12 Økonomiske og administrative konsekvenser
12.1 Generelt om forslagets økonomiske og administrative konsekvenser
Omfanget av offentlige anskaffelser av varer og tjenester, samt bygg og anlegg var i 1996 ca 154 milliarder kroner (eksklusiv olje- og gassektoren). Staten kjøpte inn for nesten 70 milliarder, mens kommunesektoren sto for over 85 milliarder kroner. En effektivisering på f eks 5 prosent innen offentlige anskaffelser, gjennom lavere priser fra leverandører eller ved andre gevinster, vil m a o frigjøre nærmere åtte milliarder kroner til andre prioriterte formål. Et effektivt fungerende regelverk er en del av de sentrale rammevilkårene for å oppnå denne type besparelser.
Gjeldende regelverk for offentlig anskaffelser har vist at det ligger betydelige innsparingsmuligheter i å lovregulere området. I denne sammenheng kan det vises til en undersøkelse fra NORUT51 samfunnsforskning hvor et relativt stort antall innkjøpere mener at prisene har sunket etter innføringen av EØS-regelverket, og av disse er det en betydelig andel som mener prisene har sunket med 10-20 prosent. Spesielt gjelder dette innkjøpere innenfor den kommunale sektoren. Denne prisnedgangen kan skyldes flere forhold, men det nye regelverket er trolig en viktig årsak i denne sammenheng.
Regelverket er således en viktig faktor i innsparingene fordi reglene foreskriver en anskaffelsesprosess som skal bidra til å gjøre innkjøpene rimeligere og mer effektive. I denne prosessen er effektiv bruk av administrative ressurser og riktig forståelse av regelverket faktorer som er viktige for hvor meget det i realiteten spares inn. Hvis regelverket er for omstendelig og vanskelig tilgjengelig for brukerne vil dette føre til økte omkostninger i form av bl a tidsbruk. Et mer tilgjengelig regelverk vil sannsynligvis medføre bedre planlegging og rutiner i forbindelse med anskaffelser, noe som kan gi utslag i bedre kvalitet på tilbudene, færre dobbelkjøp og feilinvesteringer.
For bedre å utnytte de økonomiske fordeler som ligger i regulering av området er det behov for å tilpasse og endre strukturen i gjeldende lovverk og forskrifter. Forslaget til nytt regelverk har til hensikt å tilpasse det eksisterende regelverk til dagens og fremtidens utfordringer for offentlige anskaffelser. Det antas at et bedre strukturert og brukervennlig regelverk vil åpne for at etterlevelsen av regelverket blir bedre, hvilket vil gi det offentlige lavere totalkostnader ved anskaffelser. Endringene forventes også å bedre betingelsene for å gjennomføre andre tiltak som tar sikte å effektivisere anskaffelsene, f eks å tilrettelegge for bedre opplæring av de som skal håndtere innkjøpene. Det er en forutsetning for å utnytte de muligheter som ligger i regelverket at også de øvrige prosessene rundt innkjøpene kontinuerlig forbedres, herunder at kompetansen til de innkjøpsansvarlige økes og planlegging av anskaffelsene forbedres.
Fordi forslaget til lov og utkastet til ny forskrift er å anse som ledd i samme regelverksrevisjon, omhandler dette kapitlet konsekvensene av de foreslåtte regelverksendringene sett under ett.
12.2 Konsekvenser av forslagets viktigste endringer
Forskrifter under terskelverdiene
Regelverkets prosedyrebestemmelser under terskelverdiene er for statlige anskaffelser foreslått gitt i forskriftsform. Forslaget innebærer bl a at leverandører får tilgang til det samme klage- og håndhevelsesapparatet som er etablert for de nåværende EØS-anskaffelser. Dette gir næringslivet bedre mulighet til å kontrollere statlig virksomheters etterlevelse av regelverket under terskelverdiene, noe som også antas å ville stimulere statlige innkjøpere til å bedre sin etterlevelse av regelverket.
Det må forventes at dette vil bidra til forbedring av etatenes anskaffelsesrutiner, herunder bedre planlegging av innkjøpene og bedre dokumentering av avgjørelser. Et mer utfyllende regelverk under terskelverdiene kan imidlertid medføre noe mer ressursbruk i statlige etater i forbindelse med selve anskaffelsesprosessen. I den forbindelse kan det vises til erfaringene ved innføringen av EØS-reglene,62 der innkjøperne oppga at administrasjonskostnadene hadde økt som følge av de nye reglene. Departementet antar likevel at denne tidsbruken etterhvert igjen vil minske når regelverket blir innarbeidet og kjent. I tillegg må økningen i slike administrative kostnader antas å være vesentlig mindre enn det som spares ved at regelverket følges opp. Det vises til at de samme innkjøperene også pekte på at de var blitt mer profesjonelle og at planleggingen var blitt bedre under samme periode.
