6 Vandelskravet

6.1 Innleiing

Serveringslova sitt krav til god vandel er sentralt. Formålet med føresegna er å hindre at personar som har gjort lovbrot som viser at vedkomande ikkje er skikka til å drive serveringsverksemd, får løyve. Departementet meiner at ei kopling mellom serveringsløyve og etterleving av generell lovgiving er eit eigna verkemiddel i kampen for å stoppe den uheldige utviklinga i bransjen. I revisjonen har departementet derfor sett på om vandelsføresegna er tilstrekkeleg kriminalitetshindrande slik ho er utforma i dag, eller om det er behov for endringar i lys av utviklinga i bransjen.

Departementet har også vurdert om lova er formålstenleg utforma, eller om det er mogleg å foreslå forbetringar. Særleg forholdet til alkohollova er sentralt fordi alle som serverer alkohol, må ha både serveringsløyve og alkoholløyve. I begge tilfelle skal søkjar dokumentere og kommunen vurdere om vandelen er god i forhold til økonomisk kriminalitet. Dei to vandelsføresegnene har likevel ulik ordlyd, og femnar litt forskjellig, men har til dels overlappande formål. Departementet har sett på om det er mogleg å samordne regelverket slik at denne dobbeltreguleringa kunne minimaliserast.

6.2 Nærare om harmonisering av vandelskravet

Nærings- og handelsdepartementet har samarbeidd med HOD og har i prosessen lagt opp til å finne fram til ei felles regulering av vandelsføresegna så langt det er mogleg, med det formålet at løyvehavarar og kommunane skulle sleppe dobbeltbehandling.

Dei viktige punkta er:

• Subjekt/felles personkrets for vandelskravet. Departementet foreslår at ein utvidar personkretsen i serveringslova slik at ho tilsvarer alkohollova.

• Utviding av det materielle innhaldet i vandelskravet i serveringslova. Serveringslova har knytt si vandelsvurdering opp omkring lovbrot som er strafflagde, mens alkohollova også legg til grunn andre lovbrot. Departementet vil foreslå at serveringslova skjerpar vurderingstemaet sitt slik at det også blir mogleg å leggje vekt på ikkje straffesanksjonerte lovbrot, som for eksempel lovbrot som fører til gebyr. Alkohollova og serveringslova vil då bli like også på dette punktet. Lovene har i utgangspunktet ulike formål, og det har derfor vist seg vanskeleg å harmonisere dei fullt ut.

• Beviskravet er i dag forskjellig. Departementet foreslår likevel ikkje at ein tilpassar beviskravet i serveringslova til norma i alkohollova.

• Det blir foreslått at krava til innhaldet i søknaden etter serveringslova blir tilpassa alkohollova med tanke på framlegging av leiekontrakt, finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett.

6.3 Personkretsen

6.3.1 Gjeldande rett

Løyvehavar og styrar skal alltid vandelsvurderast, fordi dei har stor innverknad på verksemda. Løyvehavar har sterke interesser når det gjeld det økonomiske utbyttet av verksemda. Styrar blir vandelsvurdert fordi han eller ho har det reelle ansvaret for den daglege drifta av serveringsstaden.

Personar som «direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted», skal òg vandelsvurderast på grunn av den økonomiske interessa dei har av verksemda, og den faktiske innverknaden på drifta. I forarbeida til serveringslova står det at kommunane og dei næringsdrivande har behov for eit klart og føreseieleg regelverk, og at ein derfor har valt ein bestemt grenseverdi for kven som skal vandelsvurderast, framfor ei meir skjønnsmessig føresegn.

Den siste gruppa som skal vandelsvurderast, er personar som «oppebærer ein vesentlig del av serveringsstedets inntekter». Normalt fell denne gruppa saman med eigargruppa. Det er berre i unntakstilfelle at inntektene frå serveringsstaden går til andre enn dei som formelt er eigarar. Ved at det også blir stilt krav til dei som får ein vesentleg del av inntektene frå serveringsstaden, dekkjer ein dei tilfella der den formelle eigarstrukturen ikkje er i samsvar med den reelle. Med eit slikt krav prøver ein å hindre omgåingar som for eksempel oppretting av selskap med proforma eigarar. I praksis vil kravet til dei som får ein vesentleg del av inntektene frå serveringsstaden, ha størst realitet i driftsfasen.

6.3.2 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo at ordlyden i serveringslova § 6 blir endra til å omfatte personar som har «vesentlig innflytelse på virksomheten» for betre å få fram at det er dei reelle forholda som er viktige, og ikkje dei formelle.

Det vart også foreslått at dei som alltid vil bli rekna for å ha vesentleg innverknad på drifta av serveringsstaden, blir positivt opprekna. Lista er likevel ikkje fullstendig. Dette inneber at dersom kommunen kan sannsynleggjere at også andre har «vesentlig innflytelse på virksomheten», skal også desse kunne vandelsvurderast.

Det kan vere vanskeleg for kommunen å avdekkje kven som faktisk har «vesentlig innflytelse på virksomheten». I dei fleste tilfella høyrer dei til den same personkretsen som kommunen etter gjeldande rett skal vandelsvurdere. Men føresegna departementet foreslo i høyringsnotatet, gir kommunen høve til å vandelsvurdere også andre personar, dersom konkrete forhold tilseier at vedkomande utøver vesentleg innverknad. Kommunen må kunne sannsynleggjere at faktisk innverknad ligg føre.

Serveringsstaden blir driven for løyvehavars rekning og risiko, jf. § 3 første ledd. Det er dermed løyvehavar som vil få det økonomiske utbyttet av verksemda. Av den grunn understreka departementet behovet for å halde fast ved det absolutte kravet om å vandelsvurdere løyvehavar.

