse i ettertid likevel er innvilget, blir det etter departementets mening unødig kompliserende om man i noen tilfeller skal medregne søknadsperioden, i andre ikke. Når en søknad faktisk er tatt til behandling, selv om utlendingen i utgangspunktet ikke hadde rett til å fremme søknad fra riket, så innebærer det at utlendingsmyndighetene har dispensert fra reglene om søknadsprosedyrer og gitt søkeren anledning til å fremme søknad fra riket. Da blir det unødvendig å ha forskjellige regler om botidsberegning for dem som i utgangspunktet hadde rett til å søke fra riket, og dem som senere ble gitt anledning til dette. Som følge av departementets forslag om at kun faktisk opphold med tillatelse av minimum ett års varighet skal medregnes i botiden, blir det ikke aktuelt å vurdere om faktisk opphold etter utløpet av en tillatelse er ulovlig eller klanderverdig. Tiden mellom utløpet av en tillatelse og frem til det fremsettes ny søknad som senere innvilges, skal følgelig ikke medregnes i botiden.

Når det gjelder de tilfellene utlendingen har fått endelig avslag på søknad, men av forskjellige årsaker fortsatt oppholder seg i riket med myndighetenes kjennskap, følger det av ovenstående at denne tiden ikke skal medregnes i botiden, selv om søkeren senere innvilges tillatelse etter utlendingsloven.

Til Juss-Buss' uttalelse om at kun ulovlig opphold som er straffet etter reglene i utlendingsloven bør trekkes fra det faktiske oppholdet, vil departementet bemerke at det er administrativt uoverkommelig å skulle straffe etter utlendingsloven for et hvert ulovlig opphold. Departementet finner det urimelig dersom utlendingens manglende etterlevelse av gjeldende regelverk skal belønnes med norsk statsborgerskap på et tidligere tidspunkt, fordi myndighetene ikke har brukt ressurser på å ilegge straff for forholdet. Som følge av departementets forslag om at i utgangspunktet kun faktisk opphold med tillatelse av minst ett års varighet skal medregnes i botiden, vil spørsmålet om å medregne ulovlig, faktisk opphold som utlendingen ikke er straffet for, ikke bli noen aktuell problemstilling.

Dette bør også gjelde søkere som har unnlatt å søke tillatelse etter utlendingsloven kapittel 8. Når det gjelder spørsmål om dispensasjon, vises det til punkt 8.15.

Kravet til oppholdsgrunnlag er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav e.

8.7.4 Kravet om i hvilket tidsrom botiden må ha funnet sted

8.7.4.1 Gjeldende rett

Til tross for ordlyden i lovens § 6 første ledd nr. 2 «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra», kan botidskravet anses oppfylt selv om søkeren har hatt opphold utenlands i løpet av de siste syv årene. Praksis innebærer at kravet til sammenhengende botid har liten realitet. Gjeldende rett fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 3.4. Se også punkt 8.7.2.2. Det fremgår av rundskrivet punkt 3.4.4 at også botid før de siste syv årene er relevant. Dersom søkeren ikke har hatt fast bopel i Norge de siste syv årene, reduseres all tidligere botid til null og ny opparbeidelse av botid starter etter utenlandsoppholdet. Dersom tidligere botid er svært lang, kan det skjønnsmessig medføre noe reduksjon i kravet til ny botid.

8.7.4.2 Utenlandsk rett

I Sverige opererer man, som nevnt under punkt 8.7.2.3, med et bopelsprinsipp, som innebærer at problemstillingen blir mindre aktuell. Dersom man først har etablert sin bopel i Sverige, vil spørsmålet være om et eventuelt opphold i utlandet er av en slik karakter at man ikke lenger kan sies å ha sin bopel i landet. Avgjørende for om bopelsforholdet avbrytes, vil være om vedkommende har til hensikt å mer eller mindre varig oppholde seg i utlandet. En feriereise eller en midlertidig utflytting i forbindelse med studier vil således ikke rokke ved at vedkommende har sin bopel i Sverige.

I Danmark kreves det at botiden er uavbrutt. Dette fremkommer av rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002 §§ 7 og 8. Det fremkommer av § 6 at botidsberegningen regnes fra det tidspunktet søkeren første gang fikk oppholdstillatelse.

Enkelte land har fleksibilitet i botidsberegningen, for eksempel i Australiahvor det kreves to års botid de siste fem år, hvorav tolv måneder må være i løpet av de siste to år. I Canada kreves det 1095 dagers botid (tre år) i løpet av de siste seks år.

8.7.4.3 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn bør botiden som utgangspunkt opptjenes i en periode som i tid ligger rett i forkant av søknaden. Opphold som ligger langt tilbake i tid, og mange spredte opphold i løpet av et langt liv, bør ikke kunne begrunne norsk statsborgerskap. På den annen side bør det bygges en viss fleksibilitet inn i regelverket. Selv om man har sin bopel og base i Norge, er det stadig vanligere at man i forbindelse med arbeid, studier eller feriereiser tilbringer lengre perioder i utlandet. Utvalget foreslår at botiden kan opptjenes over et tidsrom som settes til ti år. Om botidens lengde settes til syv år, se nærmere punkt 8.7.5, kan man legge sammen oppholdstid i Norge som er avbrutt av utenlandsopphold på til sammen inntil tre år. Dersom utenlandsoppholdene overstiger tre år, vil søknaden ikke kunne innvilges før søkeren har tilbrakt så lang tid i Norge at kravet om syv år i løpet av en ti års periode oppfylles.

Utvalget viser til at kravet om bosettingstillatelse i praksis vil medføre at oppholdstiden vil være noenlunde samlet.

Utvalget foreslår at departementet gis adgang til gjennom forskrift å gi regler om at opphold i utlandet helt eller delvis skal kunne likestilles med opphold i Norge, og viser til at det vil føre for langt å skulle føre regnskap over vanlige ferieopphold i utlandet i løpet av oppholdsperioden.

8.7.4.4 Høringsinstansenes syn

JURKog Juss-Buss slutter seg til utvalgets standpunkt. Juss-Buss mener likevel at perioden bør utvides noe, og uttaler:

«Utvalget forutsetter avslutningsvis i avsnitt 7.4.4.7. at det kan dispenseres fra botidskravet, men for å beholde dispensasjonsregelen som en unntaksregel mener Juss-Buss at perioden bør utvides til tolv år. Det vil i større grad ivareta den fleksibilitet i regelverket som vi mener er nødvendig på grunn av et økende internasjonalt samarbeid. Vi mener en ti års ramme er for snever fordi utenlandsopphold ofte varer mer enn tre år. Mange studier varer i minst fire år og arbeid i utlandet har oftere et enda lengre tidsperspektiv. Selv om det åpnes for dispensasjon i de urimelige tilfellene vil en videre periode gi en mer hensiktsmessig regel. Opphold så langt tilbake som over tolv år er lettere for søker å akseptere at ikke blir medregnet i botiden enn en periode på ti år.»

Politimesteren i Kristiansand er ikke ubetinget enig i en generell regel om opphold i til sammen syv av de siste ti år. Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om at botidskravet blir satt til til sammen syv år i løpet av de siste ti årene. Direktoratet mener dette vil gi en regel som er enkel å praktisere.

8.7.4.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at det bygges inn noe fleksibilitet i botidsberegningen, slik at botidskravet kan oppfylles, selv om botiden er spredt over flere perioder. En slik ordning innebærer en mellomløsning mellom gjeldende praksis og gjeldende lovs ordlyd. Departementet legger vekt på at forslaget støttes av Utlendingsdirektoratet og at enkelte andre land har en tilsvarende ordning. Når det gjelder Juss-Buss' uttalelse om at botiden bør kunne opptjenes i løpet av en tolvårsperiode, mener departementet at dette medfører for svak tilknytning til Norge til at statsborgerskap bør innvilges. Departementets synspunkt henger også sammen med forslaget om beregning av botiden, jf. punkt 8.7.2 og 8.7.3. Adgangen til å søke tillatelse fra Norge er den senere tid utvidet, ved endringer i utlendingsforskriften § 10. At søkeren kan godskrives faktisk opphold i søknadsperioden som botid flere ganger i løpet av en periode, mener departementet også taler for at denne perioden bør begrenses til ti år.

Departementets forslag om i hvilket tidsrom et opphold må finne sted for å medregnes som botid er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav e.

8.7.5 Botidens lengde

8.7.5.1 Innledning

Spørsmålet om botidens lengde har vært politisk behandlet flere ganger. Justisdepartementet foreslo i et høringsnotat av 17. september 1992 å redusere botiden fra syv til fem år. Bakgrunnen for forslaget var i hovedsak at man ønsket å vektlegge statsborgerskapets antatte integreringsfremmende effekt. Tidligere har statsborgerskapet vært betraktet som noe man får når man har «levet seg inn» i norske forhold. Det nye var at statsborgerskap i seg selv ble ansett for å kunne lette integreringen for den enkelte, og derfor burde innvilges på et tidligere tidspunkt. Etter høringsbehandlingen ble forslaget lagt til side.

I St.meld. nr. 17 (1996-97) om innvandring og det flerkulturelle Norge gikk Regjeringen Jagland inn for å opprettholde et botidskrav på syv år. Som begrunnelse ble det vist til at en streng utvisningspraksis overfor kriminelle og bruken av midlertidig kollektiv beskyttelse i inntil fire år, taler for å opprettholde kravet om syv års botid. Det ble også vist til at mange utlendinger har svake ferdigheter i norsk, og at dette også er et forhold som taler for at botiden fortsatt bør være syv år. Et forslag fra Sosialistisk Venstreparti om å redusere botiden til fem år, fremsatt under behandlingen i Stortinget, ble nedstemt med 99 mot 8 stemmer, jf. S.tid. (1996-97) s. 4092.

8.7.5.2 Gjeldende rett

Botidskravet har blitt betydelig lempet gjennom praksis fra gjeldende lovs vedtakelse og frem til i dag. Syvårskravet ved lovens vedtakelse var ment som et minimumskrav, og inngikk som ett av flere momenter i en skjønnsmessig vurdering. Etter dagens praksis anses botidsvilkåret som oppfylt, dersom syv års botid foreligger etter den beregningen som Justisdepartementets rundskriv G-28/99 gir anvisning på. Det at botidskravet etter hvert er blitt praktisert som et krav om lovlig opphold, innebærer en markert liberalisering i forhold til lovens ordlyd.

Som følge av alderskravet på 18 år i § 6 første ledd nr. 1 er det ikke eget botidskrav for barn. Dispenseres det fra alderskravet, gjelder i utgangspunktet botidskravet på syv år. Se nærmere punkt 8.14.3.2 om botidskravet for barn når disse søker norsk statsborgerskap som biperson til sine foreldre.

8.7.5.3 Utenlandsk rett

Hvilke krav som forskjellige land stiller for at oppholdstid i riket skal anses som botid, jf. punkt 8.7.1, varierer fra land til land. Botidskravene i forskjellige land er derfor ikke direkte sammenlignbare. De gir likevel en viss veiledning.

I Australia er botidskravet to år, og i Canada kreves det 1095 dagers botid (tre år). Tre år er også kravet i Belgia. I Irland er kravet fire år.

I Estland, Frankrike, Latvia, Nederland, Slovakia, Storbritannia, Sverige, Tsjekkia, Ukraina, Ungarn og USA er botiden fem år. I Finland er botiden seks år, på Islandsyv år. I Tyskland og Makedonia kreves åtte års botid, Danmark ni år, Italia, Moldova, Portugal, Spania og Østerrike ti år og i Sveits er kravet tolv år.

8.7.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget bemerker at botidens lengde må sees i sammenheng med hvordan botiden beregnes.

Utvalget foreslår at dagens krav om syv års opphold i Norge videreføres. Utvalget uttaler under avsnitt 7.4.4.7 i utredningen:

«Bakgrunnen for utvalgets standpunkt er i hovedsak at botidskravet er blitt vesentlig lempet for enkelte søkergrupper, ved at det er tilstrekkelig med faktisk opphold i riket. Når ethvert opphold kan danne grunnlag for norsk statsborgerskap, bør man etter utvalgets syn ikke kreve mindre enn syv års opphold som hovedregel. Når det gjelder de integrasjonshensyn som er fremhevet i Justisdepartementets høringsforslag fra 1992, finnes det som nevnt under avsnitt 2.5.5.4 ingen sikker dokumentasjon på at erverv av statsborgerskap har noen integrerende effekt. Selv om det ikke kan utelukkes at det har en slik effekt på enkelte søkere, er antakelsene om en slik effekt for løse og udokumenterte til at de kan begrunne noen vesentlig reduksjon i botidskravet ut over den lemping som følger av en overgang til et oppholdsprinsipp.»

Etter utvalgets syn er det heller ikke aktuelt å heve botidskravet. At botidskravet i Sverige er noe lavere, mener utvalget må sees på bakgrunn av at Sverige praktiserer strengere regler for beregning av botid, som i realiteten innebærer et strengere krav for mange søkergrupper.

Når det gjelder utvalgets forslag om botidskrav for barn, vises det til punkt 8.13.1.4. Forslaget om at botiden må opptjenes i løpet av en ti års periode, jf. punkt 8.7.4, innebærer at en søker som har oppholdt seg i utlandet i mer enn tre år ikke vil kunne regne tidligere opphold som en del av botiden, uansett hvor lenge han eller hun har bodd i landet. Man kan eksempelvis tenke seg at en utlending har bodd i Norge i 20 år uten å ha søkt norsk statsborgerskap. Hvis han eller hun deretter oppholder seg i utlandet i mer enn tre år, vil vedkommende først kunne bli norsk statsborger etter å ha bodd i Norge i syv nye år. I den grad beregningsreglene skulle gi urimelige resultater, forutsetter utvalget at det dispenseres fra botidskravet i det enkelte tilfellet.

8.7.5.5 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss er enig i at botidens lengde settes til syv år.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) er enig i at dagens regel om syv års botid for å oppnå statsborgerskap bør videreføres, og viser til at det norske kravet til botid verken er særlig langt eller kort i europeisk sammenheng. Også Utlendingsdirektoratetstøtter kravet om syv års botid. MiRA-senteretog Antirasistisk Sentermener at forslaget er uheldig og i utakt med tiden. Sentrene uttaler:

«Ideelt burde den gamle regelen om fast bopel i riket vært det eneste vilkåret i en moderne globalisert verden. Hvis man velger å bygge på utvalgets premisser ser vi heller ikke hvorfor syv år er blitt målet og finner det mer naturlig å bruke bosettingstillatelsen som mal. 3 års botid burde være nok i forhold til at man tenker seg en vilje til å ta del i samfunnet. Lojalitets- og sikkerhetsspørsmål er relevante for alle nasjonalstater, men vi ser at slike problemer historisk har oppstått like mye av etniske innfødte som av bosatte utlendinger.»

Politimesteren i Kristiansand støtter kravet om syv års botid.

8.7.5.6 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at botidens lengde settes til syv år. Hvor lang botid som bør kreves, og om denne bør være sammenhengende, eller kunne opptjenes over flere perioder, bør sees i sammenheng med prinsippene for botidsberegning. Under punkt 8.7.2 foreslås at man baserer seg på et oppholdsprinsipp, dvs. at i utgangspunktet skal kun faktisk opphold i riket medregnes i botiden, og opphold i utlandet ikke regnes med. Som nevnt under punkt 8.7.5.3 gir botidskrav i andre land ofte dårlig sammenligningsgrunnlag, fordi utgangspunkt og prinsipper for botidsberegning kan være svært ulike. Europarådskonvensjonen av 1997 bestemmer i artikkel 6 nr. 3 at botidskravet ikke skal overstige ti år. Departementet antar at med en adgang til å legge sammen botiden i flere perioder, samt å regne den perioden en søknad er til behandling som botid, må forslaget om syv års botid kunne anses som gjennomsnittlig i europeisk sammenheng. Når det gjelder uttalelsen til MiRA-senteret og Antirasistisk Senter om at statsborgerskap bør innvilges like raskt som bosettingstillatelse, eller aller helst straks en utlending har fast bopel, er departementet uenig i dette. Med den bevegelse over landegrensene som høringsinstansene viser til, vil slik hurtig erverv av statsborgerskap føre til stadige skifter av statsborgerskap, noe som også vil få betydning for den enkeltes identitet, og som neppe synes hensiktsmessig.

Departementets forslag til botidens lengde er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav e.

8.8 Kravet om gjennomført norskopplæring - andre ferdighetskrav

8.8.1 Innledning

Etter statsborgerlovutvalgets mandat skulle utvalget vurdere

«hvordan erverv av norsk statsborgerskap kan bidra til integrering og samfunnsdeltakelse, herunder om det bør innføres språk- eller andre ferdighetskrav».

Det legges til grunn at det med begrepet «andre ferdighetskrav» siktes til samfunnskunnskap. Spørsmålet om samfunnsdeltakelse er behandlet foran under punkt 3.5. Språkkrav er behandlet under punkt 8.8.2, og spørsmålet om andre ferdighetskrav under punkt 8.8.3.

8.8.2 Kravet om gjennomført norskopplæring

8.8.2.1 Historikk

I forarbeidene til både 1924-loven og 1950-loven var det lagt til grunn at kjennskap til norsk skulle inngå i den skjønnsmessige vurderingen av om søkeren skulle få statsborgerskap. Dette vilkåret kom imidlertid ikke til uttrykk i loven. Noen norm for språkkunnskapen ble ikke antydet, blant annet er det ikke uttrykt hvorvidt søkeren skulle kunne skrive norsk.

I Ot.prp. nr. 30 (1916) bemerket departementet (s. 22) følgende når det gjaldt spørsmålet om språk som ervervsvilkår:

«Der har været reist spørsmaal om, hvorvidt det ikke bør gjøres til uttrykkelig betingelse for opnaaelse av statsborgerret, at ansøkeren er det norske sprog mægtig. At opstille et uttrykkelig krav herom i loven finder man imidlertid ikke paakrævet. Naar statsborgerret som regel først blir meddelt, efterat ansøkeren har bodd her i landet i en række av aar, vil selvfølgelig ogsaa det regelmæssige være, at vedkommende er blit det norske sprog mægtig. Skulde dette paa grund av særlige omstændigheter undtagelsesvis ikke være tilfældet, eller skulde der paa grund av særlige omstændigheter undtagelsesvis være spørsmaal om at frafalde kravet om forutgaaende ophold her i landet, finder man at det bør være overlatt til administrationen at bedømme, hvorvidt det at ansøkeren ikke er hjemme i det norske sprog bør tillægges den vegt, at ansøkningen blir at avslaa. Det er efter departementets mening en selvfølge, at der skal meget sterke hensyn i andre retninger til for at opveie den nævnte mangel.»

Språkvilkåret har ikke inntatt noen sentral plass i vurderingen av søknader om statsborgerskap. I praksis etter 1950-loven er forutsetningen om at søkeren skulle kunne norsk blitt helt borte fra den konkrete vurderingen.

Spørsmålet om å stille krav til kunnskaper i norsk er berørt i St.meld. nr. 17 (1996-97) om innvandring og det flerkulturelle Norge s. 86, hvor det blant annet heter:

«Det må framgå av brosjyrer og søknadsskjema for norsk statsborgerskap at staten forventer at nye borgere kan gjøre seg forstått på norsk. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å innføre et formelt krav til dokumenterte norskkunnskaper.»

Under den etterfølgende stortingsdebatten ble det fremsatt forslag om å oppstille skriftlige og muntlige språkferdigheter som vilkår for statsborgerskap. Forslaget fikk ikke tilslutning fra flertallet, jf. S.tid. (1996-97) s. 4091-4092.

I St.meld. nr. 17 (2000-2001) Om asyl- og flyktningpolitikken i Noreg ble det foreslått at det både innføres en individuell rett til norskopplæring, og at deltakelse i norskopplæring blir obligatorisk. I den sammenhengen het det at det må tas stilling til om det skal innføres sanksjoner overfor dem som ikke deltar, eller ikke kan dokumentere norskkunnskaper. I Innst. S. nr. 197 (2000-2001) fremgår det av merknadene fra kommunalkomiteen at den støttet forslaget om rett til norskopplæring og at deltakelse i norskopplæringen blir obligatorisk.

I Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om endringer i introduksjonsloven mv. foreslo regjeringen å innføre rett og plikt til norskopplæring for innvandrere, nedfelt i introduksjonsloven. Det ble samtidig foreslått at gjennomført plikt til norskopplæring stilles som vilkår for bosettingstillatelse etter utlendingsloven, og at gjennomført norskopplæring stilles som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad.

8.8.2.2 Utvalgets forslag

Statsborgerlovutvalget drøfter muligheten av å innføre ferdigheter i norsk språk som vilkår for statsborgerskap. Flertallet konkluderer med at det ikke burde oppstilles vilkår om språktest. Utvalget viser til at det er iverksatt omfattende språkkurs for innvandrere, og at det nedlegges betydelige ressurser i norskopplæringen. Utvalget mener at det neppe er noe vesentlig å oppnå ved ytterligere ressursbruk. Utvalget mener at det heller ikke skal stilles vilkår om bevis for gjennomført norskopplæring. Et slikt vilkår innebærer ikke noe kunnskapskrav, kun krav om deltakelse. For en nærmere redegjørelse for statsborgerlovutvalgets vurderinger vises det til utredningen, avsnitt 7.5.

8.8.2.3 Gjeldende rett og departementets forslag i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) om lov om endringer i introduksjonsloven mv.

Språkkrav er ikke oppstilt som vilkår i 1950-loven. I Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) om lov om endringer i introduksjonsloven mv. er det imidlertid forelått å innføre et krav om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven § 6 første ledd nr. 5. Det vises til kapittel 10 i proposisjonen. For sammenhengens skyld redegjøres det for dette forslaget her. Forslaget går ut på at den som søker statsborgerskap må ha gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring, eller kunne dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.

Søkere som gjennomfører pliktig språkopplæring i henhold til forslaget om endringer i introduksjonsloven, fyller forslaget til vilkår om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven. Vilkåret i statsborgerloven om 300 timer gjennomført opplæring tilsvarer antall timer pliktig norskopplæring i introduksjonsloven. I de 300 timene norskopplæring skal det inngå 50 timer opplæring i samfunnskunnskap. Enkelte som søker om statsborgerskap omfattes ikke av forslaget om endringer i introduksjonslovens bestemmelser om rett og plikt, og må etter forslaget om endringer i 1950-loven ha gjennomført tilsvarende norskopplæring på annen måte. Forslaget til endringer i introduksjonsloven innebærer at personer mellom 16 og 55 år som har fått oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, skal ha plikt til å delta i norskopplæring. Nordiske statsborgere og borgere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og som har tillatelse etter utlendingsloven kapittel 8, vil ikke få verken rett eller plikt til slik opplæring.

Det foreslås at tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk skal gi grunnlag for fritak fra plikt til norskopplæring etter introduksjonsloven. Det fremgår av lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 1-5 at norsk og samisk er likestilte språk. En viss kunnskap i norsk eller samisk foreslås også tilstrekkelig til å fylle kravet om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven § 6 første ledd nr. 5. Dersom søkeren har fått fritak for plikten til norskopplæring etter introduksjonsloven, tilsier dette at det også gjøres unntak fra vilkåret om gjennomført opplæring etter statsborgerloven. Etter 1950-loven § 6 annet ledd kan det også gjøres unntak fra vilkårene i første ledd dersom søkeren har vært norsk statsborger tidligere, eller er gift med norsk statsborger. Departementet foreslår i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om endringer i introduksjonsloven mv. at det ikke gjøres unntak for disse søkerkategoriene ved utarbeidelse av forskrifter om unntak fra vilkåret om norskopplæring.

Det foreslås at et nytt vilkår om gjennomført norskopplæring får virkning for søknader som avgjøres etter 1. september 2008, dvs. etter at ny lov om statsborgerskap etter planen er trådt i kraft. Årsaken til at vilkåret om norskopplæring likevel er foreslått inntatt i gjeldende statsborgerlov, er ønsket om å gjøre publikum kjent med det kommende kravet, slik at senere søkere kan starte språkopplæring. Forslaget om norskopplæring som vilkår for statsborgerskap gjelder søkere mellom 18 og 55 år.

I Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) foreslås det i kapittel 10 også å endre utlendingsloven, slik at oppfylt språkkrav etter introduksjonsloven blir et vilkår for å få innvilget bosettingstillatelse etter utlendingsloven.

8.8.2.4 Utenlandsk rett

I Danmark må søkeren kunne dokumentere danskkunnskaper og kjennskap til danske samfunnsforhold, dansk kultur og historie for å kunne erverve statsborgerskap etter søknad.

I Finland er det innført krav om språkkunnskaper i den nye statsborgerloven som trådte i kraft 1. juni 2003. Det kreves at søkeren behersker finsk eller svensk muntlig og skriftlig.

I Storbritanniakreves det fra 28. juli 2004 at søkeren har bestått en engelsk språktest. Alternativt må søkeren kunne vise til tilsvarende kunnskapsnivå, godkjent av en autorisert person. Språkkravet kan også møtes med tilstrekkelige kunnskaper i walisisk eller skotsk gælisk.

I Sverige stilles det verken vilkår om deltakelse i språkopplæring eller at søkeren har bestemte språkkunnskaper for å kunne erverve statsborgerskap.

8.8.2.5 Departementets forslag og vurderinger

Departementet foreslår at vilkåret om 300 timer gjennomført norskopplæring som foreslås inntatt i 1950-loven, også inntas i ny statsborgerlov. Som det fremgår av Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om endringer i introduksjonsloven mv., vil et vilkår om gjennomført norskopplæring, etter departementets oppfatning, bidra til å understreke viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk.

Som i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004), innebærer forslaget at 50 av de 300 timene skal være opplæring i samfunnskunnskap. Departementet foreslår at vilkåret om norskopplæring først får virkning for søknader som fremmes etter 1. september 2008. På dette tidspunktet vil retten og plikten til norskopplæring etter introduksjonsloven etter planen ha vært i kraft i tre år. Forslaget om hvilket tidspunkt vilkåret skal gjelde fra avviker noe fra forslaget i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) som foreslo tidspunktet for når søknaden avgjøres. Etter departementets oppfatning bør hensynet til forutberegnelighet for søkerne tillegges større vekt. Det innebærer at det er vilkårene på det tidspunktet søknaden fremmes som bør legges til grunn for søknadsbehandlingen. Forslaget innebærer at dersom søknaden postlegges innen 1. september 2008, omfattes ikke søkeren av språkkravet.

Dersom søkeren kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk, bør vilkåret om gjennomført norskopplæring være oppfylt. Hva som er tilstrekkelige norskkunnskaper bør tilsvare det som er tilstrekkelig for å bli fritatt fra plikten til norskopplæring etter forslaget til endringer i introduksjonsloven. Det samme bør gjelde samiskkunnskaper. Det foreslås også at adgangen til å gjøre unntak fra vilkåret om norskopplæring inntas i ny lov og i forskrifter til ny lov. Dette vil først og fremst være unntak av helsemessige grunner. Dersom både forslaget om språkkrav som vilkår for bosettingstillatelse etter utlendingsloven og forslaget om språkkrav i gjeldende statsborgerlov i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) vedtas, vil det være vilkår om norskopplæring både i utlendingsloven og statsborgerloven. Kravet om norskopplæring ved søknad om statsborgerskap vil i mange tilfeller være oppfylt som følge av kravet om bosettingstillatelse etter utlendingsloven.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) at forslaget om gjennomført pliktig norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12 ikke skal gjelde for den som fritas etter introduksjonsloven. Søknad om bosettingstillatelse kan dessuten være innvilget med særskilt dispensasjon fra vilkåret om norskopplæring etter utlendingsloven § 12. Vilkåret om bosettingstillatelse (se punkt 8.6) kan dermed være oppfylt ved søknad om statsborgerskap, uten at søkeren har deltatt i norskopplæring. Departementet foreslår at det i disse tilfellene som hovedregel heller ikke stilles krav om gjennomført norskopplæring etter statsborgerloven. Dersom grunnene til at det ble gjort unntak fra plikten etter introduksjonsloven og utlendingsloven ikke lenger er til stede, bør imidlertid utgangspunktet være at det stilles vilkår om gjennomført norskopplæring ved søknad om statsborgerskap. Departementet foreslår at dette også legges til grunn i forslaget til ny lov.

I utlendingsforskriften § 43 femte ledd annet punktum får adoptivbarn bosettingstillatelse på nærmere angitte betingelser uten forutgående oppholdstid. Også for ektefeller og barn av norsk borger som er ansatt ved norsk utenriksstasjon, kan bosettingstillatelse innvilges, selv om de alminnelige vilkårene for dette ikke er oppfylt, fordi familien er bosatt i utlandet. Departementet legger til grunn at det for disse gruppene ikke vil bli krevet gjennomført norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse. Etter departementets syn bør spørsmålet om det skal stilles vilkår om gjennomført norskopplæring ved eventuell senere søknad om statsborgerskap vurderes i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til ny statsborgerlov.

Nærmere regler om unntak for øvrig fra kravet om gjennomført norskopplæring forutsettes gitt ved forskrift til loven.

Det foreslås under punkt 8.6.6 at vilkåret om bosettingstillatelse for å få innvilget statsborgerskap ikke skal gjelde alle søkere. Det foreslås at det ikke skal stilles vilkår om bosettingstillatelse for tidligere norske borgere, nordiske borgere eller borgere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og har tillatelse etter utlendingsloven kapittel 8. De to sistnevnte gruppene omfattes ikke av utlendingslovens system med bosettingstillatelse. For tidligere norske borgere foreslås botidskrav på to år, hvilket er ett år kortere enn det som kreves for å få bosettingstillatelse etter hovedregelen i utlendingsloven § 12. Disse gruppene vil først møte kravet om gjennomført norskopplæring ved søknad om statsborgerskap. Etter departementets oppfatning er det viktig at alle som søker om norsk statsborgerskap har deltatt i norskopplæring, eller kan vise til at de har tilstrekkelige norskkunnskaper. Et språkkrav bør derfor oppstilles, også for disse søkerne. Se nærmere punkt 8.13.3, 8.13.4 og 8.13.5.

Under punkt 4.3.8 foreslår departementet at meldingsreglene kun videreføres for nordiske borgere i ny lov, se også punkt 9. Disse meldingsreglene bygger på en nordisk avtale om statsborgerskap. Avtalen setter rammer for hvilke ervervsvilkår de nordiske landene kan fastsette i sin nasjonale lovgivning. Et vilkår om gjennomført norskopplæring ved erverv av statsborgerskap ved melding kan ikke innføres uten at den nordiske avtalen må endres. Departementet vil på denne bakgrunnen foreslå at det ikke inntas noe språkkrav i bestemmelsene om erverv ved melding etter lovutkastets kapittel 4.

Departementet foreslår at vilkåret om norskopplæring skal gjelde søkere mellom 18 og 55 år, tilsvarende forslaget i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004). Som nevnt under punkt 8.4.7 foreslår departementet at aldersgrensen for å søke om statsborgerskap settes til 12 år. Departementet har vurdert om kravet til gjennomført norskopplæring derfor burde settes til 12 år, men har kommet til at det ikke vil være rimelig å kreve gjennomført norskopplæring av barn i så ung alder. Barna vil dessuten være omfattet av skoleplikt som etter opplæringsloven § 2-1 fjerde ledd gjelder ut tiende skoleår. Barna vil dermed være sikret opplæring i norsk.

Departementet har også vurdert om alderskravet for gjennomført norskopplæring burde settes til 16 år som er aldersgrensen i forslaget om rett og plikt til norskopplæring etter introduksjonsloven. Plikten etter forslaget om endring i introduksjonsloven inntrer imidlertid bare for dem som etter fylte 16 år gis første gangs oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse eller kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. Barn som har fått slik førstegangstillatelse før fylte 16 år, vil ikke få plikt til norskopplæring etter introduksjonsloven. Dersom alderskravet for gjennomført norskopplæring i statsborgerloven settes til 16 år, vil kravet gjelde barn som heller ikke har rett til norskopplæring etter introduksjonsloven. Etter departementets oppfatning gir dette liten sammenheng i regelverket. Det kunne eventuelt foreslås å innføre en regel i statsborgerloven om at vilkåret om norskopplæring skulle gjelde personer ankommet Norge etter fylte 16 år eller som har fått første tillatelse etter dette tidspunktet. Departementet foreslår under punkt 8.13.1.7 at botidskravet for barn som ankommer riket før fylte 18 år og som søker om statsborgerskap uavhengig av foreldrene, settes til 5 år. For personer ankommet som 16-åring vil botidskravet være oppfylt ved fylte 21 år. Selvom nedre aldersgrense for kravet om norskopplæring settes til 18 år, vil disse bli omfattet av vilkåret. Departementet foreslår under punkt 8.14.7 at botidskravet settes til 2 år for barn som søker om statsborgerskap som bipersoner til sine foreldre. Heller ikke disse vil få norsk statsborgerskap uten at det stilles krav om gjennomført norskopplæring, dersom de ankommer etter fylte 16 år, og kravet om deltakelse i norskopplæring inntrer ved 18 år. Etter departementets oppfatning medfører ikke forslaget om 16 års grense i introduksjonsloven noe behov for å la kravet i statsborgeloven inntre før fylte 18 år.

Som nevnt ovenfor er det flere grupper utlendinger som ikke omfattes av forslagene om rett og plikt til norskopplæring i introduksjonsloven. Disse må skaffe seg slik opplæring på egenhånd for å fylle kravet i statsborgerloven om gjennomført norskopplæring. Etter departementets oppfatning er det også i forhold til disse gruppene rimelig at vilkåret om norskopplæring etter statsborgerloven ikke stilles før de har blitt myndige, dvs. har fylt 18 år.

Departementets forslag til bestemmelse om norskopplæring som vilkår for erverv av statsborgerskap fremgår av utkastet til § 7 første ledd bokstav f, jf. utkastet til § 8.

8.8.3 Andre ferdighetskrav

8.8.3.1 Innledning

Gjeldende lov stiller ikke krav om at den som søker norsk statsborgerskap skal ha bestemte kunnskaper om det norske samfunnet. Som nevnt under punkt 8.8.2.5 inngår 50 timer opplæring i samfunnskunnskap i forslaget om kravet til 300 timer gjennomført norskopplæring. Fyller søkeren vilkåret om tilstrekkelige språkkunnskaper i norsk eller samisk, slik at kravet til deltakelse i norskopplæring anses oppfylt, oppstilles intet eget krav om opplæring i samfunnskunnskap.

