13 Spesielle merknader til loven

til § 1 Formål

§ 1 angir formålet med loven og er ny i forhold til gjeldende rett. Når det gjelder utformingen av formålsbestemmelsen har Oslo kommuneog Statens forvaltningstjeneste enkelte innvendinger til utvalgets forslag. Disse innvendingene går hovedsakelig på at begrepene som brukes ikke er tilstrekkelig presise.

Departementet kan si seg enig i at det ikke uten videre er entydig hva som ligger i begrepene forretningsmessighet og likebehandling. Man vil imidlertid vise til utvalgets uttalelse om at hensikten med bestemmelsen er å sette fokus på det som må ansees å være den grunnleggende målsetting med regelverket for offentlige anskaffelser og som det er av særlig betydning å fremheve. Formålsbestemmelsen skal angi de overordnede prinsipper som ligger til grunn for utformingen av detaljreglene. Begrepene kan ikke tolkes videre enn det som er naturlig ut fra sammenhengen med regelverket for øvrig og den innkjøpsfaglige ramme regelverket relaterer seg til. Den er derfor ikke isolert sett egnet til å utlede plikter og rettigheter.

Oslo kommune uttaler:

«Anvendelsen av ordet «åpenhet» vil for den vanlige leser og bruker av loven virke mer forvirrende enn oppklarende. Oslo kommune foreslår derfor at ordet «åpenhet» sløyfes, eventuelt presiseres.»

Forsvarets Bygningstjeneste uttaler om formålsbestemmelsen:

«§ 1 skal gi uttrykk for lovens formål, for å markere dette som signal til alle impliserte, sette loven inn i en ramme, og som et middel til hjelp for anvendelse og tolkning. FBT er, som tidligere uttalt, positivt innstilt til dette. Det som gis uttrykk for i § 1, er imidlertid like ofte motstridende som sammenfallende hensyn. Forretningsmessighet og åpenhet er for eksempel ikke alltid mulig å kombinere.»

Og videre:

«Det er på den bakgrunn FBTs oppfatning at lovens formål om effektiv ressursbruk basert på forretningsmessighet bør stå alene, mens de grunnleggende prinsipper for anskaffelsen samles i § 5. I praksis kan dette skje ved at uttrykkene likebehandling og åpenhet tas ut av formålsparagrafen. Signaleffekten til aktørene vil etter vårt syn bli bedre og klarere, mens rettssikkerheten for leverandørene ikke svekkes.»

Dette syn deles av Statsbygg.

Departementet er enig med de instanser som påpeker at det kan virke misvisende å beholde begrepet åpenhet i formålsbestemmelsen. Hensynet til konkurranse i markedet for offentlige anskaffelser gjør det nødvendig at visse deler av anskaffelsesprosessen ikke utsettes for full åpenhet. Samtidig er åpenhet mer å anse som et virkemiddel i anskaffelsesprosessen for å nå lovens formål enn et formål i seg selv. Kravet til åpenhet bør derfor i stedet reflekteres i bestemmelsen hvor de grunnleggende krav fremgår i § 5, og da i form av mer presist angitte krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Dette avviker fra utvalgets forslag.

Når det gjelder kravet til likebehandling finner ikke departementet grunnlag for å fravike utvalgets forslag. For ytterligere merknader til bestemmelsen, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 114.

til § 2 Oppdragsgivere som er omfattet

§ 2 angir hvilke oppdragsgivere som er omfattet av loven. Bestemmelsen tilsvarer utvalgets forslag, med unntak av første ledd, litra c og d, samt tredje ledd. Dette har sammenheng med at utvalgets forslag ikke inkluderte alle de oppdragsgivere som etter gjeldende lov er omfattet. Selv om dette gir en kortere og mer generell form, er det etter departementets oppfatning viktig at alle omfattende oppdragsgivere fremkommer av loven. Bestemmelsen er derfor mer utfyllende enn utvalgets forslag.

I litra b defineres hva som ligger i såkalte «offentligrettslige organer». Vilkårene for offentlig kontroll er alternative, dvs at det holder om ett vilkår er oppfylt. I nr 3 nevnes virksomhetens «styrende organer». Typisk eksempel vil være styret i et aksjeselskap eller en stiftelse. Som oftest vil det bare dreie som ett organ, men formuleringen vil også dekke eventuelle andre organisasjonsformer der kontrollen er fordelt mellom flere organer.