Styrar (dagleg leiar) har det reelle ansvaret for den daglege drifta av serveringsstaden, og har vesentleg innverknad og kontroll over drifta av serveringsstaden. Det er svært viktig at ein person med denne funksjonen etterlever det regelverket serveringsstaden skal drivast etter. Etter departementet si oppfatning skal dagleg leiar derfor alltid vandelsvurderast.

Medeigarar i serveringsstaden har som regel òg sterk innverknad på verksemda, og departementet foreslo i høyringsnotatet at også desse bør vandelsvurderast. Ein person kan vere medeigar sjølv om dette ikkje kjem fram direkte av dei formelle dokumenta knytte til serveringsstaden. Vedkomande kan for eksempel vere medeigar ved å kontrollere eit selskap som er medeigar i serveringsstaden. Det er òg mogleg å vere medeigar gjennom underliggjande avtalar. Men kommunen må kunne påvise at slike avtalar eksisterer.

Det må vere tale om innverknad av ein viss styrke før det kan krevjast at vedkomande oppfyller vandelskravet. Ei klart definert grense for eigarskap er likevel lett å omgå. Ei meir skjønnsmessig vandelsføresegn vil gi kommunen høve til å gå inn i den konkrete situasjonen og ut frå dette vurdere kven som bør vandelsvurderast. Departementet foreslo derfor at også personar som har vesentleg innverknad på verksemda, skal vandelsvurderast. Dagens regel om ein tredels eigardel er retningsgivande når det gjeld kva som ligg i å eige «en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten eller oppebærer en vesentlig del av dens avkastning». Dersom nokon kjøper seg opp til ein eigardel som går over denne grensa, vil oppkjøpet utløyse vandelsvurdering.

Ei anna gruppe er personar som har krav på ein vesentleg del av avkastninga frå serveringsstaden, sidan dette som regel betyr innverknad på drifta. I dei fleste tilfella vil det vere eigarane av serveringsstaden som får avkastninga frå serveringsstaden. Det kan likevel tenkjast tilfelle der også andre enn dei som står som eigarar, får store delar av avkastninga frå verksemda. I slike tilfelle vil det vere naturleg at også denne typen rettshavarar blir vandelsvurderte. Omgrepet avkastning er ikkje avgrensa til eit økonomisk utbytte, men kan også vere andre fordelar som rett til billig bustad, lån e.l.

I enkelte tilfelle kan personar utover den nemnde personkretsen ha vesentleg innverknad på drifta av serveringsstaden. Ei heilskapsvurdering kan underbyggje at vedkomande bør vandelsvurderast. I andre tilfelle kan dei konkrete forholda tilseie at verksemda bevisst er organisert på ein måte som medfører at enkeltpersonar fell utanfor den nemnde personkretsen. I slike tilfelle er det ein fordel at vandelsføresegna er skjønnsmessig utforma, slik at kommunen har heimel til å vandels­vurdere alle dei reelle deltakarane.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at ein held fast ved konsolideringsføresegna i § 7. Sjølv om det blir foreslått at § 6 blir utforma meir skjønnsmessig, kan det framleis vere behov for å kunne konsolidere ein deltakars eigardelar med partar som er åtte av personkretsen som er nemnd i § 7. For å tilpasse endringane i § 6 vart det foreslått ei endring i § 7, jf. § 7 i lovforslaget. I tillegg foreslo departementet at ein inkluderer svogerskap og sambuarskap, og foreslo eit nytt punkt 3) i føresegna. Dette endringsforslaget er også gjort i samarbeid med det dåverande Arbeids- og sosialdepartementet.

6.3.3 Høyringsinstansane sitt syn

Eidsvoll kommune meiner det bør kome klarare og meir utfyllande retningslinjer for kven som skal vandelsvurderast. Bergen kommune foreslår at det blir teke inn i føresegna at alle som eig minst ein tredel av drivarselskapet, blir omfatta av vandelsføresegnene, fordi dette ville lette arbeidet for løyvemyndigheita.

Foreningen Bedre Uteliv stiller i høyringssvaret sitt spørsmål ved om forslaget medfører at ein lovlydig ektefelle blir nekta løyve dersom ektefellen hans/hennar utfører økonomisk kriminalitet innanfor eit anna yrkesområde.

Justisdepartementet meiner det bør fastsetjast nærare kva som ligg i omgrepa «eier en vesentlig del av virksomheten» og «vesentlig del av dens inntekter» og «vesentlig innflytelse». Justisdepartementet tilrår at det i det minste blir innført ein heimel til å fastsetje nærare føresegner i forskrift om korleis ein skal forstå slike vilkår, og at Nærings- og handelsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (no Helse- og omsorgsdepartementet (HOD)) på lengre sikt bør følgje opp med ei sameint forskrift.

Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL) er ueinig i at ein bør utvide den personkretsen som per i dag er omfatta av vandelskrava i serveringslova. RBL meiner at «skurkane» i bransjen vil sørgje for i endå mindre grad å ha formelle posisjonar, slik at «vesentlig innflytelse» ikkje kan sannsynleggjerast. RBL meiner vidare at ei utviding av personkretsen vil gjere det endå mindre føreseieleg for ein søkjar å gjere seg opp ei formeining om søknaden vil bli innvilga.

