9 Miljømessige hensyn ved offentlige anskaffelser

9.1 Gjeldende rett

Det finnes i dag ingen lover eller forskrifter som pålegger offentlige oppdragsgivere å ta hensyn til miljøet ved planleggingen av en anskaffelse eller ved valg av leverandør. I St meld nr 46 (1988-89) Miljø og utvikling er det imidlertid uttalt at offentlige innkjøpsordninger skal rettes mot miljøvennlige produkter. Denne holdningen er senere fulgt opp i St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. I denne meldingen heter det at:

«Offentlig sektor skal være en drivende kraft og gå foran i arbeidet for et økologisk bærekraftig samfunn, noe som også må reflekteres i offentlig sektors drift av egen virksomhet.»

Det er i tillegg uttalt at:

«Miljøhensyn skal bli en integrert del av den statlige innkjøpspolitikken.»

Innkjøpsreglene er ikke til hinder for at det på ulike måter kan tas miljøhensyn ved anskaffelser. Dette gjelder særlig i planleggings- og spesifikasjonsfasen når man fastsetter anskaffelsens ønskede egenskaper. Det er også valg som gjøres i denne fasen som gjennomgående har størst konsekvenser for miljøet. Spesifikasjonskravene må imidlertid være knyttet til produktet, ikke til produksjonen av det. Begrunnelsen for dette er at krav til produksjonsprosessen lett vil kunne virke diskriminerende. I tillegg til å utforme spesifikasjoner som tilgodeser miljøvennlige produkter kan oppdragsgiver ivareta miljøhensyn bl a ved å ta hensyn til miljøkostnader ved anskaffelsen, samt å avvise leverandører som gjør seg skyldig i brudd på miljølovgivningen.

EØS-regelverket begrenser mulighetene for å bruke miljø som et skjønnsmessig kriterium ved valg av tilbud. EU-kommisjonen fortolker de parallelle EU-reglene slik at det bare kan legges vekt på miljø ved vurderingen av tilbudene dersom dette har relevans i vurderingen av hva som er den økonomisk mest fordelaktige anskaffelsen. Dette innebærer at helt konkrete kostnader som anskaffelsen vil pådra oppdragsgiver, f eks kassasjonskostnader eller driftsutgifter kan medregnes, mens miljøkostnader som belastes samfunnet for øvrig ikke kan tas i betraktning.

9.2 Utvalgets syn

I utkastet til ny lov om offentlige anskaffelser har utvalgets flertall foreslått å innta en ny § 6 «Ressurs- og miljøbevisste anskaffelser».

Bestemmelsen pålegger oppdragsgiveren å ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen ved planleggingen. Hensikten med bestemmelsen er å få oppdragsgiver til ikke bare å se på hva anskaffelsen vil koste i kroner og øre, men hva anskaffelsen vil koste oppdragsgiver gjennom hele bruksperioden til avhending/kassering. Bestemmelsen tar særlig sikte på å få oppdragsgiver til å ta hensyn til miljømessige faktorer helt fra planleggingsfasen. De viktigste premissene for livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser blir lagt i planleggingsfasen og ved utarbeidelsen av kravspesifikasjonene. Bestemmelsen er foreslått å gjelde for alle anskaffelser, uansett verdi. Det er en forutsetning fra utvalgets side at regelen ikke skulle kunne sanksjoneres.

Regelen er bare foreslått å skulle gjelde for statlige oppdragsgivere. Utvalgets begrunnelse var at det lå utenfor mandatet å foreslå pliktregler for kommunene og forsyningssektoren utover det som følger av Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid ikke noen faglig begrunnelse for at ikke kommunale anskaffelser og anskaffelser innen forsyningsektoren skal kunne være omfattet av miljøbestemmelsen.

Utvalgets mindretall, Finansdepartementets medlem, fraråder at det inntas en plikt for anskafferen til å ta hensyn til miljøkonsekvensene under planleggingen av anskaffelser.

9.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet oppfatter det som viktig at det tas miljøhensyn ved planleggingen av offentlige anskaffelser.

Det store flertall er også enige om at miljøhensyn bør tas inn i regelverket. F eks sier Forsvarsdepartementetat:

«Forsvaret er enig i at miljømessige hensyn skal tas med når anskaffelser planlegges og har allerede innlemmet dette i vårt prosjektstyringsverktøy.»

Møre og Romsdal fylkeskommune utrykker seg slik:

«Vi er einige med fleirtalet i at det er viktig å integrere miljøomsyn inn i innkjøpsarbeidet, og at å ta dette inn i regelverket truleg er den beste vegen å gå.»