8.8.3.2 Utenlandsk rett

I enkelte land stilles det krav om kjennskap til landets politiske system som vilkår for statsborgerskap. I andre land stilles det krav om kjennskap til statsborgerskapets betydning.

I Danmark kreves det at søkeren dokumenterer kjennskap til danske samfunnsforhold, dansk kultur og historie ved eksamen fra grunnskole, videregående skole eller et av landets språksentre. Verken svensk, finsk eller islandsk lov oppstiller noen form for ferdighetskrav.

Australia krever kjennskap til «responsibilities and privileges of Australian citizenship».

I Canada kreves det at søkeren har tilstrekkelig kunnskap om Canada og ansvaret og pliktene som statsborgerskapet innebærer.

USA stiller krav om kunnskap og forståelse av «the fundamentals of the history, and of the principles and form of government of the United States.»

8.8.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget er her delt i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall mener at det ikke bør stilles krav om kjennskap til det norske politiske systemet. Flertallet mener at et krav om forståelsen av det politiske systemet og samfunnsordningen vil være meget krevende. Flertallet uttaler at det lett kan bli tale om en kunnskapsprøve som går langt ut over det mange nordmenn vil kunne mestre. Når det gjelder statsborgerskapets betydning mener flertallet at et slikt vilkår synes overflødig, fordi det her er tale om meget enkel kunnskap som kan formidles i forbindelse med at søknaden om statsborgerskap innvilges.

Utvalgets mindretall foreslår at det stilles krav om at søkeren har kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon. Mindretallet påpeker at norsk statsborgerrett og norsk statsborgerskap inngår som deler av og som betingelser for utviklingen av en demokratisk styringsordning i Norge. Mindretallet mener at kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon er et viktig og rimelig krav. Slik kjennskap vil være uttrykk for respekt for tradisjonen til det politiske fellesskapet som vedkommende søker å bli medlem av. Tilsvarende vil fravær av slik kjennskap gi uttrykk for mangel på respekt. Det følger av det å ha blitt statsborger at vedkommende som statsborger i offentlig debatt og ellers kan påvirke denne styringstradisjonen.

8.8.3.4 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss, Kirkerådet, MiRA-senteretog Antirasistisk senter, Oslo Biskop og Senter mot etnisk diskriminering(SMED) støtter utvalgets flertall om å ikke innføre noe krav om kjennskap til det politiske systemet.

Kirkerådet uttaler:

«Vi deler grunntenkningen om at et statsborgerskap ikke bare handler om rettigheter, men også plikter. Imidlertid er vi ikke enige i at slike plikter skal være en betingelse for erverv av statsborgerskap. Vi mener dette skaper grunnlag for individuell forskjellsbehandling som nettopp strider med intensjonen bak forslaget.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) viser til at det kan føre til problemer at enkelte minoritetsmiljøer har liten kjennskap til det norske samfunnssystemet. Disse problemene vil imidlertid verken endres i omfang eller i karakter ut fra om de det gjelder er norske statsborgere eller utenlandske borgere som er bosatt her. KIM uttaler videre:

«KIM har imidlertid forståelse for ønsket om at de som bevilges statsborgerskap har en grunnleggende kjennskap til det norske språket og samfunnet, men understreker samtidig at andre midler enn statsborgerlovgivning bør benyttes for å oppnå dette målet, med mindre det samtidig foretas grunnleggende endringer i statsborgerpolitikken der aktiv oppmuntring om å søke statsborgerskap kombineres med et eget opplæringsprogram som leder fram til bevilling».

SMED uttaler:

«Vurdering av norskkunnskaper og kjennskap til Norges demokratiske tradisjoner vil innebære en skjønnsmessig vurdering. Denne skjønnsmessige vurderingen kan åpne for vilkårlig behandling/og eller en oppfatning blant etniske minoriteter at noen grupper på en urettmessig måte ekskluderes som norske statsborgere. Kriteriene for naturalisasjon bør være operasjonaliserbare slik de er i dag, basert på antall år med lovlig opphold i Norge.»

Justisdepartementet gir sin prinsipielle støtte til mindretallets syn om at det bør stilles krav om kjennskap til norske institusjoner ved erverv av statsborgerskap etter søknad. Departementet uttaler videre:

«Også kravet om visse kunnskaper om Norges demokratiske forfatning og tradisjoner synes godt begrunnet, jf. mindretallets anførsel om at slik kjennskap vil være uttrykk for respekt for tradisjonen til det politiske felleskap vedkommende ønsker å bli medlem av. Det nærmere innhold i disse kravene kan fastsettes i forskrift.»

Oslo politidistrikt påpeker at det er politiets inntrykk at fremmedgjøring og stigmatisering reduseres med innsikt i norske forhold.

Politidirektoratet bemerker at samfunnsforståelse er meget viktig for utlendingers integrering i samfunnet.

8.8.3.5 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets flertall om at det ikke bør oppstilles krav om samfunnskunnskap ved erverv av norsk statsborgerskap. Vurderingen av om et slikt vilkår anses oppfylt vil være svært skjønnsmessig, og derfor vanskelig å praktisere. Alternativt kan man som i Danmark innføre krav om eksamen fra bestemte skoler eller institusjoner. Etter departementets oppfatning bør det ikke innføres noe krav om bestått eksamen fra bestemte skoler for å bli norsk statsborger. Som nevnt inngår det 50 timer samfunnskunnskap i forslaget til norskopplæringen, jf. punkt 8.8.2.5. Etter departementets oppfatning er det dermed unødvendig å oppstille et eget vilkår i loven om «andre ferdighetskrav» eller lignende.

8.9 Kravet til vandel

8.9.1 Innledning

Spørsmålet om vandel kommer opp ved avgjørelsen av søknad om statsborgerskap dersom søkeren fyller de øvrige vilkårene. Sentrale vandelsspørsmål er hva slags forhold som skal tillegges vekt ved søknad om statsborgerskap; forhold som er ilagt straffereaksjon, eller også andre forhold. Når dette er bestemt, må det tas stilling til hvilke konsekvenser slike forhold skal få for statsborgersøknaden; i praksis er det spørsmål om beregning og utgangspunkt for en karens- eller tilleggstid, se punkt 8.9.5.2.

En utlending som har begått straffbare forhold og er ilagt reaksjon for dette, vil i mange tilfeller bli utvist med begrenset eller varig innreiseforbud i medhold av utlendingslovens utvisningsbestemmelser. I noen tilfeller blir det ikke truffet utvisningsvedtak. Utlendingen kan derfor forbli i Norge og etter hvert fremme søknad om norsk statsborgerskap.

I noen tilfeller lar det seg ikke gjøre å få gjennomført et vedtak som innebærer plikt for utlendingen til å forlate Norge, fordi det landet det er aktuelt å sende vedkommende til ikke tar imot egne borgere. Det gjelder selv om man kan dokumentere utlendingens identitet. Dette kan gjelde vedtak om avslag på søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse, vedtak om bortvisning eller utvisning, eller vedtak som tilbakekaller eller omgjør tidligere innvilget tillatelse. Utlending med vedtak som ikke kan effektueres får vanligvis ikke tillatelse til opphold i Norge av denne grunn, men er her likevel ikke ulovlig. Man snakker i slike tilfeller om «tålt opphold». Etter en tid vil vedkommende likevel kunne få tillatelse. Normalt vil en slik tillatelse ikke danne grunnlag for bosettingstillatelse. Dersom utlendingen er utvist på grunn av straffbare forhold skal det mer til for at det innvilges tillatelse på grunn av manglende muligheter for effektuering enn i andre tilfeller.

8.9.2 1924-loven og praksis

Etter § 3 i statsborgerloven av 1888 var det et vilkår for statsborgerskap at søkeren ikke var i en situasjon som etter Grunnloven §§ 52 a og 53 a medførte suspensjon eller tap av stemmerett. Suspensjon og tap av stemmerett ble senere overført til regulering i alminnelig lov. Reglene om suspensjon av stemmerett ble gitt i lov 28. mars 1912 (om suspensjon av statborgerlig stemmeret) og gjaldt den som var tiltalt for straffbare handlinger som kunne medføre strengere straff enn fengsel i ett år eller strengere straff enn fengsel i to år etter den militære straffelov. Etter straffeloven av 1902 § 30 nr. 2 medførte blant annet dom på fengsel i ett år eller mer tap av stemmerett.

I statsborgerloven av 1924 ble vilkåret om at stemmeretten ikke skulle være suspendert eller tapt erstattet av et krav om hederlig vandel. Vilkåret om hederlig vandel ble først foreslått i Ot.prp. nr. 30 (1916). Det fremgår her at departementet ønsket strengere praksis enn ordlyden i 1888-loven tilsa. Departementet uttalte på side 23 spalte 2:

«Der bør efter departementets mening ikke være spørsmaal om at erstatte den nugjældende regel med en henvisning til disse bestemmelser. Man finder at der likeoverfor den, som skal kunne optages som norsk statsborger, bør stilles strengere krav med hensyn til ulastelig vandel, end en saadan henvisning vilde medføre, og at det riktige vil være, at det i sin almindelighet blir opstillet som betingelse, at ansøkeren har ført en hæderlig vandel. Dette svarer til, hva departementet i praksis har krævet, og det nævnte uttrykk vil gi den nødvendige frihet til at ta alt rimelig hensyn til omstændigheterne i det enkelte tilfælde.»

Forarbeidene gir ikke grunnlag for å konkretisere hvilke andre enn straffbare forhold som kunne ha betydning for spørsmålet om statsborgerskap. Vandelskravet etter 1924-loven ble praktisert meget strengt, også bagatellmessige forhold ble vektlagt. Blant annet ble det lagt vekt på brudd på løsgjengerloven og alkoholloven, samt på ligningsloven ved at det ikke var levert selvangivelse. I ett tilfelle ble det avgjørende at vedkommende to ganger ikke hadde meldt anskaffelse av hund, samt var straffet for medvirkning til overtredelse av straffeloven § 334 annet ledd om plikt til å sørge for registrering av gjester som overnatter i herberge.

Under henvisning til uttalelser i Stortingets justiskomité foreslo de delegerte i det nordiske samarbeidet at vandelsvurderingen skulle knyttes til den tiden søkeren hadde bodd i Norge, jf. innstillingen (1922) s. 32-33. Begrunnelsen for dette var at det ville være vanskelig å få pålitelige opplysninger om søkerens vandel før innflytning. Det ble pekt på at gjeldende praksis ikke hadde ført til uheldige innvilgelser. Vandelsopplysninger fra utlandet kunne imidlertid innhentes når det var særlig grunn til det. Begrensningen «under sitt opphold her i landet» som de nordiske delegerte foreslo ble imidlertid utelatt i Ot.prp. nr. 7 (1924), og bestemmelsen fikk den generelle formuleringen i § 5 første ledd nr. 3: «har ført en hederlig vandel». Vurderingen ble altså ikke knyttet til den tiden vedkommende hadde bodd i Norge - tiden før innvandring var også relevant. Også forhold knyttet til opphold i utlandet mens vedkommende var bosatt i Norge, skulle ha betydning.

8.9.3 Lov og praksis etter 1950

8.9.3.1 Innledning

Forarbeidene til 1950-loven gir ikke signaler om at praksis etter 1924-loven burde endres. 1950-loven ble utformet på nynorsk, og vandelsvilkåret ble til et vilkår om at den som søkte norsk statsborgerskap måtte «ha[r] fare sømelegt fram» (§ 6 første ledd nr. 3). Noen realitetsendring ble ikke forutsatt. Statsborgerlovutvalget bemerker under avsnitt 7.6.2 i utredningen:

«Når vi kommer frem til 1980-årene kan det imidlertid konstateres at det skjønn bestemmelsen forutsatte, i meget stor utstrekning er erstattet av normer - retningslinjer - som knytter konsekvensen av straffbare forhold til straffens størrelse. Det er også åpenbart at det har funnet sted en sterk liberalisering i forhold til praksis før 1950.»

Etter 1950-loven praktiserte man opprinnelig en karenstid ved straffbare handlinger som innebar at statsborgerskap ikke kunne innvilges før karenstiden var utløpt. Utgangspunktet for karenstiden ble regnet fra det tidspunktet den straffbare handlingen ble begått. Denne praksis kunne medføre at karenstiden utløp innenfor rammen av den nødvendige botid, dvs. at det straffbare forholdet ikke ga tillegg i botiden. Systemet med karenstid ble avløst av gjeldende retningslinjer om tilleggstid, jf. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 av 11. mars 1999 avsnitt VII punkt 7.

8.9.3.2 Retningslinjene for vandelskravet i Justisdepartementets rundskriv G-28/99

Vandelskravet er behandlet i retningslinjenes avsnitt VII punkt 7. Det fremgår av retningslinjene at lovens vilkår om at vedkommende skal ha «fare sømelegt fram» i praksis er forstått slik at søkeren ikke må ha begått straffbare handlinger.

Det sentrale elementet i retningslinjene er at straffbare handlinger som har resultert i straffereaksjon gir tillegg i botidskravet. Tillegget er avhengig av straffens størrelse og gjelder uansett tidspunktet for den straffbare handlingen. Tilleggstiden som rundskrivet gir anvisning på, gjelder i utgangspunktet straff ilagt i Norge. Hvorvidt og i hvilken utstrekning straff ilagt i utlandet skal tillegges vekt avgjøres etter en konkret vurdering.

I henhold til rundskrivet avsnitt VII punkt 7.5 beregnes tilleggstiden ved ubetinget fengsel etter følgende skala i tabell 8.1:

Det skal foretas en konkret vurdering av om statsborgerskap i det hele tatt bør gis dersom søkeren er dømt til ubetinget fengsel i 10 år eller mer. Ved betinget fengsel gis et tillegg i botiden på ett år. Statsborgerskap skal som hovedregel ikke tilstås i prøvetiden.

Tilleggstiden ved forelegg eller dom på bot beregnes etter skalaen som fremgår av tabell 8.2.

Det tas ikke hensyn til om forelegget/boten er betalt. Det skal ikke beregnes tilleggstid ved forenklet forelegg.

Har søkerens sak vært i konfliktråd, har vedkommende fått påtaleunnlatelse eller er ilagt sikring, skal det i henhold til retningslinjene ikke beregnes tilleggstid. Er søkeren ilagt samfunnsstraff gis et tillegg i botiden på ett år. Er handlingen begått etter at vedkommende har bodd i Norge i syv år, eller har den lavere botiden som er tilstrekkelig i visse tilfeller, skal tilleggstiden regnes fra det tidspunktet den straffbare handlingen ble begått.

Blir søkeren siktet for et straffbart forhold, fremgår det av rundskrivet at behandlingen av søknad om statsborgerskap skal stilles i bero inntil straffesaken er avgjort. Dersom søkeren kun er mistenkt for et straffbart forhold, er utgangspunktet at statsborgersaken ikke stilles i bero. Dette begrunnes med at søkeren i slike tilfeller vanligvis ikke vil være kjent med at vedkommende er under strafferettslig etterforskning, og berostillelse som meddeles søkeren vil kunne ødelegge for etterforskningen. Hensynet til å avdekke alvorlige straffbare forhold og få dømt de skyldige anses som viktigere enn at den straffede senere også skal kunne utvises. Dersom politiet mener at det av hensyn til etterforskningen er uten betydning at søkeren gjøres kjent med mistanken, skal statsborgersøknaden også i disse tilfellene stilles i bero.

Det nevnes ikke noe i retningslinjene om handlinger som kan være klanderverdige, men som ikke er straffbare.

Ved ilagt sikring skal det, som nevnt ovenfor, ikke ilegges tilleggstid. Søknaden skal imidlertid ikke behandles før sikringen er avsluttet. Ved endringslov 17. januar 1997 nr. 11 til straffeloven ble sikringsinstituttet erstattet med forvaring, overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, jf. straffeloven §§ 39-39c. Bestemmelsene trådte i kraft 1. januar 2002. Det er så langt ikke gitt nærmere retningslinjer om tilleggstid ved disse reaksjonsformene. Beregning av tilleggstid foretas inntil videre etter konkret vurdering.

8.9.4 Utenlandsk rett

8.9.4.1 Svensk rett

Vandelsvilkåret ble utredet i SOU 1994:33 og resulterte i en lovendring som trådte i kraft 1. januar 1995. Lovendringen er videreført i gjeldende lov av 2001. Utredningen av 1994 er derfor fortsatt relevant. § 11 nr. 5 i den svenske loven lyder:

«En utlänning kan efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras), om han eller hon har

[...]

5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.»

Det tidligere begrepet «vandel» er i ny lov erstattet med begrepet «hederligt levnadssätt». Endringen i 1995 tok sikte på at gjentakelsesfaren skulle trekkes inn i vandelsvurderingen. I praksis blir det imidlertid ikke iverksatt noen form for personundersøkelse ved karenstidens utløp, jf. nedenfor, eller det senere søknadstidspunktet. Man nøyer seg med å konstatere at det etter utskrift fra strafferegisteret ikke foreligger nye forhold som vedkommende er straffet eller under etterforskning for. Gjentakelsesalternativet synes derfor ikke å ha noen praktisk betydning. Er en sak under etterforskning, og det er tatt ut siktelse, vil søknaden bli avslått. Man ser det slik at så lenge etterforskning og straffesaksbehandling pågår, har vedkommende ikke dokumentert at han/hun tilfredsstiller kravet til «hederligt levnadssätt».

I Sverige praktiserer man et karenssystem karakterisert ved at sperretiden i utgangspunktet regnes fra den dagen en handling blir begått. For fengselsstraff på to år eller mer regnes imidlertid karenstiden fra det tidspunktet straffen er sonet. Samtidig med endringen i vandelskravet fra 1. januar 1995 ble også karenstidens lengde skjerpet. Karenstiden som nå gjelder, fremgår av tabell 8.3.

I henhold til svensk straffelov utmåles en dagsbot med utgangspunkt i vedkommendes inntekt og formue, og den skal ligge mellom 30 og 1 000 kroner. Botens størrelse fremkommer ved at dagsboten multipliseres med minimum 30, maksimum 150. Multiplikatorens størrelse avhenger av hvor grovt man anser forholdet for å være. Ved 30 dagsbøter er karenstiden ett år og ved 60 dagsbøter er den to år. Er forholdet av mindre klanderverdig art og 30 dagsbøter blir for meget, fastsettes det en pengebot. Ved pengebøter skal spørsmålet om karenstid vurderes konkret.

Det fremheves i SOU 1999:34 s. 66 at retningslinjene for karenstid er veiledende og at det må foretas en konkret vurdering som kan gi grunn til å sette kortere eller lengre karenstid.

SOU 1994:33 inneholder også utsagn som gjelder anvendelse av vandelskriteriet når det foreligger forhold som vedkommende ikke er straffet for. Om praksis finner man følgende sammenfatning i SOU 1999:34 s. 67:

«I några fall har ansökningar om naturalisation avslagits på grund av att sökanden inte på ett tillfredsställande sätt kunnat redogöra för på vilket sätt han försörjer sig. Normalt har det i dessa fall funnits anledning att anta att sökanden försörjer sig på ett för samhället oacceptabelt sätt, t.ex. genom brott.»

Også skyldig underholdsbidrag eller gjeld til det offentlige kan trekkes inn i vandelsvurderingen, jf. SOU 1999:34 s. 67:

«Av betydelse ur vandelsaspekten är också i vilken omfattning sökanden infriat honom eller henne ålagd underhållsskyldighet och uppfyllt sina förpliktelser mot det allmänna. Avgörande för denna bedömning är sökandens vilja att fullgöra sin betalningsskyldighet och det ankommer på sökanden själv att visa att han eller hon gjort vad som rimligen kan begäras eller att förmåga saknats. Det förekommer även att enskilda skulder beaktas vid denna prövning.»

I SOU 1994:33 s. 52 sies det dessuten:

«Enligt utredningens uppfattning bör det normalt inte komma i fråga att till svensk medborgare uppta en person som under sin vistelse här gjort sig känd för ett asocialt beteende eller ett störande eller klandervärt levnadssätt, t.ex. på grund av missbruk.»

8.9.4.2 Dansk rett

Etter rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002 kan søkere som er varig utvist, eller som er idømt ubetinget fengselsstraff i 2 år eller mer, ikke bli danske statsborgere. Denne absolutte grensen er ny i forhold til tidligere rundskriv nr. 90 av 16. juni 1999. Øvrige straffedømte søkere kan etter utløpet av en karenstid få dansk statsborgerskap.

Karenstid for bøter regnes fra gjerningstidspunktet. Det sees bort fra bøter som er lavere enn kr 3 000. For bøtestraff hvor boten er kr 3 000 eller mer er karenstiden 3 år. Det samme gjelder bot for promillekjøring uansett botens størrelse. For bøter for overtredelse av narkotikalovgivningen er karenstiden 4 år uansett botens størrelse. Når det gjelder ubetingede fengselsdommer regnes karenstiden fra straffen er sonet. Ubetinget fengselsstraff inntil 60 dager medfører karenstid på 8 år. Er den ubetingede straffen fra 6 måneder og inntil 1 år, er karenstiden 12 år og ubetinget fengselsstraff mellom 1 og 2 år medfører karenstid på 18 år. Betingede straffer med vilkår om samfunnstjeneste medfører karenstid på 5 år fra dommens avsigelse. Forvaring, jf. den danske straffelov § 70, medfører karenstid på 20 år fra reaksjonens opphør. I forhold til de tidligere retningslinjer er karenstiden skjerpet for alle typer straffereaksjoner.

8.9.4.3 Finsk rett

I finsk statsborgerlov § 13 første ledd nr. 3 kreves det at utlendingen ikke har gjort seg skyldig i en straffbar handling. Det er ikke nødvendig at gjerningsmannen er dømt til straff av noen domstol, hvis det finnes tilstrekkelig bevis for skyld. Bestemmelsen kan anvendes dersom noen under 15 år begår kriminalitet. Bestemmelsen omfatter også handlinger som ikke har ført til tiltale, samt tilfeller hvor en politimann har gitt anmerkning. Etter en helhetsvurdering kan det gjøres unntak fra vandelskravet, og finsk statsborgerskap kan da innvilges etter en ventetid. Det skal tas hensyn til tiden som er forløpt etter at forbrytelsen ble begått, hvor streng straffen var og handlingens art. Det skal også tas hensyn til om søkeren gjentatte ganger har gjort seg skyldig i straffbare handlinger. Når søkere er idømt ubetinget fengselsstraff kan ventetiden være mellom ett og syv år fra sonet straff. Ved betinget fengsel, samfunnstjeneste, ungdomsstraff eller bøtestraff kan ventetiden være mellom ett og tre år fra handlingen ble begått. Det kan også tas hensyn til dom ilagt i utlandet, såfremt den idømte straffen ikke strider mot straffesystemet i Finland. Rammen for ventetiden fremgår av loven, som nærmere utfylles ved Inrikesministeriets anvisninger.

8.9.4.4 Vandelskravet i andre land

I alle vestlige land gir kriminalitet adgang til å nekte eller utsette innvilgelse av statsborgerskap. Det er imidlertid vanskelig å danne seg noe sikkert bilde av hvordan praksis er. Etter den tyske loven må det ikke foreligge noen utvisningsgrunn. Frankrike, Østerrike og USAsetter en absolutt grense ved fengsel i seks måneder.

I noen land legges det også vekt på negative personlige egenskaper. I den nederlandske loven er det inntatt en bestemmelse om at statsborgerskap skal nektes når det foreligger sterk mistanke om at vedkommende representerer en fare for samfunnet, den offentlige moral og for folkehelsen.

For Storbritanniagjelder det at søkeren «have to be of good character». Uttrykket omfatter mer enn kriminalitet, men det er noe uklart hva dette for øvrig kan innebære. Dom for «serious offences» vil hindre statsborgerskap. Straffer på under 30 måneders fengsel kan imidlertid bli satt ut av betraktning i henhold til «Rehabilitation of Offenders Act». Dette synes å være en form for prøvetidssystem hvor prøvetiden kan variere fra to til ti år.

I USA forutsettes det i loven at søkeren må være av «good moral character». Med utgangspunkt i dette utelukkes blant annet «habitual drunkards», «polygamists» og «convicted gamblers». Også personer som har vært medlem av et kommunistparti i eller utenfor USA, vil bli nektet statsborgerskap.

8.9.5 Utvalgets forslag

8.9.5.1 Innledning

Utvalget slår fast at en ny lov om statsborgerskap må inneholde bestemmelser om at straffbare handlinger kan være et hinder for norsk statsborgerskap. Utvalgets forslag til vandelsbestemmelse gjelder søker som er ilagt straff eller annen straffereaksjon, jf. punkt 8.9.5.2. Under avsnitt 7.6.6.1 i utredningen uttaler utvalget:

«Ved straffbare forhold må det legges vekt på handlingens grovhet. Det er grunn til å se bort fra helt bagatellmessige forhold. Ligger forholdet tilbake i tid bør man se bort fra forholdet. Særlig gjelder dette hvor det straffbare forhold likevel er mindre alvorlig og det verken ut fra generelle erfaringer eller søkerens forhold er grunn til å regne med gjentakelse av straffbare handlinger. Men også når det gjelder mer alvorlige handlinger vil tidsforløpet tilsi at det settes en strek over forholdet. De momenter som her er nevnt viser at spørsmålet om å nekte bevilling på grunn av straffbare - og eventuelt andre kritikkverdige forhold - krever en sammensatt vurdering. Handlingens grovhet og den tid som er gått vil være de sentrale elementer.»

Utvalget påpeker under kapittel 17 i utredningen; «Merknader om lovens navn og til de enkelte paragrafer», i tilknytning til forslaget til vandelsbestemmelse (utkastets § 6):

«[U]ttrykksmåten «ilagt straff» omfatter tilfeller der søkeren er straffet ved rettskraftig dom, eller har vedtatt et forelegg som er rettskraftig. Alternativet «annen strafferettslig reaksjon» omfatter også sikring, dvs. også tilfeller hvor vedkommende på grunn av psykose ikke kan straffes.»

Utvalget bemerker under avsnitt 7.6.6.2 at en skjønnsutøvelse uten retningslinjer er vanskelig, og resultatet kan bli tilfeldig. En normering for hvor sterkt straffbare, og til dels andre forhold skal vektlegges kan derfor være riktig både ut fra rettssikkerhets- og rasjonaliseringshensyn. Utvalget mener at det er åpenbart at normerende regler bør gis i form av forskrifter. Dette vil innebære at regelsettet må vedtas etter en høringsbehandling, jf. forvaltningsloven § 37, og at forskriften må kunngjøres, jf. forvaltningsloven § 38. Saksbehandlings- og offentlighetsreglene i forvaltningsloven vil bidra til at forslag som sendes på høring får en allsidig belysning og praksis vil bli mer kontrollerbar.

8.9.5.2 Tilleggstid eller karenstid

Utvalgets forslag til vandelsbestemmelse i utkastets § 6 første ledd lyder:

«Søker som er ilagt straff eller annen straffereaksjon, har ikke rett til norsk statsborgerskap [...] før det er gått en viss tid etter at handlingen fant sted eller forholdet opphørte (karenstid). Karenstidens lengde skal avhenge av forholdets grovhet. Det kan helt sees bort fra straffbare handlinger som er lite graverende.»

Med karenstid forstås en periode hvor statsborgerskap ikke kan innvilges. Periodens utgangspunkt kan regnes fra forskjellige tidspunkt, for eksempel fra tidspunktet for en straffbar handling eller fra avsluttet soning. Med tilleggstid forstås et tillegg i botidskravet. Karenstid kan i enkelte tilfeller også virke som tilleggstid. Utvalget har vist ved eksempler hvordan forskjellen slår ut i praksis, se utredningen avsnitt 7.6.6.3:

«Hvis vi forutsetter at en innvandrer etter å ha bodd i landet i ett år, begår en straffbar handling som gir ham fengsel i 30 dager f.eks. for vold eller tyveri, vil han i Norge få en tilleggstid på to år. Dette medfører at han - hvor det vanlige krav om syv års botid gjelder - ikke kan få norsk statsborgerskap før det er gått ni år. I Sverige - hvor det vanlige botidskrav er fem år - vil han få en karenstid på fire år regnet fra tidspunktet for den straffbare handling. Dette betyr at han kan bli svensk statsborger etter de vanlige fem år. I Danmark vil karenstiden i dette eksempel være fem år regnet fra endt soning (prøveløslatelse). Forutsatt at soning gjennomføres innen rimelig tid fra handlingen, vil karenstiden i dette eksempel ikke utsette adgangen til å få dansk statsborgerskap.

Forskyver man i eksemplet handlingstidspunktet fremover i tid, vil karenstiden også i Danmark og Sverige virke som tilleggstid og det vil oppstå tilfeller hvor reglene her blir strengere enn i Norge.»

Botidskravet i Danmark var syv år da utvalget skrev sin utredning.

Utvalget mener at et opplegg med karenstid er å foretrekke fremfor et opplegg med tilleggstid, og begrunner sitt forslag slik:

«Dette er det opplegget som best ivaretar det hensyn at man med tiden bør sette strek over forholdet. Karenstiden vil fungere som en prøvetid - ved ny kriminalitet vil det bli ny karenstid. Forløper karenstiden uten nye straffbare handlinger, bør det generelt kunne legges til grunn at det ikke er gjentakelsesfare og at søkeren er og vil forbli lovlydig. Ordningen med tilleggstid synes i disse tilfeller å være unødig restriktiv. I utvalgets lovutkast er det lagt til grunn at vedkommende skal ha en karenstid som regnes fra den straffbare handling.»

Utvalget uttaler samme sted:

«Forskjellen mellom karenstid og tilleggstid blir mindre dersom man lar karenstiden begynne når straffen er sonet. I Danmark brukes dette utgangspunkt for handlinger som har medført fengselsstraff. I Sverige legges avsluttet soning til grunn dersom handlingen har medført fengsel i to år eller mer. Også dette er løsninger som det er grunn til å overveie. Om man i enkelte tilfeller skal legge soningstidspunktet til grunn etter dansk eller svensk mønster, kan vurderes som ledd i departementets behandling av forskriftsverket.

Karenstidsbestemmelsene bør etter utvalgets mening gjennom forskriftene utformes slik at det settes rammer for hvor lenge karensen skal vare, og med muligheter for å anvende kortere karenstid når forholdene tilsier det.»

Utvalget har i sitt lovutkast foreslått at det gis hjemmel for i forskrift å bestemme at karenstiden for grove straffbare handlinger skal regnes fra den dagen straffen er sonet. Utvalget legger til grunn at straffen kan anses sonet ved løslatelse på prøve.

8.9.5.3 Karenstidens lengde

Utvalget mener at ved en gjenopptagelse av karenstidssystemet bør karenstidens lengde, når fengselsstraff er anvendt, vurderes på nytt. Som nevnt under punkt 8.9.5.1 foreslår utvalget at lengden for karenstiden fastsettes i forskrift. Ved karenstid beregnet fra tidspunktet for den straffbare handling, eventuelt fra tidspunktet for endt soning, mener utvalget at det er grunn til å se hen til de svenske og danske bestemmelser.

Når det gjelder bøter mener utvalget at Justisdepartementets rundskriv G-28/99 har klare svakheter. Ved utmålingen av en bot legges det vekt på vedkommendes inntekt og formue, jf. straffeloven § 27. Særlig utpreget er svakhetene i promillesaker hvor boten - som tillegg til fengselsstraff - settes til 150 prosent av vedkommendes brutto månedsinntekt. Når det legges vekt på botens størrelse blir karenstiden forskjellig for forhold som er like med hensyn til grovhet. Fastsatt på denne måten gir ikke botens størrelse noe godt grunnlag for å fastsette karenstid.

Utvalget mener at for enkelte typer handlinger som straffes med bøter er det neppe grunn til å ha noen karenstid overhodet, og sier videre:

«Det gjelder f.eks. overtredelse av politivedtekter - de vil gjelde f.eks. båndtvang, rydding av snø fra tak og fortau, demonstrasjoner og lignende forhold av ordensmessig karakter. Det vil også være grunn til å se bort fra enkelte handlinger som er straffbare også ved uaktsomhet, f.eks. uaktsom overtredelse av deler av forvaltningslovgivningen (brannlovgivning m.m.). Den nyansering som er nødvendig kan komme til uttrykk i forskriftene. Det bør vurderes om det bør gis særregler for enkelte sakstyper, sml. de danske bestemmelser.»

8.9.5.4 Vandelsvilkåret for straffbart forhold når straff ikke er ilagt

I rundskriv G-28/99 er vandelsvurderingen utelukkende knyttet til handlinger som vedkommende er straffet for. Lovforarbeidene gir ikke holdepunkter for at vandelsvurderingen skulle begrenses på denne måten. Det finnes lite materiale som belyser anvendelse av § 6 første ledd nr. 3 i tilfeller hvor straff ikke er anvendt. To slike tilfeller er imidlertid referert i Sivilombudsmannens årsmeldinger. I det ene tilfellet hadde vedkommende gitt uriktige opplysninger om sin egen identitet i søknad om oppholds- og arbeidstillatelse og i søknad om norsk statsborgerskap. Etter omstendighetene måtte dette føre til at kravet i loven om å «fare sømelegt fram» ikke kunne anses oppfylt (sak 1533/82, Sivilombudsmannens årsmelding for 1983 s. 53). I det andre tilfellet hadde en pakistansk borger bosatt i Norge inngått ekteskap nr. 2 i Pakistan hvor begge konene bodde. Hans søknad om norsk statsborgerskap ble avslått av Justisdepartementet fordi vilkåret om å ha «fare sømelegt fram» ikke kunne anses oppfylt. Klage til Sivilombudsmannen ble ikke realitetsbehandlet, fordi avslaget var i samsvar med en tidligere avgjørelse truffet av Kongen i statsråd. Sivilombudsmannen kan ikke overprøve statsrådsavgjørelser. Sivilombudsmannen tilføyde imidlertid at han ikke hadde avgjørende innvendinger mot avslaget overfor søkeren (sak 663/85, Sivilombudsmannens årsmelding for 1986 s. 70).