6.3.4 Departementet si vurdering

Få høyringsinstansar har uttala seg om dette forslaget. Nokre uttrykkjer bekymring om kva som ligg i dei skjønnsmessige uttrykka departementet foreslår. Men departementet har også fleire tilbakemeldingar om at dagens klare grense for når ein person skal vandelsvurderast, opnar for omgåingar. Etter departementet si vurdering er det derfor ønskjeleg å innføre meir skjønnsmessige omgrep. På den måten unngår ein at verksemder kan organiserast slik at dei involverte så lett slepp vandelsvurderinga. Departementet er kjent med metoden å gi ein fjerde person nokre eigardelar, slik at dei andre eigarane ikkje fell inn under dagens krav om «mer enn en tredjedel av eierandelene». Etter departementet si vurdering er det ikkje ønskjeleg at lova opnar for denne typen omgåingar.

Ei meir skjønnsmessig oppgiving av omfanget av vandelskravet vil gjere det lettare for myndigheita å vurdere personar som har vesentleg innverknad på kvar enkelt serveringsstad. Samtidig må ein i størst mogleg grad unngå at det blir vanskeleg for brukarane å berekne kva svaret blir. Departementet ser derfor at det kan vere behov for ei nærare rettleiing om innhaldet i vandelskravet, og departementet vil om naudsynt gjere dette i eit rundskriv.

Til Foreningen Bedre Utelivs spørsmål vil departementet peike på at det berre er lovbrot som er «uforenlig med drift av serveringsstedet» som er relevante i vandelsvurderinga. Det er berre i vurderinga av om ein person må reknast for å ha vesentleg innverknad på drifta av verksemda, at konsolidering av eigardelar vil vere aktuelt. Det er ofte vanskeleg å skilje for eksempel to ektefellars økonomi. Av den grunn er det etter departementet si vurdering naturleg at eigardelar til gruppene som er nemnde i § 7, blir konsoliderte.

Til RBLs merknad om at ein utvida personkrets vil gjere prosessen endå meir uføreseieleg for søkjar, vil departementet seie at formålet med endringane i § 6 er å sikre at det skal bli vanskelegere å omgå føresegna, og at det skal bli mogleg å vandelsvurdere dei personane som faktisk har vesentleg innverknad på drifta av verksemda. For å nå dette formålet er det, etter departementet si vurdering, nødvendig å utforme vandelsføresegna meir skjønnsmessig. Dersom ein søknad om løyve blir nekta, er det fordi ein person med vesentleg innverknad på drifta av verksemda ikkje tilfredsstiller vandelskravet. Dette er etter vårt skjønn eit viktigare omsyn enn at det skal vere føreseieleg å oppnå løyve fordi ein person med vesentleg innverknad over verksemda har unngått vandelsvurderinga.

Det er sentralt i arbeidet med serveringslova å få til ei så god harmonisering med løyveordninga i alkohollova som mogleg. Forslaget om endra personkrets er vurdert i samarbeid med det dåverande Sosialdepartementet, som foreslo ei endring av personkretsen i vandelskravet i alkohollova i tråd med teksten i serveringslova. Alkohollova heimlar dermed no at «bevillingshaver» skal vandelsvurderast, jf. alkohollova § 1-7b. Nærings- og handelsdepartementet støttar denne presiseringa.

Serveringslova nemner eksplisitt at styrar (dagleg leiar) skal vandelsvurderast. I høyringsnotatet foreslo departementet også at denne formuleringa skulle endrast, slik at føresegna berre nemnde personar som har vesentleg innverknad, slik systemet er etter alkohollova. Departementet har likevel kome fram til at det kan gi eit feil signal å endre lovteksten slik at styrar ikkje lenger blir nemnd. Dette kan oppfattast som ei realitetsendring, noko som ikkje er meininga. Departementet vil derfor halde på dagens system med at styrar alltid skal vandelsvurderast. Det blir foreslått at nemninga «styrer» blir endra til «daglig leder», og departementet foreslår dermed ei tilsvarande endring i vandelsføresegna.

I Ot. prp. nr. 86 (2003–2004) om endringar i alkohollova heiter det om personkretsen i vandelskravet:

Helhetsvurdering:

Bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet er blant annet at en del bevillingsmyndigheter har erfart at dagens lovgivning ikke i tilstrekkelig grad sikrer mot stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser. Oppfatningen er derfor at den personkrets som er angitt i dagens lovbestemmelse ikke på en god nok måte ivaretar hensynet bak regelen - å sikre at personer som driver virksomhet med bevilling etter alkoholloven, er egnet til å drive slik virksomhet. Etter departementets oppfatning er det personers tilknytning til virksomheten etter en helhetsvurdering som bør være avgjørende - ikke om vedkommende isolert sett oppfyller minst ett av de alternativer som er listet i dagens bestemmelse. Høringsrunden har bekreftet departementets syn på at dagens bestemmelse ikke på en god nok måte møter bevillingsmyndighetens behov for å vandelsvurdere de som reelt står bak virksomhetene, og på at en åpning for en helhetsvurdering av om en person har «vesentlig innflytelse» på virksomheten, vil styrke muligheten for å avdekke stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap mv. Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre lovteksten slik at spørsmålet om en person omfattes av den personkrets som skal vandelsvurderes, må avgjøres etter en helhetsvurdering av om vedkommende har «vesentlig innflytelse på virksomheten».

For å oppnå lik fortolking av personkretsen i forhold til dei ulike lovene vil departementet leggje denne forståinga til grunn for føresegna i serveringslova § 6.