Finans- og tolldepartementet uttaler seg imidlertid mot forslaget om å gi en egen miljøbestemmelse og sier:

«Finansdepartementet stiller et spørsmål ved forslaget fra flertallet i utvalget om å innføre et særskilt krav i regelverket for offentlige anskaffelser om at oppdragsgiver må sørge for at hensynet til de miljømessige konsekvenser integreres i alle planleggingsfaser for statlige anskaffelser. Etter forslaget skal dette kravet gjelde anskaffelser både over og under terskelverdien. Forslaget vil kunne skape uklarheter med hensyn til forholdet mellom miljøhensyn og prinsippene om likebehandling og valg av økonomisk mest fordelaktig tilbud. I den grad miljøhensyn kan gi økonomiske gevinster vil en ordinær økonomisk vurdering være tilstrekkelig uten en særskilt plikt til å vurdere miljøhensyn.»

Når det gjelder måten miljøkravet bør gjennomføres på i regelverket, er det imidlertid delte meninger blant høringsinstansene. Utvalgets forslag til formulering får støtte fra de fleste av høringsinstansene.

Blant de som har innvendinger mot utvalgets forslag er bl a Forsvarsdepartementet som mener at:

«Kravet som i dette tilfellet fremstilles synes imidlertid være svært vanskelig å følge opp, både sett i forhold til kompetanse og tid, men også at det vil være tilnærmet umulig å knytte sanksjoner til kravet. Miljøhensynet synes derfor heldigere fremstilt som et intensjonskrav enn en hjemmel i lovteksten.»

Videre sier Finansdepartementet:

«Finansdepartementet vil også påpeke at det syn som flertallet i utvalget har på hvordan miljøhensynet skal ivaretas i anskaffelsesprosessen ikke går klart frem av § 6 i utkastet til lov. Lovformuleringen er veldig bastant og kan gi inntrykk av et sterkere krav til miljøhensyn enn det utvalgets flertall har lagt opp til i omtalen av forslaget. Dersom krav om å ta miljøhensyn skal inngå i loven, bør det gå klarere fram av lovteksten hvordan det er ment at kravet skal praktiseres.»

Teknologibedriftenes landsforening viser til at det allerede i dag er mulig å ta miljøhensyn ved valg av anbud og sier at:

«Ut fra hensynet til en mindre komplisert og ressurskrevende anskaffelsesprosess finner TBL det derfor lite hensiktsmessig å inkludere en gjentagelse av eksisterende muligheter i denne loven.»

Blant de øvrige som uttaler seg mot formuleringen i loven er det ulike oppfatninger om hvordan kravet er å forstå og hvilke uheldige virkninger dette kan ha. Flere høringsinstanser gir utrykk for at det er nødvendig med nærmere forklaringer og utdypinger av hvordan miljøkravet skal fortolkes og anvendes.

Enkelte høringsinstanser foreslår at andre eller mer vidtgående miljøkrav skal tas inn i loven.

Miljøverndepartementet uttaler:

«Vi mener at miljøhensyn bør integreres i regelverket som et eget kriterium innenfor det økonomisk mest fordelaktige tilbud som valgkriterium.

Selv om de fleste av miljøkravene kan henledes under kriteriene «pris» og «kvalitet», er det områder som fra et miljøvernpolitisk synspunkt vil være viktige å kunne ta hensyn til og hvor dagens regelverk gjør det uklart hvor langt det er anledning til å gå. Eksempler på områder som dette vil avklare, er bl.a. innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier og gjenvunnet materiale i produktene, gjenvinningsmuligheter for hele eller deler av produktet og hvilke deler av virksomheten det kan tas hensyn til ved anskaffelsen (f.eks. om det ved bussinnkjøp i en kommune kan tas hensyn til støy og forurensningsproblemer/-kostnader som miljøaspektene medfører for andre deler av kommunen).

I tillegg vil en slik forankring av miljøhensyn i regelverket bidra til å øke forutsigbarheten for leverandører ved at miljøkrav stilles på en mindre vilkårlig og usystematisk måte.»

Flere høringsinstanser har reagert på at miljøbestemmelsen kun er foreslått å gjelde for statlige anskaffelser. Kommunenes sentralforbund, som mener at loven kun skal være en gjennomføringslov for de forpliktelser som følger av EØS-avtalen, uttrykker det slik:

«Vi opplever det som underlig at man i en lovtekst som vitterlig gjelder hele offentlige sektor skulle ta inn en paragraf som gjelder bare for statlig sektor.»

Oslo Kommune, Statens Vegvesen, Statens forvaltningstjeneste, Forsvarsdepartementet Miljøverndepartementet og Landsforeningen for bygg og anlegg har avgitt liknende uttalelser. Alternativene som nevnes er enten å la kommunene bli omfattet av regelverket eller å flytte bestemmelsen ut av loven og over i de delene av forskriften som gjelder statlige anskaffelser.

9.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer det som viktig at det tas inn en bestemmelse om miljø i regelverket og slutter seg således til utvalgets vurdering. Dette vil innebære en oppfølging og konkretisering av de uttalelsene som er kommet i de to siste stortingsmeldinger vedrørende miljø. Ved at statlige oppdragsgivere etterspør miljøvennlige produkter og tjenester vil man kunne fremtvinge et større utvalg av mindre miljøbelastende og mer ressurs- og energieffektive varer og tjenester. Dette vil igjen kunne påvirke produksjons- og forbruksmønsteret i en mer bærekraftig retning. Økt fokus på miljøhensyn i innkjøpsprosessen kan også bidra til at det offentlige reduserer miljøproblemer som følge av egen virksomhet.