I begge tilfeller var det begått straffbare handlinger. Falsk forklaring kan straffes etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav b og straffeloven § 166. Bigami er straffbart etter straffeloven § 220. Begge tilfeller er derfor karakterisert ved at departementet tok standpunkt til skyldspørsmålet i forbindelse med statsborgersaken. Det vanlige er at det straffbare forholdet blir fastslått i straffeprosessuelle former og med en bestemt utmålt straff.

Utvalget mener at det ikke er noe spesielt å bemerke til ovennevnte tilfeller slik gjeldende lov er formulert. Vandelskravet er ikke knyttet til avgjørelser tatt etter straffeprosesslovens regler. Ved anvendelse av statsborgerloven er det opp til statsborgermyndighetene å vurdere om vedkommende faktisk har begått en handling som rammes av en straffebestemmelse og som derfor kan ha betydning for hans søknad. Utvalget sier videre i utredningen under avsnitt 7.6.6.4:

«Det som her er påpekt er praktisk bare i de tilfeller hvor forholdet avdekkes gjennom behandlingen av vedkommende sak etter utlendingsloven eller statsborgerloven, og bevillingsmyndigheten for så vidt har fått saken «i fanget». Skyldspørsmålet vil som regel være klart og for utlendingen kan det være like greit at man nøyer seg med å trekke forvaltningsmessige konsekvenser av forholdet. Skulle det oppstå bevismessige spørsmål i saken, bør man legge til grunn samme krav til bevis som vil gjelde i en straffesak.»

Utvalget mener at prinsipielle grunner kan tale for at man bare vektlegger de straffbare forhold som er avgjort ved vanlig straffesaksbehandling. Utvalget går inn for denne løsningen og bemerker:

«For utvalget blir spørsmålet om man fortsatt skal bygge på forutsetningen om at spørsmålet om det foreligger et straffbart forhold kan bedømmes av forvaltningen, eller om man skal bestemme at spørsmålet må behandles og avgjøres i straffeprosessuelle former. Noe stort spørsmål er dette ikke - at forvaltningen selv bedømmer spørsmålet om straffbare forhold forekommer antagelig sjelden.»

8.9.5.5 Saksbehandling når en sak er under etterforskning

Se nærmere punkt 11.3 om adgangen til å stille en søknad i bero.

8.9.5.6 Vandelskravet i forbindelse med forhold som ikke er straffbare

I Sverige kan søknad om statsborgerskap avslås når det er grunn til å anta at søkeren forsørger seg selv på «ett för samhället oacceptabelt sätt, t.ex. genom brott», se nærmere punkt 8.9.4.1. Et eksempel på dette er en forretningsdrivende som ikke har bokført uttak fra forretningen, og heller ikke på annen måte kan dokumentere hva han eller hun lever av. Utvalget antar at søkeren har bevisbyrden for at levesettet er hederlig. Utvalget bemerker under avsnitt 7.6.6.6 i utredningen at det i et tilfelle som dette vil kunne foreligge straffbare brudd på regnskaps- og ligningslov, og at eksempelet bare har interesse dersom det ikke foreligger tilstrekkelig bevis til at vedkommende kan straffes. Det blir fra svensk side presisert at hvis vedkommende er frifunnet i straffesak, vil innvandringsmyndighetene ikke legge til grunn at vedkommende likevel er skyldig.

I norsk rett er det ikke ukjent at den som er frifunnet for straff, kan bli ansett skyldig for det samme forhold i relasjon til krav hvor bevisbyrden er mindre streng enn i straffesaken. Om vedkommende er frifunnet for straff i en sedelighets- eller drapssak, kan han eller hun likevel bli dømt til å betale erstatning til fornærmede eller til fornærmedes etterlatte. Utvalget bemerker til dette:

«Dette er imidlertid en løsning som det kan reises innvendinger mot, og den bør etter utvalgets mening ikke legges til grunn i saker etter statsborgerloven. Resultatet bør bli det samme i de tilfeller hvor det av opportunitetsgrunner ikke reises straffesak eller bevisene ikke antas å være tilstrekkelige for en slik sak.»

Utvalget bemerker videre:

«Det svenske eksempel blir derfor bare av interesse for så vidt det må antas at søkeren begår straffbare handlinger uten at det er mulig å konkretisere disse - slik det er nødvendig for å kunne reise straffesak. Om man skulle ha en særregel for slike tilfeller, bør man imidlertid heller ikke for denne variant legge seg på at søkeren skal ha bevisbyrden. Og da vil det antagelig være ytterst sjelden at man vil finne at vedkommende forsørger seg selv på «ett för samhället oacceptabelt sätt».

Utvalget er kommet til at det ikke er grunn til å ha et slikt alternativ med i sitt forslag. Uttalelser i svenske lovforarbeider gir holdepunkter for at alkohol- og narkotikamisbrukere kan nektes statsborgerskap. Den generelle uttrykksform «asocialt beteende» gir også holdepunkt for at prostitusjon kan rammes. Utvalget bemerker til dette at siden bruk av narkotika er straffbart etter legemiddelloven, kan brukere få karenstid med utgangspunkt i den utmålte straffen. Bruk av alkohol er ikke straffbart. Spørsmålet om alkoholmisbruk skal føre til nektelse av statsborgerskap har så vidt vites ikke vært reist i Norge. Det samme gjelder spørsmålet om å vektlegge prostitusjon. Utvalget sier videre at

«heller ikke det som i de svenske lovforarbeider er betegnet «asocialt beteende» bør anses relevant i en sak om statsborgerbevilling. Det gjelder forhold som det er vanskelig å få innblikk i uten omfattende etterforskning. Siden det gjelder forhold som ikke er straffbare vil man ikke få bistand fra politiet. Man kommer dessuten lett over i spørsmål som gjelder moral.»Utvalgets konklusjon er at det er tilstrekkelig å vektlegge handlinger vedkommende er straffet eller ilagt særreaksjon for. Valget av løsning begrunnes med at utvalget verken i tidligere lovforarbeider eller i praksis har funnet eksempler på at en slik avgrensing er utilstrekkelig.»

8.9.5.7 Særlig om barn og vandelskrav

Utvalget foreslår at det vanlige vandelsvilkåret skal gjelde selv om søkeren kom til Norge i ung alder. Vandelskravet vil bare få betydning for handlinger begått etter at vedkommende har nådd den kriminelle lavalder.

Forslaget henger sammen med forslaget om karenstidssystem som skal anvendes ved straffbare handlinger. Opplegget kan sammenlignes med et prøvetidssystem. Unge lovbrytere vil gjerne få lav straff og derved blir også karenstiden begrenset.

Utvalget foreslår at det ikke stilles krav til vandel for adoptivbarn som erverver statsborgerskap etter søknad.

8.9.5.8 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget har foreslått å innskrenke vandelskravet i forhold til ordlyden i gjeldende lov, slik at kun straffbare handlinger som har medført straff eller særreaksjon skal gi konsekvenser for søknad om statsborgerskap. Det bør sees bort fra helt bagatellmessige forhold. Utvalget foreslår å forlate ordningen med tilleggstid, og isteden innføre en karenstid som etter hovedregelen skal regnes fra tidspunktet for den straffbare handlingen. Det foreslås at i grovere tilfeller kan det bestemmes i forskrift at karenstiden skal løpe fra straff er sonet. Lengden på karenstiden ved forskjellige reaksjonsformer foreslås også fastsatt i forskrift. Utvalget mener det er tilstrekkelig å fastsette den maksimale karenstid og at denne kan fravikes i søkerens favør. Utvalget foreslår at vandelskravet bør gjelde for barn som er over den kriminelle lavalder.

8.9.6 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening, Juss-Bussog Justisdepartementet slutter seg til utvalgets forslag om at kun straffbare forhold som er avgjort ved vanlig straffesaksbehandling, og som søkeren er straffet for, skal vektlegges ved behandlingen av søknad om statsborgerskap. Høringsinstansene mener at rettssikkerhetshensyn taler for denne løsningen. Også Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) slutter seg til forslaget. Juss-Buss mener at Den europeiske menneskerettskonvensjonen krever en slik løsning.

MiRA-senteretog Antirasistisk Senter mener at kun grove lovbrudd bør være et hinder for statsborgerskap. Sentrene uttaler:

«Utlendingsloven har bestemmelser for denne type lovbrudd som kan føre til utvisning. Annen type kriminalitet, som samfunnet for øvrig reagerer på med straffeforfølgelse, bør ikke sees i sammenheng med statsborgerskapet. Det betyr at tap av muligheten til å søke statsborgerskap ikke bør brukes som en ytterligere straff ved lovbrudd. Det vil alltid finnes både etnisk norske og innvandrere som begår lovbrudd og dette må samfunnet reagere på ved bruk av forebyggende aktiviteter og straffeloven.»

Oslo Politidistrikter uenig i utvalgets forslag om at staten skal frata seg muligheten til å legge vekt på handlinger som anses som straffbare, men som vedkommende av en eller annen grunn ikke er blitt straffet for. Politidistriktet uttaler:

«Det kan være mange grunner til at politiet etter en helhetsvurdering ikke gjennomfører en straffesak - det kan knytte seg til kapasitet, strafferettslig tilregnelighet hvor politiet ikke vil fremme sikringssak, manglende eller utilstrekkelig påtalebegjæring, vedvarende og ressurskrevende problemer med å få tak i vedkommende for stevning og forkynning med mer, eller rett og slett glipper i politiets saksbehandling som gjør at det ikke blir fremmet straffesak til tross for at det [er] åpenbart at søkeren har gjort seg skyldig i straffbare forhold. At slike forhold skal kunne føre til at søkere får innvilget statsborgerskap som «normalt» ikke ville bli gitt vil kunne oppleves som støtende, og også bidra til motsetninger som er sterkt uønsket.

Politiet er heller ikke ukjent med at man gang etter gang - gjerne mot samme person - mislykkes med å føre tilstrekkelig bevis etter de strenge beviskrav som gjelder i straffesak, men hvor retten fastslår at den med stor grad av sikkerhet - men ikke utenfor enhver rimelig tvil - mener at tiltalte har handlet i overensstemmelse med tiltalen. For det første reiser lovforslagets standpunkt spørsmål om rimeligheten av for eksempel det å være en aktiv deltaker i et kriminelt miljø - med handlinger som kanskje til og med er erkjent - ikke får «normale» konsekvenser for statsborgerskapet som følge av det som kan fortone seg som tilfeldigheter, dernest om rimeligheten av at det er skyldkravet i straffesak som skal være avgjørende for en vurdering, og ikke sannsynliggjøring som i sivile saker for øvrig.»

Oslo politidistriktviser til at utvalget reiser innvendinger mot ordningen om at man kan bli «funnet skyldig» etter lavere beviskrav i sivile saker, selv om man er frifunnet i straffesaken, og utvalgets forslag om at slik ordning ikke bør legges til grunn i statsborgersaker. Politidistriktet uttaler i denne sammenheng:

«Politiet kan vanskelig dele denne oppfatning. For det første er dette todelte system en del av norsk rett, som så langt ikke er ansett i strid med internasjonale konvensjoner, dernest vil et avslag eller en «karenstid» ilagt med bakgrunn i forhold som forvaltningen mener er straffbare kunne overprøves av så vel overordnet forvaltningsmyndighet som sivilombudsmann og domstol, som også vil kunne vurdere spørsmålet om straffbarhet fullt ut. En søker vil ikke på noen måte være prisgitt et angivelig upålitelig og uforutsigelig forvaltningssystem, som man antar er den underliggende bekymring hos utvalget.»

Politidirektoratetforeslår at det vurderes å innføre et krav om utvidet politiattest i loven, slik at det også kan tas hensyn til forhold hvor det ikke er reist straffesak.

Den Norske Advokatforening påpeker behovet for klare regler når det gjelder vektlegging og konsekvenser av ulike typer straffbare handlinger og at rettssikkerhetsmessige hensyn taler for klare regelsett. Foreningen slutter seg derfor til utvalgets forslag om at reglene om vandel nedfelles i forskrift.

Juss-Buss og Justisdepartementet støtter utvalgets forslag om å gjeninnføre systemet med karenstid. Juss-Buss uttaler blant annet:

«Det vil for det første best ivareta hensynet til å bli ferdig med forholdet, og for det andre kan tilleggstiden oppfattes som en ekstra straff for et forhold som ligger lang tid tilbake. Juss-Buss er også av den oppfatning at karenstiden bør regnes fra den straffbare handlings foretagelse. Det samsvarer best med de ovennevnte synspunkter om å bli ferdig med forholdet og ekstra straff. Videre har vi lange soningskøer i Norge som medfører at soning av straffen ikke begynner før ett, ofte to år, etter at dom er falt. Lange soningskøer må etter vår mening ikke få betydning for når en statsborgerskapssøknad kan innvilges.»

Utlendingsnemnda bemerker at forslaget synes å forutsette at soning i norsk fengsel må anses som lovlig opphold i riket, jf. utvalgets eksempler under avsnitt 7.6.6.3 i utredningen. Dersom fengselsoppholdet ikke skal regnes som lovlig opphold, synes dette, i alle fall i noen tilfeller, å undergrave formålet med å bruke en karensregel fremfor en regel om tilleggstid.

Utlendingsnemndaviser til at det følger av utlendingsloven § 12 første ledd at utlending som de siste tre årene har oppholdt seg sammenhengende i riket med tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, etter søknad har rett til slik tillatelse, dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i § 29 første ledd. Etter utlendingsforskriften § 43 tredje ledd kreves det mer enn tre års sammenhengende opphold i riket for at bosettingstillatelse skal gis, når det foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd og utlendingen ikke blir utvist. Utlendingsnemnda påpeker:

«Dette innebærer at en utlending som er straffet, men ikke utvist, kan ha en karenstid som er «utløpt» etter statsborgerreglene, men hvor vedkommende likevel ikke vil ha rett til statsborgerskap som følge av at vilkårene for bosettingstillatelse ikke er oppfylt.»

Når det gjelder fastsettelsen av karenstidens lengde mener Juss-Buss at det bør legges vekt på forholdets alvor, men at også andre momenter som for eksempel hvor lenge utlendingen har vært i riket bør tas i betraktning. Juss-Buss uttaler:

«Karenstiden bør fastsettes i intervaller slik at det kan differensieres ved fastsettelsen av dens lengde. Dette betyr at en utlending som har vært lenge i Norge, vil få en kortere karenstid enn en utlending med kort oppholdstid i riket.»

Når det gjelder selve lovteksten foreslår Juss-Buss at denne benytter begrepet «forholdets alvor» fremfor «forholdets grovhet». Dette svarer til ordlyden i utlendingsloven. Innholdet blir dermed ganske godt fastlagt.

Kirkerådet bemerker at utvalgets utkast til § 6 er vanskelig, blant annet fordi det ikke spesifiseres i loven hvorvidt den straffbare handlingen skal være begått i Norge. Kirkerådet peker også på at det er viktig å vurdere konkret om en person kan utgjøre en trussel mot rikets sikkerhet, selv om vedkommende formelt fyller kravene til norsk statsborgerskap, derunder vandelskravet. Når det gjelder utvalgets forslag om at det skal gjelde et vandelsvilkår for barn, selv om barnet kom hit i ung alder, mener Juss-Buss at dette er et urimelig vilkår, og uttaler:

«Noen typer forseelser, for eksempel naskeri (strl. § 391 a), er uheldigvis svært vanlig blant barn og unge. Det er viktig å ta hensyn til at man som ung, selv om man er over den kriminelle lavalder, fortsatt er i en fase av livet der man er lett påvirkelig og ikke alltid innser alle konsekvensene av sine handlinger. Det er derfor urimelig at barn med utenlandsk bakgrunn skal straffes hardere enn norske barn. Det strider også mot rettferdighetshensyn at man ikke kan bli ferdig med en straff når denne er sonet, for så å kunne gå videre med livet. Når norske borgere har sonet sin idømte straff ferdig er det ikke noe mer straff som kommer, det er derfor urimelig at forvaltningen skal kunne ta avgjørelser som i praksis vil si en tilleggsstraff for utlendingen.»

Juss-Buss har følgende forslag til lovtekst:

«... Det skal ses bort fra straffbare handlinger som er lite graverende og det skal sees bort fra handlinger som ble begått av søker som barn.»

Også Redd Barna er uenig i vandelsbestemmelse for barn. Høringsinstansen mener at statsborgerloven bør gjenspeile barnekonvensjonens prinsipp om at man regnes som barn frem til man er 18 år, og dermed ha krav på ekstra beskyttelse og vern.

Politimesteren i Kristiansand bemerker at «vanlige vandelsvilkår» må gjelde også for mindreårige søkere ved alle søknader, mens Politimesteren i Romerike mener at det bør være et krav om hederlig vandel for alle søkere over 15 år.

Kirkerådet mener at det er særlig viktig å vurdere hensynet til barn som ikke får norsk statsborgerskap som følge av at foreldrene får avslag på søknad om statsborgerskap på grunn av straffbare forhold. Også Oslo Biskop mener at barnefaglig vurdering bør trekkes inn i avgjørelsen, og viser til hensynet til barnas beste.

8.9.7 Departementets vurderinger

Departementet mener at ilagt straff i utgangspunktet bør få konsekvenser for retten til norsk statsborgerskap. Dette er ordningen etter gjeldende rett også i alle andre vestlige land. Det må anses som rimelig at det at man har brutt landets lover og regler kan få konsekvenser for adgangen til statsborgerskap. Slike konsekvenser kan bidra til å forebygge straffbare forhold.

Alle former for ilagt straff bør kunne få konsekvenser for søknad om statsborgerskap, uansett om den ilagte straff er forelegg, betinget eller ubetinget fengsel, forvaring eller andre reaksjonsformer som defineres som straff. Også andre ilagte reaksjoner i medhold av straffelovgivningen som ikke anses som straff, bør etter departementets oppfatning få konsekvenser for retten til statsborgerskap. Det vises til straffeloven §§ 39 til 39b om tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Det kan oppfattes som svært uheldig i forhold til den alminnelige rettsfølelse om en alvorlig forbrytelse begått av en utilregnelig gjerningsmann ikke får konsekvenser for vedkommendes søknad om statsborgerskap. Det bør komme tydelig frem i loven at reaksjon for straffbare forhold får betydning for retten til statsborgerskap. Departementet foreslår at loven skal definere vandelskravet konkret, og kravet bør komme til uttrykk sammen med de øvrige vilkårene for statsborgerskap etter søknad.

Når det gjelder MiRA-senteret og Antirasistisk senters synspunkt om at kun grove lovbrudd bør være et hinder for statsborgerskap, vil departementet bemerke at et vandelskrav kan bidra til å hindre at kriminelle personer slår rot i Norge. Etter at norsk statsborgerskap er innvilget, har myndighetene fratatt seg muligheten til senere å utvise personen på grunn av straffbare handlinger. Reaksjon for straffbare forhold vil i mange tilfeller lede til utvisning. Utlendingslovens utvisningsbestemmelser gir imidlertid anvisning på bruk av skjønn som i det enkelte tilfellet kan medføre at det ikke treffes vedtak om utvisning. Vedkommende får bli i Norge til tross for utvisningsgrunnlaget. Etter departementets syn er det urimelig om ilagt reaksjon for straffbart forhold som ikke får betydning for retten til opphold i Norge, heller ikke skal kunne ha betydning for spørsmålet om statsborgerskap. Departementet mener likevel at det ikke er ønskelig å innføre et absolutt hinder for statsborgerskap, slik som i Danmark, Frankrike, USA og Østerrike. Ved svært strenge reaksjoner bør man imidlertid vurdere å utsette retten til statsborgerskap så lenge at den praktiske muligheten for norsk statsborgerskap kan bli avskåret.

Departementet foreslår på den annen side at man skal kunne sette strek over bagatellmessige reaksjoner. Dette vil først og fremst gjelde straffereaksjoner i form av mindre bøter.

Som nevnt under punkt 8.2.5 mener departementet at reglene for statsborgerskap bør være mest mulig forutsigbare. Dette innebærer at det i minst mulig grad må være opp til forvaltningens skjønn å bestemme om ilagte reaksjoner skal anses som bagatellmessige eller lite graverende. Det foreslås derfor en hjemmel til ved forskrift å fastsette bestemmelser om karenstid, jf. nedenfor.

Det at enhver ilagt straffereaksjon i prinsippet skal ha konsekvenser for spørsmålet om statsborgerskap, er imidlertid ikke ensbetydende med at enhver ilagt straff bør medføre utsatt innvilgelse av statsborgerskap. Blir straffen ilagt kort tid etter ankomst til landet, vil forholdet, dersom det ikke er av særlig alvorlig art, etter departementets forslag ikke medføre tillegg til ordinært botidskrav, se nedenfor om karenstid.

Når det gjelder straffbare handlinger som utlendingen av forskjellige årsaker ikke er ilagt straff eller annen reaksjon for, slutter departementet seg til utvalgets forslag om at disse ikke bør få betydning for spørsmålet om statsborgerskap. Når påtalemyndigheten har valgt ikke å reise tiltale tilsier rettssikkerhetshensyn at forholdet heller ikke tillegges vekt i statsborgersaken. Tilfeldigheter og manglende kapasitet hos politiet kan ikke medføre at rettssikkerhetskrav settes til side. Når det derimot gjelder personer som ikke er straffet, men som man likevel antar vil kunne være en trussel mot rikets sikkerhet, som Kirkerådet har bemerket, vil vandelsvilkåret, slik det foreslås utformet, ikke være tilstrekkelig hjemmel for avslag. Se imidlertid punkt 8.11 om at hensynet til rikets sikkerhet kan være en selvstendig grunn til avslag på søknad om statsborgerskap.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at kun straffbare forhold skal få betydning for søknad om statsborgerskap. Dette betyr at klanderverdig opptreden som ikke dekkes av noe straffebud ikke skal vektlegges. Etter gjeldende retningslinjer får den som etter ankomst til Norge har giftet seg på ny uten at tidligere ekteskap er oppløst avslag på søknad om statsborgerskap. Vedkommende anses ikke for å ha «fare sømelegt fram», jf. 1950-loven § 6 første ledd nr. 3. Ekteskapsloven § 4 setter forbud mot å inngå ekteskap så lenge tidligere ekteskap eller registrert partnerskap består. Tilsvarende bestemmelse har partnerskapsloven § 2. Slike forhold er straffbare etter straffeloven § 220. Er ekteskap nr. 2 inngått i utlandet kan det være lovlig der det ble inngått. Slike tilfeller rammes ikke av straffeloven. Departementets forslag til ny statsborgerlov vil ikke stenge for at personer som lever i lovlige bigame forhold innvilges norsk statsborgerskap. Slike bigame forhold har heller ikke betydning for oppholdsgrunnlaget etter utlendingsloven. En utlending som er gift med flere kan i dag få oppholds- eller arbeidstillatelse på selvstendig grunnlag. Utlendingsloven er imidlertid til hinder for at flere enn én av ektefellene gis tillatelse til gjenforening med vedkommende. Departementet mener det er viktig å forhindre bigami, men mener spørsmålet om bigami bør behandles i en samlet vurdering av utlendingsloven og statsborgerloven. I forbindelse med oppfølgingen av NOU 2004: 20 Ny utlendingslov vil departementet se nærmere på om det er behov for et mer restriktivt regelverk for oppholds- og arbeidstillatelse til personer som er gift med flere. Departementet vil etter en slik gjennomgang se på om det eventuelt bør gjøres endringer i ny lov om statsborgerskap når det gjelder vilkårene for å få statsborgerskap etter søknad for personer som er gift med flere.

Dersom den som søker statsborgerskap ilegges straff etter straffeloven § 220, vil det kunne medføre utvisning etter utlendingsloven eller ileggelse av karenstid, se nærmere nedenfor om karenstid.

Når utlendingsmyndighetene blir kjent med at en utlending har overtrådt straffebestemmelsene i utlendingsloven eller statsborgerloven, for eksempel ved å ha oppgitt uriktig identitet, blir spørsmålet om dette skal få betydning i statsborgersaken uten avgjørelse etter straffeprosesslovens regler. I medhold av utlendingsloven § 29 kan en utlending som etter en administrativ vurdering grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere av utlendingslovens bestemmelser, utvises fra riket. Dersom utlendingen også er ilagt straff for forholdet, kan utlendingen i tillegg utvises som følge av ilagt straff. Departementet mener at straffbar overtredelse av utlendingsloven eller statsborgerloven må ha resultert i ilagt straff for at forholdet skal ha betydning for statsborgersøknaden. Departementet legger med andre ord til grunn at det ikke bør sondres mellom overtredelser av utlendingsloven eller statsborgerloven og overtredelser av annen lovgivning.

Departementet mener at et vandelskrav bør innebære at personer som er under etterforskning for straffbare forhold ikke kan innvilges statsborgerskap før straffesaken er avgjort. Dette er i samsvar med gjeldende praksis og har gode grunner for seg. Spørsmålet blir derfor om søknaden om statsborgerskap skal avslås som i Sverige, eller om søknaden skal stilles i bero som etter gjeldende norsk rett. En siktelse er ikke straff og vil derfor falle utenfor forslaget til vandelskrav. Skal en søknad om statsborgerskap avslås på grunn av en siktelse, må vandelskravet i stedet utformes slik at siktelser omfattes. Departementets foreslår at strafferettslig etterforskning skal danne grunnlag for berostillelse og ikke avslag, se nærmere punkt 11.3.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å gjeninnføre en ordning med karenstid som gjaldt frem til gjeldende retningslinjer ble gitt i 1999, se punkt 8.9.3.2. Dette er også ordningen som praktiseres i mange andre land, derunder Danmark og Sverige. Karenstid blir en form for sperretid som innebærer at mindre alvorlige forhold begått for lang tid siden ikke får faktisk konsekvens for søknaden om statsborgerskap. Dersom utlendingen forblir i landet i karenstiden, fungerer karenstiden også som en prøvetid. Departementet er enig med utvalget i at gjeldende ordning med tilleggstid i konkrete tilfeller kan virke urimelig.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at handlingens grovhet vil være et sentralt element ved fastsettelse av karenstid. Handlingens grovhet avspeiles i den straffereaksjonen handlingen er møtt med. Det er ikke opp til forvaltningen å vurdere handlingen på nytt. Når det gjelder karenstidens lengde, må denne sees i sammenheng med reglene om starttidspunktet for karenstiden. Et mål om enkle og forutsigbare regler kan tale for ett utgangspunkt for beregning av karenstid, for eksempel handlingstidspunktet eller tidspunktet for opphør av soning eller annen reaksjon. Handlingstidspunktet vil imidlertid bli uten reell betydning dersom handlingen først oppdages etter lengre tid, slik at deler av karenstiden er forløpt før straff er ilagt. Å legge tidspunktet for ileggelse av straff til grunn vil medføre at lang saksbehandlingstid i påtalemyndigheten eller domstolsapparatet vil påvirke karenstidens utløp. Utgangspunkt i en reaksjons opphør vil kunne medføre lengre faktisk karenstid dersom det er lange soningskøer, som Juss-Buss har påpekt. Det fremgår av punkt 8.9.4 at både Danmark og Sverige anvender flere utgangspunkt for karenstiden, både handlingstidspunktet og soningens opphør. Andre utgangspunkt er tidspunktet for rettskraftig dom eller prøvetidens utløp ved betingede dommer. Et argument for ikke å velge tidspunktet for rettskraftig dom eller handlingstidspunktet når fengselsstraff er idømt, er at det har lite for seg å la en prøvetid løpe mens man soner. Departementet foreslår derfor at karenstiden ved ubetinget fengselsstraff løper fra soningens opphør, og at opphørstidspunktet også legges til grunn ved forvaring og reaksjoner som overførsel til tvungen omsorg og tvungent psykisk helsevern. Ved betinget straff mener departementet at man bør ta utgangspunkt i prøvetidens utløp. I øvrige tilfeller, derunder samfunnsstraff, bør handlings- (eller unnlatelses-) tidspunktet gi utgangspunktet for karenstiden. Utgangspunktet for karenstiden bør inntas i lovteksten.

Utvalget har ikke kommentert hvordan man skal forholde seg til reaksjonsformer som tradisjonelt ikke anses som straff, for eksempel påtaleunnlatelse og overføring til Konfliktrådet. Departementet anser det mest hensiktsmessig at en detaljert regulering av konsekvensene av en straffbar handling, derunder betydningen av gjentatt kriminalitet, foretas i forskrifter til ny statsborgerlov. Når det gjelder konkret fastsettelse av karenstidens lengde, slutter departementet seg til utvalgets konklusjon om at denne bør fastsettes i forskrift. Lengden fastsettes etter arten og nivået på den reaksjonen som er ilagt. Den enkelte bør relativt enkelt kunne finne ut hvilken betydning straffbare forhold vil få for behandlingen av statsborgersøknaden.

Når det gjelder utvalgets forslag om muligheter for å anvende kortere karenstid når forholdene tilsier det, er departementet i utgangspunktet skeptisk til dette. Unntak fra reglene må eventuelt begrunnes i særlige forhold. Departementet kan heller ikke slutte seg til Juss-Buss' forslag om at en utlending som har vært lenge i Norge bør få kortere karenstid enn en utlending med kort oppholdstid i riket. Betydningen av utlendingens oppholdstid i Norge er allerede ivaretatt av reglene om et økt utvisningsvern for dem som fyller vilkårene for bosettingstillatelse, jf. utlendingsloven § 30. Å skulle gi kortere karenstid til en med lang botid som ikke skikker seg bra, mener departementet vil være i strid med formålet om at karenstidsordningen skal virke som en prøvetid. Etter departementets syn bør man ved utformingen av bestemmelser om karenstid bestrebe seg på å få regler som i liten grad gir anvisning på bruk av skjønn. Karenstidsbestemmelsene bør således gi uttrykk for hvor lang tid som skal beregnes i forhold til ilagt reaksjon.

Departementet vil i forslag til forskrifter legge opp til at systemet med karenstid ikke skal innebære at betydningen av straffbare forhold tillegges mindre vekt enn etter dagens system med tilleggstid.

Utlendingsnemnda har bemerket at karenstidssystemet kan medføre at karenstiden er utløpt etter statsborgerreglene, selv om vilkårene for bosettingstillatelse ikke er oppfylt. Departementet kan ikke se at dette er problematisk. Dersom en utlending ikke fyller vilkårene for bosettingstillatelse, må søknad om statsborgerskap avslås av denne grunn, selv om karenstid for begåtte straffbare forhold er utløpt, og vilkårene for øvrig er oppfylt.

Utlendingsnemnda har også knyttet kommentarer til spørsmålet om botidsberegning og tid i fengsel. Som nevnt i punkt 8.7.3.4 foreslår departementet at kun opphold med tillatelse av minst ett års varighet medregnes i botiden, jf. utkastet til § 7 første ledd bokstav e. Utlending som soner i fengsel og som ikke utvises fra riket, vil kunne søke statsborgerskap. Dersom vedkommende hadde bosettingstillatelse ved domfellelse, og den ikke blir tilbakekalt, vil oppholdet i fengsel også være med tillatelse, og dermed regnes som botid. Dersom vedkommende ikke hadde bosettingstillatelse, vil vedkommende som regel ikke få fornyet tidligere tillatelse mens vedkommende er fengslet. Dersom vedkommende er uten tillatelse i tre år eller mer, vil kravet om syv års opphold med tillatelse innebære at syv års botid må opparbeides etter løslatelse, uavhengig av karenstidens lengde, for at søknad om statsborgerskap kan innvilges. Etter departementets oppfatning vil forslaget om at soningens opphør skal være utgangspunktet for beregningen av karenstiden i slike tilfeller medføre at det som regel vil være av underordnet betydning om soningstiden medregnes i botiden. Departementet vil i forslag til forskrifter foreslå at det for fengselsstraff fastsettes en relativt lang karenstid.

Når det gjelder straffbare forhold begått i utlandet både før og etter ankomst til landet, mener departementet at disse bør få betydning ved spørsmålet om vandel. Som det fremgår av punkt 8.9.2 var denne problemstillingen oppe i forbindelse med 1924-loven, hvor forslaget om en begrensning av vandelskravet til forhold begått i Norge ble utelatt fra loven. Departementet vil foreslå at dette synet videreføres, men slik at det kun legges vekt på forhold som er straffbare i Norge, og som det er ilagt straff eller annen reaksjon for.

Som følge av forslaget om at aldersgrensen for å erverve statsborgerskap på selvstendig grunnlag settes til 12 år, oppstår spørsmålet om det skal stilles vandelskrav for barn, når disse har fylt 15 år, som er den kriminelle lavalder. Spørsmålet om vandelskrav er også aktuelt for barn over den kriminelle lavalder som søker statsborgerskap som bipersoner til foreldrene. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vandelskravet skal gjelde for alle barn som er over den kriminelle lavalder. Etter departementets oppfatning er det rimelig at ilagte reaksjoner for straffbare handlinger får betydning for alle som søker om statsborgerskap. Dersom slike forhold bare tillegges betydning for personer som er fylt 18 år, vil det innebære at det innføres et utvisningsvern i statsborgerloven for personer mellom 15 og 18 år som fyller vilkårene for statsborgerskap.

Straffelovens bestemmelser om straffutmåling for personer som har begått kriminelle handlinger før fylte 18 år medfører normalt at disse får mildere straff enn om de var over 18 år på gjerningstidspunktet. Ettersom ilagt straff vil gi grunnlag for beregning av karenstid, vil personer som er ilagt straff før fylte 18 år i praksis få kortere karenstid enn eldre personer. Den generelle dispensasjonshjemmelen, se punkt 8.15 og utkastet til § 19, kan likevel anvendes som en sikkerhetsventil i spesielle tilfeller, dersom konkrete forhold tilsier det.

I og med at departementet foreslår en regel om automatisk erverv av norsk statsborgerskap for adoptivbarn opp til fylte 18 år, vil utvalgets forslag om at man ikke skal stille krav om vandel ved søknad for adoptivbarn kun få betydning for adopsjoner som ikke omfattes av bestemmelsene om automatisk erverv. I tilfeller som ikke omfattes av departementets forslag om automatisk erverv ved adopsjon, må det fremmes søknad om statsborgerskap på vanlig måte.

Departementet deler ikke synspunktet til Kirkerådet og Oslo Biskop om hensynet til barn av foreldre som begår straffbare handlinger. Departementet kan ikke se at det er grunn til å ha regler om kortere karenstid for personer som har barn. Etter at barna har fylt 12 år kan de på eget grunnlag søke norsk statsborgerskap, såfremt de øvrige vilkårene i loven er oppfylt.