Formålet med endringa er å få betre fram at det er dei reelle forholda som er viktige, og ikkje dei formelle. Etter ei konkret vurdering kan forslaget innebere at styremedlemmer skal vandelsvurderast, ikkje fordi han eller ho i kraft av å vere styremedlem i seg sjølv kan reknast for å ha vesentleg innverknad på verksemda, men fordi styrevervet i kombinasjon med anna tilknyting til verksemda inneber at vedkomande har «vesentlig innflytelse» på verksemda. Forslaget kan vidare medføre at ein person som ikkje har vesentlege eigardelar, likevel skal vandelsvurderast på grunn av forholdet han/ho elles har til verksemda. I enkelte tilfelle kan dei konkrete forholda tilseie at verksemda bevisst er organisert på ein måte som medfører at enkeltpersonar fell utanfor ein konkret avgrensa personkrets slik han er formulert i gjeldande lovverk, jf. dei eksempla Oslo kommune trekkjer fram. I slike tilfelle vil det vere ein fordel at vandelsføresegna er skjønnsmessig utforma, slik at kommunen har heimel til å vandelsvurdere dei personane som faktisk står bak verksemda. Behovet for å utforme føresegna på denne måten blir støtta av høyringsinstansane, mellom anna fråsegnene frå Drammen, Oslo og Skien kommunar.

For å lette bruken av føresegna foreslår departementet at ein lagar ei positiv opprekning av personar som alltid blir rekna for å ha vesentleg innverknad på verksemda. Opplistinga er ikkje fullstendig, tvert om inneber lovendringa at det skal gjerast ei heilskapsvurdering av om kravet til vesentleg innverknad er oppfylt.

Det er foreslått at ordet «inntekter» blir endra til «avkastning». Omgrepet blir rekna for å vere noko vidare enn «inntekter», då det ikkje er avgrensa til økonomisk utbytte, men også omfattar ei rekkje andre fordelar, eksempelvis rett til billig bustad, lån eller liknande. I tråd med Skien kommunes høyringsfråsegn vil departementet presisere at omgrepet, i tillegg til fordelar som kan gjerast gjeldande i samband med drifta av verksemda, vil omfatte også fordelar som er gjorde gjeldande i samband med etableringa av verksemda.

Nærings- og handelsdepartementet har merka seg fråsegnene frå høyringsinstansane som uttalar at vandelsvurdering er eit inngripande tiltak og derfor, på grunn av rettssikkerheita til den som blir vurdert, må brukast med varsemd. Departementet vil kommentere at forslaget inneber at berre personar med vesentleg innverknad på verksemda skal vandelsvurderast. Etter departementet si oppfatning er det ikkje urimeleg å krevje vandelsvurdering av dei som faktisk har vesentleg innverknad på verksemda. På den andre side må løyvemyndigheita sannsynleggjere at det handlar om faktisk vesentleg innverknad.

I høyringsnotatet foreslo departementet at løyvehavar skulle reknast som ein av dei personane som alltid blir rekna for å ha vesentleg innverknad på verksemda. Departementet har etter ei nærare vurdering kome til at ein slik konstruksjon er kunstig, i og med at løyvehavar ikkje treng vere ein fysisk person og dermed oftast vil vere verksemda sjølv. Departementet foreslår derfor at føresegna skal lyde slik: «Bevillingshaver og personer som har vesentlig innflytelse på virksomheten...», og at alternativet løyvehavar dermed blir teke ut av neste ledds opprekning av kva for personar som alltid blir rekna for å ha vesentleg innverknad på verksemda. Forslaget medfører ei språkleg forbetring av ordlyden, men inga realitetsendring av innhaldet i føresegna.

Departementet meiner at det ikkje er behov for å regulere nærare kva som er meint med vesentlege eigardelar. Utgangspunktet er at det må gjerast ei heilskapsvurdering knytt til omgrepet «vesentlig innflytelse», og det inneber at det verken er formålstenleg eller nødvendig å regulere skjønnstemaet i form av ein bestemt grenseverdi. Dessuten vil ei klart definert grense for eigarskap vere lett å omgå. Omsynet til at regelen bør fange opp dei personane som faktisk har vesentleg innverknad på verksemda, må i dette tilfellet gå framfor omsynet til at løyvemyndigheita og dei næringsdrivande har behov for ein klarare regel. Med same grunngiving foreslår Nærings- og handelsdepartementet å oppheve regelen i serveringslova om at innehavarar av ein tredel av eigardelane eller meir skal vandelsvurderast, jf. høyringsnotat av 7. november 2003.

6.4 Innhaldet i vandelskravet – lov­brotet og beviskravet

6.4.1 Gjeldande rett

Type lovbrot

Etter § 6 må persongruppa som er omfatta av vandelsføresegna, ikkje ha gjort brot på straffelovgivinga som er «uforenlig med drift av serveringssted». Formuleringa blir tolka slik at ikkje alle lovbrot får følgjer i vurderinga av om serveringsløyve skal givast/nektast eller tilbakekallast. Følgjande kriterium må vere oppfylte:

Lovbrotet må vere straffbart

Det straffbare lovbrotet må vere av ein slik karakter at vedkomande blir rekna for uskikka til å drive serveringsverksemd. Det betyr likevel ikkje at det er noko absolutt krav at lovbrotet må vere gjort i relasjon til serveringsverksemd.

Lovbrota må ha ein viss dimensjon som ut frå ei heilskapsvurdering gjer vedkomande uskikka til å drive serveringsverksemd.

At lovbrotet må vere straffbart, inneber at vedkomande må kunne idømmast straff for det. Dette vil anten vere eit brot på straffelova eller spesiallovgivinga (straffesanksjonerte føresegner i andre lover).

For at lovbrotet skal ha noko å seie ved vandelsvurderinga, må det vere av ein slik art at det seier noko om for eksempel løyvehavars/eigars forhold til reglar som er sentrale ved drift av serveringsstad. Lovteksten understrekar at det å følgje skatte- og avgiftslovgivinga og rekneskapslovgivinga er essensielt, nettopp fordi det er her dei fleste lovbrota erfaringsmessig skjer. Dette knyter seg til dei meir forretningsmessige forholda rundt ei næringsverksemd. Relevante lovbrot er for eksempel brot på likningslova, skattebetalingslova, rekneskapslova, aksjelova, meirverdiavgiftslova, folketrygdlova, straffelova, alkohollova, arbeidsmiljølova, matlova og tollova.