Med «særlige eller eksklusive rettigheter» i litra c nr 1 tenkes det hovedsakelig på konsesjoner og tillatelser, f eks til bussløyve eller konsesjon til oljeutvinning.

Når det gjelder litra d henviser denne til spesialregelen om subsidierte bygge- og anleggskontrakter i forskriftens del 2.

Andre ledd gir departementet hjemmel til å nærmere fastlegge hvilke oppdragsgivere som er omfattet av regelverket.

Den foreslåtte bestemmelsen i tredje ledd er ny i forhold til gjeldende lov. Spørsmålet om lovens anvendelsesområde på Svalbard er ikke drøftet i NOU 1997: 21.

Bestemmelsen gir hjemmel for at det kan gis forskrift om lovens anvendelse på Svalbard. Lov om Svalbard 17 juli 1925 nr 11 § 2 fastsetter at norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien gjelder på Svalbard. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, med mindre dette er særskilt fastsatt. I denne sammenhengen er det sentralt at EØS-avtalen ikke gjelder for Svalbard, jf lov 17 november 1992 nr 109 § 6, og følgelig vil den foreslåtte loven ikke fullt ut gjelde for oppdragsgivere på Svalbard. For å unngå usikkerhet om lovens anvendelse for Svalbard og for å få et ryddig regelverk, foreslås det at i loven gis hjemmel for en egen forskrift om regelverkets anvendelse på Svalbard.

til § 3 Anskaffelser som er omfattet

Bestemmelsen regulerer hvilke anskaffelser som er omfattet, henholdsvis anskaffelser av varer og tjenester og kontrahering av bygge- og anleggsarbeider. Bestemmelsen avviker ikke materielt fra gjeldende rett og tilsvarer utvalgets forslag. For oppdragsgiverne vil loven imidlertid reelt sett innebære en utvidelse av omfattede anskaffelser i forhold til gjeldende rett, ettersom gjeldende lov kun kommer til anvendelse for å gjennomføre Norges internasjonale forpliktelser, dvs EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlig innkjøp (GPA-avtalen). Utvalgets forslag til lov inneholder ikke en slik begrensing og de grunnleggende krav som foreslås inntatt i loven vil nå gjelde ved alle anskaffelser.

Bakgrunnen for at unntaket i EØS-avtalens artikkel 123 knyttet til nasjonal sikkerhet er inntatt i loven, er man ønsket å tydeliggjøre at disse er unntatt fra regelverket i sin helhet, ikke bare fra forskriftsreguleringen. Oslo Kommuneber om at man forklarer hva som ligger i EØS-avtalens artikkel 123.

Departementet antar at de som er omfattet av unntaket i EØS-avtalen artikkel 123 stort sett vil kjenne til det. Siden loven er ikke ment å gi detaljerte regler ansees det derfor ikke hensiktsmessig å forklare dette nærmere i loven. Den nærmere utforming av unntakene av hensyn til nasjonal sikkerhet vil fremgå av forskriften. For ytterligere merknader til bestemmelsen, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 115.

til § 4 Rettighetshavere

Bestemmelsen angir hvilke leverandører som har rettigheter etter loven og forskrifter gitt i medhold av loven. Alle virksomheter som er gitt rettigheter etter internasjonale avtaler som Norge har på området, har rettigheter etter loven. Ved siden av EØS-avtalen og GPA-avtalen gjelder dette EFTAs tredjelandsavtaler.

Forslaget tilsvarer utvalgets forslag, som er samsvarende med gjeldende lov. Det er ikke kommet kommentarer til bestemmelsen fra høringsinstansene. For ytterligere merknader til loven, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 115.

til § 5 Grunnleggende krav

Bestemmelsen oppstiller visse grunnleggene krav til gjennomføringen av en anskaffelse. Bestemmelsen tilsvarer utvalgets forslag og er ny i forhold til gjeldende rett. Som utvalget påpeker må imidlertid disse prinsippene kunne sies å følge allerede av alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling, anbudsrettslige prinsipper og prinsipper som følger av EØS-avtalen.