Departementets forslag til bestemmelse om krav til vandel som vilkår for statsborgerskap er inntatt i utkastet til § 7 første ledd bokstav g, jf. utkastet til § 9.

8.10 Kravet om løsning fra annet statsborgerskap

8.10.1 Innledning

Et hovedprinsipp om kun ett statsborgerskap, jf. punkt 4.2, nødvendiggjør regler som sikrer at den som erverver nytt statsborgerskap ikke beholder annet statsborgerskap. Kommer vedkommende fra et land som også anvender prinsippet om ett statsborgerskap, vil landet ofte ha bestemmelser om at statsborgerskapet tapes automatisk når annet lands statsborgerskap erverves etter søknad. I slike tilfeller er det ikke nødvendig med løsningsregler. I andre tilfeller må det kreves at den som søker nytt statsborgerskap søker sitt hjemlands myndigheter om å bli løst fra sitt statsborgerskap. Noen har mer enn ett statsborgerskap når de søker om å bli norske borgere. Kravet om løsning innebærer i utgangspunktet at søkeren må bli løst fra alle tidligere statsborgerskap.

Løsning kan gis før (forutgående løsning) eller etter (etterfølgende løsning) at nytt statsborgerskap er innvilget. Ved etterfølgende løsning må det, etter at statsborgerskap er innvilget, kontrolleres at den nye statsborgeren faktisk er løst fra tidligere statsborgerskap. Manglende oppfølging av kravet om etterfølgende løsning innebærer at nye statsborgere ikke løses fra tidligere statsborgerskap med mindre de selv ønsker det. Det kan synes som om de færreste ønsker å løse seg frivillig fra sitt tidligere statsborgerskap. Viser det seg i ettertid at søkeren ikke er blitt løst i henhold til forutsetningen for vedtaket om statsborgerskap, blir det i Norge ikke iverksatt noen form for sanksjoner overfor den nye borgeren. Dette skyldes delvis at man har lagt til grunn at det kan være i strid med Europarådskonvensjonen av 1997 å trekke et vedtak om statsborgerskap tilbake i slike tilfeller. Heller ikke før denne konvensjonens tid praktiserte man tilbakekall av statsborgerskap eller andre sanksjoner når mulig løsning ikke ble dokumentert. Hvis den nye borgeren ikke løses fra tidligere statsborgerskap, innebærer det at vedkommende får dobbelt statsborgerskap. Utvalget antar i utredningen under avsnitt 4.2 at ca. 30 prosent av dem som får norsk statsborgerskap etter søknad beholder sitt opprinnelige statsborgerskap. Anslaget inkluderer både dem som får dispensasjon fra løsningskravet, og dem som ikke vil løse seg.

8.10.2 Gjeldende rett

8.10.2.1 Innledning

Vilkåret om løsning fra annet statsborgerskap, når det søkes norsk statsborgerskap, står i statsborgerloven § 6 tredje ledd. Bestemmelsen lyder:

«Dersom søkjaren etter heimlandslova si ikkje kjem fri frå den gamle borgarskapen utan han vert løyst frå denne, er vilkåret vanleg at han innan eitt år etterviser at han er vorten løyst.»

De nærmere retningslinjene for praktisering av bestemmelsen fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 9, jf. punkt 8.10.2.3.

Ved behandling av søknad om statsborgerskap er det nødvendig å få klarlagt hva som skjer med søkerens tidligere statsborgerskap. Dersom søkeren ikke taper sitt opprinnelige statsborgerskap automatisk ved å bli norsk borger, følger det av § 6 tredje ledd at søkeren må fremlegge en erklæring om at vedkommende er løst fra annet statsborgerskap. Dersom slik erklæring ikke kan fremlegges før norsk statsborgerskap innvilges, må som hovedregel erklæring fra hjemlandets myndigheter fremlegges innen ett år fra norsk statsborgerskap ble innvilget.

Krav om løsning stilles også når søkerens barn får statsborgerskap i medhold av § 6 fjerde ledd, dvs. som biperson til foreldre som erverver statsborgerskap etter søknad.

8.10.2.2 Løsning fra tidligere statsborgerskap før nytt statsborgerskap er innvilget

Noen land løser etter anmodning sine borgere fra statsborgerskapet, når borgerne søker statsborgerskap i annet land. Med hjemmel i statsborgerloven § 6 tredje ledd kreves det at søkere fra disse landene blir løst fra annet statsborgerskap før de innvilges norsk statsborgerskap. Utlendingsdirektoratet pålegger søkeren å fremlegge dokumentasjon fra sitt hjemlands myndigheter på at vedkommende er, eller vil bli, løst fra annet statsborgerskap. En løsningserklæring fra hjemlandets myndigheter er ofte gyldig kun for en viss tid. Er gyldighetstiden utløpt, må søkeren løses på nytt.

Overfor borgere fra land som aksepterer det, gir norske myndigheter et forhåndstilsagn om statsborgerskap betinget av at søkeren faktisk løses fra opprinnelig statsborgerskap. Tilsagnet gis gyldighet i ett år. Dersom søkeren innen ett år fra Utlendingsdirektoratets tilsagn dokumenterer løsning, innvilger Utlendingsdirektoratet statsborgerskap. Blir søkeren løst som følge av tilsagnet fra norske myndigheter, kan det ikke stilles ytterligere vilkår for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Statsborgerskap kan derfor ikke nektes innvilget selv om det etter at tilsagnet ble gitt er oppstått nye forhold, for eksempel når det gjelder søkerens vandel, som ellers ville medført avslag på søknad.

Dokumenterer søkeren å ha blitt løst fra tidligere statsborgerskap etter at gyldigheten på Utlendingsdirektoratets tilsagn er utløpt, avgjør Utlendingsdirektoratet om det må innleveres ny søknad om statsborgerskap. Direktoratet er da ikke bundet av tidligere tilsagn om statsborgerskap. Utgangspunktet er derfor at søkeren må fylle alle vilkårene for statsborgerskap på vedtakstidspunktet. Har det vært endringer i søkerens situasjon etter at det tidligere tilsagnet ble gitt, slik at vilkårene ikke lenger er oppfylt, er utgangspunktet at søknaden avslås. Det må vurderes om statsborgerskap likevel kan innvilges, dersom søkeren ellers blir statsløs.

8.10.2.3 Løsning etter at nytt statsborgerskap er innvilget

En rekke land har verken regler om automatisk tap eller om at borgerne kan kreve å bli løst fra statsborgerskapet i forbindelse med erverv av annet statsborgerskap. I noen land kan borgeren imidlertid bli løst etter at annet statsborgerskap er innvilget. I disse tilfellene kreves det at den som søker norsk statsborgerskap forplikter seg til å søke seg løst fra annet statsborgerskap etter at norsk statsborgerskap er innvilget. Søkeren forplikter seg til å søke etterfølgende løsning ved å undertegne en erklæring ved personlig fremmøte hos politiet. Først etter at erklæringen er underskrevet utstedes statsborgerbrev og norsk pass. Utlendingsdirektoratet følger i praksis ikke opp søkerens forpliktelse til å søke seg løst fra annet statsborgerskap. Dette betyr at mange beholder opprinnelig statsborgerskap i strid med forutsetningene for innvilgelsen av norsk statsborgerskap.

8.10.2.4 Særlig om Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 9.5

Det forhold at det skal søkes løsning i opprinnelseslandet etter at norsk statsborgerskap er innvilget, og den manglende oppfølgning i denne forbindelse, jf. punkt 8.10.1, ble i juni 1998 tatt opp av tre stortingsrepresentanter for Fremskrittspartiet i Dok. 8:123 (1997-98). Disse foreslo at regjeringen skulle fremme de nødvendige forslag, slik at norsk statsborgerskap først innvilges utenlandske statsborgere etter at de har fraskrevet seg sitt opprinnelige statsborgerskap. Forslaget ble avvist av Justiskomiteen som imidlertid ga sin tilslutning til den tanke som også Justisministeren hadde gitt uttrykk for, nemlig at det i første omgang ble gitt et tilsagn om norsk statsborgerskap under forutsetning av at søkeren innen ett år ble løst fra sitt opprinnelige statsborgerskap. Etter at en slik løsning var dokumentert, kunne det norske statsborgerskapet innvilges, se Innst. S. nr. 109 (1998-99) og den etterfølgende debatt i Stortinget, S.tid. (1998-99) s. 2645 flg. Det er denne løsningen som er lagt til grunn i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 9.5. Dette var et opplegg som ikke lot seg gjennomføre fordi det i realiteten var å anse som krav om forutgående løsning, se punkt 8.10.2.2. I Ot.prp. nr. 31 (1999-2000) s. 6 ga Justisdepartementet følgende redegjørelse for det som var skjedd i forsøket på å følge opp de nye retningslinjene:

«Det har i ettertid vist seg at de reglene som ble utarbeidet, og som hadde som formål å redusere antallet doble statsborgerskap, i praksis ikke har fungert etter intensjonene. En god del land løser ikke sine borgere fra statsborgerskapet før de faktisk har fått norsk statsborgerskap. De krever altså noe mer enn et bindende tilsagn.

Da det ble kjent for departementet at reglene i rundskrivet ikke fungerte, ble det satt i gang arbeid for å vurdere om det var alternative løsninger som kunne sikre at løsning skjedde i henhold til forutsetningene. Samtidig avventet en foreløpig å behandle en rekke søknader om norsk statsborgerskap der en ytterligere avklaring av problemstillingen ville kunne få betydning for behandlingen.

Departementet vurderte blant annet å innføre en ordning med å innvilge norsk statsborgerskap, men samtidig la fortsatt statsborgerskap være avhengig av hvorvidt vedkommende var blitt løst innen ett år. En slik ordning ville imidlertid være i strid med Europeisk konvensjon av 1997 om statsborgerskap som Norge undertegnet i 1997. Det er også i strid med denne konvensjonen å nekte å innvilge søkere norsk statsborgerskap med den begrunnelse at vi regner med at de ikke vil løse seg fra sitt statsborgerskap dersom de får norsk statsborgerskap.

Departementet arbeider videre med å finne alternative ordninger som kan medvirke til å begrense antallet doble statsborgerskap. Blant annet samarbeider departementet med de øvrige nordiske land som har den samme problemstillingen. Det synes imidlertid å ta noe tid å få til løsninger på dette området. Det betyr igjen at de sakene en har avventet behandlingen av, må behandles i overensstemmelse med tidligere retningslinjer. Dette innebærer at de som får innvilget norsk statsborgerskap ikke vil bli løst fra sitt tidligere statsborgerskap med mindre de selv ønsker det. Erfaring viser at de færreste ønsker å løse seg fra sitt tidligere statsborgerskap.»

8.10.2.5 Unntak fra kravet om løsning

Det kan gis dispensasjon fra vilkåret i § 6 tredje ledd om at søkeren skal frasi seg sitt opprinnelige statsborgerskap. Slik dispensasjon kan gis på grunn av de politiske forholdene i søkerens hjemland. Det kan for eksempel være en sikkerhetsrisiko for vedkommende å ta kontakt med myndighetene der. I praksis kreves det ikke løsning for personer som er innvilget asyl. I noen tilfeller blir det gitt dispensasjon fordi løsning ikke er rettslig mulig eller det er praktisk vanskelig. Dersom myndighetene i hjemlandet setter urimelig tyngende vilkår for å bli løst fra det tidligere statsborgerskapet, kreves det ikke løsning. Som urimelig tyngende blir det for tiden regnet dersom det kreves gebyr på kr 6 000 eller mer for en løsningserklæring. I praksis dispenseres det for tiden også fra løsningskravet dersom det er påregnelig at det vil ta mer enn seks måneder for søkeren å få svar på henvendelse om løsning fra myndighetene i søkerens opprinnelige hjemland.

Det dispenseres i en del tilfeller fra løsningskravet i § 6 tredje ledd, fordi en del land ikke løser barn under 18 år, og i enkelte tilfeller ikke personer under 21 år, fra opprinnelig statsborgerskap. Dette innebærer i praksis at disse personene beholder dobbelt statsborgerskap også etter å ha passert den aldersgrense, hvor løsning er mulig.

8.10.3 Europarådskonvensjonen av 1997

Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 7 omhandler tap av statsborgerskap som inntrer automatisk i kraft av loven ( ex lege) eller på en statsparts initiativ. Den bestemmer at en statspart i sin nasjonale lovgivning ikke kan gi bestemmelser om tap av dens statsborgerskap ex lege eller på statspartens initiativ unntatt i tilfeller som er listet opp i bestemmelsen. Artikkelen er inntatt under punkt 10.2. Se også punkt 15.

1997-konvensjonen bestemmer i artikkel 16 at krav om frafall ikke skal stilles som vilkår for å erverve eller beholde statsborgerskap dersom frafall ikke er mulig eller ikke med rimelighet kan kreves.

8.10.4 Utenlandsk rett

Det vises til punkt 4.2.8 vedrørende hvilke land som praktiserer prinsippet om ett statsborgerskap. I disse landene er det følgelig nødvendig at søkeren løses fra annet statsborgerskap ved erverv av nytt statsborgerskap etter søknad.

I Danmark innvilges statsborgerskap ved lov av Folketinget. Etter at et lovforslag, hvor søkerens navn inngår, er vedtatt av Folketinget, får søkeren beskjed om å dokumentere løsning. Først etter at det er gjort, utstedes statsborgerbrevet. Dersom søkeren ikke løser seg i henhold til forutsetningen i Folketingets lovvedtak, faller rettsvirkningen av vedtaket bort etter to år. Et slik betinget vedtak er ikke tilstrekkelig for en rekke land som ikke løser sine borgere før nytt statsborgerskap er innvilget, dvs. de gir kun etterfølgende løsning. I slike tilfeller dispenserer man i Danmark fra løsningskravet, og gjør heller ikke forsøk på å få søkeren til å løse seg frivillig etter at statsborgerskapet er innvilget. Dansk begrunnelse for denne praksis er at dersom søkeren ikke lykkes i å løse seg og man skulle kalle statsborgerskapet tilbake, må statsborgerskapet anses for å være et midlertidig eller et betinget statsborgerskap. I Danmark mener man at internasjonal rett ikke tillater midlertidig statsborgerskap. Isteden anser man det som umulig å bli løst i alle tilfeller hvor opprinnelig hjemland bare gir løsning etter at annet statsborgerskap er innvilget. Man dispenserer altså i alle tilfelle, uansett om søkeren rent faktisk i ettertid kan bli løst eller ikke. Løsningskravet fremgår av rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002. Også etter dansk rett gjøres det unntak fra løsningskravet for personer som har fått avslag eller ikke svar på anmodningen om løsning, personer fra land hvor det erfaringsmessig er umulig eller svært vanskelig å bli løst, og personer med flyktningstatus. Til illustrasjon vises det til lovvedtak av Folketinget november 2004 som gjaldt 3177 personer. Kravet om løsning gjaldt kun 529 av disse. Enkelte av de øvrige 2648 personer mistet sitt opprinnelige statsborgerskap automatisk ved innvilgelse av dansk statsborgerskap. I resten av tilfellene ga lovgivningen i søkernes hjemland enten ikke adgang til løsning, danske myndigheter dispenserte fra løsningskravet fordi det ble ansett forbundet med overordentlig store vanskeligheter for søkeren å bli løst, eller det kun var mulig med løsning etter at dansk statsborgerskap var innvilget. Det fremgår ikke av lovvedtaket hvor mange som faktisk mistet sitt annet statsborgerskap automatisk ved Folketingets vedtak.

I Nederland må søkeren avgi et løfte om at vedkommende vil søke løsning etter at nederlandsk statsborgerskap er innvilget. Loven inneholder hjemler til å gjøre unntak fra løsningskravet. Unntakstilfellene er utdypet i forskrift. Unntakene gjelder blant annet når søkeren er flyktning, hjemlandet aldri gir løsning, eller løsningsgebyret er uforholdmessig høyt. Unntak gjøres også for søkere som er gift med nederlandske statsborgere og deres barn. Løsning kreves heller ikke dersom løsningskravet utløser krav om at søkeren må avtjene verneplikt, eller at søkeren mister rettigheter når statsborgerskapet frasies, for eksempel arverettigheter.

I Østerrike får søkeren en to års garanti om statsborgerskap, såfremt dette gjør det mulig for søkeren å bli løst fra opprinnelig statsborgerskap. Såfremt løsning fra tidligere statsborgerskap dokumenteres, blir østerriksk statsborgerskap innvilget i løpet av to år. Tilsagnet kan imidlertid trekkes tilbake dersom søkeren ikke lenger fyller vilkårene for statsborgerskap. Østerrike prøver å korte ned perioden søkeren er uten statsborgerskap, som i praksis kan strekke seg over flere måneder. Det gjøres unntak fra forutgående løsningskrav dersom søkeren dokumenterer at løsning ikke er mulig, eller det kreves svært høye gebyrer for løsning. Det gjøres også unntak fra løsningskravet dersom det er av spesiell interesse for Østerrike at søkeren blir østerriker, eller søkeren skal ansettes som professor ved et østerriksk universitet. Østerriksk lov har ingen bestemmelser om etterfølgende løsning for de tilfeller hvor forutgående løsning ikke gis.

8.10.5 Utvalgets forslag

Som følge av at utvalget foreslo å forlate prinsippet om ett statsborgerskap, har det ikke foreslått løsningskrav som vilkår for statsborgerskap. Utvalgets mindretall har imidlertid diskutert problemstillingen, og reiser spørsmålet om Europarådskonvensjonen av 1997 står i veien for rimelige ordninger på spørsmålet om løsning. Mindretallet mener at en i praksis bør prøve ut ordningen med innvilgelse av statsborgerskap på betingelse av løsning innen ett år, og om nødvendig overveie å ta et forbehold for artikkel 7 i Europarådskonvensjonen av 1997, jf. reglene om forbehold i artikkel 29, ved ratifikasjon av konvensjonen.

Mindretallet sier videre:

«Slik dette medlem har forstått det, i følge departementets tolkning, vil artikkel 7 - som begrenser muligheten for at den nasjonale lovgivning kan gi bestemmelser om tap av statsborgerskap til bestemte tilfeller - imidlertid utelukke at Norge kan gi statsborgerskap etter søknad på betingelse av etterfølgende løsning av tidligere statsborgerskap innen ett år. Konvensjonens bestemmelse av hvilke tilfeller den nasjonale lovgivning kan ha bestemmelser om tap av statsborgerskap har dermed som konsekvens en klar begrensning av en stats, f.eks. Norges, mulighet for ved egen lovgivning å fastsette regler for løsning som imøtekommer den realitet at en rekke stater (som i hovedsak ikke har tiltrådt, eller som med sannsynlighet ikke vil tiltre konvensjonen) ikke godtar løsning før deres borgere kan fremlegge borgerskapsbrev e.l. fra sin nye hjemstat. Det tvinger Norge til å godta dobbelt statsborgerskap eller til å nekte statsborgerskap.»

Mindretallet viser til at i henhold til konvensjonens artikkel 15 skal bestemmelser i konvensjonen ikke begrense en statsparts rett til i sin nasjonale lovgivning å bestemme hvorvidt:

1. «dens statsborgere som erverver eller innehar en annen stats statsborgerskap, beholder eller mister dens statsborgerskap;

2. erverv eller bibehold av dens statsborgerskap forutsetter frafall eller tap av annet statsborgerskap».

Mindretallet viser videre til konvensjonens artikkel 26 om at bestemmelsene i konvensjonen ikke skal være til hinder for bestemmelsene i nasjonal lovgivning og bindende internasjonale dokumenter som allerede er i kraft eller kan tre i kraft, og som gir eller ville gi enkeltpersoner gunstigere rettigheter med hensyn til statsborgerskap. Det nevnes spesielt at konvensjonen ikke er til hinder for anvendelsen av konvensjonen av 1963 om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap etc.

Mindretallet mener at dette kan forstås enten som

1. «at den nasjonale lovgivning ifølge konvensjonen [...] skal normalisere dobbelt eller flerstats-borgerskap, eller

2. at juristenes konstruksjon i Strasbourg ikke har forankring i den realitet at en rekke land ikke løser sine statsborgere før disse har statsborgerskap fra sin nye hjemstat. Det er jo nettopp denne realitet som modellen med statsborgerskap på betingelse av etterfølgende løsning innen ett år er en tilpasning til. Dette i kontrast til de to alternativer som konvensjonen anviser: Dobbelt statsborgerskap som Norge søker å unngå og avslag på søknaden om statsborgerskap som både søkeren og Norge helst ville unngå.»

Etter mindretallets syn er det i utgangspunktet ikke ønskelig å innføre krav om løsning for nye grupper. Mindretallet mener derfor at det bør vurderes om det er behov for unntaksregler fra løsningskravet for søkere som det ikke er løsningskrav for etter gjeldende rett.

Mindretallet foreslår at det bør vurderes om det skal stilles løsningskrav overfor barn som erverver norsk statsborgerskap som biperson. Som en mellomløsning foreslår mindretallet at man vurderer en opsjonsmodell, slik at barnet for eksempel før fylte 21 år må ta stilling til hvilket statsborgerskap det ønsker å beholde. Begrunnelsen for en slik modell måtte være at spørsmålet om løsning bør utsettes til barnet når en slik alder at det på selvstendig grunnlag kan vurdere hvilket land han/hun ønsker å være statsborger i. Mindretallet bemerker at en slik opsjonsmodell formodentlig forutsetter at Europarådskonvensjonen av 1997 ratifiseres med forbehold. Mindretallet foreslår også at det bør overveies om alvorlige privatrettslige problemer, særlig i forbindelse med arv og formue, bør inkluderes som dispensasjonsgrunn.

8.10.6 Høringsinstansenes syn

Som følge av utvalgets forslag om dobbelt statsborgerskap, har ingen høringsinstanser kommentert problemstillingene knyttet til løsning fra tidligere statsborgerskap ved erverv av nytt.

8.10.7 Departementets vurderinger

8.10.7.1 Kravet om løsning fra annet statsborgerskap

Departementet legger til grunn at gjeldende praksis skal videreføres for borgere som kan løses fra annet statsborgerskap før norsk statsborgerskap innvilges. Dette innebærer at norsk statsborgerskap ikke blir innvilget dersom forutgående løsning ikke dokumenteres. Det problematiske er håndteringen av løsningskravet når forutgående løsning ikke er mulig. I de fleste tilfeller vil den som søker sitt annet statsborgerland om løsning etter at norsk statsborgerskap er innvilget, faktisk bli løst. Departementet foreslår derfor at gjeldende ordning, med krav om løsning innen et nærmere bestemt tidsrom, videreføres i ny lov. Når det gjelder konsekvensen av at løsning ikke dokumenteres innen fristen, vises til punkt 10.6.1 om tilbakekall av norsk statsborgerskap.

Forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen i § 3 om erverv ved melding for personer som har bodd i riket fra fylte 16 år og tidligere sammenlagt i minst 5 år, og som sender melding mellom fylte 21 og 23 år (se punkt 8.13.1.1), og heller ikke erstatte bestemmelsen med annen regel om erverv ved melding, innebærer at norsk statsborgerskap isteden må erverves etter søknad. De ordinære vilkår, derunder løsningskravet, vil da gjelde. Skulle man, i overensstemmelse med forslaget til utvalgets mindretall, ikke innført løsningskrav for nye grupper, måtte et unntak fra løsningskravet gjøres betinget av at det søkes statsborgerskap mellom fylte 21 og 23 år. En slik løsning vil innebære en tilsynelatende ubegrunnet forskjellsbehandling overfor søkere som er i samme situasjon, men som først søker etter fylte 23 år. En slik bestemmelse vil også kunne gi tilfeldige utslag, for eksempel for personer som er født og oppvokst i Norge, men som har bodd i utlandet i en kortere periode etter fylte 16 år. Departementet vil bemerke at gjeldende rett er relativt inkonsekvent når det gjelder i hvilke tilfeller det kreves løsning når statsborgerskap erverves ved melding. Det synes for eksempel mindre naturlig at det kreves løsning for dem som har til sammen 10 års botid ved fylte 18 år, hvorav de siste 5 i sammenheng, dersom melding inngis mellom fylte 18 og 21 år, men ikke når 10 års kravet er oppfylt ved 21 år, og melding inngis mellom fylte 21 og 23 år. Hensyn til forenkling av regelverket, samt en mest mulig konsekvent praktisering av prinsippet om ett statsborgerskap, jf. punkt 4.2, tilsier at reglene om løsning for personer som omfattes av gjeldende § 3 ikke videreføres.

Departementet foreslår at de særlige meldingsreglene for nordiske borgere, jf. lovens § 10, i hovedsak videreføres i ny lov, se punkt 9.7. Det foreslås imidlertid at det i disse meldingsbestemmelsene inntas et krav om løsning fra annet statsborgerskap. Det foreslås videre at barn av nordiske borgere som erverver norsk statsborgerskap ved melding, på nærmere bestemte vilkår skal erverve norsk statsborgerskap automatisk som følge av foreldrenes erverv, se punkt 9.8. Dette er også en videreføring av gjeldende rett. I motsetning til gjeldende rett foreslås det imidlertid at disse barna må løses fra annet statsborgerskap. Det antas at slikt automatisk erverv vil gjelde et lite antall barn pr. år.

Etter gjeldende lov kreves det løsning for barn som erverver statsborgerskap som biperson til foreldrene, dersom foreldrene erverver statsborgerskap etter søknad. Når barn unntaksvis erverver norsk statsborgerskap før fylte 18 år på selvstendig grunnlag, er utgangspunktet at det også for dem stilles krav om løsning. Det må på prinsipielt grunnlag tas stilling til om det skal oppstilles krav om løsning for barna. Departementets utgangspunkt er at det skal gjøres færrest mulige unntak fra prinsippet om ett statsborgerskap, samt at barn og foreldre bør behandles mest mulig likt i statsborgerrettslig sammenheng. Dette tilsier løsningskrav også for barna. Dersom foreldrene ønsker at barna skal beholde sitt opprinnelige statsborgerskap, bør de heller unnlate å søke norsk statsborgerskap for barnet.

Det fremgår av punkt 8.4.7 at departementet foreslår at barn skal kunne erverve norsk statsborgerskap etter søknad på selvstendig grunnlag fra fylte 12 år. En del land løser ikke egne borgere før en viss alder er oppnådd, med mindre søknad om løsning fremmes sammen med foreldrenes søknad. Foreslått adgang til å søke norsk statsborgerskap uavhengig av foreldrene vil innebære at en del barn ikke kan løses fra annet statsborgerskap. Etter departementets oppfatning bør ikke det hindre at disse barna innvilges norsk statsborgerskap. Det bør imidlertid kreves at de løser seg fra annet statsborgerskap på et senere tidspunkt dersom det er mulig. Som regel vil løsning være mulig etter at en viss alder er oppnådd, som regel myndighetsalderen i opprinnelig hjemland. Departementet foreslår derfor at det i disse tilfellene kreves at løsning dokumenteres innen ett år etter at denne alderen er oppnådd. Avhengig av barnets alder da norsk statsborgerskap ble innvilget, vil dette tidspunktet kunne ligge relativt langt frem i tid. Som oftest vil løsning kunne oppnås senest ved fylte 21 år, slik at løsning fra annet statsborgerskap må dokumenteres senest ved fylte 22 år. Dersom løsning ikke dokumenteres innen fristen, vil utgangspunktet være at det norske statsborgerskapet tilbakekalles, se punkt 10.6.1 om tilbakekall av norsk statsborgerskap ved manglende løsning fra annet statsborgerskap.

Dersom det ikke stilles vilkår om senere løsning fra annet statsborgerskap for barn som ikke kan løses før en viss alder er oppnådd, vil disse barna kunne beholde annet statsborgerskap for all fremtid. Erverver barna isteden norsk statsborgerskap som biperson til foreldrene, vil det imidlertid bli krevd at de løser seg fra annet statsborgerskap. Departementet kan ikke se noen gode grunner som taler for en slik forskjellsbehandling.

8.10.7.2 Unntak fra løsningskravet

Skal en hovedregel om ett statsborgerskap bli effektiv, må unntak fra kravet om løsning fra annet statsborgerskap være godt begrunnet. Spørsmålet i det følgende blir hvorvidt unntakene nevnt under punkt 8.10.2.5 bør videreføres i ny lov.

Selv om departementets utgangspunkt er at dobbelt statsborgerskap skal hindres når statsborgerskap erverves etter søknad, vil det oppstå tilfeller hvor valget står mellom å nekte statsborgerskap, eller å dispensere fra løsningskravet. Departementet legger til grunn at det også etter ny lov må gjøres unntak fra løsningskravet, blant annet når det kan være en sikkerhetsrisiko for søkeren å ta kontakt med myndighetene i hjemlandet, når det kreves ekstraordinært høye løsningsgebyrer, det tar urimelig lang tid å få svar på en løsningsanmodning eller hjemlandet overhodet ikke gir løsning. Departementet foreslår at det nedfelles i loven at det gjøres unntak fra løsningskravet når dette ikke er rettslig eller praktisk mulig. Det foreslås at unntak fra løsningskravet reguleres nærmere i forskrift.

Departementets forslag til bestemmelse om løsning som vilkår for statsborgerskap fremgår av utkastet til § 7 første ledd bokstav h, jf. utkastet til § 10.

8.11 Hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn som vilkår for statsborgerskap

8.11.1 Innledning

Den som søker statsborgerskap etter gjeldende lov har ikke rett til statsborgerskap, selv om lovens vilkår er oppfylt. Antas en søker å være en fare for rikets sikkerhet, eller utenrikspolitiske hensyn taler mot en innvilgelse, kan søknaden avslås. Avslaget må imidlertid være i overensstemmelse med eventuell praksis for slike saker. Anses en utlending å utgjøre et sikkerhetsproblem, vil ikke søknad om statsborgerskap hindre tiltak etter utlendingsloven. Vedkommende søker er fortsatt utlending og omfattes av bestemmelsene i denne loven. Utlendingsloven § 43 første ledd åpner for særlige tiltak overfor utlendinger dersom utenrikspolitiske hensyn, hensynet til rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig. En utlending kan i slike tilfeller nektes innreise, søknad om arbeids-, oppholds- og bosettingstillatelse kan avslås, eller det kan settes begrensninger eller vilkår for slike tillatelser. En utlending kan også bortvises etter § 27 første ledd bokstav i eller utvises etter § 29 første ledd bokstav d når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig. Slik bortvisning eller utvisning kan skje selv om vedkommende fyller kravene til bosettingstillatelse, jf. § 30 annet ledd bokstav a. Utlendingsloven § 58 hjemler adgang til utvisning av borgere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Behandlingen av statsborgersøknaden kan stilles i bero til saken er undersøkt og det eventuelt er truffet vedtak etter utlendingsloven. Se punkt 11.3 om adgangen til å stille en søknad i bero.

Det legges som nevnt under punkt 8.2.5 opp til at en søker skal ha rett til statsborgerskap dersom lovens vilkår er oppfylt. Foreligger det unntaksvis ønske fra myndighetenes side om et bestemt utfall på en søknad, må tilstrekkelig hjemmel for innvilgelse eller avslag fremgå av loven.

8.11.2 Utenlandsk rett

Sikkerhetsspørsmålet er løst på ulik måte i utenlandsk lovgivning. I forarbeidene til den svenske loven er det forutsatt at spørsmålet skal vurderes og avgjøres etter vilkåret om at søkeren må ha vist en hederlig vandel, jf. SOU 1999:34 s. 289.

I Danmark skal søknaden forelegges for Folketingets statsborgerrettsutvalg dersom politiets etterretningstjeneste vurderer søkeren som en fare for rikets sikkerhet. Utvalget avgjør om søkeren likevel kan innvilges statsborgerskap.

Finsk statsborgerlov § 13 siste ledd har hjemmel for å nekte en søker statsborgerskap, til tross for at alle vilkårene er oppfylt, dersom:

«... det finns motiverad anledning att misstänka att naturalisation äventyrar statens säkerhet eller allmän ordning...»

I Belgia inngår sikkerhetsvurderingen i et knippe skjønnsmessige momenter. I Østerrikehar man et eget vilkår i loven om dette. I Tyskland er det et vilkår at det ikke er grunn til å utvise vedkommende etter utlendingsloven.

8.11.3 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig med en egen bestemmelse om sikkerhetskontroll i statsborgerloven. Utvalget mener bestemmelsene i utlendingsloven kan brukes når det søkes statsborgerskap. Disse bestemmelsene bør anses tilstrekkelige ved siden av foreslått adgang til å stille behandling av statsborgersøknaden i bero inntil det er avklart om det er grunnlag for å treffe vedtak etter utlendingsloven. Adgang til å tilbakekalle statsborgerskap etter den alminnelige omgjøringsregel vil også kunne benyttes.

Etter utvalgets syn vil et vilkår om sikkerhet bli problematisk i forhold til forvaltningslovens krav om begrunnelse. Etter forvaltningsloven § 24 vil myndighetene være forpliktet til å begrunne et avslag. Grunngiving kan unnlates når den avdekker forhold som det av hensyn til rikets sikkerhet, forholdet til fremmede stater og landets forsvar er av betydning å hemmeligholde, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a. Utvalget mener det er tvilsomt om denne bestemmelsen kan brukes når parten selv er en sikkerhetsrisiko. Et avslag uten begrunnelse for en søker som ellers fyller vilkårene, vil under enhver omstendighet fortelle det som ikke skulle sies. Utvalget mener at man uansett må si noe om avslagsgrunnens art.

8.11.4 Departementets forslag i høringsbrev av 10. april 2003

Departementet foreslo i høringsbrev av 10. april 2003 at det fastsettes i loven at statsborgerskap ikke kan innvilges dersom hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn taler mot. Forslaget henger sammen med forslaget i samme høringsbrev om at Utlendingsnemnda blir ny klageinstans i statsborgersaker, og at departementet bare skal kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse og om avgjørelse av enkeltsak når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Det vises til punkt 11.1.5 når det gjelder forslaget om Utlendingsnemnda som klageorgan og om departementets instruksjonsmyndighet.

8.11.5 Høringsinstansenes syn

Kirkerådet påpeker at de avgrensede begrepene «rikets sikkerhet» og «utenrikspolitiske hensyn» ikke må tolkes for vidt.