Det forventes ikke en vesentlig økning i antall søksmål. Det vises til at det har eksistert tilsvarende klageadgang over terskelverdiene siden 1992 uten at dette har ført til noen sterk økning i antall saker. Selv om antallet anskaffelser er betraktelig større under terskelverdiene forventes det, bl a ut fra at kontraktenes verdi er atskillig lavere og at terskelen for å gå til rettssak tradisjonelt er relativt høy i Norge (jf kap 8), ingen stor økning av søksmål. Det må likevel påregnes økt korrespondanse som medfører noe økt ressursbruk mellom oppdragsgiver og de leverandører som ikke får oppdraget, fordi de nå får et regelverk som gir dem rettigheter utover det som tidligere er blitt gitt.
Likestilling mellom åpen og begrenset anbudskonkurranse
Når det gjelder forslaget om likestilling mellom åpen og begrenset anbudskonkurranse, og kjøp etter forhandling for statlige anskaffelser under terskelverdiene, forventes det at dette vil føre til mer effektive anskaffelser, bl a ved at innkjøperne kan tilpasse prosedyrene til konkurransesituasjonen og type produkt. Det må imidlertid forutsettes at forhandlet konkurranse benyttes der den er best egnet, og at statlige innkjøpere har den riktige kompetanse. Det vil ha negative økonomiske konsekvenser hvis oppdragsgiver benytter ordningen primært p g a ønsket om et langvarig samarbeid med en bestemt leverandør og ikke ut fra at prosedyren åpner for et best mulig kjøp. Fleksibilitet i forhold til valg av anskaffelsesprosedyrer må likevel ses i sammenheng med den kompetanseutvikling som innkjøpsansvarlige generelt sett gjennomgår i disse dager. Dette vil forsterke muligheten for at prosedyren velges etter hva som er riktig for å oppnå et best mulig kjøp.
Utvidet begrunnelseplikt overfor leverandører
Det foreslås inntatt en bestemmelse om begrunnelseplikt for statlige anskaffelser under terskelverdiene som er likelydende med den som gjelder over terskelverdiene. Bestemmelsen vil bidra til større åpenhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen og samtidig ha positiv effekt på leverandørsiden. Grundig tilbakemelding til tapende bedrifter vil gi en læringseffekt og således kunne gjøre bedriftene mer konkurransedyktige på sikt. Økt konkurranse, mer effektive anskaffelser for staten og utvikling av konkurransedyktige bedrifter, er alle positive økonomiske konsekvenser av endringen.
Oppdragsgiverne påregnes å få noe merarbeid i forbindelse med tilbakemeldingen. Begrunnelsen for en avvisning eller det at leverandøren ikke ble valgt, vil som hovedregel følge direkte eller ut av sammenhengen fra protokollen hvor anskaffelsesprossesen er blitt nedtegnet. Det antas derfor at tidsbruken på dette merarbeidet er relativt begrenset.
Forslaget til enklere regelverk
Forslaget om en enklere regelverksstruktur vil etter departementets oppfatning føre til større effektivitet i anskaffelsesprosessen og bedre og billigere anskaffelser. Et samlet regelverk over og under terskelverdiene og for alle typer anskaffelser vil også gjøre regelverket lettere tilgjengelig for næringslivet. Dette vil kunne bidra til at flere bedrifter deltar i konkurransen om statlige oppdrag. Markedet for statlige anskaffelser blir mindre fragmentert og konkurransen vil kunne øke. De økonomiske konsekvensene av denne forenklingen er imidlertid vanskelig å tallfeste, men er klart positive.
Forslaget til HMS - egenerklæring og skatteattest
Det foreslås at det innføres et krav om å fremlegge en HMS-egenerklæring i forbindelse med statlige oppdrag og at kravet om fremleggelse av skatteattest opprettholdes. Forslaget innebærer videre at antikontraktørklausulen fjernes.
Introduksjon av nye samfunnsmessige krav i regelverket for offentlige anskaffelser betyr at det må påregnes noe merarbeid i form av flere henvendelser, tolkningsspørsmål etc i departementene som forvalter de ulike regelverk. Dette viser bl a erfaringer med kravet om fremleggelse av skatteattest, som har virket i vel to år. Et krav om å fremlegge en HMS-egenerklæring antas derfor å medføre noe merarbeid i Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet, spesielt i introduksjonsfasen. En fjerning av antikontraktørklausulen, som har skapt mye problemer, tolkningsarbeide og stor pågang av misfornøyde leverandører, fordi den er relativt uklar og komplisert å praktisere, vil på den annen side medføre redusert ressursbruk i departementene.