Etnisk diskriminering ved utestader er ein annan type lovbrot som blir ramma av vandelskrava i serveringslova. Etnisk diskriminering i samband med tilgjenge til utestader er ei synleg og direkte form for diskriminering, og blir derfor opplevd som særleg krenkjande for dei som blir ramma. Sosial- og helsedepartementet, Justisdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet gav derfor ut ein rettleiar i fellesskap i 2001, «Utestedsdiskriminering». Der går det fram at slik diskriminering blir ramma av serveringslova, og det blir skissert kva for verkemiddel kommunane og politiet har for å slå ned på dette.

Ved brot på skatte-, avgifts- og rekneskapslovgivinga kan det i vandelsvurderinga vere grunn til å skilje mellom tilfelle der dei personane kravet rettar seg mot, kan klandrast for lovbrotet, og tilfelle der for eksempel manglande betaling kjem av manglande evne til å betale. Ein bør derfor sjå bort frå betalingsvanskar av forbigåande eller bagatellmessig art.

Lovbrotet

Ikkje alle straffbare brot gir grunnlag for å nekte (eller kalle tilbake) eit serveringsløyve. Formålet med lova er først og fremst å ramme kriminalitet som er sett i system. Følgjande punkt vil vere viktige element i vurderinga av kor stor vekt kvart enkelt lovbrot skal ha i vandelsvurderinga:

1. kor grovt lovbrotet er,

2. kor mange lovbrot det er, og

3. kor langt tilbake lovbrotet ligg i tid.

Eitt enkelt lovbrot vil normalt ikkje medføre at ein blir nekta løyve eller får løyvet tilbakekalla, men type lovbrot og omfanget av det kan tilseie noko anna. Kommunen er ikkje fråteken sjansen til å reagere på eit enkeltståande, alvorleg brot. Men ei rein misferd vil åleine aldri vere tilstrekkeleg for å nekte eller tilbakekalle eit serveringsløyve. Ei misferd eller påtaleunnlating har berre vekt saman med andre meir alvorlege brotsverk eller ved gjentekne lovbrot.

Forholdet kan liggje så langt bak i tid at det ikkje lenger bør tilleggjast vekt. Normalt vil ei misferd som meir enn fem år tilbake i tid, ikkje vere relevant i vandelsvurderinga.

Beviskravet

Forhold som er avgjorde ved dom, vedtekne førelegg eller påtaleunnlating er både relevante og tilstrekkeleg dokumenterte til at kommunen utan vidare kan leggje opplysningane til grunn for vandelsvurderinga. Det same gjeld forhold som er endeleg avgjorde i forvaltninga.

Omsynet bak lova tilseier likevel at det også må vere høve til å leggje vekt på forhold i verserande (ikkje avgjorde) saker, dersom:

1. det er svært sannsynleg at handlinga er utført av vedkomande, og/eller

2. det ligg føre tilståing om at handlinga er utført.

Kommunen må gå varsamt fram der den straffbare handlinga ikkje er pådømd eller endeleg avgjord i forvaltninga. Det er ikkje tilstrekkeleg med allmenn sannsynsovervekt (meir enn 51 %) for at vedkomande har utført ei straffbar handling, det blir kravd kvalifisert overvekt. Det er kommunen som har ansvaret for å føre bevis for det faktiske grunnlaget for å nekte eller tilbakekalle serveringsløyvet.

6.4.2 Forslaget i høyringsnotatet

Type lovbrot

I høyringsnotatet foreslo departementet å endre føresegna slik at også lovføresegner som blir sanksjonerte administrativt, er omfatta. Departementet uttala at det ikkje bør vere eit krav at lovbrotet er strafferettsleg sanksjonert, i og med at mange plikter knytte til drift av ein serveringsstad kan gi administrative reaksjoner. For eksempel gir likningslova § 10-2 likningsmyndigheitene rett til å ileggje skattytaren tilleggsskatt dersom vedkomande har gitt uriktige eller ufullstendige opplysningar som har ført til at skatt er eller kunne ha vore halden utanfor skatteoppgjeret. Etter lov om meirverdiavgift § 73 er det vidare høve til å ileggje tilleggsavgift dersom vedkomande med vilje eller aktlaust har brote lova, og statskassen ved dette har eller kunne ha gått glipp av avgift. Departementet uttala i høyringsnotatet at det er viktig at serveringsstadene også følgjer lovgiving som blir sanksjonert administrativt, og dermed at brot på slike føresegner også må vektleggjast i vandelsvurderinga. Det vart foreslått at vandelsføresegna skulle endrast i tråd med dette synspunktet, og at ordlyden «overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen som er uforenelig med...« skulle endrast til » begått lovbrudd ... som er uforenlig med...», jf. § 6 i lovforslaget.

Ut over denne endringa er tidlegare fråsegner og praksis som er knytte til denne delen av vandelsvurderinga, framleis relevante.

Private forhold

I høyringsnotatet peika departementet på at dei private økonomiske forholda til søkjaren i enkelte tilfelle også bør ha relevans for vandelsvurderinga, slik som etter alkohollova.

Det kan særleg vere aktuelt å leggje vekt på private forhold når søkjaren driv eit enkeltpersonføretak med uklare skilje mellom verksemda og privatpersonen sin økonomi, og når personen har halde unna skattar og avgifter i den «personlege» økonomien sin.