Departementet kan ikke se at en bestemmelse om miljø i regelverket vil komplisere anskaffelsesprosessen ytterligere. Bestemmelsen er først og fremst ment som en instruks til statlige anskaffere om at miljøaspektet skal trekkes inn under planleggingen av en anskaffelse. Den innebærer ikke et pålegg om å foreta omfattende beregninger av miljømessige konsekvenser ved anskaffelsen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til utforming av pliktbestemmelsen. Forslaget retter seg kun mot selve planleggingsfasen i forbindelse med en anskaffelse. Det må antas at det er på spesifikasjonsstadiet de viktigste miljøvalg kan gjøres. Utvalgets forslag er ukomplisert juridisk i og med at det kun knytter seg til spesifikasjonen av den ønskede ytelse. Oppdragsgiver står på forhånd fritt til å spesifisere hvilke egenskaper og kvalitetskrav produktet eller tjenesten skal tilfredsstille.

Utvalgets forslag oppfordrer til at det skal tas hensyn til livssykluskostnader. Dette gjelder kostnader knyttet til vedlikehold, bruk og opplæring, produktets levetid, innbyttepris samt andre påregnelige kostnader som oppdragsgiver kan tenkes belastet med på grunn av anskaffelsen. For de fleste oppdragsgivere er kostnadsaspektet av stor betydning. Det er derfor viktig at anskafferen ikke bare ser på hva produktet koster å anskaffe, men på alle kostnader som er forbundet med anskaffelsen. Kostnader samfunnet for øvrig måtte ha med anskaffelsen, f eks gjennom utslipp, faller utenfor utvalgets definisjon av livssykluskostnader. At anskafferen videre skal se på de miljømessige konsekvenser ved spesifiseringen innebærer at han må være bevisst på hva slags produkt som spesifiseres. Hvis regelverket kan bidra til økt miljøbevissthet blant statlige anskaffere er dette et viktig bidrag.

Miljøverndepartementet har foreslått at miljøhensyn bør nevnes blant eksemplene på hvilke momenter som kan tillegges vekt i vurderingen av hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbud.

Etter departementets vurdering er det hverken nødvendig eller ønskelig å innta miljø som et tildelingskriterium for at man skal kunne stille krav vedrørende f eks helse- og miljøfarlige kjemikalier eller gjenvunnet materiale i produktene.

Som det fremgår av behandlingen foran legger EØS-regelverket begrensinger på muligheten for å ta miljøhensyn ved offentlige anskaffelser. Det er ikke tillatt å stille krav til produksjonsprosessen eller transportmetode. Dersom man ønsker å stille krav til produktet må dette inntas i spesifikasjonene. Hvis det miljørelaterte kravet har økonomisk relevans for anskafferen, kan det også legges vekt på under tildelingen, forutsatt at det er oppgitt blant tildelingskriteriene. Som eksempel kan nevnes drivstofforbruk. De oppdragsgivere som bruker miljø som et tildelingskriterium må være svært bevisste på hvordan dette gjøres. Å innta miljøhensyn som et tildelingskriterium på generelt grunnlag åpner for at tildelingen av kontrakt blir basert på lite gjennomsiktige og uforutsigbare kriterier og er derfor fra departementets side ikke ønskelig.

Departementet kjenner til at både Sverige og Finland har miljø som et tildelingskriterium i sine lover om offentlige anskaffelser. Begge landene har imidlertid fått pålegg fra EU-kommisjonen om å endre sine lover på dette punktet. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig at Norge tar inn en slik bestemmelse.

Som det fremgår ovenfor har en rekke høringsinstanser reist spørsmål ved at utvalgets forslag til miljøbestemmelse kun omfatter statlige etater.

Etter utvalgets vurdering er miljøhensynet såvidt viktig at det bør fremheves i loven. Departementet slutter seg til dette. Det å ta hensyn til miljø, må kunne sies å være på linje med de grunnleggende prinsippene i loven. Departementet ser at det lovteknisk er noe uvanlig å innta en bestemmelse som bare gjelder deler av lovens pliktsubjekter. Bakgrunnen for dette er imidlertid begrensingen i utvalgets mandat. At mandatet var begrenset til ikke å pålegge andre enn statlige oppdragsgivere plikter utover det som følger av internasjonale forpliktelser, bør ikke resultere i at plikten til å ta miljøhensyn for statlige oppdragsgivere flyttes ned på forskriftsnivå. Samtidig kan ikke bestemmelsen utvides til å gjelde for andre oppdragsgivere, herunder kommunene, ettersom de ikke har deltatt eller blitt hørt i lovgivningsprosessen. På bakgrunn av det ovennevnte finner departementet at utvalgets forslag bør opprettholdes, slik at bestemmelsen kun gjelder statlige oppdragsgivere.