3 Hovudtrekk i gjeldande rett og status i bransjen

3.1 Formålet og virkeområdet for lova

Formålet med lova er å sikre forsvarleg drift av serveringsstader, jf. § 1. Gjennom å sikre behova serveringsnæringa, dei tilsette og samfunnet har for klare og føreseielege rammevilkår, skal lova bidra til å gi kommunane eit meir brukeleg og praktiserbart verktøy for å kjempe mot kriminalitetsutviklinga i enkelte delar av serveringsbransjen og motverke illojal konkurranse.

Lova gjeld ved etablering og drift av serveringsstad, jf. § 2. Kriteria for at servering skal falle inn under virkeområdet for lova, er at det blir drive servering av mat og/eller drikke, og at salet skjer under forhold som innbyr til fortæring på staden. Eksempel på serveringsstad er restaurantar, kafear, kafeteriaer, pubar og gatekjøkken, men nemninga på staden er ikkje avgjerande for om det blir omfatta av virkeområdet for lova. Sjå nærare om virkeområdet i kapittel 4.

Unnateken frå kravet i lova om serveringsløyve er mellom anna servering som ikkje skjer i næring, servering i fly, tog og båtar i rutetrafikk, servering i helseinstitusjonar og serveringsstader som blir drivne av lag, foreiningar o.l.

3.2 Løyve til å etablere serveringsstad

Retten til å etablere ein serveringsstad er avhengig av løyve frå kommunen. Det skal givast løyve dersom krava i lova er oppfylte. Kommunen er ikkje tillagd ei skjønnsmessig vurdering av om det bør givast serveringsløyve, ut over det som følgjer av å vurdere om krava i lova er oppfylte, mellom anna vandelskravet. Dette inneber at løyvemyndigheita ikkje har høve til å setje tak på kor mange serveringsløyve det skal vere i kommunen. Løyvet er knytt opp mot krava som er nemnde i §§ 4-6 i lova. Kommunen har vedtaksmyndigheit etter lova, men det er opp til kommunen sjølv å organisere måten dei forvaltar lova på. Løyve skal givast til den som driv verksemda på si rekning, jf. § 3. Serveringsstaden må ha ein styrar og ein avløysar, jf. § 4. Styrar for serveringsstaden må gjennomføre etablerarprøven etter § 5. Etablerarprøven skal sikre at styrar har visse grunnleggjande kunnskapar om økonomistyring, om lovgiving knytt opp til korleis ein serveringsstad skal drivast, og om kva for plikter den næringsdrivande har overfor det offentlege. Kommunen har fått høve til å krevje gebyr av dei som tek prøven.

Det blir stilt krav til vandel overfor løyvehavar, styrar og personar som direkte eller indirekte eig meir enn ein tredel av eigardelane eller stemmene i føretak som driv serveringsverksemd, og til personar som tek inn ein vesentleg del av inntektene frå serveringsstaden, jf. § 6. Formålet med vandelskravet er å ansvarleggjere dei som står bak drifta av serveringsstaden, og på den måten bidra til å førebyggje og avgrense kriminalitet i bransjen. Dersom løyvehavar er ein juridisk person, blir det stilt krav til dei fysiske personane som eig verksemda. Vandelskravet rettar seg mot brot på straffelovgivinga som ikkje kan sameinast med drift av serveringsstad. Dette omfattar mellom anna brot på den allmenne straffelova, som for eksempel økonomisk kriminalitet, brotsverk i gjeldsforhold, valdskriminalitet og etnisk diskriminering ved serveringsstader. Straffbare brot på spesiallovgivinga er òg omfatta av vandelskravet, eksempelvis brot på skatte- og avgiftslovgivinga og rekneskapslovgivinga.

For å unngå enkle omgåingar av vandelskravet heimlar § 7 konsolidering av eigardelar. Føresegna i § 8 krev at det blir sendt søknad om serveringsløyve til den kommunen der serveringsstaden ligg geografisk, før serveringsverksemd blir sett i gang. Søknaden skal vere skriftleg. I tillegg til namn og adresse (eventuelt organisasjonsnummer) på den som skal drive verksemda for si rekning, namn og adresse for styrar og avløysar og oppføring av kvar serveringsstaden ligg, skal dokumentasjon på faglege kvalifikasjonar i samsvar med § 5 leggjast ved søknaden. Skatteattest for den som søkjer om løyve, skal òg leggjast ved søknaden. Skatteattestar blir skrivne ut av kommunekasseraren og skattefuten og inneheld opplysningar om forfallen, ikkje betalt skatte- og avgiftsgjeld.

§ 9 i lova pålegg kommunen å innhente opplysningar frå politiet om søkjars vandel før søknad om serveringsløyve blir avgjord. Kommunen har òg heimel til å innhente informasjon frå andre offentlege myndigheiter når han behandlar løyvesøknader.