Senter mot etnisk diskriminering(SMED) viser til FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) og bemerker at selv om RDK ikke innvirker på konvensjonsstatenes rettsregler vedrørende nasjonalitet, fremgår følgende betingelse av RDK artikkel 1 nr. 3: «[...] forutsatt at slike regler ikke diskriminerer mot noen spesiell nasjonalitet». For å redusere faren for at adgangen til å instruere i enkeltsaker i praksis blir anvendt slik at søkerens nasjonalitet tillegges urimelig vekt, ønsker SMED at det inntas en referanse til RDK artikkel 1 nr. 3 i forarbeidene til bestemmelsen.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST), tidligere Politiets Overvåkingstjeneste (OVS), har kommentert spørsmålet om sikkerhet i sin høringsuttalelse til utvalgets forslag om bosettingstillatelse som vilkår for statsborgerskap. Etter PSTs oppfatning er hensynet til sikkerhet for dårlig ivaretatt i utvalgets forslag til ny statsborgerlov. PST viser til at spørsmål knyttet til sikkerhet bør fremgå særskilt av statsborgerloven og ikke indirekte gjennom kravet om bosettingstillatelse etter utlendingsloven. PST bemerker videre:

«Etter OVS' mening bør vurderingen i statsborgerskapssaker av om vedkommende utgjør en trussel for det norske samfunnet ikke begrenses til en vurdering av om vedkommende utgjør en trussel mot «rikets sikkerhet» i snever betydning av begrepet. Vurderingen må utvides til å omfatte en vurdering som inkluderer elementer om vedkommende eller dennes virksomhet utgjør en trussel mot rikets selvstendighet og sikkerhet, andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser eller om vedkommende kan mistenkes for terrorhandlinger slik dette er definert i sikkerhetsloven § 3 nr. 5. I tillegg må det gjøres en vurdering opp mot Norges internasjonale sikkerhetsforpliktelser.»

8.11.6 Departementets vurderinger

Utvalget legger til grunn at bestemmelsene i utlendingsloven, adgangen til å stille søknadsbehandlingen i bero og adgangen til å trekke statsborgerskap tilbake, gjør et ervervsvilkår om hensynet til rikets sikkerhet overflødig. Departementet er enig i at i mange tilfeller vil man, ved å stille behandlingen av søknad om statsborgerskap i bero, få avklart om det er aktuelt å treffe vedtak etter utlendingsloven fordi vedkommende anses som en fare for rikets sikkerhet. Departementet foreslår likevel at det inntas en bestemmelse i loven om at søkeren ikke skal ha rett til norsk statsborgerskap dersom hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn taler mot.

Selv om det treffes utvisningsvedtak etter utlendingsloven uten at utlendingen er ilagt straff, men fordi hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, jf. utlendingsloven § 29 første ledd bokstav d og § 30 annet ledd bokstav a, kan det imidlertid forekomme at utlendingen blir værende i Norge. Det kan for eksempel tenkes at utlendingens identitet ikke blir dokumentert, slik at man ikke vet hvilket land vedkommende skal utvises til. Det forekommer også at hjemlandet ikke ønsker å motta egen borger. Ved utvisning bortfaller eventuell bosettingstillatelse, slik at en søknad om statsborgerskap må avslås alene av den grunn. Situasjonen kan også være den at vedtak om utvisning ikke kan treffes, for eksempel fordi vedkommende vil bli utsatt for tortur, eventuelt dødsstraff i hjemlandet. Uten en særskilt hjemmel til å avslå søknad om statsborgerskap av hensyn til rikets sikkerhet eller av utenrikspolitiske hensyn vil søkeren i slike tilfeller kunne ha rett til norsk statsborgerskap etter departementets forslag, fordi alle vilkårene er oppfylt. Etter departementets oppfatning bør søknaden om statsborgerskap kunne avslås når det legges til grunn at hensynet til rikets sikkerhet tilsier det, uten at man må avvente avgjørelse i utlendingssaken.

Med mindre søkeren selv har gitt uriktige opplysninger som har vært bestemmende for søknadens utfall, slik at vedtaket om statsborgerskap kan anses ugyldig, vil imidlertid ikke vedtaket om statsborgerskap kunne trekkes tilbake, selv om det i ettertid viser seg at vedkommende må anses som en trussel mot rikets sikkerhet.

Når det gjelder utvalgets anførsel om begrunnelsesplikt, må det etter departementets syn være tilstrekkelig å vise til forvaltningsloven § 19, jf. § 24, som bestemmer at en part ikke har krav på å gjøre seg kjent med de opplysningene i et dokument som er av betydning for rikets sikkerhet, forholdet til fremmede stater eller landes forsvar. Dette er også i overensstemmelse med kravet til begrunnelse i Europarådskonvensjonen av 1997 som i artikkel 11 bestemmer at vedtak angående erverv, bibehold, tap, gjenerverv eller bekreftelse av statsborgerskap skal inneholde en skriftlig begrunnelse. Det heter i forklaringen til artikkelen at dersom vedtaket berører rikets sikkerhet kreves det bare et minimum av opplysninger.

Også utenrikspolitiske hensyn kan tilsi at en søknad avslås. Som eksempel kan man tenke seg at det befinner seg en utlending i Norge som ønskes utlevert til et annet land. Det kan være utenrikspolitisk uheldig om norsk statsborgerskap innvilges mens utleveringssøknaden behandles. Vedkommende kan senere fremme ny søknad om statsborgerskap. Begrepet utenrikspolitiske hensyn dekker også hensynet til andre lands sikkerhet.

Departementet antar at det svært sjelden vil være aktuelt å avslå en søknad om statsborgerskap under henvisning til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Ved uavklarte forhold vil søknaden kunne stilles i bero frem til forholdet er klarlagt, jf. nærmere punkt 11.3. En hjemmel til å avslå av hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn må være en snever unntakshjemmel, og det må kreves mye for at vilkårene kan anses oppfylt. Økte antall tilfeller med internasjonal terror kan likevel tilsi at det innføres adgang til å avslå en søknad dersom en søker anses som fare for rikets sikkerhet mv. I motsetning til for eksempel i Sverige, hvor vandelsvilkåret er mindre presist utformet og dermed kan dekke forhold som omtales her, jf. punkt 8.9.4.1, kan det i Norge være behov for en slik sikkerhetsventil.

Når det gjelder SMEDs henvisning til FNs rasekonvensjon artikkel 1 nr. 3 legger departementet til grunn at denne dekkes av Europarådskonvensjonen artikkel 5 om likebehandling, dvs. at partene i konvensjonen ikke skal forskjellsbehandle på grunnlag av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Departementet legger til grunn at lovforslaget fyller kravene i Europarådskonvensjonen.

Når det gjelder uttalelsen til Politiets Sikkerhetstjeneste mener departementet at de hensyn som trekkes frem er tilstrekkelig ivaretatt i forslaget om at hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn kan begrunne avslag på søknad om statsborgerskap.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 7 annet ledd.

8.12 Søkerens gjeld

8.12.1 Historikk

Etter statsborgerloven av 1888 § 3 var det et vilkår for innvilgelse av statsborgerskap at søkeren stilte sikkerhet for at han og hans familie ikke skulle «falde det offentlige Fattigvæsen til Byrde». I 1924-loven ble dette endret til at søkeren skulle være i stand til å forsørge seg selv og sin familie.

Departementet bemerket i Ot.prp. nr. 30 (1916) s. 27:

«Det er selvfølgelig, og det har heller ikke været gjenstand for meningsforskjel, at der maa holdes strengt paa det princip, at man ikke som hovedpersoner optar andre end økonomisk selvhjulpne mennesker som norske statsborgere. Departementet mener, at man her maa være meget nøieregnende og forsigtig for ikke unødig at paaføre samfundet byrder.»

I innstillingen fra 1922 s. 34 bemerker de nordiske delegerte at:

«Da forsørgelsesevne maa ansees som en av de vigtigste forutsætninger for at erhverve statsborgerret, ligger det i sakens natur, at der ikke er noget større behov for en adgang til at dispensere fra dette vilkaar.»

Forsørgervilkåret spilte en meget stor rolle i praksis og ble videreført i 1950-loven. I forarbeidene til loven er dette vilkåret likevel ikke kommentert.

Spørsmålet om å oppheve vilkåret ble tatt opp av Sosialdepartementet i 1979. Begrunnelsen for dette var sterkt knyttet til problemer ved sosialtjenestens taushetsplikt, og faren for at en plikt til å redegjøre for mottatt sosialhjelp kunne avholde innvandrere fra å søke nødvendig hjelp. Initiativet førte ikke til noe lovgivningstiltak fra Justisdepartementets side.

Sosialdepartementet tok spørsmålet opp igjen i 1983. Det ble henvist til at det i St.meld. nr. 74 (1979-80) om innvandrere i Norge ble foreslått at sosialhjelpsopplysninger ikke skulle innhentes i forbindelse med spørsmålet om fortsatt oppholdstillatelse. Justisdepartementet foreslo deretter i Ot.prp. nr. 46 (1984-85) at bestemmelsen skulle erstattes med at søkeren «ikkje har vesentleg bidragsgjeld». Forslaget ble enstemmig vedtatt i Stortinget, jf. lov 7. juni 1985 nr. 48. Det generelle kravet til forsørgelsesevne ble dermed opphevet.

8.12.2 Gjeldende rett

Kravet knyttet til søkerens bidragsgjeld fremgår av lovens § 6 første ledd nr. 4.

Bestemmelsens rekkevidde er begrenset ved at bidragsgjelden må være vesentlig før den kan begrunne avslag på søknad om statsborgerskap. Om denne begrensningen uttales det i Ot.prp. nr. 46 (1984-85):

«Departementet antar imidlertid at ikke ethvert mislighold av slike forpliktelser bør hindre innvilgelse av statsborgerskap. Bare mislighold av noen størrelse bør komme i betraktning. Dette blant annet fordi løpende bidragsplikt ikke alltid vil bli nedjustert ved svekkelse av bidragspliktiges økonomi og fordi fastlegginger og oppjusteringer av bidragsplikt kan gis tilbakevirkende kraft. Mindre restanser som oppstår på denne måten bør ikke hindre innvilgelse av norsk statsborgerskap.»

Bidragsplikten må være positivt fastslått - i Norge eller i utlandet - for at bestemmelsen kan hindre statsborgerskap. Om dette sier departementet s. 4:

«Dette betyr at mislighold av de vanlige forpliktelser enhver har til å forsørge ektefelle [...] og barn [...] ikke utelukker statsborgerbevilling ut fra det nye punkt 4. Normalt vil et slikt mislighold være vanskelig å konstatere. Dersom det unntaksvis lar seg gjøre, antas det for grove tilfellers vedkommende å kunne medføre avslag ut fra kravet om sømmelig framferd i samme ledds nummer 3.»

Både for barne- og ektefellebidrag gjelder at etter bidragsinnkrevingsloven av 9. desember 1955 nr. 5 § 12 kan den bidragspliktige straffes dersom han unnlater å betale bidrag «skjønt han har midler til å betale eller evne til å skaffe seg dem». Straff kan medføre tilleggstid til botid. Det innebærer at en søknad om statsborgerskap kan avslås enten fordi botidskravet eller kravet til bidragsgjeld ikke er oppfylt.

I en søknad må søkeren gi nødvendige opplysninger om eventuell bidragsgjeld; månedlige innbetalinger og eventuell andel av innbetalinger som representerer nedbetaling av gjelden.

Bidragsgjeld under kr 15 000 anses i praksis for ikke å være vesentlig.

8.12.3 Utenlandsk rett

8.12.3.1 Nordiske land

I Danmark kan ikke en søker innvilges statsborgerskap dersom han eller hun har forfalt gjeld til det offentlige. Den gjeld som er relevant er oppregnet i syv punkter i rundskrivet nr. 55 av 12. juni 2002 kapittel 6. Kapitlet omfatter blant annet bidragsgjeld, tilbakebetalingspliktige ytelser, skatter og avgifter. Søkeren må avgi bekreftelse på tro og ære på at han eller hun de siste ti årene ikke har hatt gjeld på over kr 50 000 til det offentlige. Søkeren kan heller ikke i løpet av de siste ti årene ha mottatt sosiale stønader i mer enn ett år.

Islandkrever i sin statsborgerlov at to personer bekrefter at søkeren er i stand til å arbeide og at han eller hun har et godt omdømme der vedkommende bor. Videre må søkeren kunne forsørge seg på Island. Han eller hun må heller ikke ha mottatt økonomisk støtte fra det offentlige de siste to årene før søknad fremmes.

I Finland kreves det at søkeren ikke vesentlig har forsømt sin underholdsplikt eller andre offentligrettslige betalingsforpliktelser. Det kreves også at søkeren på en tilfredstillende måte kan redegjøre for hvordan han eller hun forsørger seg.

I Sverige ble det generelle vilkåret om forsørgelsesevne opphevet i 1976. Manglende oppfyllelse av underholdsplikt og andre offentlige betalingsforpliktelser kan imidlertid anses som brudd på kravet om at søkeren må ha «hederligt levnadssätt», se punkt 8.9.4.1. Det er opptil søkeren å vise at vedkommende har betalingsvilje.

8.12.3.2 Andre land

Østerrike krever at søkerens forsørgelse er tilstrekkelig sikret eller at han eller hun selv ikke er skyld i sine økonomiske problemer.

Tysklandkrever som hovedregel at søkeren kan forsørge seg og sin familie uten sosialhjelp eller arbeidsledighetstrygd.

8.12.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at bestemmelsen om bidragsgjeld ikke videreføres i ny lov. Det virker tilfeldig at bidragsgjeld er satt i en særstilling i statsborgerloven. Utvalget antar at § 6 første ledd nr. 4 kan ha en viss effekt i innfordringsøyemed fordi den virker som et pressmiddel. Det kan imidlertid reises viktige prinsipielle innvendinger mot at retten til å få en offentligrettslig tillatelse skal være avhengig av at man betaler gjeld, og utvalget mener at det ikke er noen logisk sammenheng mellom bidragsgjeld og statsborgerforhold.

Utvalget har overveid om bestemmelsen om bidragsgjeld bør gjøres mer generell, slik løsningen er i Danmark og Sverige. I så tilfelle må man vektlegge den manglende betalingsvilje. Manglende betalingsevne må som tidligere være irrelevant. Spørsmålet for utvalget var da om betalingsvilje bør knyttes til søkerens gjeld generelt eller bare til visse typer forpliktelser, jf. at gjeld til det offentlige både i Sverige og Danmark er satt i en særstilling.

Utvalget mener at skal man ha en regel, bør den gjelde gjeld generelt. Offentligrettslige krav er i stor utstrekning tilgodesett gjennom egne regler om tvangsgrunnlag, sikkerhet og prioritet. Gjennom Statens Innkrevingssentral er inndrivelse av fordringene effektivisert. Det man kan oppnå ved å kreve oppgjør som vilkår for at vedkommende kan bli statsborger, er at staten blir ytterligere favorisert på bekostning av andre kreditorer.

En regel knyttet til all type gjeld som søkeren ikke har vilje til å betale kan bli vanskelig å håndheve. For det første må man få oversikt over søkerens gjeld og for det andre må man ha holdepunkter for at debitor ikke har vist vilje til å betale. Når det gjelder det siste, kan man eventuelt legge bevisbyrden på skyldneren. Et annet forhold å ta i betraktning er at en slik bestemmelse bare vil ramme den som har et personlig gjeldsansvar. Gjeld som er oppstått ved forretningsdrift i aksjeselskaps form vil falle utenfor bestemmelsen, med mindre vedkommende på grunn av uaktsomhet også har et personlig ansvar.

Utvalget mener at en generell bestemmelse om gjeld og betalingsuvilje kan virke kompliserende på saksbehandlingen uten at man oppnår «en frasiling som har større interesse». Etter utvalgets syn står valget derfor mellom en videreføring av gjeldende bestemmelse om bidragsgjeld eller ikke noen bestemmelse om søkerens gjeld overhodet. Utvalget har valgt det siste. Utvalget påpeker at betalingsuvilje i forbindelse med bidragsforpliktelser uansett kan straffes.

8.12.5 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser som har uttalt seg angående spørsmålet om gjeld er enige i at vilkåret om bidragsgjeld kan oppheves. Likestillingsombudet tiltrer i hovedsak utvalgets forslag, og tilføyer at

«en bestemmelse som utelukker søkere som har vesentlig bidragsgjeld i hovedsak vil ramme menn, da det oftest er menn som er bidragsytere.»

Den Norske advokatforening uttaler at gjeldende rett synes å være en uheldig sammenblanding mellom statsborgerett og bidragsgjeld. Politimesteren i Kristiansand er uenig i forslaget og uttaler:

«en anser nettopp dette krav for å være av betydning både familiemessig og samfunnsmessig, og bør ikke fjernes.»

8.12.6 Departementets vurderinger

Departementet er enig i utvalgets forslag om at vilkåret om bidragsgjeld ikke videreføres i ny lov. Ved mislighold av bidragsplikt er det andre sanksjoner som er mer hensiktsmessige enn avslag på søknad om norsk statsborgerskap. Dersom misligholdet fører til en straffereaksjon vil dette kunne få betydning for vandelsvurderingen, og dermed medføre karenstid, jf. punkt 8.9.

Selv om man mister det pressmiddelet som gjeldende vilkår innebærer, mener departementet at dette ikke rettferdiggjør at én type betalingsforpliktelse skal settes i en særstilling i statsborgerrettslig sammenheng.

Departementet støtter utvalgets forslag om at annen gjeld, til det offentlige eller til private, ikke skal være relevant i forbindelse med søknader om statsborgerskap. Mislighold av andre betalingsforpliktelser til det offentlige vil i likhet med bidragsgjeld kunne møtes med andre reaksjoner enn avslag på søknad om statsborgerskap. Når det gjelder betalingsforpliktelser overfor private vil også spørsmålet om bevis for at gjelden er reell være kompliserende. Et generelt vilkår knyttet til gjeld vil være ressurskrevende ved at søkerens opplysninger om gjeldsforpliktelser vil måtte kontrolleres.

8.13 Særregler for enkelte grupper

8.13.1 Personer født i riket av utenlandske foreldre eller ankommet før fylte 18 år

8.13.1.1 Innledning

I 1924-loven ble det innført en regel om at personer født i riket automatisk ble norske statsborgere ved fylte 22 år. Denne regelen ble ikke videreført i 1950-loven. I stedet ble det innført en regel om erverv av statsborgerskap ved melding for personer født i riket. Melding måtte sendes inn mellom fylte 21 og 23 år i medhold av lovens § 3. Ved lovendring i 1968 ble vilkåret i § 3 om at vedkommende måtte være født i Norge opphevet. Det ble tilstrekkelig med en botid på 10 år. I henhold til lovens § 3 kan en person som har bodd i riket fra fylte 16 år og tidligere sammenlagt i minst 5 år få norsk statsborgerskap når vedkommende mellom fylte 21 og 23 år sender melding til fylkesmannen om at vedkommende vil bli norsk borger. Det stilles verken vandelskrav eller krav om løsning fra annet statsborgerskap. Er søkeren statsløs, kan slik melding gis allerede ved fylte 18 år, forutsatt at vedkommende har bodd i riket de siste 5 årene og tidligere i minst 5 år til. Dersom vedkommende dokumenterer at annet statsborgerskap tapes ved erverv av norsk, kan norsk statsborgerskap erverves allerede ved fylte 18 år, av den som da har bodd 10 år i riket, hvorav de siste 5 i sammenheng.

Gjeldende lov har ingen særregler for barn født i riket av utenlandske foreldre når det gjelder erverv av statsborgerskap. Det er de ordinære reglene i § 6 om erverv etter søknad som gjelder. Det vil si 7 års botid og at søkeren må være fylt 18 år.

Barn kan likevel få norsk statsborgerskap etter kortere botid enn 7 år dersom en av foreldrene er norsk eller barnet blir norsk samtidig med en av foreldrene. Botidskravet avhenger av når barnet kom til landet. I Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 5.1 er det inntatt en oversikt over botidskravet for barn som biperson, se punkt 8.14.3.2.

Barn kan også få norsk statsborgerskap automatisk ved foreldrenes melding om norsk statsborgerskap etter §§ 3, 4, 10 bokstav B eller 10 bokstav C, jf. § 5, se punkt 8.14.

Personer som søker om norsk statsborgerskap etter fylte 18 år, men som ankom riket som barn, kan etter § 6 få norsk statsborgerskap etter kortere botid enn 7 år dersom en av foreldrene fortsatt er norsk. Det vises til ovennevnte oversikt over botidskravet i Justisdepartementets rundskriv.

8.13.1.2 Europarådskonvensjonen av 1997

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 bestemmer at den enkelte statspart skal lette adgangen til erverv av statsborgerskap for personer som er født i landet og har lovlig og fast bosted der, jf. artikkel 6 nr. 4 bokstav e. Det samme gjelder personer som har lovlig og fast bosted på statens territorium over et tidsrom påbegynt før fylte 18 år, se artikkel 6 nr. 4 bokstav f. Det er opp til den enkelte stat å fastsette varigheten av dette tidsrommet. Konvensjonen krever ikke at statsborgerskap må kunne gis før fylte 18 år.

Det fremgår av forklarende rapport til konvensjonen punkt 52 at stater hvis generelle ervervsvilkår allerede er svært gunstige, for eksempel kort botid for alle som søker om statsborgerskap, ikke trenger å treffe ytterligere tiltak for å imøtekomme konvensjonens krav.

8.13.1.3 Utenlandsk rett

Alderskrav ved erverv etter søknad og botidens lengde i enkelte andre land fremgår av henholdsvis punkt 8.4.2 og 8.7.5.3. Det fremgår her at i flere land kan statsborgerskap erverves før fylte 18 år. Flere land har dessuten regler om erverv ved melding for personer som er født i riket eller ankommet i ung alder. Erverv ved melding betyr gjerne lempeligere ervervsregler enn dem som gjelder ved erverv etter søknad.

Danmarkhar ingen særlige ervervsregler for barn født i Danmark. Søkere som er innreist før fylte 15 år kan imidlertid få statsborgerskap etter fylte 18 år. Det gjøres derved et markert unntak fra botidskravet som i øvrige tilfeller er 9 års sammenhengende opphold. Eventuell utdannelse som søkeren har fått under oppholdet i Danmark må være av dansk karakter. En person kan dessuten få dansk statsborgerskap ved melding mellom fylte 18 og 23 år. Det kreves til sammen minst 10 års botid og at søkeren ikke er siktet for eller funnet skyldig i lovovertredelse. Er vedkommende siktet, blir melderetten suspendert. Ved en lovendring i mai 2004 ble denne melderetten begrenset til kun å gjelde nordiske borgere.

I Finland kan en person få finsk statsborgerskap ved melding mellom fylte 18 og 23 år. Det kreves at vedkommende har vært bosatt i Finland i til sammen minst 10 år, hvorav siste 2 år uten avbrudd, og at vedkommende ikke er idømt fengselsstraff. Er personen født i Finland er botidskravet 6 år.

På Island kan statsborgerskap erverves ved melding som må avgis mellom fylte 18 og 20 år. Det kreves at utlendingen har oppholdt seg sammenhengende på Island etter fylte 11 år. Island har ikke særlige ervervsregler for personer født på Island, med mindre de er statsløse. Se punkt 8.13.7.5 om utenlandsk rett vedrørende statsløse barn.

I Sverige kan et barn få statsborgerskap ved melding fra den som har omsorgen for barnet. Det stilles ikke krav om at den som har omsorgen skal være svensk. Ordningen gjelder uansett om barnet er født i Sverige eller ikke. Det kreves at barnet har permanent oppholdstillatelse og har vært bosatt i Sverige i 5 år, dvs. det samme botidskravet som gjelder ved søknad om statsborgerskap. Melding må gis innen barnet fyller 18 år. En utlending kan selv melde seg svensk mellom fylte 18 og 20 år, dersom vedkommende har permanent oppholdstillatelse i Sverige og har vært bosatt i Sverige fra fylte 13 år.

En person som er født i Nederland og som har vært bosatt i Nederland siden fødselen, kan få statsborgerskap ved melding som må avgis mellom myndighetsalderen og fylte 25 år.

Barn født i Frankrike blir automatisk fransk statsborger ved oppnådd myndighetsalder, forutsatt at det har bodd i Frankrike i til sammen 5 år.

I Tysklandkan et barn med utenlandske foreldre få tysk statsborgerskap ved fødsel i Tyskland dersom en av foreldrene på dette tidspunktet har bodd i Tyskland i 8 år, som er botidskravet for statsborgerskap, og har rett til varig opphold i landet. Barnet kan få dobbelt statsborgerskap til tross for hovedprinsippet om ett statsborgerskap. Innen 23-års dagen må personen imidlertid velge hvilket statsborgerskap som skal beholdes. Barn som ikke er født i Tyskland kan som hovedregel bare få tysk statsborgerskap som biperson til foreldrene.

8.13.1.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen særregler for personer født i riket eller ankommet før myndighetsalderen. For barn som vokser opp her i landet vil skolen og den kontaktflate den gir medføre at integreringsprosessen blir enklere og raskere enn for voksne. Dette kunne tale for et kortere botidskrav enn for voksne. Utvalget foreslår likevel at botidskravet også for denne gruppen settes til syv år, dvs. at man får samme regel som for voksne, se utredningen avsnitt 8.2.5.

Som nevnt under punkt 8.4.3 foreslår utvalget 12 års aldergrense for erverv av statsborgerskap på selvstendig grunnlag.

8.13.1.5 Departementets høringsbrev av 10. april 2003

Foruten å opprettholde alderskravet på 18 år som er omtalt under punkt 8.4, foreslo departementet i høringsbrev av 10. april 2003 at botidskravet reduseres fra 7 til 5 år for personer ankommet riket før fylte 15 år. Departementets begrunnelse for forslaget var en antagelse om at personer ankommet tidlig i livet vil ha lettere for å tilpasse seg norske forhold enn personer som ankommer på et senere tidspunkt. Samtidig burde botidskravet være såpass langt at vandelsvilkåret blir en realitet. Departementet foreslo at botidskravet settes til 5 år i løpet av en 7 års periode. Forslaget innebar at en person ankommet 13 år gammel vil kunne få statsborgerskap ved fylte 18 år, såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt. Departementet foreslo ingen særordning for barn født i riket.

8.13.1.6 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet bemerker at ervervsvilkårene bør være lempelige når personer med sterk tilknytning til Norge fra barnsben av søker om statsborgerskap. Juss-Buss uttalte i høringsuttalelse til utvalgets utredning at 7 år var for lang botid for barn.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) mener det er et stort behov for en særbestemmelse i statsborgerloven vedrørende barn født i Norge eller ankommet i ung alder. KIM mener at målet bør være at flest mulig barn som vokser opp i Norge skal være norske borgere. Loven bør derfor legge til rette for dette. KIM mener at hovedregelen bør være rett til statsborgerskap ved melding uten krav til vandel etter fylte 18 år.

MiRA-senteretog Antirasistisk senterønsker at barn født i Norge, også av utenlandske borgere bosatt i Norge, får norsk statsborgerskap. De ønsker en mye lavere botid for oppnåelse av statsborgerskap, for eksempel tre år.

Politidirektoratetstiller seg negativ til forslaget om redusert botid for personer ankommet før fylte 15 år. Direktoratet mener at reglene for botid bør gjøres så enhetlig og enkle som mulig. Dette blir enda viktigere når det må betales gebyr for å fremme søknad om statsborgerskap. Etter direktoratets syn innebærer forslaget at forvaltningens opplysningsplikt vil omfatte enda flere alternativer å vurdere før aktsom veiledning kan gis. Politidirektoratet understreker at det ikke er politiet som behandler slike saker. Politiet har derfor ikke de beste forutsetningene for å ta stilling til de enkelte vilkår hva gjelder botid. Politidirektoratet ser heller ikke at departementets begrunnelse for forslaget nødvendigvis medfører riktighet. Det er ikke sikkert at unge trenger kortere tid enn voksne for å tilpasse seg norske forhold.

Ressurssenteret for pakistanske barn mener at forslaget hovedsakelig gjelder for unge enslige asylsøkere. Barn som er gjenforent med foreldre berøres i mindre grad av regelen, fordi all erfaring tilsier at foreldre som fyller botidskravet tar barna med i sin statsborgerskapssøknad.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter forslaget og begrunnelsen for å kreve kortere botid for barn. UDI mener forslaget om 5 års botid innebærer en passe reduksjon i forhold til botidskravet for voksne. UDI legger også vekt på at botidskravet for barn da ikke vil skille seg vesentlig fra kravene i våre nordiske naboland. For øvrig mener UDI at det kan vurderes å se helt bort fra alderskravet og i stedet legges vekt på botiden som vilkår for norsk statsborgerskap for utenlandske barn som er født og/eller vokst opp her. Direktoratet viser til at en slik løsning er valgt i Sverige.

8.13.1.7 Departementets vurderinger

Det vises til punkt 8.4.7 hvor det foreslås at statsborgerskap kan erverves fra fylte 12 år, uavhengig av foreldres statsborgerskap.

Departementet opprettholder forslaget om kortere botid for personer ankommet før en viss alder. Botidskravet foreslås satt til 5 år i løpet av de siste 7 årene. Kombinert med forslaget om 12 års alderskrav, innebærer forslaget om kortere botid at det blir enklere for barn å få statsborgerskap mens de fortsatt er barn. Kortere botidskrav for barn og personer ankommet som barn støttes av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget, med unntak av Politidirektoratet. Departementet kan ikke se at forslaget om kortere botid medfører at regelverket blir unødig komplisert. Kortere botidskrav for personer ankommet som barn er også i overensstemmelse med Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 6 nr. 4. Det følger likevel neppe noen forpliktelse av konvensjonen for Norges vedkommende, når det gjelder ervervsregler for barn. Se punkt 8.13.1.2 ovenfor.

En bestemmelse om kortere krav til botid for personer ankommet som barn skal også ivareta hensynet til personer født i riket. Barn født i riket av utenlandske foreldre, og som har blitt boende i riket slik at botidskravet fylles, vil dermed kunne få statsborgerskap etter egen søknad ved fylte 12 år. Etter departementets syn er dette en rimelig ordning. Departementets forslag om kortere krav til botid bygger videre på en antagelse om at personer ankommet tidlig i livet vil ha lettere for å tilpasse seg norske forhold enn personer som ankommer på et senere tidspunkt. I høringsbrevet av 10. april 2003 ble det foreslått kortere botid for personer ankommet før fylte 15 år. Departementet er av den oppfatning at dette bør endres til ankomst før fylte 18 år. Departementet har kommet til at det avgjørende bør være om søkeren ankom riket som barn. 18-årsgrensen er også best i overensstemmelse med Europarådskonvensjonen av 1997.

Departementets forslag til bestemmelse er inntatt i utkastet til § 11.

8.13.2 Søkere som er gift, partner eller samboer med norsk statsborger

8.13.2.1 Gjeldende rett

Av statsborgerloven § 6 annet ledd fremgår det at enkelte søkere kan få statsborgerskap selv om vilkårene i første ledd ikke er oppfylt. § 6 annet ledd annet punktum lyder:

«Det same gjeld søkjar som er gift med norsk borgar og lever saman med ektemaken, eller når andre serlege grunnar er for det.»

Hvordan reglene praktiseres fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 4.2. Samboerskap gir etter retningslinjene grunnlag for lempinger på linje med ekteskap. Heterofilt og homofilt samboerskap likestilles. Det følger av lov 30. april 1993 nr. 40 om registrert partnerskap § 3 annet ledd at bestemmelser i norsk lovgivning som omhandler ekteskap og ektefeller gjelder tilsvarende for registrert partnerskap og registrerte partnere. For enkelhets skyld omtales kun ektefeller nedenfor.

Det er i forhold til botidskravet på syv år at det gjøres lempinger for norskgifte. Det gjøres i praksis ikke unntak for alderskravet, vandelsvilkåret eller vilkåret om bidragsgjeld for norskgifte, selv om loven åpner for det.

For personer som er gift med norsk statsborger kreves det en samlet ekteskapstid og botid på åtte år, og søkeren må ha bodd og vært gift i Norge i minst de siste to årene. For å godskrive ekteskapstid er det en forutsetning at ektefellene har bodd sammen, og at ektefellen har vært norsk. Ekteskapstid og botid kan opptjenes samtidig. Ekteskapet må bestå og ektefellene må bo sammen på vedtakstidspunktet. Dersom søkeren er separert fra sin norske ektefelle, faller vedkommende ikke inn under regelen for norskgifte.

Samboerskap må dokumenteres med bostedsattest for søker og samboer for den tiden det er påberopt at de har vært samboere. Kravet til dokumentasjon av samboerskap i utlandet avgjøres i forhold til muligheten for å fremskaffe dette.

Det kan gjøres unntak fra kravet om felles bopel dersom atskillelsen er midlertidig og årsakene til den skyldes utdanning, arbeid eller andre særlige grunner.

8.13.2.2 Nordisk rett

I Danmark er det ordinære botidskravet ni år. For personer som er gift med dansk statsborger er botidskravet seks år dersom de har vært gift i tre år, syv år dersom de har vært gift i to år og åtte år dersom de har vært gift i ett år. Inntil ett års samliv i forkant av ekteskapet likestilles med ekteskap.

På Islander det ordinære botidskravet syv år. For søkere som er gift med islandsk statsborger som selv har hatt statsborgerskap i mer enn fem år, kreves tre års botid etter ekteskapsinngåelsen. Regelen gjelder også for registrerte partnere.

I Finlander det ordinære botidskravet seks år. Statsborgerskap kan innvilges for make som bor og har bodd sammen med finsk borger i minst tre år etter fire års sammenhengende botid.

I Sverigekreves det ordinært fem års botid. For personer som har vært gift eller samboer med svensk statsborger i to år, kreves det tre års botid. Praksis omfatter også homofile samboerskap. Dersom ektefellen eller samboeren har ervervet sitt statsborgerskap etter søknad, kreves det at denne har vært svensk statsborger i to år.

8.13.2.3 Europarådskonvensjonen av 1997

Artikkel 6 nr. 4 bokstav a bestemmer at hver statspart i sin nasjonale lovgivning skal lette adgangen for egne statsborgeres ektefeller til å erverve dens statsborgerskap. Artikkelen omtaler ikke samboere og registrerte partnere.