De fleste høringsinstanser er positive til forslaget om å nedfelle enkelte grunnleggende krav i loven. Kommunenes Sentralforbund er imidlertid negativ til forslaget og uttaler:

«På et generelt grunnlag vil vi advare mot at man innarbeider bestemmelser fra annen lovgivning, da dette vil måtte innebære en serie redaksjonelle oppgraderinger hver gang den andre lovgivningen eventuelt endres.»

Departementet kan ikke se at dette vil bli noe stort problem. De rettsprinsipper som er nedfelt i forslaget er av grunnleggende karakter og ikke gjenstand for stadige endringer. Departementet vil videre vise til merknadene til § 2 hvor det fremkommer at departementet støtter utvalgets vurdering om at kommunene ikke vil bli pålagt noen ytterligere plikter gjennom forslaget til lov. For ytterligere merknader til loven, se kap 5.6 og 6.3 foran, samt utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 115-116.

til § 6 Ressurs og miljøbevisste anskaffelser

Bestemmelsen innebærer at statlige oppdragsgivere er forpliktet til å ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser ved planleggingen av en anskaffelse. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Departementet støtter utvalgets forutsetning om at dette er en bestemmelse som ikke er egnet for sanksjonering. Når det gjelder anvendelsen av bestemmelsen for øvrig, vises det til behandlingen av dette i kapitel 9.

til § 7 Søksmål

Bestemmelsen gjør rede for søksmålsadgangen etter loven. Forslaget tilsvarer utvalgets forslag. Forskjellen i forhold til gjeldende lov er at søksmålsadgangen er foreslått gjort generell. Den er således ikke begrenset til å gjelde EØS-avtalen og GPA-avtalens regler om offentlige anskaffelser. Dette vil si at søksmålsadgangen gjelder både over og under terskelverdiene både for statlige og kommunale anskaffelser.

Kommunenes Sentralforbund har følgende innvendinger mot forslaget:

«Det må komme fram, ikke minst av hensyn til leverandørene, at loven ikke gir grunnlag for søksmål for brudd på bestemmelser omhandlende innkjøp under terskelverdien i kommunesektoren, såfremt det ikke foreligger brudd på EØS-avtalens bestemmelser.»

En saksøker kan bare få prøvet en beslutning i en anskaffelsesprosess dersom han har rettslig interesse, jf tvistemålslovens §§ 53 og 54. I dette ligger bl a at saksøkeren må ha aktuell interesse, hvilket innebærer at det vil ha rettsvirkninger for saksøkeren dersom han får medhold i sitt krav.

Regjeringsadvokaten har kommet med en omfattende uttalelse, bl a til § 7. For det første reises det spørsmål i hvilken grad domstolen kan overprøve skjønnsmessige beslutninger i anskaffelsesprosessen. Han uttaler bl a:

«De rettstvister som kan oppstå i forbindelse med en anskaffelse kan bero på kompliserte og sammensatte vurderinger hos oppdragsgiveren, og vil derfor ikke alltid være like godt egnet for overprøving ved domstolene. Dette er f eks tilfellet hvor tildeling av kontrakten skal skje på basis av «hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige», jf utkast til forskrifter § 11-1 og § 22-2. Så lenge anskafferen kun tar lovlige hensyn når han treffer sitt valg, må valget etter vårt syn legges til grunn av domstolene ved overprøvingen. Det er ikke domstolens oppgave å sette seg i anskafferens sted og spørre hva domstolene ville ha valgt om den selv var anskaffer. Domstolenes kompetanse må på dette feltet være begrenset på samme måte som ved overprøvelsen av skjønnsmessige forvaltningsvedtak»

Departementeter enig i regjeringsadvokatens merknader på dette punkt. Det er på det rene at det ved enhver anskaffelsesprosess vil være en kjerne av skjønn som en domstol ikke kan overprøve. Vurderingen av de ulike tilbud basert på tildelingskriteriene vil til en viss grad være skjønnsmessig. Et slikt skjønn kan ikke overprøves av domstolene.

Regjeringsadvokaten har reist spørsmål ved om enhver beslutning skal kunne gi grunnlag for søksmål.

Departementet vil bemerke at domstolene i prinsippet kan overprøve om alle prosedyrereglene er blitt fulgt. Begrensingen i overprøvingsadgangen vil følge av det frie skjønn og kravet om rettslig interesse. Dersom ikke resultatet av domstolsbehandlingen vil ha betydning for leverandøren, vil han ikke kunne sies å ha aktuell rettslig interesse. I praksis må det for øvrig antas at leverandører sjelden vil gå til sak dersom de påståtte feil ikke har hatt betydning for utfallet.

