6 Regelverkets struktur

6.1 Gjeldende regelverksstruktur

Som redegjort for under kap 2.2 må offentlige oppdragsgivere forholde seg til ulike sett med anskaffelsesregler over og under bestemte terskelverdier, og til forskjellige forskrifter avhengig av anskaffelsens art. I tillegg kommer bl a de generelle prinsippene basert på EØS-avtalens hoveddel til anvendelse.

Som også utvalget har påpekt i sin utredning, vil et såvidt fragmentarisk regelverksbilde kunne føre til at regelverket oppfattes som lite tilgjengelig og følgelig også som unødig komplisert, både på oppdragsgiversiden og på leverandørsiden. En komplisert regelverkssituasjon kan være et hinder for at offentlige oppdragsgivere foretar mest mulig effektive anskaffelser.

6.2 Utvalgets anbefaling

Med utgangspunkt i utvalgets mandat om å komme med forslag til forbedringer og forenklinger av gjeldende regelverk, har utvalget fremmet forslag om ett felles regelverk for alle typer anskaffelser, uavhengig av type anskaffelse, verdi og i prinsippet også uavhengig av hvem som er oppdragsgiver.

I vurderingen av alternativer for fremtidig regelverkstruktur la utvalget vekt på at regelverket bør:

• gis en mest mulig pedagogisk og tilgjengelig form

• være tilpasset profesjonelle anskaffelsesrutiner

• tuftes på ensartede grunnleggende hensyn i samsvar med tidsmessig anskaffelsespolitikk

• oppfattes som forutberegnlig for næringslivet

• gi et klart inntrykk av om det er ment å gi rettigheter til konkurransedeltakerne.

Utvalget vurderte ulike modeller når det gjaldt regelverksstruktur, men fant at løsningen med å samle det såkalte EØS-regelverket (gjeldende lov og forskrifter som gjennomfører EØS-avtalens direktiver) og Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet (REFSA) i ett felles regelverk passet best med ovennevnte føringer.

Det pekes imidlertid på at heller ikke denne løsning bidrar til et fullstendig ensartet regelverk:

«Det synes imidlertid hverken ønskelig eller mulig å utforme dette. Det er f eks ikke hensiktsmessig å la detaljerte prosedyreregler over terskelverdiene få tilsvarende anvendelse for små anskaffelser under terskelverdiene. Det ligger også adskillig færre internasjonale føringer for hvordan bestemmelsene under terskelverdiene kan utformes. Videre ligger det, som nevnt ovenfor, ikke innenfor utvalgets mandat å foreslå regler for kommunal sektor, ut over å videreføre/redigere bestemmelser som ivaretar Norges internasjonale forpliktelser.»

Utvalget har fremmet forslag til lov om offentlige anskaffelser og forslag til én forskrift om offentlige anskaffelser.

6.3 Lov om offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalen. I mars 1996 ble loven endret slik at den også gjennomfører de forpliktelser som følger av WTO-avtalens regler om offentlige anskaffelser (GPA - Agreement on Government Procurement).

Gjeldende lov inneholder bestemmelser om anvendelsesområdet, bestemmelser om håndhevelse samt en vedtaks- og forskriftshjemmel.

Anvendelsesområdet er begrenset til rekkevidden av ovennevnte internasjonale avtaler. Dette innebærer f eks at loven ikke kommer til anvendelse for anskaffelser under de internasjonale terskelverdiene, at det ikke er gitt håndhevelsesmuligheter for andre anskaffelser enn de som er omfattet av disse avtalene og at det heller ikke kan gis forskrifter utover det som måtte være nødvendig for å følge opp de internasjonale avtalene.

Utvalget har pekt på behovet for en noe mer retningsgivende lov om offentlige anskaffelser enn det som er tilfellet i dag og foreslår som nevnt under kap 5.6 å oppstille visse grunnleggende krav til anskaffelsesprosedyren i selve loven. I tillegg har utvalget vurdert om hele anskaffelsesregelverket bør gis i lovs form, slik tilfelle er i Sverige (se kap 4.4.1).

Utvalget har til dette pekt på at dersom hele regelverket inntas i lovs form vil alle endringer måtte forelegges Stortinget, uavhengig av om de er av materiell eller teknisk karakter. En slik løsning kan lett føre til at regelverket blir tungrodd og lite oppdatert, i det det er et generelt hensyn at Stortinget ikke bør belastets med detaljerte spørsmål uten særlige store realitetsendringer.