Lovbrotet

Det vart ikkje foreslått andre endringar i forhold til dagens praksis enn vurderinga av misferd. Departementet ønskte på dette punktet å presisere at det ikkje er avgjerande om eit lovbrot er definert som ei misferd eller eit brotsverk. Men grensedraginga har noko å seie for vurderinga av kor grovt lovbrotet er. Avgjerande for om løyve kan nektast/staden stengjast på grunnlag av lovbrotet, er om lovbrotet er nær knytt opp mot verksemda, kor grovt brotet er, og om det er tale om fleire lovbrot. Er det tale om eit grovt lovbrot, kan eitt enkelt lovbrot åleine vere tilstrekkeleg til å nekte løyve/stengje staden. Er det derimot tale om eit mindre grovt lovbrot, vil dette brotet åleine ikkje vere tilstrekkeleg, men må sjåast i samanheng med fleire lovbrot før vandelskravet ikkje blir rekna for oppfylt. Om eit lovbrot må reknast som grovt, er avhengig av type lovbrot og kva tilknyting lovbrotet har til drifta av verksemda. Ei alvorleg skattesnyting kan for eksempel i kvart enkelte tilfelle tilseie at vandelskravet for drift av serveringsstaden ikkje er oppfylt.

Etter § 6 andre ledd i forslaget kan det i vurderinga av vandelskravet ikkje takast omsyn til forhold som er meir enn ti år gamle.

Beviskravet

Beviskrava i alkohollova og i serveringslova er forskjellige. I rundskrivet til alkohollova, Rundskriv I-6/98, blir det uttala at løyvemyndigheita i verserande saker på sjølvstendig grunnlag kan vurdere om søkjaren har brote den aktuelle føresegna. I rundskrivet til serveringslova, Rundskriv K-2/97, blir det kravd kvalifisert sannsynsprov for at den straffbare handlinga er utført, før det kan leggjast vekt på forholdet. Departementet ønskte å harmonisere dei to regelverka. Dette inneber at vandelsføresegnene i dei to lovene bør vere identiske, også med tanke på beviskravet.

Departementet foreslo derfor i høyringsnotatet ei endring i ordlyden i føresegna i forhold til beviskrava, ved at passusen frå den tilsvarande føresegna i alkohollova blir teken inn som ein del av vandelskravet i serveringslova på denne måten: «... må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, og må ikke ha begått lovbrudd i forhold til annen lovgivning som er uforenlig med driften av virksomheten.»

Forslaget gir den ønskte harmoniseringa av vandelskravet i dei to regelsetta, og departementet foreslo dermed at ordlyden blir endra i tråd med det som er sagt ovanfor.

6.4.3 Høyringsinstansane sitt syn

Foreningen Bedre Uteliv uttala at kampen mot svart omsetning gjennom ei vandelsvurdering vil skape eit tungvint byråkrati. Foreininga meiner ei meir effektiv løysing vil vere å kontrollere at all omsetning blir slått inn på kasse, i og med at det ikkje finst midlar til å betale svarte lønningar dersom all omsetning er registrert. Foreininga meiner vidare at manglande avgiftsbetaling ikkje fører til manglande vandel, sidan dette ikkje er straffbare forhold. Foreininga peikar på at det finst ei rekkje eksempel på at bedrifter har feilinvestert og kome etter med for eksempel momsbetaling. Opplysningar som er gitt av politiet i samband med vandelsvurderinga, tilflyt heile kommunestyret/bystyret. Foreningen Bedre Uteliv meiner denne spreiinga av informasjon må vurderast i forhold til personverninteresser.

Utlendingsdirektoratet, SMED, KIM og OMOD støttar forslaget om at forhold som blir sanksjonerte administrativt, skal inkluderast i vandelsvurderinga. På denne måten blir det enklare å straffe etnisk diskriminering, og eit vedtak frå Likestillings- og diskrimineringstilsynet kan brukast i vandelsvurderinga. Men den foreslåtte skjerpinga av vandelskravet er etter Utlendingsdirektoratet si oppfatning ikkje tilstrekkeleg, og direktoratet hevdar at det i serveringslova også bør setjast inn ei spesifikk tilvising til lov mot etnisk diskriminering.

Oslo kommune kemnerkontor framhevar at det foreslåtte vandelskravet ikkje er identisk med alkohollova. Kemneren foreslår at det blir vurdert om det i lova eller i forskrift bør stillast krav om innsending av terminoppgåver for skattetrekk, arbeidsgivaravgift og meirverdiavgift og betaling av nemnde skattar som ein del av vandelskravet. Dersom ein ikkje følgjer kravet, bør det gi grunnlag for varsel om tilbakekalling av løyvet.

Kommunal og regionaldepartementet (KRD) er einig med departementet i at det bør vere tilstrekkeleg at forvaltninga har slått fast at lovbrotet har skjedd, og eventuelt har fastsett forvaltningsrettslege reaksjonar for at det kan leggjast vekt på forholdet i vandelsvurderinga. Normalt er det heller ikkje forvaltninga sjølv som avgjer straffereaksjonar. KRD ber om at dette kjem tydeleg fram i proposisjonen og eventuelt også i lovteksten i § 6.

KRD meiner at kravet om at det skal vere meir enn 51 % sannsynsovervekt for at vedkomande har utført lovbrotet, kan gjere det vanskeleg å byggje på avgjerder frå handhevingsorganet i saker om etnisk diskriminering. Kommunane må i så fall gjennomføre eigne vurderingar i slike saker, utan at KRD kan sjå at kommunane har spesielle føresetnader for dette. KRD meiner derfor at det må vere tilstrekkeleg at det er gjort bindande forvaltningsvedtak om at diskriminering har skjedd, for at dette skal ha innverknad på vandelsvurderinga.

Etter KRDs vurdering bør forholdet til lov om forbod mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion o.a. heimlast særskilt i serveringslova.