Regjeringsadvokaten uttaler videre at:

«Med den foreslåtte, utvidete inngrepsmyndighet synes det viktigere enn tidligere å ta standpunkt til når retten forutsettes å gripe inn og (f eks) beordre ny anbudsrunde. Etter Regjeringsadvokatens syn kan man ikke stille opp en regel om at inngrep automatisk skal bli utfallet. For at inngrep skal være berettiget må det i alle fall kreves at den feil som (forutsetningsvis) er begått, kan få virkning for utfallet i relasjon til saksøkeren»

Departementetvil bemerke at denne delen av bestemmelsen tilsvarer gjeldende lov og sier at retten «kan» gripe inn. Dette innebærer at det er opp til retten om de finner at tilstrekkelig sterke grunner foreligger. Tilsvarende gjelder ved krav om midlertidig forføyning. Retten må vurdere saksøkerens interesser opp mot de ulemper dette vil medføre for oppdragsgiver og samfunnet for øvrig. Ved mindre, bagatellmessige overtredelser som ikke har fått innvirkning på utfallet av konkurransen, bør det ikke beordres ny anbudsrunde. Det fremkommer av bestemmelsen at retten kan sette til side ulovlig beslutninger truffet under anskaffelsesprosessen. Som en hovedregel må det antas at inngrep bare gjøres dersom det har betydning i forhold til saksøkeren. Den kan imidlertid tenkes at det er på det rene at det er begått feil, men at saken er så kompleks, f eks ved teknisk kompliserte anskaffelser, at det ikke er mulig for retten å avgjøre hvordan konkurransen ville utviklet seg dersom reglene hadde blitt fulgt. Dersom feilene er av alvorlig karakter bør retten kunne gripe inn til tross for at man ikke kjenner betydningen for utfallet av konkurransen.

Det har vært diskutert om gjeldende lov åpner for at bindende kontrakter kan settes til side av domstolene.

Spørsmålet er drøftet i merknadene til lovforslaget i NOU 1997: 21 i forbindelse med § 7. Departementet slutter seg til konklusjonen der, som også er i overensstemmelse med Regjeringsadvokatens standpunkt, nemlig at det avgjørende for om det foreligger en bindende kontrakt i lovens forstand, er om oppdragsgiver er avtalerettslig bundet i forhold til leverandøren. Det følger av norsk avtalerett at en muntlig avtale er like bindende som en skriftlig. Det vil derfor være uheldig dersom «inntil kontrakt er inngått» i §§ 7 og 8 ble forstått som et ubetinget krav om skriftlighet. En slik løsning ville kunne medføre at en domstol omgjør en anskaffelsesbeslutning med den følge av anskafferen blir bundet til å oppfylle to kontrakter.

Det har vært hevdet at det er grunn til å frykte en økning i antall søksmål etter lov om offentlige anskaffelser tiden fremover. Spørsmålet er behandlet i NOU 1997: 21 i forbindelse med at man foreslår å fjerne varslingsreglene i gjeldende lovs § 4. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at varslingsregelen neppe har hatt særlig prosesshindrende effekt. Ved de fleste tvister er det kontakt mellom partene før det tas ut stevning. Når det gjelder faren for en økning i antall søksmål i fremtiden vises det til behandlingen i kapittel 8.3.

For ytterligere merknader til den foreslåtte bestemmelsen, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 116-117.

til § 8 Begjæring om midlertidig forføyning og mulkt

Etter § 8 i forslaget kan det inntil kontrakt er inngått besluttes midlertidig forføyning eller idømmes mulkt ved overtredelser av loven eller forskriften. Bestemmelsen tilsvarer § 5 første og annet ledd i gjeldende lov, og det er bare foretatt redaksjonelle endringer i forhold til gjeldende regler. Utgangspunktet etter bestemmelsen er at reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kommer til anvendelse dersom ikke annet er særskilt bestemt. Når det gjelder betydningen av «inntil kontrakt er inngått» vises det til merknadene til § 7.