I § 10 er kommunen pålagd å ta stilling til løyvesøknaden så snart som mogleg etter at kommunen har motteke søknaden. Det er sett ein maksimal saksbehandlingsfrist på 60 dagar.

I § 11 er politiet, skatte- og avgiftsmyndigheitene, tollmyndigheitene, næringsmiddeltilsynet og Arbeidstilsynet pålagde ei opplysningsplikt om forhold dei avdekkjer gjennom si eiga verksemd, og som kommunen vurderer som nødvendig for løyvespørsmålet. Plikta til å gi opplysningar om denne typen forhold går framfor den teieplikta desse organa måtte ha. Føresegna pålegg også dei nemnde etatane ei avgrensa sjølvstendig plikt til å melde frå om opplysningar av eige tiltak.

3.3 Krav til drift av serveringsstad

Høvet til å drive serveringsstad er avhengig av at krava som går fram av §§ 4-6 i lova, til kvar tid er oppfylte. Krava er dermed ikkje berre etableringsvilkår, men også driftsvilkår jf. § 12. Det kviler på løyvehavar å sørgje for at krava i lova til kvar tid er oppfylte, jf. § 13.

Føresegna i § 15 inneheld hovudregelen for når ein serveringsstad kan haldast open, nærare bestemt frå kl. 06 til kl. 01. Kommunen kan fastsetje avvikande opningstider, både forlengjande og innskrenkande.

Politiet kan, jf. § 16, krevje at det blir halde godkjende ordensvakter ved serveringsstaden. Politiet kan krevje at ordensvaktene har gjennomført eit kurs for å bli godkjende.

3.4 Mellombels stenging, suspensjon, tilbakekalling

Politiet kan med straksverknad stengje ein serveringsstad for inntil fire dagar dersom det er nødvendig av nærare bestemte grunnar, jf. § 17. Suspensjonshøvet som er gitt til kommunen i § 18, kan brukast dersom dette er nødvendig for å hindre eller stanse lovbrot. I tillegg blir det kravd at det er «skjellig grunn til å tro» at løyvet vil bli tilbakekalla etter § 19, eller at løyvehavaren vil bli frådømd retten til å drive serveringsstaden etter straffelova § 29 første ledd bokstav b). Det er naturleg at suspensjonen varer til spørsmålet om tilbakekalling av løyve er avgjort eller dom etter straffelova § 29 første ledd bokstav b) ligg føre.

§ 19 slår fast at kommunen kan tilbakekalle serveringsløyvet dersom krava i §§ 4-6 i lova, jf. § 7, ikkje lenger er oppfylte. Løyvet kan også tilbakekallast dersom spesielle grunnar i tilknyting til serveringsstaden eller drifta gjer det utilrådeleg at staden blir driven. Kommunen må sjølv vurdere om krava ikkje lenger er oppfylte.

Føresegna medfører at serveringsløyvet blir inndrege permanent. Føresegna pålegg kommunen plikt til å gi løyvehavar ein rimeleg frist til å rette opp forholda før løyvet kan tilbakekallast. Det er opp til kommunens skjønn å vurdere når det er mogleg å rette opp forholda, og kva for frist som er rimeleg for opprettingsarbeidet.

Det er kommunen som har ansvaret for å føre bevis for det faktiske grunnlaget for tilbakekallingsvedtaket.

Etter § 20 skal politiet stengje ein serveringsstad som ikkje har serveringsløyve, eller som har fått trekt tilbake serveringsløyvet. § 21 gir kommunen høve til å ileggje løyvehavar bøter dersom han forsettleg eller aktlaust bryt visse føresegner i lova eller medverkar til slike brot.

Kapittel 5 og 6 i serveringslova har føresegner som gjeld ved overdraging av serveringsstad, konkurs og dødsfall.

3.5 Forholdet mellom serveringslova og alkohollova

Serveringsstader som ønskjer å servere alkoholhaldige drikkar, må ha to løyve: serveringsløyve etter serveringslova og skjenkjeløyve etter alkohollova. Kommunen tildeler som hovudregel begge typar løyve. Mange kommunar behandlar søknadene om serveringsløyve og skjenkjeløyve samtidig, men det må gjerast to forskjellige vedtak.

Ved vurderinga av om serveringsløyve etter serveringslova skal givast, tek kommunen stilling til om krava i serveringslova er oppfylte. Kommunen utøver ikkje eit forvaltningsmessig skjønn ut over dette. Vedtak om tildeling av skjenkjeløyve etter alkohollova er ei skjønnmessig avgjerd som blir teken på grunnlag av alkoholpolitiske vurderingar. I tillegg til å gi rammene for skjønnet gir lova opp kva for omsyn det mellom anna kan leggjast vekt på når ein utøver skjønnet. Både alkohollova og serveringslova stiller krav til vandel hos løyvehavar, men vandelskravet etter gjeldande regelverk er formulert noko forskjellig i dei to lovene både når det gjeld innhald og personkrets.