8.13.2.4 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn er det fortsatt ønskelig med lempinger i botidskravet for utlendinger som er gift eller samboende med norsk statsborger. Hovedprinsippene i dagens praksis foreslås videreført. Reglene er så vidt sentrale at de etter utvalgets syn bør fremgå av loven, og derfor forenkles noe.

Utvalget er kommet til at samlet ekteskapstid og oppholdstid i landet bør tilsvare det alminnelige kravet til oppholdstid. Slik er ordningene i Danmark og Sverige. For Norges del innebærer det totalt syv år. Forslaget innebærer en viss lemping av praksis etter gjeldende lov, som krever en samlet ekteskapstid og botid på åtte år. Utvalget foreslår at kravet til oppholdstid reduseres i takt med økt ekteskapstid. Dette er også systemet i dansk rett, og gir en smidigere løsning enn den som for eksempel er valgt i Sverige og på Island.

Utvalget foreslår at kravet til minste botid settes til tre år. Kravet om bosettingstillatelse vil i praksis medføre at søkeren må ha oppholdt seg i landet i minst tre år. Det er derfor naturlig at minste botid også for ektefeller økes fra to til tre år.

Utvalget foreslår at oppholdet i Norge heller ikke for norskgifte behøver å være umiddelbart i forkant av et eventuelt statsborgervedtak. Det er stadig vanligere at man i forbindelse med arbeid, studier eller feriereiser har lengre opphold i utlandet, selv om man har sin base i Norge. Det er derfor nødvendig å bygge en viss fleksibilitet inn i regelverket. Kravet til bosettingstillatelse vil i praksis føre til at oppholdet i landet er forholdsvis sammenhengende. Utvalget foreslår at søkeren må være bosatt i Norge på vedtakstidspunktet.

Utvalget foreslår å videreføre dagens praksis om at man ikke kan nyttiggjøre seg ekteskapstid når ektefellene ikke har bodd sammen. Det avgjørende bør etter utvalgets syn være at ektefellene har felles bopel i tradisjonell forstand. Dette innebærer at en atskillelse som er ment å vare midlertidig, for eksempel i forbindelse med arbeid eller studier, normalt ikke skal tillegges betydning.

Dersom ektefellen har blitt norsk etter ekteskapets inngåelse, foreslår utvalget at ekteskapstiden bare regnes fra det tidspunktet ektefellen ble norsk statsborger. Dette er også i samsvar med dagens praksis.

Selv om det fremgår av partnerskapsloven at registrerte partnerskap er likestilt med ekteskap, mener utvalget at dette bør fremgå av lovteksten.

Utvalget foreslår å videreføre dagens praksis om at samboerskap likestilles med ekteskap, og at heterofilt og homofilt samboerskap likestilles. Dette er også i overensstemmelse med praksis i Sverige.

8.13.2.5 Høringsinstansenes syn

Barne- og familiedepartementet tiltrer utvalgets forslag om at loven bør ha en direkte henvisning til at partnerskap likestilles med ekteskap. Likestillingen bør etter departementets syn gjennomføres i selve lovteksten ved at uttrykkene ekteskap og partnerskap, ektefelle og partner brukes parallelt i lovteksten. Deretter må det tas inn en merknad om at samboerskap er likestilt med ekteskap og partnerskap.

Juridisk rådgivning for kvinner støtter forslaget om at unntakene for blant annet ektefeller videreføres.

Juss-Buss støtter forslaget om at oppholdstid reduseres i takt med ekteskapstid og at dette samlet skal utgjøre syv år. Etter Juss-Buss' oppfatning bør et ekteskap eller samboerskap med norsk borger vektlegges fordi det i stor grad vil gi grunnlag for å «ha levet seg inn i landets forhold». Juss-Buss mener imidlertid at utvalget stiller for strenge krav til ektefeller og samboere til norske borgere når det gjelder opphold i riket, og bemerker videre:

«Juss-Buss kan ikke se at det bør stilles strengere krav til ektefeller og samboere til norske borgere enn de krav som stilles til nordiske borgere. En forskjell mellom de to grupper burde etter vår mening i tilfelle gått i favør av ektefelle/samboer.»

Juss-Buss mener at to års opphold i riket bør være et minimum, og ikke tre år som utvalget foreslår;

«Dette samsvarer med den praksis som har vært til nå og begrunnes videre med at norske myndigheter bør gjøre det forholdsvis enkelt for ektefeller/samboere å få samme statsborgerskap. Det følger av dette at det ikke kreves bosettingstillatelse med mindre kravene til bosettingstillatelse for ektefeller/samboere til norske borgere endres.»

Juss-Buss mener videre at det som utgangspunkt bør kreves at søkeren har bodd sammenhengende i Norge de siste to årene, og fortsetter:

«Når utvalget vil stille som vilkår at søker har bosettingstillatelse vil det i praksis bety at søker har bodd minst de siste tre årene i riket, selv om det kan tenkes andre muligheter. Etter Juss-Buss' erfaring er regelen om redusert botid for ektefeller veldig aktuell for ektefeller/samboere til norske borgere og hvor disse har vært gift/levd sammen i utlandet og så flytter til Norge. For søkere som har langt ekteskap/samboerskap med norsk borger er det lite hensiktsmessig å kreve tre års botid før man kan innvilges statsborgerskap. Vi mener et krav om to års botid ivaretar de viktigste interessene bak botidskravet. Om man gifter seg med norsk borger i Norge og så fortsetter å bo her, vil det kreves 3-4 års botid før man kan få statsborgerskap.»

Utlendingsdirektoratet mener det bør fremgå av lovteksten at ektefellene må ha bodd sammen i hele ekteskapstiden. Juss-Buss derimot, mener det er uheldig at det i forslaget til ny lovtekst kreves at ektefellene har felles bopel i ekteskapstiden. Juss-Buss uttaler:

«Dette vilkåret er overhodet ikke tatt opp og diskutert i utredningen. Det kan i og for seg virke naturlig å kreve at ektefellene har felles bopel, men et slikt krav kan få mange uheldige sider. Det er ikke noe krav til at norske ektefeller må ha felles bopel, en anser dem likevel som ektefeller. Om man har felles bopel kan etter vår mening ikke være avgjørende for om det foreligger et ekteskap/samboerskap. Juss-Buss mener det avgjørende må være om det foreligger et samliv mellom partene. Det må derfor legges stor vekt på også andre momenter enn felles bopel, som for eksempel hvordan forholdet oppfattes utad, hvor ofte partene ser hverandre og kontakt pr. brev og telefon. Har man gått til det skritt å gifte seg bør dette som utgangspunkt være tilstrekkelig for å oppfylle vilkåret. Juss-Buss mener det da bør være opp til myndighetene å bevise at det ikke foreligger et reelt forhold om man skal avslå på dette grunnlaget.

Et krav om felles bopel vil få uheldige følger for fanger i fengsel, innsatte i psykiatriske sykehus og folk som ikke har felles bopel på grunn av arbeid, utdanning eller lignende. I disse tilfellene vil ektefellene ikke ha felles bopel, men de vil ha et samliv og man må regne dem som ektefeller. Det vil være hensiktsmessig at også slike ektefeller kan få statsborgerskap med redusert botid.»

Politimesteren i Romerike ønsker ikke at det skal være adgang til å redusere botidskravet på bakgrunn av ekteskap med norsk borger. Dagens ordning er etter politimesterens syn dårlig begrunnet;

«Det inntrykk man sitter med etter å ha arbeidet i utlendingsforvaltningen, er at ekteskap med norsk borger ikke nødvendigvis medfører raskere integrering. Man kan heller få inntrykk av at integrering hemmes, fordi i svært mange tilfeller gifter utlendingen seg med en som opprinnelig har kommet fra samme land som en selv. Man vil da også unngå problemet med proforma ekteskap, som man vet det finnes mye av, men hvor kontrollmuligheten i dag er dårlig.

I utkastets § 4 er det foreslått at samboerskap skal likestilles med ekteskap, og dette begrunnes med at statsborgerloven skal bringes i samsvar med utlendingsloven, som har en slik løsning. En har stor sans for at de ulike regelsett harmonerer med hverandre, men det bør vurderes om utlendingsloven kan bringes i samsvar med någjeldende statsborgerlov. Man kan bare ha en ektefelle, men det er intet til hinder for at man har flere samboere. Dette er ikke upraktisk, vi har hatt et tilfelle hvor en norsk mann har en utenlandsk kone, og en utenlandsk mannlig samboer. Skal da begge disse få forkortet botid i statsborgersammenheng? Er problemstillingen rundt to samboere vurdert i denne sammenheng?»

8.13.2.6 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre lempinger i botidskravet for personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk borger, og at dette skal fremgå i loven. Når det gjelder synspunkter vedrørende integrering og statsborgerskap vises det til punkt 3.5. Det er en tradisjon i de nordiske land å ha redusert botidskrav for ektefeller. Denne tradisjonen tilsier etter departementets syn at lempeligere regler videreføres. Departementet antar imidlertid at det for Norges del ikke følger noen forpliktelse av Europarådskonvensjonen av 1997 til å lovfeste gunstigere regler for ektefeller enn de som følger av de ordinære ervervsvilkårene som foreslås.

Bakgrunnen for en regel om kortere botidskrav for ektefeller til norske statsborgere enn andre som søker norsk statsborgerskap, er at de norskgifte har en tilknytning til Norge som gjør det rimelig med forkortet botidskrav. Denne begrunnelsen tilsier at skal regler om kortere botidskrav komme til anvendelse, så må den forutsatte tilknytningen være reell. Dette innebærer etter departementets syn at en søker ikke kan få medregnet botid som norskgift før ektefellen ble norsk. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag her, som også er en videreføring av gjeldende rett. Argumentet om reell tilknytning tilsier også at ektefellene må bo sammen i tradisjonell forstand for at særreglen skal komme til anvendelse. Hva det innebærer å bo sammen i tradisjonell forstand, vil kunne endre seg over tid. Departementet støtter imidlertid utvalgets utgangspunkt om at ektefeller må anses å bo sammen til tross for en atskillelse, når atskillelsen er ment å være midlertidig. Det følger av dette at fravær som følge av opphold, for eksempel på sykehus eller annen pleieinstitusjon for en av ektefellene, som utgangspunkt ikke hindrer særregelen for ektefeller i å komme til anvendelse. Et opphold i fengsel, som Juss-Buss har vist til, bør derimot være til hinder for at ektefeller kan anses å ha felles bopel. Atskillelsen skjer som følge av at den ene ektefellen fra samfunnets side er ilagt fengselsstraff. Etter departementets syn er det ikke rimelig at en slik atskillelse skal medføre at ektefellene anses for å bo sammen.

Når det gjelder de nærmere ervervsvilkårene for norskgifte, tiltrer departementet forslaget om at kravet om bosettingstillatelse skal gjelde også for denne gruppen. Se punkt 8.6 om bosettingstillatelse og begrunnelse for et slikt vilkår. Bosettingstillatelse oppnås vanligvis etter tre års botid, jf. utlendingsloven § 12 og utlendingsforskriften §§ 43-45. I visse tilfeller kan bosettingstillatelse innvilges etter kortere botid. Departementet mener imidlertid at botiden også for norskgifte bør ha en viss minimumslengde, og støtter derfor utvalgets forslag om at det skal kreves minst tre års botid. Forholdet til vandelskravet og språkkravet tilsier også at minste botid ikke gjøres for kort. Departementet støtter også utvalgets forslag om at det heller ikke for ektefeller skal kreves at botiden må være umiddelbart i forkant av søknaden. På denne måten sikres det en viss fleksibilitet i bestemmelsen og samsvar med den foreslåtte praktiseringen av det ordinære botidskravet, jf. punkt 8.7.4. Kravet til bosettingstillatelse medfører at oppholdet i Norge får en viss kontinuitet.

Departementet slutter seg ikke til Juss-Buss' synspunkt om at botiden bør være lik for norskgifte og nordiske borgere. Nordiske borgere har lettere for å bli en del av et samfunn som ikke er ulikt deres eget. Departementet støtter forslaget om at også ektefeller må være bosatt i Norge når søknaden om statsborgerskap innvilges.

Når det gjelder selve botidens lengde og beregning må dette sees i sammenheng. Etter departementets syn er det ikke ønskelig at mulige misbruk av regelverket, som Romerike politidistrikt har påpekt, skal forhindre enklere erverv av statsborgerskap for personer som har reelle ekteskap og hvor bakgrunnen for det forkortede botidskravet gjør seg gjeldende. Spørsmålet, slik departementet ser det, er om botid i Norge skal telle dobbelt når søkeren er norskgift, om det i så tilfelle skal være tilstrekkelig med 7 år, eller om botidskravet bør fastsettes på annen måte. Det synes vanskelig å fastsette en beregningsmåte for ektefeller som både tilgodeser tiden i ekteskap og botiden i landet, om ikke disse forholdene legges sammen. Departementets slutter seg derfor til utvalgets forslag når det gjelder beregningsmåte, og at sum av botid og ekteskapstid må tilsvare lovens hovedregel på 7 år.

Når det gjelder spørsmålet om flere samboere, eller samboer og ektefelle til norsk borger, kan påberope seg norskgifteregelen på grunnlag av samboerskap i samme tidsrom, vil problemet antagelig bare oppstå dersom minst én av søkerne har oppholdsgrunnlag på annet grunnlag enn ekteskapet eller samboer-/partnerskapet. Departementet vil bemerke at det er selvsagt at bare én kan få statsborgerskap etter forkortet tidsrom. Departementet antar at det er unødvendig å innta en bestemmelse i loven for å hindre at bestemmelsen forstås på annen måte.

Departementet tiltrer utvalgets forslag om at ekteskap, registrert partnerskap og samboerskap skal være likestilt og at dette skal fremgå av loven. Når det gjelder forslaget fra Barne- og familiedepartementet om at ordet partner og partnerskap skal tas inn i lovteksten hver gang ordet ektefelle eller ekteskap er nevnt, mener departementet at en slik måte å utforme lovteksten på vil gjøre den vanskeligere tilgjengelig. Departementet mener det i så fall må diskuteres om også samboere og samboerskap bør med i lovteksten. For å synliggjøre likestilling, er det, etter departementets syn, mest hensiktsmessig at det fremgår én gang av bestemmelsen i statsborgerloven at samboerskap og registrert partnerskap likestilles med ekteskap.

Etter departementets syn bør de øvrige ervervsvilkårene for statsborgerskap også gjelde personer som er gift, partner eller samboer med norsk borger, se utkastet til § 7.

Departementets forslag til bestemmelse om ervervsvilkår for norskgifte er inntatt i utkastet til § 12.

8.13.3 Nordiske borgere

8.13.3.1 Gjeldende rett

Nordiske borgere kan få statsborgerskap etter søknad, selv om vilkårene i statsborgerloven § 6 første ledd ikke er oppfylt.

Det er lang tradisjon for å stille lempeligere krav til botid for søkere fra de øvrige nordiske land. Hjemmelen for reduksjon i botidskravet er gjeldende lov § 6 annet ledd som særskilt nevner nordiske borgere. Det praktiseres et krav om to års botid, jf. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 4.3. Botiden kan reduseres ytterligere dersom det foreligger tungtveiende behov av yrkes- eller utdanningsmessig art.

Nordiske borgere kan imidlertid også erverve norsk statsborgerskap etter melding, jf. lovens § 10 bokstav B. Se nærmere punkt 9.

8.13.3.2 Utenlandsk rett

I Danmark og Sverigestilles det krav til to års botid for nordiske borgere ved erverv etter søknad. På Islandkreves det fire års botid. I Finland forutsettes det i loven at det for nordiske borgere kan dispenseres fra botidskravet.

8.13.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget mener det fortsatt bør stilles lempeligere botidskrav til nordiske borgere enn til øvrige søkere, og at dette bør komme til uttrykk direkte i loven. Utvalget foreslår å videreføre kravet om to års opphold for borgere fra nordiske land. Forslaget er i samsvar med de kravene som stilles til nordiske søkere i Sverige og Danmark. Siden det dreier seg om så vidt kort opphold som to år, foreslår utvalget at det må kreves at oppholdet er sammenhengende.

Utvalget mener at det også for borgere fra nordiske land må kreves at søkeren er bosatt i Norge i tradisjonell forstand på det tidspunktet statsborgerskap innvilges.

Ettersom borgere fra nordiske land kan oppholde seg i Norge uten krav om arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, mener utvalget at det heller ikke kan stilles som vilkår for erverv av statsborgerskap at søkeren har bosettingstillatelse.

8.13.3.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har gått i mot utvalgets forslag. Juss-Buss har uttrykkelig støttet forslaget.

8.13.3.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det stilles lempeligere botidskrav for nordiske borgere, at kravet settes lik to års sammenhengende botid, og at det ikke stilles krav om bosettingstillatelse. Forslaget begrunnes med nordisk tradisjon og språklig nærhet. Etter departementets syn må særregelen gjelde uavhengig av hvordan den nordiske borgeren har ervervet sitt statsborgerskap. Idet nordiske borgere kan oppholde seg ubegrenset i Norge uten tillatelse etter utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 6 tredje ledd, kan beregning av botiden ikke foretas som for andre utlendinger gjennom summering av gitte tillatelser. Botiden for nordisk borger må sannsynliggjøres på annen måte. Det mest nærliggende er utskrift fra norsk folkeregister. Det må imidlertid være en forutsetning at utskriften gjenspeiler reell botid.

Etter departementets syn bør de øvrige ervervsvilkårene for statsborgerskap også gjelde for nordiske borgere, se utkastet til § 7.

Departementets forslag til bestemmelse om ervervsvilkår for nordiske borgere er inntatt i utkastet til § 13.

8.13.4 Søkere som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen

8.13.4.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven kapittel 8 har særlige regler for utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og Konvensjon om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund (EFTA-konvensjonen). Utlendingsloven krever at borgere som omfattes av kapittel 8, og som oppholder seg i Norge utover en viss minste tid, jf. § 50 første ledd, må ha oppholdstillatelse. Tillatelsen tjener som en dokumentasjon på at vilkårene for å være omfattet av EØS- og EFTA-regelverket er oppfylt. Utlendingsloven § 51 første ledd lyder:

«Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen med unntak av utlending som nevnt i § 50 annet ledd, har etter søknad rett til oppholdstillatelse dersom reisedokumentet søkeren er innreist på legges frem, og det dokumenteres at søkeren

1. er arbeidstaker som er omfattet av lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr. 1612/68) om fri bevegelighet for arbeidstakere m v innenfor EØS,

2. skal drive ervervsvirksomhet eller skal være yter eller mottaker av tjenester i riket,

3. oppebærer tilstrekkelige faste periodiske ytelser eller har tilstrekkelige egne midler, og søkeren omfattes av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet i Norge, eller

4. er utdanningssøkende og opptatt ved en godkjent utdanningsinstitusjon. Det er et vilkår at formålet med oppholdet hovedsakelig er å gjennomføre en yrkesrettet utdanning, at søkerens underhold er sikret og at søkeren avgir en erklæring om det, og at søkeren er omfattet av en sykeforsikring som dekker alle risikoer under oppholdet i Norge.»

Etter § 52 kan oppholdstillatelse også gis til familiemedlemmer av personer som gis oppholdstillatelse etter § 51. Det stilles ikke krav om at familiemedlemmene er borgere i en EØS eller EFTA-stat.

Oppholdstillatelse gis normalt for fem år, med mindre grunnlaget for oppholdet er tidsbegrenset, jf. § 54 første ledd. Deretter kan tillatelsen forlenges med fem år av gangen, med mindre fortsatt opphold er ment å være tidsbegrenset, jf. § 55 første ledd annet punktum.

En oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 8 danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 191 første ledd. En person med oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 8 vil ofte ikke ha behov for bosettingstillatelse, ettersom vedkommende kan få forlenget opphold med fem års mellomrom, forutsatt at vedkommende fyller vilkårene for slik tillatelse. Slik forlengelse vil i mange tilfeller være en formalitet.

Borgere omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen kan alternativt få tillatelse i henhold til det ordinære regelverket for utlendinger. Det er et vilkår at tillatelse søkes, og at vilkårene for en slik tillatelse er oppfylt.

Personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen er ikke særskilt nevnt i gjeldende statsborgerlov. I Justisdepartementets rundskriv G-28/99 er det kun gitt retningslinjer for studenter som er EØS-borgere. Dette innebærer at vilkårene i lovens § 6 første ledd med syv års botid mv. gjelder fullt ut for personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen.

8.13.4.2 Dansk og svensk rett

I Danmark kan en person omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen bli dansk statsborger etter ni års opphold i Danmark. Hvis søkeren på dette tidspunktet ikke har permanent oppholdstillatelse, kan søknaden forelegges Folketingets statsborgerlovutvalg, som avgjør om det skal dispenseres fra dette kravet.

I Sverige likestilles en oppholdstillatelse etter EØS/EFTA-regelverket på minst fem år med en permanent oppholdstillatelse. Bestemmelsen er lovfestet i svensk statsborgerlov § 20. Dette innebærer at også en tillatelse etter EØS/EFTA-regelverket kan gi grunnlag for svensk statsborgerskap.

8.13.4.3 Utvalgets forslag

En person som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen kan oppholde seg i landet i lang tid uten at det stilles krav om bosettingstillatelse. Etter utvalgets syn må dette medføre at kravet til bosettingstillatelse ikke bør gjelde for denne gruppen.

Utvalget foreslår likevel at de siste tre årene av oppholdet må være på et grunnlag som ikke er tidsbegrenset. Oppholdstillatelsen må dermed være gitt for fem år, jf. utlendingsloven § 54 første ledd, eventuelt § 55 første ledd annet punktum, ved fornyelse. Forslaget innebærer at søkere som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen ikke kan søke norsk statsborgerskap på grunnlag av et opphold som etter sin art er ment å være midlertidig, slik som studieopphold. I likhet med søkere fra land som faller inn under de ordinære reglene i utlendingsloven, vil personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen bare kunne godskrive seg fire års opphold på et oppholdsgrunnlag som er ment å være midlertidig.

8.13.4.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har knyttet uttalelser til dette forslaget.

8.13.4.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at det for personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen gjøres unntak fra kravet om bosettingstillatelse, jf. punkt 8.6. Departementet slutter seg videre til forslaget om at disse må ha tilbrakt de siste tre årene i Norge på en fem års tillatelse etter reglene for personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Forslaget innebærer at personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen kan få statsborgerskap uten å gå veien om oppholds- eller arbeidstillatelse etter det ordinære regelverket. Rimelighetshensyn tilsier at det formelle grunnlaget for søkerens tidligere opphold ikke bør være avgjørende for spørsmålet om statsborgerskap, såfremt kravet til botid og kravet om tre års opphold på fem års tillatelse uten begrensning er oppfylt.

Når det gjelder tillatelsens art før den nevnte treårsperioden, blir dette som for andre søkere. I denne perioden kan medregnes tillatelser som etter sin art er midlertidige, såfremt de er av minimum ett års varighet, jf. punkt 8.7.3.4.

De øvrige ervervsvilkårene for statsborgerskap etter søknad vil gjelde også for personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, derunder kravet om deltakelse i godkjent norskopplæring, se utkastet til § 7.

Departementets forslag til bestemmelse om ervervsvilkår for personer omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen er inntatt i utkastet til § 14.

8.13.5 Tidligere norsk borger - gjenerverv

8.13.5.1 Innledning

Hensynet til utvandrede nordmenn, og ønsket om å ta vare på dem i en utvandringstid, lå bak bestemmelsen i 1924-loven om automatisk gjenerverv av norsk statsborgerskap ved etablering av fast bolig i Norge. I 1950-loven ble det innført et vilkår om to års botid og melding for tidligere norske borgere. Denne loven var et resultat av nordisk samarbeid. Av hensyn til norskamerikanerne ønsket man fra norsk side å beholde den opprinnelige bestemmelsen. Vilkåret om to års botid er et nordisk kompromiss. Gjenervervsreglene følger dels av loven selv, se punkt 8.13.5.4 om gjenerverv ved melding, og dels av praksis ved gjenerverv etter søknad, se punkt 8.13.5.5.

8.13.5.2 Europarådskonvensjonen av 1997

Europarådskonvensjonen av 1997 bestemmer i artikkel 9 at statspartene skal sørge for å gi forenklet adgang til gjenerverv av statsborgerskap for forhenværende statsborgere som har lovlig og fast bosted i riket.

Det fremgår av forklarende kommentarer til artikkel 9 at bestemmelsen gjelder både personer som har gitt avkall på statsborgerskap i henhold til konvensjonens artikkel 8, og for dem som har tapt sitt statsborgerskap i henhold til konvensjonens artikkel 7. Artikkel 9 gir ikke rett til gjenerverv. I henhold til artikkelen er det tilstrekkelig at statspartene legger til rette for gjenerverv av statsborgerskap for noen kategorier forhenværende statsborgere.

8.13.5.3 Tidligere norske statsborgere og forholdet til utlendingsloven

Bestemmelser om gjenerverv av statsborgerskap forutsetter at den som tidligere har vært norsk statsborger kan få lovlig opphold i riket og at oppholdet har den nødvendige varighet.

Den som ikke har norsk statsborgerskap er å regne som utlending i forhold til utlendingsloven, selv om vedkommende tidligere har vært norsk statsborger. Utlendingsloven har ingen bestemmelse som direkte gjelder denne gruppen, men § 8 annet ledd gir anledning til å gjøre unntak fra de generelle vilkår for arbeids- og oppholdstillatelse i § 8 første ledd når «sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket».

En utlending har rett til arbeids- eller oppholdstillatelse, dersom minst en av foreldrene var norsk da vedkommende ble født. Dette følger av utlendingsloven § 8 første ledd, jf. utlendingsforskriften §§ 3 og 18. I noen av disse tilfellene vil utlendingen ha fått norsk statsborgerskap ved fødselen og senere ha tapt statsborgerskapet eller frasagt seg det. I andre tilfeller fikk borgeren ikke norsk statsborgerskap ved fødselen.

Selv om en utlending fyller vilkåret i utlendingsforskriften § 3, er det et vilkår for rett til arbeids- eller oppholdstillatelse at underhold og bolig er sikret, jf. utlendingsforskriften § 18 som viser til §§ 19 og 20. Dersom disse kravene ikke er oppfylt, kan det likevel gis tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 femte ledd. I utgangspunktet gjelder kravet om tre års botid for å få bosettingstillatelse også for tidligere norske borgere. Etter utlendingsforskriften § 45 første ledd bokstav a kan det imidlertid dispenseres fra dette kravet når utlendingen i minst ett år har hatt tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse og utlendingen tidligere har hatt langvarig opphold i riket med tillatelse.

8.13.5.4 Gjeldende rett - gjenerverv ved melding - lovens § 4

Statsborgerloven § 4 om gjenerverv ved melding lyder slik:

«Har nokon som fekk norsk borgarrett då han kom til og har budd i riket til han var 18 år, misst retten, får han norsk borgarrett på ny når han gjev inn skriftleg melding til fylkesmannen om at han vil vera norsk borgar og då har budd i riket dei siste to åra. Har han borgarrett i eit anna land, kan han ikkje gjeva inn slik melding utan å ettervisa at han misser den framande borgarretten når han får norsk borgarrett.»

Den som er født norsk kan altså gjenerverve norsk statsborgerskap ved melding. Loven har ingen uttrykkelig bestemmelse om gjenerverv av statsborgerskap for dem som ikke er født norsk, men som tidligere har ervervet norsk statsborgerskap på annen måte, dvs. ved melding eller etter søknad. Disse kan imidlertid gjenerverve norsk statsborgerskap etter søknad etter lovens § 6.

For å omfattes av § 4 må melderen ha bodd i riket inntil fylte 18 år. Dette forutsetter i praksis at foreldrene eller den av foreldrene som hadde foreldreansvaret da melderen ble født, hadde bopel i riket i den samme perioden. Er dette tilfellet, kan det ikke ha noen betydning om fødselen av en eller annen grunn fant sted i utlandet. Botiden må være uten avbrudd som medfører at botiden ikke kan anses sammenhengende. Det følger av lovens § 10 bokstav A annet ledd at bopel i nordisk avtaleland til en alder på 12 år er likestilt med bopel i Norge (se nærmere punkt 9.3). Flytting innen Norden får derfor ikke betydning, dersom den skjer før vedkommende fyller 12 år.

Det er likegyldig hvordan vedkommende mistet statsborgerskapet. Det kan være skjedd automatisk ved erverv av fremmed statsborgerskap (§ 7) eller ved at vedkommende er løst fra sitt norske statsborgerskap etter søknad (§ 9).

For at gjenerverv kan kreves, må vedkommende ha bodd i riket de to siste årene og ettervise at han eller hun ved gjenervervet mister sitt andre statsborgerskap. Andre materielle vilkår stilles ikke, dvs. at det er uten betydning om vedkommende har begått straffbare handlinger. I de nordiske delegertes fellesinnstilling av 1949 med utkast til nye statsborgerrettslover for Danmark, Norge og Sverige s. 31 begrunnes toårskravet slik:

«Derved oppnås dels at han ikke erverver statsborgerrett før han har hatt anledning til igjen å bli fortrolig med landets forhold, dels at myndighetene får anledning til ved oppholdsnektelse eller lignende forføyning å hindre at uønskede personer gjenerverver norsk statsborgerrett.»

Når vilkårene foreligger, har vedkommende rettskrav på å bli norsk statsborger. Denne retten gjør han eller hun gjeldende ved å sende melding til fylkesmannen.

8.13.5.5 Gjeldende rett - gjenerverv etter søknad - lovens § 6

Tidligere norsk statsborger kan søke norsk statsborgerskap etter § 6 annet ledd. I disse tilfellene kan det dispenseres fra vilkårene i § 6 første ledd om alderskrav, 7 års botid, hederlig vandel og bidragsgjeld, jf. § 6 annet ledd første punktum, som lyder:

«Søkjar som har vore norsk borger før, kan få borgarrett endå om han ikkje fyller vilkåra.»

Retningslinjene for unntak fra § 6 første ledd fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 4.1. Tidligere norsk borger som var over 18 år ved utflytting, kan innvilges statsborgerskap etter ett års botid i Norge. Dette gjelder uansett hvordan det tidligere statsborgerskapet ble ervervet. Var vedkommende under 18 år kan norsk statsborgerskap gjenerverves etter to års botid. I praksis er det særlig botidskravet det gis dispensasjon fra. I henhold til retningslinjene avsnitt VII punkt 4.1.8 kan det i enkelte spesialtilfelle innvilges statsborgerskap til tidligere norske statsborgere som er bosatt i utlandet.

8.13.5.6 Utenlandsk rett

Det er vanlig med bestemmelser om gjenerverv, eller at gjenerverv er gjort til et tilfelle hvor det dispenseres fra de vanlige ervervsregler. Det kreves generelt kort botid. I noen land gjelder de alminnelige vandelskrav, for eksempel Frankrike, Tyskland og Østerrike, mens andre land har unntak eller lempeligere regler.

I Sverigekan tidligere svensk statsborgerskap gjenerverves både ved melding og etter søknad. For å kunne gjenerverve svensk statsborgerskap ved melding må vedkommende før fylte 18 år ha bodd i Sverige i til sammen 10 år. Det kreves at vedkommende har fått permanent oppholdstillatelse og har vært bosatt i Sverige i 2 år. En tidligere svensk borger kan også gjenerverve svensk statsborgerskap etter søknad. I utgangspunktet må lovens generelle ervervsvilkår i § 11 oppfylles. I visse tilfeller kan det dispenseres fra kravet om fem års botid. For fullstendig unntak fra femårskravet kreves det at søkeren tidligere har vært bosatt i Sverige frem til voksen alder, og deretter mistet sitt svenske statsborgerskap. Det kreves også at søkeren bosetter seg i Sverige og er registrert i folkeregisteret.

Også i Danmarkkan statsborgerskapet gjenerverves både ved melding og etter søknad. Den danske statsborgerloven § 4, som tilsvarer § 4 i den norske loven, ble endret i desember 1999. Det ble tilføyd en ny bestemmelse om at den som er utvist ved dom ikke kan gjenerverve statsborgerskapet ved melding. Det samme gjelder dersom det i en verserende sak er lagt ned påstand om utvisning. Ved gjenerverv av dansk statsborgerskap etter søknad kan det dispenseres fra de generelle botidsvilkårene for tidligere danske statsborgere. Det samme gjelder borgere som er av dansk avstamning. For tidligere dansker født i Danmark er botidskravet ett års uavbrutt opphold dersom søkeren har hatt opphold i landet inntil fylte 12 år, og begge foreldrene var danske ved søkerens fødsel, eller, hvis kun en av foreldrene var dansk, søkeren minst til sitt fylte 18 år har vokst opp hos den av foreldrene som alltid har vært dansk borger. For tidligere dansk borger som ikke er danskfødt, er det ingen retningslinjer. Søker av dansk avstamning kan få dansk statsborgerskap etter to års uavbrutt opphold i Danmark, såfremt den ene eller begge av søkerens foreldre var danske statsborgere ved fødselen, søkeren har reist inn i Danmark innen fylte 20 år og er fylt 18 år.

8.13.5.7 Utvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at man fortsatt må ha særregler om erverv av statsborgerskap for den som tidligere har vært norsk statsborger. Europarådskonvensjonen av 1997 forutsetter slike regler. De generelle reglene for erverv av norsk statsborgerskap er internasjonalt sett ikke særlig strenge, og det kunne for så vidt reises spørsmål om konvensjonen for vårt lands vedkommende nødvendiggjør ytterligere lempning. Utvalget viser imidlertid til at tradisjonen i de nordiske land tilsier at vilkårene for gjenerverv lempes betydelig i forhold til det generelle botidskravet.

Utvalget mener at gjenervervsreglene i en ny lov bør samles i én paragraf, som fastsetter vilkårene for det som utgjør de sentrale tilfellene. Utvalget mener videre at gjenerverv bør bygge på søknad, jf. også utvalgets forslag om å oppheve meldingsordningen, se punkt 4.3.6.

Utvalget mener at vilkårene for gjenerverv må forenkles og standardiseres. Det krever en forklaring at man etter søknad kan få innvilget statsborgerskap etter ett år, når to år er nødvendig etter § 4. Mye tyder på at praksis etter § 6 annet ledd har overflødiggjort § 4.