Ordet «kan» innebærer at domstolenes har diskresjonær myndighet å vurdere om midlertidig forføyning skal besluttes. Det må foretas en helhetsvurdering der partenes og offentlighetens interesser må vurderes.

For ytterligere merknader til forslaget til lovbestemmelse, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 117.

til § 9 Underretningsplikt for domstolene

Bestemmelsen tilsvarer § 4 tredje ledd og § 5 tredje ledd i gjeldende lov, og er inntatt som følge av at EØS-direktivet om håndhevelse av anskaffelsesreglene krever at medlemsstatene én gang i året skal informere EFTAs overvåkningsorgan om saker som har vært behandlet for de nasjonale klageorganene.

til § 10 Erstatning

Bestemmelsen opplyser om at det ved brudd på reglene kan søkes erstatning for lidt tap. Bestemmelsen tilsvarer utvalgets forslag og er ny i forhold til gjeldende lov. Bestemmelsen innebærer imidlertid ikke materielt sett noe nytt da det også etter gjeldende ulovfestede erstatningsrettslige prinsipper er klart at det kan søkes erstatning for lidt tap.

Det kan reises spørsmål ved om ethvert brudd på reglene skal gi grunnlag for erstatning.

Departementet vil bemerke at det må antas at man etter gjeldende rett ikke kan få erstatning ved helt bagatellmessige brudd på regelverket, men at det kreves vesentlige feil. Det heller ikke ønskelig at enhver feil skal pådra oppdragsgiver et erstatningsansvar. Uansett er man avhengig av å ha lidt et tap for å få erstatning, og dette tapet må stå i årsakssammenheng med den begåtte feilen. Dersom det er lidt et tap, vil det ofte innebære at feilen ikke kan sies å være av bagatellmessig karakter. Etter departementets oppfatning er dette likevel noe domstolene må vurdere i den enkelte sak og i tråd med gjeldende prinsipper i erstatningsretten.

Regjeringsadvokatenhar uttalt om utmåling av erstatning:

«Etter Regjeringsadvokatens mening er det i dag ikke grunnlag i gjeldende rett for å tilkjenne erstatning til en forbigått anbyder for oppfyllelsesinteressen; dvs den positive kontraktsinteresse. Videre taler etter vårt syn ikke reelle grunner samlet sett for en endring i den retningen.»

Departementet vil også her vise til at utvalgets forslag ikke er ment å innebære noe nytt i forhold til gjeldende rett. Spørsmålet om positiv kontraktsinteresse har relevans på en rekke områder. Det vil derfor ikke være riktig her å gi føringer i retning av å utvikle en særlig erstatningsrettspraksis knyttet til offentlige anskaffelser. Dersom det kun idømmes erstatning for negativ kontraktsinteresse, kan det imidlertid resultere i at få leverandører vil se seg tjent med å gå til sak med mindre bruddene på regelverket er helt klare og utgiftene til utarbeidelse av anbud eller tilbud svært høye.

For ytterligere merknader til forslaget til bestemmelse, se utvalgets merknader i NOU 1997: 21 s 118.

til § 11 Forskrifter og enkeltvedtak

Bestemmelsen gir Kongen myndighet til å gi forskrifter og til å treffe enkeltvedtak. Enkeltvedtak vil bl a være aktuelt for å iverksette tiltak som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser som følger av internasjonale avtaler. Myndigheten til å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak er begrenset til å gjelde det som følger av Norges forpliktelser i henhold til internasjonale avtaler. Et unntak gjelder likevel for forskrifter og enkeltvedtak som retter seg mot statlige organer og rettssubjekter som nevnt i lovens § 2 første ledd bokstav b, og som er kontrollert av statlig organer.

Det forutsettes at delegasjon kan skje etter alminnelige regler.

Kongen kan gi bestemmelser om tvunget verneting. Det er en tilsvarende adgang etter gjeldende lov. Særlig innen enkelte områder kan det være behov for å peke ut ett verneting for å sikre nødvendig kompetanse. Behovet for særlig faglig kompetanse vil være spesielt for energi- og telekommunikasjonssektorene. I dag er det i forskrift om innkjøpsregler innen sektorene vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon, fastsatt ved kgl res 16. desember 1994, gitt bestemmelse om at søksmål som gjelder anskaffelser som foretas av oppdragsgivere innen oljesektoren skal reises for Stavanger byrett.