Bergen kommune peikar på at det lovbrotet som er mest utbreidd, er at verksemda ikkje er registrert i MVA-registeret, og at det dermed ikkje blir betalt meirverdiavgift. For å forhindre slike lovbrot må det innførast ei registreringsplikt. Vilkåret må vere at verksemda skal vere registrert i MVA-registeret før eit løyve kan takast i bruk, og ikkje slik som i dag først når omsetninga går over kr 50 000. Endringar i merverdiavgiftslova vil kanskje vere nødvendig, og kommunen ber departementet vurdere dette.

Justisdepartementet peikar på at det av § 6 andre ledd går fram at det ikkje kan takast omsyn til forhold som er eldre enn ti år, når ein vurderer vandelen til ein person. Regelen inneber i sin yttarste konsekvens at ein person som er idømd fleire års fengsel utan vilkår for grov økonomisk kriminalitet (og etter lang tids etterforsking), kan få løyve kort tid etter at vedkomande er sett fri frå soning. Justisdepartementet meiner at fristen i slike tilfelle bør reknast frå lauslatinga og ikkje frå det tidspunktet den straffbare handlinga vart utført.

JD uttalar at ein ikkje ser korleis kommunen skal kunne kontrollere vandelen til personar som er nemnde i § 6, når § 8 i forslaget ikkje krev at søknaden skal innehalde opplysningar om persongruppa i § 6. JD meiner departementet bør vurdere å utvide kravet til skatteattest, slik at også personar som er involverte i drifta som er nemnd i § 6, må leggje fram skatteattest, eller at ein krev skatteattest frå andre selskap der dei er, eller har vore, med i leiinga.

Arbeidstilsynet og AAD meiner det bør presiserast nærare i forarbeida kva for type lovbrot som bør føre til at ein ikkje kan få løyve til å drive serveringsstad.

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet meiner tidsgrensa for kva forhold det kan takast omsyn til, bør endrast til fem år. RBL støttar dette.

RBL meiner at ei utviding av personkretsen vil gjere det endå mindre føreseieleg for ein søkjar å gjere seg opp ei meining om søknaden vil bli innvilga. Etter RBL si oppfatning fangar dagens § 6 opp formålet bak serveringslova; nemleg å forhindre konkurransevriding og å nedkjempe økonomisk kriminalitet. Dei endringsforslaga («uklanderlig vandel» og «lovbrudd i forhold til annen lovgivning») som departementet foreslår, går etter RBL si oppfatning langt utover bakgrunnen og formålet med serveringslova. Etter RBL si oppfatning skal forhold som ikkje er knytte direkte til det opphavlege formålet for serveringslova, behandlast etter spesiallovgivinga innanfor kvart enkelt område.

6.4.4 Departementet si vurdering

Departementet er einig i at serveringslova bør ha ei spesifikk tilvising til diskrimineringslova, og det blir dermed foreslått at lova blir teken inn i opprekninga av lover som alltid spelar inn i relasjon til serveringsløyve.

Etter departementet si oppfatning må kravet til sannsynsovervekt vere einsarta for den typen lovbrot som skal vurderast under vandelsføresegna, og det vil derfor vere vanskeleg å leggje ei anna norm til grunn for diskrimineringssaker enn for dei andre lovbrota som blir vurderte etter føresegna.

Departementet er einig med dei høyringsinstansane som har uttala at forslaget til ny § 6 går noko langt i forhold til kva for lovbrot som blir rekna som relevante i vandelsvurderinga. Serveringslova har som formål å sikre forsvarleg drift av serveringsstader. Alle lovbrot som er uforlikelege med drift av serveringsstader, er relevante i forhold til vandelsvurderinga, for eksempel brot på skatte- og avgiftslovgivinga, rekneskapslovgivinga og liknande. I forslaget i høyringa foreslo departementet likevel at også brot på alkohollovgivinga og føresegner i anna lovgiving som har samanheng med formålet i alkohollova, skulle vere relevante. Forslaget relaterte seg til ønsket om å harmonisere vandelskrava i alkohollova og serveringslova. Departementet ser at alkohollovgivinga ikkje nødvendigvis er interessant i forhold til anna serveringsverksemd enn den typen som òg må ha alkoholløyve. Forholdet til alkohollova kan likevel takast med i vurderinga, med tilvising til anna lovgiving der det elles er naturleg.

Departementet er einig i at brot på arbeidsmiljølova kan få følgjer for vandelsvurderinga, men ønskjer ikkje å gi ei fullstendig liste over kva for lovbrot som er relevante. I rundskriv K-2/97 er vandelskravet nærare omtala. Her blir det òg rekna opp ein del andre lovbrot som har innverknad på vurderinga.

Spørsmålet om å krevje at all omsetning blir slått inn på kasse, er ikkje gjenstand for drøfting i denne proposisjonen. All erfaring tilseier at eit pålegg i lov åleine ikkje synest å vere tilstrekkeleg. Etter departementet si vurdering er det viktig å hindre at useriøse drivarar etablerer seg i marknaden. Førebyggjande tiltak vil ofte vere meir effektive enn etterfølgjande. Departementet har derfor ikkje foreslått at ein skal fjerne vandelskravet, anten i høyringa eller i denne proposisjonen.

Sentrale regelverk som serveringsbransjen er underlagd, er ikkje straffesanksjonerte, som for eksempel momslovgivinga. Det er likevel svært viktig at bransjen følgjer også denne typen reglar. Departementet støttar dermed ikkje merknadene om at manglande avgiftsbetaling ikkje bør ha noko å seie for vandelsvurderinga, ettersom forholdet ikkje er straffbart. Departementet vil understreke at eitt lovbrot åleine ikkje medfører at vandelskravet ikkje er oppfylt. Kor grovt forholdet er, sett i samanheng med talet på lovbrot, er avgjerande for om vandelskravet blir rekna for oppfylt. Departementet viser også til rundskriv K-2/97 om vandel.