Utvalget foreslår at den som har tapt sitt norske statsborgerskap skal kunne få det tilbake etter søknad, når vedkommende har oppholdt seg lovlig i riket de siste to år. Dette er en viss tilstramming i forhold til praksis. Det foreslås ikke krav om bosettingstillatelse; det vil han eller hun etter utlendingsloven vanligvis ikke ha fått etter to års botid.

Utvalget mener at det bør oppstilles et vandelskrav også for gjenervervstilfellene. Man kan reise spørsmål om dette bør være mer lempelig enn det generelle vandelskravet. Utvalget mener imidlertid at den generelle bestemmelsen om betydningen av straffbare forhold også bør gjelde i gjenervervstilfellene.

Utvalget bemerker følgende vedrørende forholdet til utlendingsloven:

«Spørsmålet om gjenerverv er i praksis betinget av at den tidligere nordmann kan etablere bopel her. Innvandringsbestemmelsene i utlendingsloven og forskriftene er imidlertid ikke direkte innrettet på dette, og bestemmelsene her synes for så vidt dårlig koordinert i forhold til de meget åpne bestemmelser om gjenerverv av statsborgerskap. Særlig virker det påfallende at gjenerverv både etter statsborgerloven § 4 og i viktige bevillingstilfeller skjer før det er aktuelt at vedkommende kan få bosettingstillatelse. Utvalget forutsetter at bestemmelsene i utlendingsloven og forskriftene blir gjennomgått og endret med sikte på en bedre koordinering her. En slik gjennomgåelse reiser spørsmål som ikke direkte gjelder statsborgerforholdet, og det er ikke naturlig at utvalget kommer med forslag.»

8.13.5.8 Høringsinstansenes syn

Juss-Bussstøtter forslaget om enklere regler for gjenerverv av norsk statsborgerskap, derunder forslaget om å sette botidskravet til 2 år, selv om det innebærer noe strengere regler for dem som flyttet fra riket etter fylte 18 år. MiRA-senteretog Antirasistisk Senter mener at

«statsborgerskapet bør kunne gjenerverves når han eller hun har bosatt seg i landet igjen. Vi ser ingen grunn til å ha et annet regelverk på dette området enn det som gjelder for personer fra de nordiske land. Vi mener på samme måte som utvalget at utlendingsloven/forskrifter må endres slik at det i praksis blir mulig for tidligere norske kvinner og menn å etablere bopel i landet og dermed søke om gjenerverv av statsborgerskapet.»

8.13.5.9 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om at man i ny lov inntar regler om gjenerverv for tidligere norske borgere. Departementet støtter også forslaget om at gjeldende regler forenkles, og at det ikke skal være særregler for tidligere borgere som er født norsk i Norge i forhold til tidligere norskfødte borgere som er født i utlandet, eller norske borgere som har ervervet statsborgerskapet på annen måte enn ved nedstamning. De samme reglene skal også gjelde uansett hvordan og når norsk statsborgerskap ble tapt, og uavhengig av når den tidligere norske borgeren forlot Norge, dersom vedkommende noen gang har bodd her. Den foreslåtte regelen vil innebære at en person som er født norsk, men som aldri har vært i Norge, og som mister statsborgerskapet som følge av regelen om tap ved manglende bopel i Norge, jf. punkt 8.5, kan gjenerverve statsborgerskapet etter to år.

Departementet støtter forslaget om at gjenerverv skal skje etter søknad. At alt erverv av statsborgerskap som ikke skjer ved nedstamning eller adopsjon som hovedregel skal skje etter søknad, innebærer at alle de ordinære vilkårene for erverv etter søknad skal gjelde ved alle søknader om statsborgerskap, med mindre det gjøres unntak i loven. Når det gjelder gjenerverv, støtter departementet utvalgets forslag om at botidskravet for alle tidligere norske borgere settes til to år. Departementet kan ikke støtte MiRA-senteret og Antirasistisk senter som foreslår at statsborgerskapet skal gjenerverves ved bosetting, slik som for nordiske borgere som omfattes av departementets utkast til § 21. Særregelen for nordiske borgere skyldes, som nevnt under punkt 9, en nordisk avtale. For øvrige tidligere norske borgere bør man ha et botidskrav. To år er kravet i gjeldende meldingsregel. Dette tidsrommet vil gi søkeren anledning til å vise om vedkommende skikker seg vel, jf. også begrunnelsen for toårskravet til de nordiske delegerte, gjengitt under punkt 8.13.5.4. Departementet slutter seg dermed til forslaget om at det skal gjelde et vandelskrav for tidligere norske borgere.

Departementet foreslår at de øvrige generelle ervervsvilkårene skal gjelde i gjenervervstilfellene, med unntak av kravet om bosettingstillatelse. Dette innebærer blant annet at det fortsatt skal gjelde et løsningskrav. Et løsningskrav i gjenervervstilfellene er også i overensstemmelse med gjeldende rett, med unntak av særregelen i § 10 bokstav C, se nærmere punkt 9.

Som nevnt under punkt 8.8.2 foreslår departementet at det som hovedregel skal gjelde et språkkrav når statsborgerskap erverves etter søknad. Dette bør etter departementets oppfatning også gjelde tidligere norske borgere. Man ikke ser noen grunn til at en person som er født norsk og som kanskje aldri har hatt noen tilknytning til Norge, ikke skal omfattes av et språkkrav. Hensynene bak kravet om språk som vilkår for statsborgerskap, tilsier at også denne gruppen omfattes. For mange tidligere norske borgere vil det antakelig ikke være behov for å delta i norskopplæring. Språkkravet vil være oppfylt ved at tilstrekkelige norskkunnskaper dokumenteres. For nærmere redegjørelse for språkkravet vises det til punkt 8.8.

Når det gjelder forholdet mellom utlendingsloven og statsborgerloven, vil departementet bemerke at det kan synes eiendommelig at et formelt krav om underhold og bolig i utlendingsforskriften kan hindre en tidligere norsk borger i å returnere til Norge, samtidig som én som lykkes i å gjeninnvandre kan gjenerverve norsk statsborgerskap allerede etter ett eller to år, altså uten noen vurdering av om vedkommende bør gis varig opphold, dvs. bosettingstillatelse. En harmonisering av regelverkene kunne foretas ved å øke botidskravet for gjenerverv til tre år, dvs. kravet som i dag stilles for bosettingstillatelse i utlendingsloven. Dette avhjelper imidlertid ikke problemene en tidligere norsk borger kan ha med å få arbeids- eller oppholdstillatelse. Norsk og nordisk praksis og tradisjon tilsier imidlertid at botidskravet for gjenerverv beholdes stort sett som i dag. Departementet vil derfor ikke foreslå at botiden gjøres lenger enn to år. Departementet har så langt ikke funnet grunn til å foreslå endringer i utlendingslovgivningen når det gjelder tidligere norske borgere. Problemstillingen vil imidlertid bli fulgt opp i forbindelse med departementets forslag til ny utlendingslov.

Departementets forslag til bestemmelse om gjenerverv av statsborgerskap for tidligere norske borgere er inntatt i utkastet til § 15.

8.13.6 Statsløse

8.13.6.1 Innledning

En person er statsløs når vedkommende ikke har statsborgerskap i noe land. I noen tilfeller kan dette skyldes vedkommende selv. Han eller hun kan ha frasagt seg sitt statsborgerskap eller ha unnlatt å ta nødvendige skritt som gjør at det opprettholdes.

8.13.6.2 Gjeldende rett

Statsborgerloven § 3, den eneste av lovens bestemmelser som særskilt nevner de statsløse, har i første ledd annet punktum en bestemmelse om erverv av statsborgerskap for statsløse dersom han eller hun er mellom 18 år og 23 år. Statsborgerskapet erverves ved melding, og det kreves til sammen 10 års botid, hvorav sammenhengende botid de siste 5 år.

Loven inneholder ingen særregler om erverv av statsborgerskap etter søknad for statsløse. Gunstigere ervervsvilkår for statsløse er inntatt i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 5.4, og har hjemmel i lovens § 6 annet ledd «serlege grunnar». Det fremgår at det er et vilkår for å bli ansett som statsløs at dette er ufrivillig. Dersom søkeren ved ensidig erklæring har blitt statsløs, eller ved en enkel handling kan få tilbake tidligere statsborgerskap, omfattes vedkommende ikke av retningslinjene. Etter retningslinjene kan en statsløs få norsk statsborgerskap etter fem års botid. Det blir i praksis ikke dispensert ytterligere fra dette botidskravet. Det fremgår samme sted at søkeren må sannsynliggjøre at vedkommende er statsløs, og at en søker ikke er å anse som statsløs fordi om utlendingsmyndighetene ved innvilgelse av oppholds- eller arbeidstillatelse har lagt til grunn at søkerens hjemland eller statsborgerskap er ukjent.

8.13.6.3 Internasjonale forpliktelser

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 6. november 1997 fastsetter som ett av sine prinsipper at statsløshet skal unngås. Den fastslår i artikkel 6 nr. 4 bokstav g at ervervsvilkårene for statsløse skal lettes. Det fremgår av forklarende merknader til bestemmelsen at personer som «med overlegg er blitt statsløse i strid med denne konvensjonens prinsipper», for eksempel ved å frasi seg statsborgerskap, ikke kan gjøre krav på å bli behandlet som statsløs.

FNs konvensjon om statsløshet av 30. august 1961, se nærmere punkt 2.6.2, gir avtalepartene flere valgmuligheter når det gjelder å gjennomføre konvensjonens forpliktelser. De nordiske land la i 1968 til grunn at en endring av § 3 i statsborgerloven var tilstrekkelig til å oppfylle konvensjonsforpliktelsen. Ved endringen ble botidskravet forkortet fra 21 til 10 år, kravet om fødsel i riket opphevet, og det ble gitt adgang til erverv ved melding.

8.13.6.4 Utenlandsk rett

I Danmarkregnes personer som statsløse selv om de ved egne disposisjoner kunne hatt statsborgerskap. Botidskravet er 8 år mot ordinært 9 år.

I Sverigeanses ikke den som har blitt statsløs ved egen handling som statsløs. Det skal imidlertid ikke legges vekt på om vedkommende på en enkel måte kan få statsborgerskap. Botidskravet i Sverige er 4 år for voksne statsløse, dvs. ett år kortere enn det ordinære botidskravet. En statsløs kan også få statsborgerskap ved melding mellom fylte 18 og 20 år, såfremt vedkommende har bodd i Sverige fra fylte 15 år. Er den statsløse født i Sverige, kan statsborgerskap erverves tidligere, se nærmere punkt 8.13.7.5.

I Finlander botidskravet for ufrivillige statsløse 4 års sammenhengende botid, alternativt 6 år etter fylte 15 år, hvorav de siste 2 år i sammenheng.

I Nederlandog på Island er det ikke redusert botidskrav for statsløse.

8.13.6.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om ervervsvilkår for statsløse. Når det gjelder hvem som skal anses som statsløs, foreslår utvalget at gjeldende rett videreføres, slik den fremgår av Justisdepartementets rundskriv G-28/99. Det vil si at som statsløs regnes ikke den som ved egen handling eller unnlatelse har valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte kan bli statsborger i et annet land. Utvalget foreslår at det for statsløse skal kreves at søkeren har oppholdt seg i riket i fem av de siste syv år. Også for statsløse skal det kreves at oppholdet er lovlig og at vedkommende har bopel og bosettingstillatelse på vedtakstidspunktet.

8.13.6.6 Høringsinstansenes syn

Juss-Bussbemerker at utvalget har vist til at antallet statsløse er lite. Juss-Buss foreslår derfor at statsløse bør erverve statsborgerskap når de søker om det, selv om de på en enkel måte kan bli statsborger i et annet land. Også MiRA-senteretog Antirasistisk Senterer uenig med utvalgets forslag for statsløse, som de mener hurtigst bør få statsborgerskap, slik menneskerettighetene anviser. Øvrige høringsinstanser har ikke kommentert spørsmålet om ervervsvilkår for statsløse voksne.

8.13.6.7 Departementets vurderinger

Departementet støtter forslaget om at vilkårene for statsløse skal fremgå direkte av loven. Departementet slutter seg videre til forslaget om at personer som er selvforskyldt statsløse, eller som ved enkel handling, for eksempel ensidig erklæring, kan få statsborgerskap i annet land, ikke skal behandles etter de gunstigere ervervsvilkårene som foreslås for statsløse. I denne sammenhengen er det av mindre betydning at antallet statsløse er lite. Hensynet bak gunstige ervervsregler for statsløse er at det anses som belastende å være statsløs. Dette hensynet tilsier ikke at søkere som frivillig er statsløse bør behandles gunstigere enn andre søkere.

Departementet foreslår at botidens lengde for statsløse settes til tre år. Tre år er det tidsrommet utvalget har foreslått for statsløse barn, se nærmere punkt 8.13.7. I tillegg må de øvrige vilkårene for statsborgerskap i lovutkastet § 7 være oppfylt, dvs. kravene knyttet til identitet, vandel, bosettingstillatelse etc. Utvalgets forslag om fem års botid for statsløse voksne og tre år for statsløse barn, vil føre til at barn og voksne fyller vilkårene på forskjellig tidspunkt, selv om de ankommer Norge samtidig. Barna vil kunne erverve norsk statsborgerskap to år før sine foreldre. Dette er, etter departementets syn, ikke ønskelig. Kort botid for statsløse barn bør medføre at også botiden for foreldrene gjøres relativt kort. Botidskravet for statsløse voksne bør ikke avhenge av om de har barn eller ikke. Departementets forslag om tre års botid har også bakgrunn i utvalgets påpekning i utredningen avsnitt 7.4.5.6 om at antallet statsløse er lite. De tre årene bør være sammenhengende.

Departementets forslag til bestemmelse om ervervsvilkår for statsløse voksne er inntatt i utkastet til § 16.

8.13.7 Statsløse barn

8.13.7.1 Innledning

Et barn vil bli statsløst ved fødselen når det ikke erverver statsborgerskap etter foreldrene, og heller ikke får statsborgerskap i det landet hvor det blir født. I de aller fleste tilfellene vil barn som blir født i Norge av foreldre med statsborgerskap i et annet land, få statsborgerskap etter far og mor, eller i hvert fall fra en av dem.

8.13.7.2 Internasjonale forpliktelser

Flere internasjonale konvensjoner berører spørsmålet om barn og statsløshet. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966, artikkel 24 punkt 3, bestemmer at ethvert barn skal ha rett til et statsborgerskap.

FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av 20. november 1989 artikkel 7 lyder slik:

1. «Barnet skal registreres umiddelbart etter fødselen og skal fra fødselen ha rett til et navn, rett til å erverve et statsborgerskap, og, så langt det er mulig, rett til å kjenne sine foreldre og få omsorg fra dem.

2. Partene skal sikre gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter på dette området, særlig når barnet ellers ville blitt statsløst.»

Forpliktelsen etter nr. 1 oppfylles ved at barnet får statsborgerskap etter sine foreldre, eventuelt statsborgerskap i det landet hvor det blir født. Avtalepartene er forpliktet til å finne en løsning, slik at også dette barnet kan få et statsborgerskap. Bestemmelsen sier ikke hvilket land som skal ha ansvaret for at barnet får et statsborgerskap. Henvisningen i nr. 2 til «relevante internasjonale instrumenter» er uklar.

Barnekonvensjonen er med virkning fra 1. oktober 2003 inkorporert i norsk lov, se lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetene i norsk rett (menneskerettsloven), § 2 nr. 4.

Også Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 6. november 1997 har bestemmelser om statsløse barn. Konvensjonen stiller konkrete krav til statspartenes lovgivning. I henhold til artikkel 6 nr. 2 skal hver statspart gi bestemmelser i sin nasjonale lovgivning om at dens statsborgerskap erverves av barn født på dens territorium som ikke erverver annet statsborgerskap ved fødselen. Konvensjonen oppstiller to alternative løsninger. Den ene er at barnet skal erverve statsborgerskap automatisk (ex lege) ved fødsel på territoriet. Det er ikke gjort reservasjon for tilfeller hvor foreldrene ikke har oppholdstillatelse i landet. Det annet alternativ er at barnet som er født i landet skal kunne bli statsborger senest etter å ha bodd i landet i fem år. Det forutsettes at barnet har bopel og oppholdstillatelse, og at det søkes om statsborgerskap.

8.13.7.3 Stortingets vedtak 14. desember 1995

Spørsmålet om å styrke de statsløse barnas stilling ble tatt opp i Stortinget i 1995, se Dok. 8:100 (1994-95) og Innst. S. nr. 61 (1995-96). I samsvar med innstillingen fattet Stortinget 14. desember 1995 slikt vedtak (S.tid. (1995-96) s. 1718):

«Barn født av foreldre med fremmed statsborgerskap, som ellers ville blitt statsløst, innvilges norsk statsborgerskap når dets verge er gitt varig opphold i landet.»

I begrunnelsen er det vist til barnekonvensjonen.

8.13.7.4 Gjeldende rett

Ovennevnte Stortingsvedtak er bakgrunnen for retningslinjene for statsløse barn, inntatt i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 5.4.4. Retningslinjene har hjemmel i lovens § 6 annet ledd. Etter retningslinjene kan det innvilges statsborgerskap når søkeren er født i Norge og har bodd her hele tiden siden fødselen, er under 18 år, har foreldre som enten har bosettingstillatelse eller fyller vilkårene for en slik tillatelse, og søkeren ikke «ved en enkel handling» kan få statsborgerskap etter foreldrene, for eksempel etter søknad eller ved å inngi melding til vedkommende lands myndighet.

8.13.7.5 Utenlandsk rett

Noen stater har valgt å bygge på et rent territorialprinsipp, for eksempel Italiaog Frankrike,mens andre bygger på en kombinasjon av fødsel på territoriet og botid, for eksempel Østerrike, Islandog Nederland.I sistnevnte to land kan et statsløst barn som er født i landet få statsborgerskap etter å ha bodd i landet fra fødselen og videre i minst tre år.

I noen land finner man ingen særskilt regulering av spørsmålet, men praksis kan likevel være lempelig.

Statsløst barn som blir født i Danmark,kan få statsborgerskap hvis det også har bopel i Danmark.

I Sverigekan et statsløst barn bli svensk statsborger ved melding, forutsatt at barnet er født i Sverige, har permanent oppholdstillatelse og bopel i riket. Melding må gis innen barnet er fylt fem år.

I Finlandblir et barn født i landet automatisk finsk statsborger, dersom det ved fødselen ikke er statsborger i noe land, og heller ikke har rett til annet statsborgerskap. At foreldrene ikke har oppholdstillatelse i Finland er uten betydning. Det vil si at også barn av turister eller asylsøkere kan få finsk statsborgerskap ved fødselen.

8.13.7.6 Utvalgets forslag

Utvalget mener at loven må ha en egen bestemmelse om statsløse barn. Det er ikke tilfredsstillende at spørsmålet om statsborgerskap for denne gruppen behandles som et dispensasjonstilfelle, slik ordningen er i dag.

Utvalget foreslår at det for statsløse barn dispenseres fra lovens alderskrav og fra kravet om botid. Botidskravet foreslås satt til tre år. Det forutsettes at oppholdet er lovlig, at barnet har bosettingstillatelse og fast bopel på vedtakstidspunktet. Utvalget mener at det ikke skal gjøre noen forskjell om barnet er ankommet før eller etter fødselen. Dette er den løsningen som best ivaretar likestillingsprinsippet for barn i samme familie.

Når det gjelder territorialprinsippet anfører utvalget følgende i utredningen under avsnitt 8.2.4:

«Mot territorialprinsippet i sin rene form er det en innvending at det kan virke tilfeldig. For det første kan fødselen skje under et tilfeldig opphold eller et opphold som i hvert fall ikke forutsettes å skulle være varig. Viktigere er det at territorialprinsippet kan sette et skille mellom to tilfeller som burde behandles likt. Om et ektepar har et lite barn ved ankomst til Norge og deretter får et barn her, vil det sistnevnte bli norsk statsborger, mens det første vil måtte vente til foreldrene blir norske statsborgere eller barnet kan få norsk statsborgerskap på grunnlag av egen botid. I sin rene form vil territorialprinsippet også frata foreldrene deres bestemmelsesrett når det gjelder barnets statsborgerskap.»

Innvendingene mot territorialprinsippet gjelder også statsløse barn. Utvalgets forslag innebærer at et statsløst barn kan få statsborgerskap selv om foreldrene er døde eller befinner seg i utlandet.

Som følge av Europarådskonvensjonen av 1997 mener utvalget at det ikke er grunn til å vurdere hvilke krav som følger av barnekonvensjonen.

8.13.7.7 Høringsinstansenes syn

Redd Barna, Juss-Buss, Kirkerådetog Mellomkirkelig råd,med støtte av Agder Bispedømmeråd, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) og MiRA-senteretog Antirasistisk senter går inn for at statsløse barn skal erverve statsborgerskap i kraft av loven (ex lege) ved fødsel på territoriet.

Juss-Buss, Kirkerådetog Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Bispedømmeråd, vil knytte erverv ved fødselen til foreldrenes status i Norge.

Juss-Bussuttaler:

«[N]år foreldrene har søknad om oppholdstillatelse inne/eller har fått en slik søknad innvilget, burde det åpnes for at barnet erverver statsborgerskap ved fødsel. En slik bestemmelse er i så fall overensstemmende med barnekonvensjonens art 7 nr 1 om at barnet har rett til å erverve en nasjonalitet ved fødselen.»

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Bispedømmeråd, uttaler:

«På bakgrunn av det vi nå kjenner til om omfanget av statsløshet blant barn som fødes av foreldre som har fått oppholdstillatelse i Norge, savner vi en vurdering av lovverket på dette området. Foreldrene har enten ikke mulighet eller evne til å oppsøke sitt hjemlands myndigheter til å søke om statsborgerskap for sitt eller sine barn.»

Og videre:

«Siden rettssikkerhet for det enkelte barn etter vår oppfatning blir for avhengig av hva foreldrene makter, vil vi snarere foreslå at barn født i Norge av foreldre med lovlig opphold skal automatisk få norsk statsborgerskap. Vi begrunner dette synspunktet med at premissene for erverv av statsborgerskap alltid krever en aktiv handling fra den berørte selv, noe som ikke er mulig for barn. Vi mener bestemt at dette forslaget vil bringe norsk politikk mer i samsvar med våre internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.»

Tunsberg bispedømmeråd/Tunsberg Biskop slutter seg til dette synspunktet.

KIM uttaler:

«KIM har tidligere tatt opp praksis i forhold til barn som ikke automatisk får statsborgerskap etter foreldrene, for eksempel barn av chilenske borgere som ikke bor i Chile. Problemet var at disse barna i praksis var statsløse selv om de hadde rett til chilensk statsborgerskap. Etter chilensk lov måtte denne retten aktiviseres ved at vedkommende bodde minst ett år i Chile, noe som var utelukket for flyktninger. KIM foreslo i denne sammenheng at barn som ble født i Norge, men som ellers ville bli statsløse, kunne gis norsk statsborgerskap ved melding.»

Barneombudet finner at forpliktelser som følger av FNs Barnekonvensjon ikke blir godt nok ivaretatt gjennom utvalgets forslag, og foreslår at statsløse barn som fødes i Norge raskt skal kunne bli norske statsborgere. Ombudet uttaler:

«Kravet om at barnet må ha hatt lovlig opphold i tre år og bosettingstillatelse i landet, fremstår som lite harmonisert med Barnekonvensjonen. Barneombudet anbefaler derfor en ny vurdering av denne bestemmelsen sett i lys av Barnekonvensjonen.»

MiRA-senteret og Antirasistisk senter mener det ikke må være slik

«at myndighetenes ønsker om å begrense innvandringen i dette tilfellet fører en gruppe i en svært utsatt posisjon ut av landet eller lar dem forbli i Norge uten den trygghet et statsborgerskap gir.»

Oslo Biskop mener at statsløse barn bør få en mer umiddelbar rett til statsborgerskap enn det utvalget legger opp til.

Barne- og familiedepartementet støtter utvalgets forslag. Utlendingsdirektoratet mener at det bør kreves at den som er mindreårig har en tilknytning til Norge ut over opphold her i de siste tre år. Direktoratet mener at det, som i dag, bør være et vilkår at foreldrene har eller fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse, jf. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 5.4.4.

8.13.7.8 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at loven bør regulere ervervsvilkårene for statsløse barn, og at det ikke stilles alderskrav som vilkår for statsborgerskap. Departementet slutter seg videre til forslaget om at statsløse barn ikke bør få norsk statsborgerskap ved fødsel i Norge. En anvendelse av territorialprinsippet for statsløse barn vil medføre forskjell mellom barn i samme familie etter om barnet er født her eller ikke. En anvendelse av territorialprinsippet for statsløse barn som blir født i Norge vil dessuten nødvendiggjøre en regel for statsløse barn som er født før ankomst. Et argument mot automatisk erverv (ex lege) er også erfaringer gjort i Finland som viser at automatisk erverv enkelte ganger ikke har vært i samsvar med foreldrenes ønske. Departementet støtter forslaget om at statsløse barn kan få norsk statsborgerskap etter søknad.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Bispedømmeråd og Tunsberg bispedømmeråd/Tunsberg Biskop, foreslår automatisk erverv av statsborgerskap for statsløse barn. Forslaget skal hindre at barna forblir statsløse fordi foreldrene ikke evner å kontakte hjemlandets myndigheter for å søke om statsborgerskap for barnet. Departementet kan ikke se at denne begrunnelsen tilsier at man bør ha en regel om automatisk erverv for statsløse barn i Norge. Det å henvende seg til hjemlandets myndigheter i denne sammenheng, for eksempel ambassade i Norge, kan vanligvis ikke anses å være særlig byrdefullt.

Når det gjelder ervervsvilkårene for statsløse barn, må man se hen til internasjonale forpliktelser. Departementet viser også til Stortingets vedtak av 1995, som knytter vilkårene for statsløse barn til foreldrenes tilknytning til riket. Dette er også i overensstemmelse med synspunktene til flere av høringsinstansene. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at man utelater et krav om botid for statsløse barn, uansett om de er født i riket eller ikke. Vilkårene for statsborgerskap vil da som regel være oppfylt når vilkårene for bosettingstillatelse er oppfylt. Barn født i riket av foreldre som oppholder seg i riket, vil i visse tilfelle kunne få bosettingstillatelse uten forutgående oppholdstid, jf. utlendingsforskriften § 43 femte ledd. For barn over den kriminelle lavalder vil det gjelde et vandelskrav.

Departementet legger til grunn at barnekonvensjonens krav i forhold til statsløse barn dekkes av kravene i Europarådskonvensjonen av 1997, og at departementets forslag er i tråd med denne.

Departementets forslag til regulering av ervervsvilkår for statsløse barn fremgår av utkastet til § 16.

8.13.8 Flyktninger

8.13.8.1 Innledning

I gjeldende statsborgerlov er det ordinære botidskravet for norsk statsborgerskap syv år. Dette botidskravet gjelder også for personer med flyktningstatus i henhold til utlendingsloven § 16.

8.13.8.2 Internasjonale forpliktelser

Europarådskonvensjonen av 1997 artikkel 6 nr. 4 krever at statspartene skal lette ervervsvilkårene i sin nasjonale lovgivning for flyktninger, med mindre de ordinære ervervsvilkårene er særlig gunstige. Alternativt kan statspartene reservere seg fra dette punktet i konvensjonen.

Flyktningkonvensjonen av 1951 bestemmer i artikkel 34 at de kontraherende stater så vidt mulig skal lette flyktningers assimilering og erverv av statsborgerskap.

8.13.8.3 Utenlandsk rett

Mange land har særregler for flyktninger. De fleste europeiske land har 1-3 år kortere botidskrav for flyktninger enn for andre søkere. Til illustrasjon er kravet 3 år i Belgia(hovedregel 3 år), 8 (hovedregel 9 år) i Danmark.I Finlander det krav om 4 sammenhengende år, eller til sammen 6 år, hvorav de siste 2 i sammenheng (hovedregel 6 sammenhengende år, eller til sammen 8 år, hvorav de siste 2 i sammenheng). På Islander kravet 5 år (hovedregel 7 år). I Sverige4 år (hovedregel 5 år), Østerrike,som har botidskrav på 10 år, har reservert seg fra konvensjonen, fordi landet ikke har lempeligere ervervsregler for flyktninger.

8.13.8.4 Departementets vurderinger

Statsborgerlovutvalget har ikke foreslått særregler for flyktninger, verken voksne eller barn. Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til dette.

Departementet slutter seg til utvalgets implisitte forslag om at det ikke oppstilles særvilkår for flyktninger. Statsløse flyktninger vil falle inn under reglene om statsløse, se punkt 8.13.6. Selv om flyktninger ikke kan benytte seg av sitt hjemlands statsborgerskap, kan ikke departementet se at de har spesielle behov som tilsier at de bør innvilges statsborgerskap etter kortere botid enn andre. De får arbeids- og oppholdstillatelse i Norge, og innvilget asyl og reisebevis for flyktninger som gir mulighet for reise til alle land, bortsett fra hjemlandet. Som flyktninger med bopel i Norge får de også konsulær bistand og en viss diplomatisk beskyttelse. Departementet legger til grunn at det å ikke innføre begunstigende regler for flyktninger er i overensstemmelse med Europarådskonvensjonen av 1997, fordi de foreslåtte alminnelige ervervsvilkårene er tilstrekkelig gunstige i forhold til konvensjonens krav. Departementet legger videre til grunn at kravene i flyktningkonvensjonen er ivaretatt av den nyere Europarådskonvensjonen.

Departementet vil for øvrig bemerke at dersom man innfører redusert botidskrav for flyktninger kan dette føre til flere statusklager, dvs. klager fra personer som er innvilget oppholdstillatelse etter søknad om asyl, og som også ønsker flyktningstatus.

Departementet foreslår at det ikke gis særskilte bestemmelser for barn som anerkjennes som flyktninger. Flyktningbarn kan ankomme sammen med sine foreldre, alene som enslige mindreårige asylsøkere eller som overføringsflyktninger. Departementets forslag om kortere botid for personer ankommet før fylte 18 år, jf. punkt 8.13.1.7, vil også gjelde disse barna. Departementet kan ikke se at flyktningbarn har særlige behov som tilsier at det gjøres andre unntak fra reglene om erverv av statsborgerskap.

8.13.9 Særlige grupper

8.13.9.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i statsborgerloven § 6 annet ledd har det utviklet seg en praksis som fraviker vilkårene i § 6 første ledd for grupper av søkere som ikke er omtalt under punktene 8.13.1-8.13.8 eller punkt 8.14. Praksis er nedfelt i Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 5.5, 5.6 og 6.

Blant annet er botidskravet for «Kola-nordmenn» satt til to år. Kola-nordmenn er etterkommere av norske borgere som utvandret til Murmansk eller Arkhangelsk fylke i Russland fra annen halvdel av 1800-tallet og frem til den russiske grensen ble stengt på slutten av 1920-tallet.

Ovennevnte rundskriv gir anvisning på at det kan gis noe reduksjon i botidskravet dersom norsk statsborgerskap er helt avgjørende for en idrettsutøvers deltakelse i stort internasjonalt mesterskap. Botiden må minst være 6 år. I sjeldne tilfeller kan det også innvilges statsborgerskap til søker som ikke er bosatt i Norge, såfremt søkeren har en særlig tilknytning til Norge. I praksis er dette aktuelt for adoptivbarn som lever sammen med norske adoptivforeldre i utlandet, og norske utenrikstjenestemenns husstandsmedlemmer. Norsk statsborgerskap er også innvilget i enkelte andre tilfeller hvor søkeren er bosatt i utlandet, og det anses å foreligge sterke velferdsgrunner.

8.13.9.2 Utvalgets forslag

I tillegg til særreglene for enkelte grupper i selve loven, foreslår utvalget en hjemmel til i forskrift å gi regler om kortere oppholdstid for bestemte søkergrupper. For slike grupper av søkere skal unntak fra søknadsvilkårene ikke skje ved den foreslåtte generelle dispensasjonsregelen. Forskriftsformen innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet høringsbehandling og kunngjøring gjelder. Utvalget presiserer under merknadene til utkastet til § 3 at det ikke er meningen at forskriftshjemmelen skal brukes til å lage regler i strid med unntaksreglene for søkergrupper som foreslås inntatt i loven. Det skal altså ikke i forskrift kunne gis regler om en generell reduksjon av kravet til oppholdstid ved for eksempel gjenerverv.

8.13.9.3 Høringsinstansenes syn

Juss-Busshar bemerket at det er uklart hvilke grupper utvalget tenker på. Øvrige høringsinstanser har ikke uttalt seg om dette forslaget. Se for øvrig punkt 4.4 om forskrifter til loven.

8.13.9.4 Departementets vurderinger

Erfaring fra gjeldende rett viser at det i praksis dukker opp tilfeller hvor det kan være ønskelig med særbehandling av søkere. Departementet støtter utvalgets syn om at det ikke er ønskelig å anvende den foreslåtte dispensasjonshjemmelen når det gjelder grupper av søkere. For å sikre likebehandling, samt synliggjøre praksis, bør lempeligere regler for grupper av søkere forskriftsfestes. I motsetning til utvalget mener departementet at forskriftshjemmelen ikke bare bør gi adgang til å lempe på det alminnelige vilkåret om oppholdstid, men også på lovens øvrige ervervsvilkår, fordi dette i gitte tilfeller kan være rimelig.

Departementets utkast til § 7 inneholder flere ervervsvilkår enn foreslått av utvalget, nemlig vilkåret om dokumentert identitet, jf. første ledd bokstav a, deltakelse i norskopplæring, jf. første ledd bokstav f, og at hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn ikke må tale mot innvilgelse, jf. § 7 annet ledd. Det vil imidlertid neppe være aktuelt å gjøre unntak fra § 7 annet ledd i forskrift.

Departementet antar at det blant annet vil være aktuelt å videreføre særregler for Kola-nordmenn i forskrift. Se nærmere om Kola-nordmenn under punkt 8.13.9.1. Settes botidskravet for disse til to år må det, etter departementets oppfatning, også gjøres unntak fra vilkåret om bosettingstillatelse, som ordinært oppnås etter tre år.

En generell hjemmel til å forskriftsregulere vilkårene for grupper av søkere etter hvert som behov oppstår, vil gi fleksibilitet. Det blir dermed ikke nødvendig å endre loven for å få ønsket regelverk på plass. Det er en selvsagt forutsetning at forskriftshjemmelen kun skal gi adgang til begunstigende unntak fra lovens alminnelige vilkår, og ikke til å sette strengere eller ytterligere vilkår.