HMS-egenerklæring vil også medføre noe merarbeid for myndighetene som forvalter regelverket knyttet til HMS-lovgivningen. Videre vil tilsynsmyndighetene kunne få noe økt arbeid med kontroll bl a på grunnlag av henvendelser fra statlige innkjøpere. En økt oppmerksomhet rundt HMS-lovgivningen må imidlertid regnes som en tilsiktet effekt ved innføring av HMS-egenerklæring.
Krav til fremleggelse av HMS-egenerklæring vil ikke medføre nevneverdig merbelastning for innkjøperne i anskaffelsesprosessen. Ved at man f eks utformer ferdige standardskjemaer, vil det som kreves av innkjøperne være at de besørger utsendelse av disse sammen med konkurransegrunnlaget, samt at de ved returnering av skjemaene kontrollerer at de er tilfredsstillende utfylt.
Når det gjelder kravet om fremleggelse av skatteattest ved offentlige anskaffelser må det antas at det har medført økte skatteinntekter for stat og kommune. Det foreligger imidlertid ingen undersøkelse av effekten på skatteinngangen av innføringen av krav om skatteattest ved offentlige anskaffelser. Kemnerkontoret i Oslo kommune opplyser at av de 913 bedriftene som ba om statlig kemnerattest i perioden mai til oktober 1996 hadde 63, dvs 7 prosent, restanser. Disse ble gjort oppmerksomme på restansene, noe som resulterte i at 24 betalte.
Utstedelse av skatteattest krever noe ekstra ressursbruk hos kemneren og skattefogden. Kemnerkontoret ved Oslo kommune anslår tidsbruken forbundet med utstedelse av 900 statlige kemnerattester i perioden mai-desember 1996 til å være 90 arbeidsdager. Skattefogden i Oslo og Akershus opplyser at kontoret behandlet 2600 søknader om attest i 1996, og at det til dette arbeidet ble brukt omlag ett halvt årsverk.
For innkjøperen er kravet om fremleggelse av skatteattest noe mer begrenset når det gjelder ressursbruken. Fremleggelse av skatteattest nødvendiggjør ingen spesialkompetanse eller utøvelse av skjønn hos innkjøperen, unntatt i de tilfeller attesten viser en restanse hvor det må foretas en konkret vurdering. En opprettholdelse av kravet vil på denne bakgrunn ikke kunne sies å medføre økning i behovet for ressurser.
Krav om skatteattest og krav om HMS-egenerklæring går som omtalt ikke utover å sikre at leverandører følger norsk lov. Slike krav kan også tenkes å medføre økonomiske gevinster ved at oppdragsgiveren på et tidlig tidspunkt utelukker de bedriftene som er «useriøse», og kanskje ikke ville være i stand til utføre leveransen på en tilfredsstillende måte. Det kan imidlertid også vises til erfaringer med at oppdragsgiver har måttet avvise det beste (laveste) tilbudet på grunn av at leverandøren ved en ren forglemmelse har glemt å legge ved skatteattest. I slike tilfeller vil den offentlige oppdragsgiveren bli påført ekstrakostnader. Det er imidlertid ventet at etterhvert som kravet om fremleggelse av skatteattest og HMS-erklæring blir innarbeidet og kjent blant leverandørene vil slike forglemmelser ikke representere noe stort problem, og følgelig ikke ha vesentlige økonomiske konsekvenser.
Forslaget om å ivareta miljøhensyn ved statlige anskaffelser
Det foreslås en bestemmelse som oppfordrer statlige oppdragsgivere til å integrere miljøhensyn i planleggingsfasen av anskaffelsene. Hensikten med bestemmelsen er å motivere til større miljø- og kostnadsmessig bevissthet tidlig i anskaffelsesprosessen.
Større fokus på de miljømessige sider ved anskaffelser vil kunne øke oppmerksomheten og bevisstheten om de langsiktige økonomiske effekter av en anskaffelse, og således bidra til lavere totalkostnader på sikt. Miljøvennlige produkter har ofte høy kvalitetsmessig standard, lengre levetid, større reparasjonsmuligheter, lavere energiforbruk og høyere verdi ved avhendelse. Det forventes at fokuseringen også vil bidra til å dreie produksjons- og forbruksmønsteret i bærekraftig retning, ved at leverandører til staten blir motivert til å foreslå nye miljø- og kostnadseffektive løsninger. Dette kan bidra til økt produktutvikling, nyskapning og bedret konkurranseevne for norsk næringsliv innenlands og på eksportsektoren.
Miljøbestemmelsen må også ses i sammenheng med at det iverksettes tiltak for rådgivning og kompetanseheving hos offentlige anskaffere. Forslaget til miljøbestemmelse vil således innebære økt ressursbruk som følge av økte kompetansekrav, men antas i et langsiktig perspektiv å gi større besparelser enn økningen i de administrative kostnader.