Departementet kan ikkje sjå at endringane som er foreslått i forhold til området personvern, gjer noka forandring i negativ retning. Dei opplysningane det her er snakk om, blir innhenta alt i dag og blir brukte i forhold til både skjenkjeløyve og serveringsløyve.

Etter departementet si vurdering vil eit krav om innsending av terminoppgåver for skattetrekk, arbeidsgivaravgift o.l. medføre unødig meirarbeid og kostnader både for bransjen og for kommunane. Skattemyndigheitene er ei av myndigheitene kommunen samarbeider med når han skal gjennomføre vandelsvurderinga. Etter departementet si vurdering må det vere tilstrekkeleg at skattemyndigheitene gjennomfører denne typen kontroll overfor serveringsstadene.

Spørsmålet om endring/differensiering av nedre grense for krav om registrering i momsregisteret høyrer inn under Finansdepartementet sitt område.

Departementet ser at det vil vere vanskeleg for kommunane å vurdere vandelen til personar som eksplisitt blir nemnde i § 6, når det i søknaden til serveringsløyvet ikkje blir opplyst kven desse personane er. Departementet foreslår derfor at ein endrar § 8 i tråd med dette.

Etter departementet si vurdering er det likevel ikkje behov for å krevje at denne persongruppa også innleverer skatteattest. Etter gjeldande rett er det berre «for den for hvis regning serveringsstedet skal drives» det blir sett krav om skatteattest, jf. § 8 bokstav e. Etter departementet si vurdering er vandelen til personar som skal ha det økonomiske ansvaret for verksemda, særleg viktig. I forkant av alle løyvesøknader er det derfor av verdi å ha skatteattesten til denne personen før søknaden blir avgjord. Det er ikkje alltid like viktig i alle saker å ha også skatteattestane til andre personar som er involverte i drifta av serveringsstaden. Av den grunn ønskjer ikkje departementet å ta dette inn som eit absolutt krav til søknaden.

Departementet ser at det kan verke støytande for somme at personar som nettopp har sloppe ut av fengsel, raskt får høve til å starte opp serveringsverksemd igjen. På den andre sida har vedkomande fått si straff, og sona den. Frå eit samfunnsperspektiv skal vedkomande reknast for å ha «gjort opp for seg». Departementet ser ikkje grunn til å nekte vedkomande i ein slik situasjon å starte ny verksemd.

Departementet foreslår inga endring i gjeldande rett når det gjeld tidsavgrensing, og støttar dermed høyringsinstansane på dette punktet.

Då utkast til nytt vandelskrav vart sendt på høyring, var formuleringa resultat av eit samarbeid med Sosialdepartementet. I tillegg til endringar i personkretsen inneheldt forslaget ei utviding i forhold til typen lovbrot og ein lågare bevisterskel enn gjeldande rett når det gjeld serveringslova.

Departementet held med dette fast ved forslaget om å utvide området for vandelsvurderinga. Det blir foreslått at referansen til straffelovgivinga blir teken ut av lova slik at forhold som ikkje er straffesanksjonerte, kan vurderast i forhold til vandelskravet.

Brot på lov om etnisk diskriminering blir lagt til lista over lovbrot som er sentrale i vandelsvurderinga. Departementet meiner likevel at det kan vere unaturleg å vise til alkohollova, sidan mange stader ikkje serverer alkohol. Departementet vil understreke at det alltid er høve til å gjere vandelsvurdering i forhold til alle lover som måtte vere uforlikelege med drift av serveringsstad.

Nærare om beviskravet i vandelsvurderinga

Det er eit sentralt spørsmål i vurderinga av vandel om eit lovbrot faktisk er gjort. I arbeidet med å harmonisere alkohollova og serveringslova blir det reist spørsmålet om det skal leggjast til grunn eit krav om allmenn eller kvalifisert sannsynsovervekt. Etter gjeldande rett er det krav om kvalifisert sannsynsovervekt før eit påstått lovbrot kan leggjast til grunn i vandelsvurderinga. Etter alkohollova er allmenn sannsynsovervekt tilstrekkeleg.

Allmenn sannsynsovervekt inneber at kommunen kan leggje vekt på eit påstått lovbrot viss det er meir sannsynleg at vedkomande har gjort lovbrotet, enn at han/ho ikkje har gjort det. Dette overvektsprinsippet er hovudregelen i sivilprosessen. Ved kvalifisert sannsynsovervekt blir lista lagd høgare, og det skal liggje føre ein forholdsvis høg grad av sannsyn for at vedkomande faktisk har gjort lovbrotet, før det kan takast med i vandelsvurderinga. Kor mykje høgare kravet til sannsyn er i det sistnemnde tilfellet, er det vanskeleg å talfeste.

I samarbeidet med HOD er det peika på frå deira side at løyvesystemet vil miste ein del av den kriminalitetsnedkjempande karakteren dersom kommunane er nøydde til å påvise kvalifisert sannsynsovervekt før eit lovbrot kan vektleggjast i vandelsvurderinga. Departementet ser at dette kan ha relevans i tilknyting til alkohollova, men i serveringslova har ein lagt større vekt på at det er svært inngripande overfor ein næringsdrivande å nekte eller inndra løyve. Av denne grunnen må det vere relativt sikkert at vedkomande faktisk har gjort det aktuelle lovbrotet.

Departementet meiner at desse synspunkta framleis er sentrale, og held derfor fast ved kravet i lova om kvalifisert sannsynsovervekt.