På bakgrunn av disse synspunktene konkluderte utvalget med at det ikke ville være hensiktsmessig dersom regelverket som helhet skulle gis i lovs form.

Forsvarets Bygningstjeneste (FBT) bemerker at:

«FBT's hovedinnvending mot lov- og forskriftsformen er forsåvidt revisjonsmulighetene. Dette hensyn kan etter FBTs syn, særlig på bakgrunn av det antall revisjoner som var nødvendig ifm «REFSA, ikke oppveie de betydelige fordeler som antas å ligge i utvalgets forslag. Det er herunder hensett til at forskriftsformen hovedsaklig er valgt.»

Departementet er enig i disse synspunktene. Alle forhold tatt i betraktning synes det mest formålstjenlig dersom de mer detaljerte prosedyrereglene for gjennomføring av konkurranser om offentlige kontrakter nedfelles i forskriftsform. Dette vil gi den nødvendige fleksibilitet samtidig som det ivaretar grunnleggende krav til leverandørenes rettssikkerhet. Dersom det i fremtiden skulle være nødvendig med mer omfattende endringer i forskriften, vil Regjeringen kunne orientere Stortinget om dette gjennom ordinære Stortingsmeldinger.

Departementet er ellers av den oppfatning at det, etter at en nå foretar en totalrevisjon av regelverket basert på profesjonelle anskaffelsesfaglige prinsipper, ikke bør være nødvendig med hyppige endringer av prosedyreregelverket i fremtiden. Det er imidlertid grunn til å understreke at en ikke kan utelukke fremtidige endringer som følge av at overordnet internasjonalt regelverk innføres eller endres.

NHO uttaler:

«At strukturen bygger på en generell lov med overordnede prinsipielle bestemmelser og en forskrift som gir detaljbestemmelser, fremstår som en forenkling av regelverket. NHO vil understreke viktigheten av at de generelle prinsippene som gjelder for offentlige anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens størrelse, er synliggjort i lovbestemmelser.»

Utenriksdepartementet uttaler at:

«Den foreslåtte regelverksstruktur anses som hensiktsmessig og innebærer en redaksjonell opprydding og klargjøring i forhold til gjeldende regelverk. En lov som foruten å være en fullmaktslov også fastlegger grunnleggende krav for offentlige anskaffelser, supplert med en forskrift til erstatning for flere gjeldende forskrifter, instrukser og rundskriv, er mer brukervennlig enn dagens regelverk.»

Departementet sier seg enig med utvalget og høringsinstansene i at de grunnleggende kravene bør løftes opp i loven. På denne måten vil det bli lettere for brukerne av regelverket å få oversikt over grunntrekkene i det offentlige anskaffelsesregelverket, samtidig som disse også kommer klarere frem og slik at også Stortinget kan sette fokus på regelverkets grunnleggende krav.

Som angitt i kapittel 8 finnes det i dag ikke klare muligheter for håndhevelse av brudd på prosedyreregleverkene ved anskaffelser under terskelverdiene. Utvalget har reist spørsmål ved hensiktsmessigheten ved denne ordningen, særlig når disse anskaffelsene i volum utgjør en ikke ubetydelig del av statens anskaffelser.

Utvalget la avgjørende vekt på å minimalisere denne forskjellen ved å gi klage- og håndhevelsesadgang også for anskaffelser under terskelverdiene. Dette innebærer at hele regelverket må forankres i lov og/eller forskrift, og at man løfter regelverket opp fra instruksnivå, slik situasjonen er i dag.

På bakgrunn av ønsket om å bedre rettssikkerheten for leverandører som ønsker å delta i offentlige anskaffelseskonkurranser, slutter departementetseg til utvalgets synspunkter angående utvidelse av klage- og håndhevelsesadgangen og ser derfor nødvendigheten av å endre lov om offentlige anskaffelser for å oppnå dette. For en nærmere drøftelse av forslaget om utvidelse av klage- og håndhevelsesadgangen og de materielle regler knyttet til dette, vises det til kapittel 8.

6.4 Forskrift om offentlige anskaffelser

Utvalget har fremmet forslag om én felles forskrift for alle offentlige anskaffelser innen varer, tjenester og bygg og anlegg (klassisk sektor), uavhengig av verdi og uavhengig av hva som skal anskaffes.

Forslaget innebærer at regelverkene som gjelder ved anskaffelser over terskelverdiene (EØS-forskriftene) samordnes med gjeldende regelverk under terskelverdiene. I dag er dette REFSA for statlige anskaffelser.