12.3 Konsekvenser for næringslivet
Næringslivet har som rettighetshavere etter regelverket sin hovedinteresse i at regelverket for offentlig anskaffelser blir så samordnet og enkelt tilgjengelig som mulig. Selv om det er offentlige myndigheter som er pliktsubjekter etter regelverket er de næringsdrivende nødt til å forholde seg til reglene når de deltar i konkurransen om kontrakter med det offentlige. Hvis regelverket er lite samordnet må næringslivet innrette seg etter ulike regelverk ettersom kontrakten gjelder over eller under terskelverdiene, eller om kontrakten inngås med staten, kommunene eller det private. En økt samkjøring vil medføre at det blir lettere for rettighetshaverne å få oversikt, hvilket betyr at det kan brukes mindre tid på å forstå regelverket og mindre ressurser på rettshjelp. Tilgjengeligheten i regelverket vil dessuten ofte være avgjørende for om næringslivet i praksis følger opp de rettigheter som er gitt i regelverket, herunder klageadgangen.
For næringslivet vil det være klart positivt at regelverket også omfatter statlige anskaffelser under terskelverdiene. Anskaffelser under terskelverdiene er særlig betydningsfulle for små og mellomstore bedrifter, og det er viktig at reglene kommer til anvendelse også her. Først og fremst gjelder dette fordi det gir små og mellomstore bedre tilgang på offentlige kontrakter, men også på grunn av kunngjøringsplikten, begrunnelsesplikten og klageadgangen som gir leverandørene bedre utviklingsvilkår.
Forslaget til nye samfunnsmessige krav i forbindelse med anskaffelser innebærer at bedrifter som ikke følger gjeldende lover og forskrifter utelukkes fra konkurransen om offentlige anskaffelser. En konsekvens av dette vil være tilsiktet konkurransevridning til fordel for «seriøse» bedrifter. Forslaget innebærer at anti-kontraktørklausulen tas bort til fordel for mer presist rettede tiltak som skal hindre at «useriøse» aktører får delta i konkurransen. Anti-kontraktørklausulen åpner for vanskelige subjektive vurderinger noe som har medført at bestemmelsen har blitt praktisert forskjellig hos oppdragsgiverne. Krav som HMS-egenerklæring og opprettholdelse av skatteattest vil gi bedre forutberegnelighet og mindre skjønnsutøvelse hos oppdragsgiver.
Innføring av nye samfunnsmessige krav i forbindelse med offentlige anskaffelser vil medføre to skjemaer som bedriftene må forholde seg til. For større bedrifter med fast administrasjon vil dette neppe ha store administrative konsekvenser. For små og mellomstore bedrifter vil imidlertid nye krav kunne øke terskelen for å sende inn tilbud til staten.
Innføring av krav til internkontrollsystem i forbindelse med offentlige anskaffelser innebærer som sådan ikke noen konsekvenser for næringslivet, siden alle bedrifter allerede i dag er forpliktet til å følge internkontrollforskriften. For små og mellomstore bedrifter vil imidlertid et krav koblet opp til offentlige anskaffelser likevel kunne innebære praktiske konsekvenser, i det de i større grad må forholde seg til bestemmelsene om internkontroll for i det hele tatt å kunne delta i konkurransen om offentlige kontrakter. Et spørsmål i denne forbindelse er om innføringen av internkontrollsystem har kommet såvidt kort i disse virksomhetene at et krav i anskaffelsesregelverket om å dokumentere HMS-arbeidet eventuelt vil føre til at bedrifter må avvises.
Det må likevel antas at oppfølgingen i forbindelse med den nye, reviderte internkontrollforskriften, som trådte i kraft 1. januar 1997, har ført til at flere virksomheter har fått et internkontrollsystem på plass. Et krav i regelverket for offentlige anskaffelser om dokumentasjon av HMS-system ventes å ville tre i kraft fra 1. januar 1999, to år etter at den reviderte internkontrollforskriften trådte i kraft. Det legges derfor til grunn at situasjonen er bedre med hensyn til internkontrollsystem i små og mellomstore bedrifter etter 1999.
Når det gjelder miljøbestemmelsen kan det ikke utelukkes at den til en viss grad vil føre til en utestengning av små og mellomstore bedrifter fra konkurransen, da større bedrifter satser store beløp på markedsføring av bedriftens miljøprofil, noe som i mindre grad er mulig for små og mellomstore bedrifter. På en annen side er mindre bedrifter ofte mer fleksible i forhold til nye krav da de har et mindre produksjonsapparat som lettere kan tilpasses nye situasjoner. Dessuten vil uheldige økonomiske konsekvenser kunne forekomme også i dagens situasjon, i og med at en del offentlige anskaffere allerede tar forskjellige miljøhensyn i forbindelse med anskaffelser, jf kap 9.