Løyve etter alkohollova og serveringslova blir gitt til den som driv serveringsstaden for si rekning. Det kan vere ein fysisk person eller ein juridisk person. Begge regelsett har også krav om at det skal nemnast opp ein styrar og ein avløysar. Alkohollova stiller krav om at ein berre kan vere styrar for ein skjenkjestad, mens serveringslova ikkje opererer med slike avgrensingar. Det er ofte den same personen som har serveringsløyvet og skjenkjeløyvet.

Serveringsløyve blir gitt inntil vidare, mens skjenkjeløyve blir gitt for inntil fire år om gongen, dersom det ikkje dreier seg om eit statleg skjenkjeløyve. Den normale opningstida til serveringsstaden går fram direkte av serveringslova, men kan også gå fram av kommunale forskrifter eller vedtak. Skjenkjetider går fram direkte av alkohollova, men også dei kan vere regulerte av kommunale forskrifter eller vedtak.

Skilnader mellom dei to regelsetta og forslag til harmonisering mellom serveringslova og alkohollova blir omtala nedanfor.

Med sikte på ei slik harmonisering av løyveordningane har Nærings- og handelsdepartementet hatt eit tett samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet. Dei to regelsetta er harmoniserte så langt det passar. På grunn av den ulike bakgrunnen og det ulike formålet for dei to regelsetta, har det likevel vist seg lite realistisk å få til ei full harmonisering mellom løyveordningane i serveringslova og alkohollova. I høyringsnotatet foreslo Nærings- og handelsdepartementet å gå noko lenger enn det departementet gjer i dette endelege forslaget. Dei forslaga departementet ikkje går vidare med, vil ikkje bli kommenterte nærare i denne proposisjonen.

3.6 Status i bransjen

Talet på serveringsstader som er underlagde krav om serveringsløyve, har dei siste åra auka noko. Fleirtalet av verksemdene er små føretak, og den klart største konsentrasjonen av serveringsstader finst i Oslo. Tal frå SSB 1 viser at det ved utgangen av 2005 vart drive omkring 6 000 restaurantar i Noreg, med ei omsetning på ca. 20 millionar kroner. Bransjen sysselset omkring 45 000 personar.

Oslo politidistrikt har sidan 2002 lagt særleg vekt på å redusere kriminaliteten knytt til restaurantbransjen. Politiet har sidan 2002 leidd 13 store tverretatlege restaurantaksjonar. Opplysningar frå Oslo politidistrikt, innhenta i november 2006, viser at totalt 493 serveringsstader er kontrollerte, og av dei har 480 fått merknader frå ein eller fleire etatar. Dette utgjer heile 97,4 % av dei kontrollerte verksemdene. 92 av verksemdene vart stengde med straksverknad. Dei fleste stadene som vart stengde straks, vart stengde med heimlane til Mattilsynet eller politiet.

Vidare vart totalt 134 personar pågripne under aksjonane, dei fleste for brot på utlendingslova eller for narkotikabrotsverk.

Oslo politidistrikt opplyser i eit brev til departementet i november 2006 at aksjonane har avdekt eit breitt spekter av kriminalitet og andre lovbrot. Ein reknar med at manglande innslag på kassaapparatet er eit stort problem i serveringsbransjen. Dette medfører at noko av omsetninga blir halden unna rekneskapane, og det bidreg til svart økonomi. Oslo politidistrikt meiner at både dette og andre former for kriminalitet bekreftar at bransjen har aktørar som er multikriminelle, og som også står bak organisert kriminalitet. Også personar med tilknyting til gjengmiljøet i Oslo, har klart å etablere seg i bransjen, både gjennom bakmannsverksemd og som tilsette på utestader.

Stadene som vart kontrollerte, vart valde ut med utgangspunkt i tips frå dei ulike berørte etatane. Departementet går dermed ut frå at talet på funn er høgare enn om kontrollane hadde føregått på tilfeldig valde stader. Det høge talet på avslørte klanderverdige forhold gir likevel indikasjon på at det framleis er behov for tiltak med sikte på å rydde opp i denne bransjen.

Kontrollar av så omfattande karakter har etter det departementet kjenner til, hovudsakleg vorte gjennomførte i eller omkring dei større byane. Erfaringar som er gjorde i Sverige, viser at det ikkje er nemneverdige skilnader mellom land og by. Nærings- og handelsdepartementet kan ikkje sjå bort frå at det på tilsvarande måte er problem utanfor dei store byane også her i landet.