Forslaget medfører også at man vil få ett felles regelverk uavhengig av om anskaffelsen rubriseres som en vare-, tjeneste- eller bygge- og anleggskontrakt.

Gjeldende regelverk har individuelle regler for de ulike anskaffelsestypene, både over og under terskelverdiene. Dette medfører at brukerne av regelverket forut for gjennomføringen av en anskaffelsesprosedyre må ha fastlagt i hvilken kategori anskaffelsen faller. Denne vurderingen avstedkommer ofte usikkerhet. Det har vært knyttet betydelige diskusjoner til avgrensningen mellom de ulike anskaffelsene; hvorvidt det dreier seg om en tjeneste, en vare eller et bygg- og anleggsarbeid. Selv om det etter hvert har utkrystallisert seg en rekke relevante argumenter som vektlegges i en slik vurdering, er avgjørelsen ofte utpreget skjønnsmessig. Slik strukturen er i dag med forskjellige regelverk for de ulike typer anskaffelser, har man sett at dette skjønnet kan styres av et ønske om å omgå konkrete plikter eller bestemmelser. Bakgrunnen for dette er at regelverkene for de ulike anskaffelsene ikke er like, og frihetsgradene og oppdragsgivers plikter varierer avhengig av hvilken forskrift/instruks som kommer til anvendelse.

Utvalget har pekt på det uheldige i denne situasjonen, og departementeter enig i at det av hensyn til regelverkets tilgjengelighet bør tilstrebes å få et så ensartet regelverk som mulig slik at en unngår skjønnsmessige avgjørelser basert på omgåelseshensyn.

Videre vil et mer ensartet regelverk lette tilgjengeligheten til regelverket og informasjonsutvekslingen innen faget. Et slikt felles regelverk for alle type anskaffelser vil trolig i seg selv medføre en effektivisering av anskaffelsesprosessen ved at såvel statlige oppdragsgivere som leverandører av varer og tjenester vil bruke mindre ressurser på å anvende og skaffe seg oversikt over regelverket.

Det vises i denne sammenheng også til Utenriksdepartementet som uttaler følgende:

«Det er videre grunn til å understreke at sammenslåingen av regelverkene for varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeider i en forskrift, gir et mer enhetlig og tilgjengelig regelverk. Det anses som svært positivt at forskriften både omhandler anskaffelser over og under terskelverdi, noe som bidrar til å understreke at alle anskaffelser uansett verdi skal baseres på de samme grunnleggende hensyn.»

Etter utvalgets oppfatning er det hverken ønskelig eller hensiktsmessig med et helt identisk regelverk for alle typer anskaffelser. For det første er det adskillig færre internasjonale føringer for anskaffelser under terskelverdiene. Departementet ser det også som formålstjenlig med et noe mer fleksibelt regelverk for anskaffelser under terskelverdiene, slik at de forpliktelser som ligger i å oppfylle regelverket samsvarer med anskaffelsens størrelse.

Teknologibedriftenes Landsforening kommenterer dette i sin høringsuttalelse:

«Imidlertid er det positivt at utvalget ikke går lenger i forslaget under terskelverdiene enn føringene som ligger i våre internasjonale forpliktelser. Selv om dette går utover regelverkets enhetlighet er det behov for mindre rigide og ressurskrevende prosedyrer under terskelverdiene. Det viktige i denne sammenheng er at utvalgets forslag innebærer at klage- og håndhevelsesapparatet som eksisterer for anskaffelser over terskelverdiene også kommer til anvendelse under terskelverdiene.»

Videre er det i EØS-regelverket enkelte regler av materiell art som er forskjellige avhengig av hva slags type anskaffelse det dreier seg om.

Landsforeningen for Bygg- og anlegg (LBA) uttaler om dette forholdet følgende:

«LBA stiller seg sterkt tvilende til at forslaget om å lage felles forskrift som gjelder alle offentlige anskaffelser innebærer en forenkling for den anskaffende etat.... Flere bestemmelser i forskriften gjelder kun én type anskaffelse.... Som det fremgår av eksemplene, er unntak og særregler spredt rundt i forskriften. Dette innebærer et betydelig behov for innsikt i regelverket for den anskaffende etat. I lys av ovennevnte ber LBA om at departementet omformer strukturen på regelverket slik at bestemmelser for de enkelte anskaffelsestyper samles.»