En adgang til i forskrift å gjøre unntak fra lovens ervervsregler forutsettes anvendt for ganske særlige grupper. Hjemmelen skal ikke undergrave Stortingets lovgivningsmyndighet på dette området. Kompetansen til å gi slike forskriftsbestemmelser foreslås derfor lagt til Kongen i statsråd, slik at kompetansen ikke kan delegeres.

For øvrig må det vurderes, i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til loven, hvilke grupper det bør gjelde særlige ervervsregler for, og hvordan disse ervervsreglene bør være.

Departementets forslag er inntatt i utkastet til § 18.

8.14 Barns erverv av statsborgerskap som bipersoner til sine foreldre

8.14.1 Innledning

Etter gjeldende norsk rett kan barn få norsk statsborgerskap samtidig med foreldrene på to forskjellige måter. Den ene er automatisk erverv, jf. lovens § 5, når foreldrene får norsk statsborgerskap ved melding etter lovens §§ 3 eller 4. Den andre ervervsmåten er som biperson til foreldrene, når disse søker statsborgerskap etter lovens § 6. Blir barnet ikke norsk samtidig med foreldrene, kan det få norsk statsborgerskap ved at det i ettertid fremmes søknad. I slike tilfeller stilles i praksis lempeligere botidskrav enn det ordinære vilkåret i § 6 første ledd nr. 2.

8.14.2 Barns erverv når foreldrene erverver statsborgerskap ved melding

8.14.2.1 Gjeldende rett

Statsborgerloven § 5 lyder slik:

«Dersom nokon får norsk borgarrett etter § 3 eller § 4, får likeeins dei ugifte barna hans norsk borgarrett såframt dei bur i riket og er under 18 år, og foreldra var gifte då barnet vart født, eller har gifta seg seinare. Dette gjeld likevel ikkje barn som den andre av foreldra aleine har foreldreansvaret for etter at giftarmålet er gjort om inkje eller ektemakane er skilde eller separerte etter dom eller løyvebrev.

Får ei kvinne norsk borgarrett så som nemnt, gjeld føresegnene i første punktum på tilsvarende måte for barn ho har utan å være gift med faren, om ikkje faren er utlending og har foreldreansvaret for barnet aleine.»

Bestemmelsen har betydning også ved gjenerverv etter § 10 bokstav B og C, som gjelder nordiske statsborgere, se punkt 9.

Grunnvilkårene for at mors eller fars erverv av norsk statsborgerskap ved melding skal omfatte barnet, er at barnet er ugift, under 18 år og bosatt i Norge. Adoptivbarn antas omfattet av bestemmelsen hvis det er adoptert i henhold til adopsjonsloven, eller ved adopsjon i utlandet som er godkjent her. Se punkt 6.2.2 om forholdet mellom statsborgerloven og adopsjonsloven.

Hvis vilkårene i § 5 første punktum er til stede, kan ikke foreldrene eller barnet reservere seg mot at barnet blir norsk. Barnets erverv av norsk statsborgerskap er betinget av at det bor her, men det kreves ikke forutgående botid. Barnets erverv av statsborgerskap er heller ikke betinget av at det mister sitt opprinnelige statsborgerskap. Hvorvidt barnet beholder annet statsborgerskap ved automatisk erverv av norsk statsborgerskap avhenger derfor av lovgivningen i det andre landet. Det stilles ikke krav til barnets vandel.

Hvis barnet ikke blir statsborger etter § 5, for eksempel fordi barnet på tidspunktet for foreldrenes melding ikke bor i Norge, må det eventuelt fremmes søknad etter lovens § 6. Da gjelder i utgangspunktet de vanlige krav til botid og krav om vandel.

Bestemmelsen om erverv som biperson i § 5 har begrenset praktisk betydning.

8.14.2.2 Dansk, finsk og svensk rett

Danmark og Sverige hadde opprinnelig bestemmelser lik den norske § 5, slik den ble vedtatt i 1950. Det har oppstått ulikheter ved senere endringer, både i Norge og i de to andre land.

Den danske bestemmelsen omfatter også adoptivbarn, forutsatt at adopsjonen er gyldig etter dansk rett. Foreldrene har rett til å reservere seg mot at barnet blir dansk.

Etter finsk lov får barn ikke automatisk statsborgerskap som biperson til foreldrene, uansett om foreldrene får statsborgerskap etter søknad eller etter melding. Barn får finsk statsborgerskap etter søknad. Se nærmere punkt 8.14.3.3.

Etter svensk statsborgerlov § 10 er barnets erverv av statsborgerskap betinget av at den av foreldrene som får svensk statsborgerskap ved melding har foreldreansvaret alene eller sammen med den annen, og at denne er svensk statsborger. Barnet må være ugift, under 18 år og bosatt i Sverige. Etter tidligere svensk rett (§ 5) var det antatt at foreldre ikke kunne reservere seg mot at deres barn fikk svensk statsborgerskap, når de selv ble svenske statsborgere ved melding, såfremt bestemmelsens vilkår var oppfylt. Dette synspunktet er videreført i gjeldende lov.

8.14.3 Barns erverv når foreldrene erverver statsborgerskap etter søknad

8.14.3.1 Statsborgerloven § 6 fjerde ledd med forarbeider

Etter 1888-loven skulle et vedtak om å innvilge statsborgerskap omfatte umyndige barn som var hjemme hos foreldrene, og som ble oppdratt av dem. I 1924-loven ble det bestemt at når norsk statsborgerskap tilstås en mann «bør bevillingen utstrekkes til hans hustru og ugifte ektebarn under 18 år, såfremt der ikke finnes grunn til å gjøre undtagelse» (§ 6 tredje ledd). Grunn til unntak kunne foreligge i tilfelle samlivsbrudd o.l.

Bestemmelsen om barns erverv av statsborgerskap når foreldrene erverver statsborgerskap etter søknad står i dag i § 6 fjerde ledd, og har følgende ordlyd:

«Har søkjaren ugifte born under 18 år, avgjer den tenestemakta som skriv ut borgarbrevet, om det skal gjelde borna og.»

Bestemmelsen er begrenset til søkerens barn. Det vil si at ektefelle ikke lenger er omfattet av bestemmelsen. Lovens formulering stemmer i realiteten med forslaget fra de nordiske delegerte (1949), som på s. 35 bemerket:

«Avgjørende for hvorvidt bevillingen i det enkelte tilfelle også skal omfatte søkerens barn, bør være deres faktiske samhørighet med søkeren. I samsvar med dette bør vel i alminnelighet barn utenfor ekteskap bare følge faren når denne har omsorgen for barnet, og barn født i ekteskap bare følge moren - og ikke faren - i slike tilfelle som omhandlet i utkastets § 5 annet ledd.»

Henvisningen til § 5 annet ledd er uklar, men det kan siktes til oppløste ekteskap hvor moren har omsorgen.

8.14.3.2 Praksis etter § 6 fjerde ledd

I Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 10.1 forutsettes det at et barn ikke får norsk statsborgerskap, med mindre det er omfattet av foreldrenes søknad. Det er altså opp til foreldrene å bestemme om barnet skal få norsk statsborgerskap. I praksis må barn over 12 år samtykke i at det skal omfattes av foreldrenes søknad. Dersom mor og far har foreldreansvaret sammen er det en forutsetning for statsborgerskap etter § 6 fjerde ledd at foreldrene er enige om at barnet skal bli norsk statsborger. Er det bare én av dem som søker statsborgerskap med barnet som biperson, kreves det derfor samtykke fra den annen. Det forutsettes at den som ikke har del i foreldreansvaret, ikke kan ta barnet med i sin søknad, selv om den som har foreldreansvaret sier seg enig i det.

Det blir lagt til grunn at § 6 fjerde ledd bare omfatter barn som bor i landet og sammen med foreldrene eller den av dem som selv søker norsk statsborgerskap, se det nevnte rundskriv avsnitt VII punkt 2.2.1. Dersom barnet er fylt 12 år ved ankomst til Norge, stilles det krav til barnets botid i Norge. Etter rundskrivet avsnitt VII punkt 5.1.1, er botidskravet ett år for den som var mellom 12 og 13 år ved ankomst til riket. Botidskravet øker med økende alder, slik at det er 2 år for den som er mellom 13 og 14 år ved ankomst, og 3 år for den som er mellom 14 og 15 år. For barn ankommet senere, vil botidskravet ikke bli oppfylt før 18-årsgrensen i § 6 fjerde ledd er overskredet. Selv om foreldrene fyller botidsvilkåret, kan ikke barnet omfattes av deres søknad, dersom barnet ikke har tilstrekkelig botid. Kan foreldrene få statsborgerskap etter kortere tid enn 7 år, for eksempel etter 2 år, slik det er for nordiske borgere, nedsettes også botidskravet for barnet.

I praksis stilles krav til vandel også for barn som bipersoner, ved at det kreves politiattest dersom barnet er fylt 15 år. Vilkåret i § 6 tredje ledd om at søkeren som hovedregel må oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap, tolkes slik at dette også gjelder ved barns erverv etter § 6 fjerde ledd.

Det følger av ovenstående at i enkelte tilfeller vil søkerens barn ikke få statsborgerskap samtidig med søkeren selv. Dette skyldes som regel at barnet er ankommet Norge etter søkeren, at barnet ikke fyller vandelskravet, eller at foreldrene ikke ønsker at barnet skal omfattes av deres søknad. I disse tilfellene kan det senere søkes norsk statsborgerskap for barnet alene. En slik søknad forutsetter at det gjøres unntak fra vilkåret i § 6 første ledd nr. 1 om at søkeren må være over 18 år. Botidskravene i Justisdepartementets rundskriv avsnitt VII punkt 5.1.1 anvendes også i disse tilfellene.

8.14.3.3 Lov og praksis i Danmark, Finland og Sverige

Etter dansk rett kan den som søker statsborgerskap ta barnet med som biperson på søknaden, dersom han eller hun har del i foreldremyndigheten og oppholder seg i landet. Det stilles krav til barnets vandel dersom det er over den kriminelle lavalder (15 år). Det stilles ikke krav til botid for barnet. I praksis stilles det heller ikke krav om at barnet skal løses fra annet statsborgerskap.

I henhold til finsk lov kan barn få statsborgerskap etter søknad, enten samtidig med hovedpersonen, eller senere. Vilkårene fremgår av lovens §§ 23 og 24. For et barn under 15 år er det ikke botidskrav, men barnet må være bosatt i Finland. For barn over 15 år kreves det at vedkommende har vært bosatt i Finland sammenhengende de siste 4 år, eller til sammen 6 år etter fylte 7 år, hvorav de siste 2 år i sammenheng. Som nevnt under punkt 4.2.8 har Finland innført prinsippet om dobbelt statsborgerskap. Det er følgelig ikke løsningskrav.

Det fremgår av svensk lov § 13 at det i beslutning om å innvilge statsborgerskap skal bestemmes om også søkerens ugifte barn under 18 år erverver svensk statsborgerskap. Loven oppstiller ikke krav om at barnet må bo sammen med foreldrene. I henhold til svensk praksis kan barn under 15 år bli svensk statsborger som biperson til sine foreldre allerede etter kort tid i Sverige. Den som er mellom 15 og 18 år må ha minst 3 års botid. Det er svensk oppfatning at det ikke kan settes som vilkår for barnets erverv av svensk statsborgerskap som biperson at det oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap. Oppfatningen begrunnes med at barnet i disse tilfellene ikke kan anses som søker.

8.14.4 Europarådskonvensjonen av 1997

Etter artikkel 6 nr. 4 bokstav c skal statspartene lette adgangen til å erverve statsborgerskap for barn av foreldre som erverver eller har ervervet dens statsborgerskap. Her nevnes altså samtidig det tilfellet som omfattes av bipersonsbestemmelsene i § 5 og § 6 fjerde ledd, og det tilfellet hvor det søkes statsborgerskap for barnet etter at foreldrene er blitt norske statsborgere.

8.14.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at bipersonreglene samles i én enkelt paragraf. Denne skal, etter utvalgets forslag, omfatte både det tilfellet at det søkes statsborgerskap for barnet samtidig med foreldrene, og etter at foreldrene er blitt norske statsborgere. Det bør gjelde samme vilkår i de to tilfellene. Det kan være at tilfellene ikke er helt like, men utvalget kan ikke se at ulikhetene er så store at de tilsier ulik regulering.

Utgangspunktet for utvalget er at vilkårene i disse tilfellene skal være lempeligere enn de alminnelige vilkårene for statsborgerskap, jf. Europarådskonvensjonen av 1997. Utvalget bemerker at det ikke følger av konvensjonen at man skal ha samme regelsett for de to tilfellene. Det forutsettes imidlertid lempeligere vilkår enn de vanlige, også for det tilfellet at det sendes særskilt søknad for barnet. Utvalget tolker konvensjonen slik at hensynet til at et barn skal kunne få samme statsborgerskap som foreldrene, eller den av dem som er eller vil bli norsk statsborger, dvs. hensynet til familiens enhet, fremdeles er relevant, og at det har betydelig vekt.

Utvalget foreslår at det er foreldrene, eller den som har foreldreansvaret, som bestemmer om barnet skal søke norsk statsborgerskap. Det må legges til grunn at vedkommende vil ivareta barnets interesser. Det må videre være et vilkår at barnet bor hos foreldrene, eller hos den av foreldrene som søker eller har fått norsk statsborgerskap og at denne har del i foreldreansvaret.

Som regel vil barnet ha samme botid i Norge som foreldrene, men det kan ha kommet hit senere. Spørsmålet for utvalget er derfor om man for disse tilfellene skal ha egne botidskrav for barnet, som etter gjeldende rett når foreldrene får norsk statsborgerskap etter søknad, motsatt når foreldrene får statsborgerskap etter melding.

Utvalget bemerker at reglene om barn som bipersoner bygger på at barn skal kunne få norsk statsborgerskap når foreldrene får det eller har fått det, og foreldre og barn bor sammen i Norge. Dersom man utelukkende legger vekt på den enhet familien ønsker, skal det ikke stilles ytterligere vilkår. Konsekvensen av dette er at barnet kan bli norsk uten forutgående egen botid i Norge. En slik løsning vil være et brudd på den vanlige forutsetningen om at det kreves botid for erverv av statsborgerskap etter fødselen. Botid har imidlertid ikke vært noe vilkår ved anvendelse av § 6 fjerde ledd på barn under 12 år. Botidskrav gjelder heller ikke ved adopsjon.

Utvalget bemerker at det er vanskelig å se hva som oppnås ved de botidsbestemmelsene som er fastsatt i Justisdepartementets rundskriv. Den som kommer hit når han eller hun har fylt 12 år, vil fylle vilkårene etter retningslinjene etter ett år, altså når vedkommende er 13. Det er vanskelig å se hva som kan være skjedd innenfor dette året som kan være relevant for vedtaket i saken. Utvalget bemerker at hvis man mener at det bør kreves botid, kan det være et mer logisk alternativ å kreve søknad for barnet etter de vanlige regler, dvs. med det vanlige botidsvilkår på 7 år. Men da vil man ha fjernet seg helt fra de spesielle synspunktene som gjelder barn som biperson.

Utvalget er kommet til at det ikke bør kreves noen botid for barn. Derimot foreslår utvalget at det skal gjelde et krav om bosettingstillatelse. Forslaget gjelder uavhengig av barnets alder ved ankomst til Norge. Utvalget foreslår at bestemmelsen om erverv som biperson skal gjelde ugifte barn under 18 år, og at den generelle vandelsbestemmelsen bør anvendes. At den generelle vandelsbestemmelsen skal anvendes, er den konklusjonen utvalget har trukket for barn som søker statsborgerskap på selvstendig grunnlag, jf. avsnitt 8.2.5 i utredningen. Utvalget mener at det ikke er grunn til å behandle disse tilfellene forskjellig.

Utvalgets flertall foreslår ikke å videreføre § 6 tredje ledd om løsning fra annet statsborgerskap, se nærmere punkt 4.2 om dobbelt statsborgerskap. Utvalget bemerker at det er vanskelig å finne grunnlag for at § 6 tredje ledd er blitt anvendt slik at det også for barnet kreves avkall på fremmed statsborgerskap. Utvalget bemerker følgende om gjeldende praksis, under utredningen avsnitt 8.4.2.4:

«Som påpekt forutsetter § 6 fjerde ledd anvendelse av skjønn. Skjønnet skal utvises av den myndighet som «skriver ut borgerbrevet», dvs. at det er tale om en avgjørelse som treffes etter at en søknad etter § 6 første ledd er innvilget. Blir søknaden ikke innvilget kan det ikke gis statsborgerskap til barnet.

Bestemmelsen sier ikke noe om hvilke momenter som skal telle. Ut fra forarbeidene skulle det sentrale i skjønnsutøvelsen imidlertid være den «faktiske samhørighet» mellom søkeren og barnet.

På denne bakgrunn er det ikke noe å si på at det legges vekt på om barnet bor sammen med søkeren og at søkeren må ha foreldreansvaret eller ha del i det. Utenfor samhørighetskriteriet er man imidlertid når det legges vekt på barnets botid i Norge og på dets vandel. Spørsmålet om dobbelt statsborgerskap har ikke noe med den forutsetning om samhørighet mellom søkeren og hans eller hennes barn som § 6 fjerde ledd skulle bygge på. Det som karakteriserer praksis synes å være at også barnet er blitt ansett som søker, og at de bestemmelser i § 6 som gjelder søkeren - det gjelder første, annet og tredje ledd - er gitt anvendelse også i forhold til fjerde ledd. Dette kan vanskelig forenes med ordlyden i fjerde ledd, fordi det her trekkes et skille mellom søkeren og hans barn.»

8.14.6 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss mener at den generelle vandelsbestemmelsen ikke bør anvendes på barn, heller ikke når barn erverver statsborgerskap som biperson, fordi det er urimelig at barn med utenlandsk bakgrunn skal straffes hardere enn norske barn. Juss-Buss bemerker også at om noe av begrunnelsen for regelen skulle være hensynet til familiens enhet, burde det heller ikke stilles krav om bosettingstillatelse for barnet. Øvrige høringsinstanser har ikke kommentert forslaget.

8.14.7 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at loven skal ha bestemmelser om barn som bipersoner, at bestemmelsene skal fremgå av én paragraf, og at ervervsvilkårene som biperson skal være lempeligere enn de alminnelige vilkårene for erverv av statsborgerskap etter søknad. Departementet slutter seg også til forslaget om at vilkårene for slikt erverv skal være de samme, uansett om barnets mor eller far allerede har blitt, eller blir norsk samtidig med barnet. Forslaget forutsetter at barnet ikke automatisk får norsk statsborgerskap ved foreldrenes erverv. Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at foreldrene må ta konkret standpunkt til om barnet skal omfattes av deres søknad om statsborgerskap, tilsvarende gjeldende rett når foreldrene erverver statsborgerskap etter søknad. Hensynet til familiens statsborgerrettslige enhet har etter departementets oppfatning begrenset betydning her. Departementets syn henger også sammen med løsningskravet, jf. punkt 8.10. Som følge av prinsippet om ett statsborgerskap, jf. punkt 4.2, bør erverv som ikke skjer ved nedstamning eller adopsjon som utgangspunkt medføre et løsningskrav. Ved erverv etter søknad for barnet, isteden for automatisk erverv, sikres det at barnets statsborgerskap avgjøres etter et bevisst valg. I enkelte tilfeller vil barnets annet statsborgerskap bortfalle automatisk ved erverv av norsk statsborgerskap, selv om ervervet skjer automatisk ved foreldrenes erverv.

Departementet støtter forslaget om at bestemmelsen om barn som bipersoner skal avgrenses til ugifte barn under 18 år. Personer under 18 år som er gift eller registrert partner er det mindre naturlig å anse som bipersoner til foreldrene.

Departementet deler ikke det svenske synspunktet om at det ikke er adgang til å stille krav om løsning fra tidligere statsborgerskap for barn som får statsborgerskap som biperson til sine foreldre, fordi barnet ikke kan anses som søker. Departementet kan ikke se at en slik slutning følger av Europarådskonvensjonen av 1997. Erverv av statsborgerskap som biperson, når foreldrene som verger søker på barnets vegne, må etter departementet syn anses som frivillig erverv. Dette gjelder desto mer når barn over 12 år samtykker i ervervet, jf. nærmere punkt 11.4.

Når det søkes om norsk statsborgerskap for barn som biperson, vil barnet i de aller fleste tilfeller bo sammen med foreldrene. Departementet kan imidlertid ikke slutte seg til utvalgets forslag om at det skal være et vilkår at barnet må bo sammen med mor eller far. Man kan for eksempel tenke seg tilfeller hvor barnets foreldre ikke bor sammen. Den som barnet ikke bor hos vil søke norsk statsborgerskap, den andre ikke. I et slikt tilfelle bør barnet, etter departementets oppfatning, kunne få norsk statsborgerskap som biperson, såfremt den annen av foreldrene samtykker, jf. nærmere punkt 11.4 om søknader som gjelder barns erverv eller tap av statsborgerskap. Departementet viser til at det verken i svensk eller dansk rett er oppstilt krav om at den som medtar et barn i sin søknad om statsborgerskap bor sammen med barnet.

Det er etter departementets syn overflødig å innta krav i bipersonbestemmelsen om at den av foreldrene som barnet søker som biperson til har del i foreldreansvaret. Dette følger av forslaget til bestemmelse om handleevne når det gjelder umyndiges erverv eller tap av statsborgerskap, se utkastet til § 31.

Utvalgets forslag om at erverv som biperson skal skje etter søknad, innebærer at alle lovens alminnelige vilkår må være oppfylt, med mindre det er gjort unntak. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at et vandelsvilkår skal gjelde også for barn som bipersoner. Departementet kan ikke slutte seg til Juss-Buss' argument om at et vandelskrav innebærer forskjellsbehandling av norske og utenlandske barn. Et krav om vandel praktiseres etter gjeldende rett, og antas å ha en viss preventiv effekt når det gjelder straffbare handlinger blant unge innvandrere.

Departementet slutter seg videre til forslaget om at barnet må være bosatt i riket. Dette er et grunnvilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, som departementet mener at det ikke er grunn til å endre. Når det gjelder kravet om deltakelse i norskopplæring viser departementet til punkt 8.8, hvor det foreslås at dette ikke skal gjelde for barn under 18 år. Utvalget har foreslått at det ikke skal gjelde et botidskrav, men et krav om bosettingstillatelse. Forslaget innebærer at kravet til 7 års botid i løpet av en 10-års periode ikke skal gjelde for disse barna. Departementet slutter seg ikke til utvalgets forslag om at det skal gjelde et krav om bosettingstillatelse for barn som erverver statsborgerskap som biperson til sine foreldre. Et krav om bosettingstillatelse vil innebære krav om en viss botid, som hovedregel 3 år, jf. utlendingsloven § 12. Det kan gjøres unntak fra 3-årskravet dersom det foreligger særlig sterke rimelighetsgrunner, jf. utlendingsforskriften § 45 første ledd bokstav b. Også utlendingsforskriften § 43 femte ledd gjør unntak fra 3-årskravet. § 43 femte ledd lyder:

«Barn født i riket av foreldre som oppholder seg i riket, får bosettingstillatelse uten forutgående oppholdstid når søknad om dette settes frem innen ett år etter fødselen og foreldrene senest på dette tidspunktet har søkt og fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse.»

Et krav om bosettingstillatelse vil altså i gitte tilfeller kunne oppfylles etter kort tid.

Et barn kan ikke få statsborgerskap som biperson før foreldrene innvilges statsborgerskap. Er barnet ankommet samtidig med foreldrene, vil et krav om bosettingstillatelse i de fleste tilfeller være oppfylt når foreldrene fyller kravene til statsborgerskap. Annerledes stiller det seg om barnet er ankommet senere enn foreldrene. Et krav om bosettingstillatelse vil i disse tilfellene, som hovedregel, innebære at barnet må ha bodd i riket i 3 år. For noen barn vil det ikke kunne stilles vilkår om bosettingstillatelse, for eksempel barn som er nordiske borgere eller som har oppholdsgrunnlag etter utlendingsloven kapittel 8 (personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen). Departementet mener at vilkårene for barn som bipersoner til foreldrene bør standardiseres. Dermed bør det ikke være avgjørende hvorvidt barnet fyller vilkårene for bosettingstillatelse. Skal kravet til vandel ha noen realitet, bør det stilles krav om en viss botid for barn over den kriminelle lavalder. Departementet foreslår et generelt botidskrav på 2 år for barn som bipersoner. For barn som ikke er statsborger i annet nordisk land, må oppholdet være med tillatelser etter utlendingsloven av minst ett års varighet. Botidskravet innebærer en forenkling i forhold til gjeldende botidstabell, jf. punkt 8.14.3.2, for barn med norske foreldre. For barn under 14 år innebærer et 2-års oppholdskrav et økt krav til oppholdstid i forhold til gjeldende rett. For barn mellom 14 og 18 år vil 2-årskravet medføre redusert krav til oppholdstid. Dette er en konsekvens av at det ikke foreslås å videreføre systemet med glideskala. Departementets forslag innebærer at barn som blir født rett før foreldrene blir norske, må vente i nesten 2 år på norsk statsborgerskap.

Departementet foreslår at de særskilte meldingsbestemmelsene for nordiske borgere videreføres i ny lov, se punkt 9 og utkastet til §§ 20 og 21. For barn av foreldre som erverver norsk statsborgerskap etter disse meldingsbestemmelsene, foreslår departementet at gjeldende ordning med automatisk erverv også videreføres, se punkt 9.8.5 og utkastet til § 22. Dette ervervet skjer samtidig med foreldrenes erverv, dersom vilkårene er oppfylt. Dersom vilkårene ikke er oppfylt, for eksempel fordi barnet ikke bor i Norge på det tidspunktet foreldrene sender melding, kan barnet på et senere tidspunkt søke om statsborgerskap som biperson, etter de ordinære reglene om barn som bipersoner.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at barn kan søke om statsborgerskap fra fylte 12 år, se punkt 8.4 og utkastet til § 7. For barn ankommet riket før fylte 18 år foreslår departementet at botidskravet reduseres til 5 år i løpet av de siste 7 årene, se punkt 8.13.1 og utkast til § 11. For enkelte barn vil søknad på selvstendig grunnlag være et alternativ til å erverve statsborgerskap som biperson til foreldrene.

Departementets forslag til bestemmelse om ervervsvilkår for barn som bipersoner er inntatt i utkastet til § 17.

8.15 Regler om dispensasjon

8.15.1 Gjeldende rett

Statsborgerloven § 6 annet ledd gir adgang til å innvilge statsborgerskap, selv om vilkårene i § 6 første ledd ikke er oppfylt. Annet ledd lyder:

«Søkjar som har vore norsk borgar før, kan få borgarrett endå om han ikkje fyller vilkåra. Det same gjeld søkjar som er gift med norsk borgar og lever saman med ektemaken, eller når andre serlege grunnar er for det. Frå vilkåret i fyrste leden nr. 2 kan det gjerast undantak i andre høve og såframt søkjaren er dansk, finsk, islandsk eller svensk borgar.»

Unntak kan gjøres etter en konkret vurdering, som gir spillerom for skjønn. Loven gir ingen retningslinjer for skjønnsutøvelsen, og det kan heller ikke utledes noe av lovens forarbeider om dette. Adgangen til å gjøre unntak av særlige grunner er brukt i særdeles stor utstrekning. Dermed har det skjedd regeldannelser. Regeldannelsene er senere nedfelt i Justisdepartementets rundskriv G-28/99, se nærmere punkt 2.4 om retningslinjene. I praksis har det utviklet seg nærmere vilkår for innvilgelse av statsborgerskap for de gruppene som er nevnt i § 6 annet ledd, dvs. tidligere norske borgere, norskgifte og nordiske borgere. Gjennom praksis er det også utformet ervervsregler for barn, adoptivbarn, statsløse, søkere over 18 år med norskfødt mor, studenter, idrettsutøvere og «Kola-nordmenn». Se punkt 8.13.9.1 om «Kola-nordmenn». Foruten ovennevnte tilfeller, kan det dispenseres fra lovens ervervsvilkår dersom det antas å foreligge sterke velferdsgrunner, som for eksempel sterkt behov for norsk statsborgerskap av sosiale, humanitære eller personlige grunner, for eksempel av hensyn til utdanning eller arbeid i Norge. Se nærmere ovennevnte rundskriv avsnitt VII punkt 5 og 6.

Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å dispensere fra øvrige bestemmelser i loven.

8.15.2 Nordisk rett

I Danmark kan søker som ikke fyller vilkårene i rundskriv nr. 55 av 12. juni 2002, se nærmere punkt 2.5.1, først innvilges statsborgerskap etter at søknaden er forelagt Folketingets statsborgerrettsutvalg. Dette utvalget avgjør etter en konkret vurdering om det skal dispenseres fra vilkårene i rundskrivet.

På Island kan den som ikke fyller kravene til opphold i lovens § 5a anmode Justisdepartementet om at søknaden oversendes Alltinget. Dispensasjonshjemmelen følger av bestemmelsen i § 6 om at Alltinget kan gi statsborgerskap ved lov.

I Finland kan det dispenseres fra de generelle vilkårene for statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 13 annet ledd. Loven har egne bestemmelser som konkret angir hvilke vilkår det kan gjøres unntak fra, og hva som kan begrunne unntak. Grunnene som angis er skjønnspregede. For eksempel kan søkerens alder, helsetilstand eller lignende årsak gi grunnlag for å dispensere fra lovens botidskrav. Tilsvarende retningslinje for dispensasjon gis når det gjelder kravet om at botiden må være sammenhengende. En avbrutt botid kan likevel anses sammenhengende, om fraværet skyldes en «overveiende personlig årsak».

I Sverige gis en generell adgang til å dispensere fra lovens vilkår, når det foreligger «särskilda skäl», jf. statsborgerlovens § 12 første ledd nr. 3. Det kan også dispenseres når søkeren er tidligere svensk borger eller søkeren er gift eller samboer med en svenske. Samme paragraf har også en spesiell dispensasjonshjemmel, knyttet til vilkåret om «styrkt identitet». Se nærmere punkt 8.3.3.4.

8.15.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det inntas i loven en adgang til å dispensere fra ervervsvilkårene i det enkelte tilfellet. Forslaget knytter seg til grunnvilkårene for statsborgerskap, særreglene for enkelte grupper, ervervsvilkårene for søkerens mindreårige barn og vandelsbestemmelsen. Behovet for dispensasjon vil være til stede i en del sammenhenger. Fordelen ved en slik unntaksregel er at man får mulighet til å tilpasse loven nye og uforutsette eller mer spesielle situasjoner. Utvalget presiserer at det utelukkende vil bli spørsmål om skjønnsavgjørelser som lemper på de lovbestemte vilkårene.

I den utstrekning dispensasjonspraksis etter gjeldende lov har ført til regeldannelse, og regelen anses tjenlig, må regelen etter utvalgets oppfatning overføres til lov eller forskrift. Den skal med andre ord ikke videreføres som et dispensasjonstilfelle. Hvis det viser seg at det bør gis dispensasjon for flere søkere med felles kjennetegn, mener utvalget det vil være riktig å gi en forskrift om dette. Utvalget forutsetter at dispensasjonshjemmelen blir benyttet i meget begrenset utstrekning, og foreslår at dispensasjonsadgangen begrenses til «særlige tilfeller».

En forskrift kan ikke fravikes, med mindre forskriften selv eller hjemmelsloven gir anledning til det, jf. forvaltningsloven § 40. Utvalget foreslår at dispensasjonshjemmelen også skal kunne anvendes når det dispenseres fra ervervsvilkår fastsatt i forskrift i medhold av loven.

8.15.4 Høringsinstansenes syn

Regjeringsadvokaten påpeker at vilkåret for dispensasjon i «særlige tilfeller» er uklart. Øvrige instanser har ikke kommentert forslaget.

8.15.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at loven må ha en dispensasjonshjemmel. En slik bestemmelse skal etter departementets syn fungere som en sikkerhetsventil for de svært sjeldne og spesielle tilfeller, der lovens vilkår ikke er oppfylt, og det likevel vil være urimelig at søkeren ikke får norsk statsborgerskap. En dispensasjon fra lovens vilkår bør imidlertid være noe ekstraordinært. Det må ikke gi opphav til ny regelsdannelse. Departementet bemerker at utvalgets forslag til ordlyd kan gi rom for tolkningstvil. Uttrykket «særlige tilfeller» kan bety tilfeller som avviker fra det normale i større eller mindre grad. Etter departementets vurdering må det komme klart frem av bestemmelsen at dette er en snever unntaksregel som det ikke skal være kurant å påberope seg. Departementet foreslår derfor at det må foreligge «særlig sterke grunner» for å gjøre unntak fra loven. Det samme må gjelde dispensasjon fra vilkår i forskrift gitt i medhold av loven.

Departementet har vurdert om lovens dispensasjonshjemmel bør være generell, og ikke bare knyttet til lovens ervervsregler. Etter det lovforslaget departementet fremmer, vil det imidlertid kun være aktuelt å dispensere fra reglene om adgang til å beholde norsk statsborgerskap etter søknad, samt reglene om tap av norsk statsborgerskap etter søknad, i tillegg til reglene om erverv etter søknad. Forslaget om adgang til å beholde statsborgerskapet etter søknad ved fravær fra riket legger opp til en skjønnsmessig bestemmelse. Det samme gjelder forslaget om tap av norsk statsborgerskap etter søknad (søknad om løsning fra norsk statsborgerskap). Se nærmere utkastet til §§ 24 og 25. I disse tilfellene er det derfor unødvendig med en dispensasjonsadgang. Når det gjelder reglene om automatisk erverv og erverv ved melding for nordiske borgere, er det ikke aktuelt med en dispensasjonsadgang. Er vilkårene ikke oppfylt, må det isteden fremmes søknad. Når det gjelder bestemmelsene om saksbehandling, barns rettslige handleevne, endring av det rettslige grunnlaget for statsborgerskap etc. er det etter reglenes innhold heller ikke aktuelt med en adgang til å dispensere.

Departementets forslag til dispensasjonsbestemmelse er inntatt i utkastet til § 19.