Departementet vil bemerke at selv om det for noen få stadier i anskaffelsesprosedyrene er forskjellige regelverk avhengig av type anskaffelse, er disse avvikene etter departementets oppfatning ikke av en slik karakter at de hindrer at regelverket rent strukturelt kan samles i én forskrift. I de få tilfeller hvor det er nødvendig, inntas det egne regler for de ulike anskaffelser, og selv om disse rent pedagogisk vil bli spredd på ulike steder i forskriften antar departementet at dette ikke vil være ødeleggende for tilgjengeligheten. I utvalgets forslag til forskrift har en søkt å bygge opp forskriften i samsvar med en naturlig utvikling av anskaffelsesprosedyrene, og de få særregler det er snakk om vil kunne føye seg naturlig inn i denne oppbyggingen. Departementet er således ikke enig i at enkelte spesielle regler som følge av materielle forskjeller i prosedyreregleverket over terskelverdiene skal føre til at en fraviker utvalgets forslag om én felles forskrift for alle anskaffelsestyper. Det vil imidlertid i veiledning og informasjon om regelverket være viktig å påpeke disse avvikene slik at brukerne blir klar over at det for noen få regler ikke er absolutt samsvar mellom alle anskaffelsestyper.

Også Norges Praktiserende Arkitektekter og Rådgivende Ingeniørers Forening stiller spørsmålstegn ved hensikstmessigheten av å slå sammen dagens forskrifter til én ny forskrift. Det vises til at:

«Det er vesentlig forskjell mellom anskaffelser av arkitekt-/rådgivertjenester og for eksempel anskaffelse av renholdstjenester.... og at utkastet ikke i tilstrekkelig grad vil ivareta de spesielle forhold som gjelder ved anskaffelse av denne type tjeneste det her er snakk om. Vi vil derfor anbefale at det i tillegg til den aktuelle forskrift lages en særskilt forskrift for kreative og kunnskapsbaserte tjenester.»

Departementet vil til dette bemerke at et generelt regelverk ved første øyekast vil kunne fortone seg som lite tilpasset mange typer anskaffelser, ikke bare kreative- og kunnskapsbaserte tjenester. Det synes å være en kjensgjerning at hensynet til ensartethet vil kunne komme i konflikt med spesielle behov for regelverksutforming for ulike typer anskaffelser, kanskje særlig for anskaffelser som tradisjonelt ikke har vært omfattet av et konkurranseregelverk i det hele tatt. For denne typen anskaffelser blir det imidlertid viktig å utforme god veiledning og eksemplifisering, slik at brukerne av regelverket innen disse sektorene skal kunne kjenne seg igjen og forstå hensiktsmessigheten ved anvendelse av regelverket.

For øvrig mener departementet at selv om EØS-direktivene heller ikke fremstår som helt like for alle typer anskaffelser, er dette, med unntak av de forhold som er nevnt ovenfor - forskjeller av mer terminologisk karakter. Språklige variasjoner er således delvis en følge av at direktivene har blitt utformet på forskjellige tidspunkter. Dette innebærer at selv om ordlyden i prosedyredirektivene ikke er identiske og prosedyrene for de ulike typer anskaffelser derfor fremstår som forskjellige, synes det absolutt mulig å finne frem til en ordlyd som favner alle typer anskaffelser og som også ivaretar de plikter Norge har som følge av EØS-avtalens direktiver for offentlige anskaffelser. Utvalget har etter departementets oppfatning lagt et godt grunnlag for dette arbeidet.

Utvalget har foreslått én forskrift inndelt i fire hoveddeler. Inndelingen i hoveddeler baseres for det første på at regelverket som nevnt hverken ønskes eller hensiktsmessig kan utformes identisk over og under terskelverdiene.

Høringsinstansene er i det alt vesentlige positive til denne tilnærmingsmåten. Det er imidlertid en kjensgjerning at det foreslåtte regelverket fremstår som omfangsrikt.

Det vises i denne sammenheng bl a til Den Norske Advokatsforenings høringsuttalelse hvor det uttales at:

«For statlig sektor er imidlertid løsningen lite heldig. Dette skyldes at man både for anskaffelser som omfattes av EØS-regelverket og for anskaffelser som ikke omfattes har gitt utfyllende regler i forskriftens del IV. Innholdsmessig hører imidlertid mange av reglene i del IV nær sammen med reglene i både del II og III ...»

Departementet kan være enig i at den foreslåtte løsning med fire hoveddeler muligens ikke er den mest optimale, og at det således er nødvendig å vurdere dette inngående i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet vil understreke at det primære skal være å utforme et forenklet, pedagogisk og lett tilgjengelig regelverk.