2 Bakgrunnen for lovrevisjonen

2.1 Ressursbruk og formål ved offentlige anskaffelser

Offentlig sektor disponerer en betydelig del av samfunnets ressurser. I 1997 utgjorde de offentlige utgiftene ca 51 prosent av brutto nasjonalprodukt (BNP). At offentlig sektor bruker sine ressurser effektivt, har derfor betydning for den samlede ressursbruken i økonomien. Ressursbruken i privat sektor blir dessuten påvirket ved at det offentlige er leverandør av tjenester til privat sektor, er regulator/myndighetsutøver som påvirker privat vare- og tjenesteproduksjon samt er en betydelig innkjøper av varer og tjenester fra privat sektor. Måten det offentlige ivaretar disse rollene, har avgjørende betydning for hvorvidt vi får en effektiv bruk av samfunnets ressurser, og dermed størst mulig verdiskapning, sysselsetting og velferd.

Den del av det offentliges utgifter som går til anskaffelser utgjorde i alt kr 186,8 milliarder i 1996. Eksklusive olje- og gassektoren var totaltallet kr 153,4 milliarder. Den nærmere fordeling av utgiftene fremgår av tabellen nedenfor.

I andel av BNP utgjorde de offentlige anskaffelsene ca 18,4 prosent i 1996. Den måten de offentlige anskaffelser gjennomføres på, har derfor stor betydning for effektiviteten og ressursbruken i offentlig sektor, norsk næringslivs markedsmuligheter og dermed også sysselsettingen i privat sektor. For det offentlige, som en stor innkjøper, er det viktig å få riktige varer og tjenester av ønsket kvalitet til lavest mulig kostnad. Dette stiller betydelige krav til anskaffelsesprosessen. Forbedringer som bidrar til at produktene eller tjenestene blir bedre tilpasset det offentliges behov og/eller medfører lavere innkjøpskostnader, gir rom for å redusere utgiftene over offentlige budsjetter. Dette kan bidra til bedre dekning av andre behov innenfor de samme økonomiske rammene. For offentlig sektor samlet, vil selv forholdsvis små prosentvise forbedringer gi betydelige utslag i antall kroner. Nøkkelfaktorer for å oppnå effektive innkjøp, er bl a tilstrekkelig kompetanse hos offentlige innkjøpere, at leveranser skjer etter konkurranse mellom leverandørene og at reglene som styrer anskaffelsesprosessen er så smidige og brukervennlige som mulig. Også for næringslivet er det viktig at både økonomiske og menneskelige ressurser i offentlig sektor blir brukt på en slik måte at det understøtter den samlede verdiskapningen. Det er videre viktig at det offentlige opptrer som profesjonell innkjøper og krevende kunde og stimulerer til konkurranse mellom et bredt spekter av leverandører. Når det offentlige som krevende kunde stiller store krav til kvalitet og løsningsforslag m v, kan dette bety nyskapning. Dette kan igjen medvirke til øket kostnadsbevissthet, effektivitet og produktutvikling hos norske bedrifter, og dermed gjøre norsk næringsliv mer konkurransedyktig både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet.

Et treårig program for statlige innkjøp som ble avsluttet ved utgangen av 1996 har bidratt til økt effektivitet og profesjonalitet i statlig anskaffelsesvirksomhet. Programmet avdekket også behov for et betydelig oppfølgingsarbeid før hele effektiviseringspotensialet knyttet til statlige anskaffelser kan realiseres. Dette blir nå fulgt opp i regi av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og i samarbeid med andre berørte aktører.

En viktig erfaring fra arbeidet med innkjøpsprogrammet er at innkjøpsområdet bør vies større oppmerksomhet fra ledelsen, både organisatorisk og ressursmessig, på alle nivåer i forvaltningen. Det kom også frem at det fortsatt er nødvendig å satse bredt på kompetanseutvikling på innkjøpsområdet. Profesjonalitet og kompetanse er dessuten en viktig forutsetning for at offentlig sektor skal kunne inngå i samarbeid med næringslivet om utvikling av nye produkter og tjenester, ikke minst på IT-området.

I følge en delrapport til den såkalte Cecchini-rapporten (1988), en omfattende økonomisk analyse som EU utarbeidet i forbindelse med gjennomføringen av det indre marked, ble det antatt at prisene på leveranser til offentlig sektor kunne falle med gjennomsnittlig 2,5-5 prosent som følge av at nye direktiver for offentlige anskaffelser ble innført i medlemslandene. I en rapport fra konsulentselskapet ECON til Næringsdepartementet i 1989, ble det anslått at det i Norge er sannsynlig med et tilsvarende gjennomsnittlig prisfall på alle anskaffelser.

Andre analyser som er blitt foretatt i Norge har konkludert med at besparelsene vil kunne bli betydelig større, f eks 10-15 prosent når en både tar hensyn til gjennomføringen av EØS-regelverket i Norge og andre generelle effektiviseringstiltak, blant annet økning av innkjøpskompetanse. NHD gjennomførte i 1996 prosjektet «Etaters og næringslivets erfaringer med EØS-regelverket for offentlige anskaffelser». Et betydelig antall innkjøpere i denne undersøkelsen mener at prisnivået har sunket over en to-års periode fra årsskiftet 93/94. Dette gjaldt 57 prosent av de kommunale anskafferene, 62 prosent av de fylkeskommunale, 19 prosent av de statlige og i forsyningssektoren 15 prosent. Av disse er det et stort antall, særlig innen kommunal sektor, som mener at prisnivået har sunket så mye som 10-20 prosent.

Det er ventet at blant annet effekten av den økte kompetanse på innkjøpssiden og andre effektiviseringstiltak som for tiden iverksettes eller planlegges iverksatt på dette området, vil føre til ytterligere besparelser for det offentlige.

2.2 Lite enhetlig og komplisert regelverk

Offentlig anskaffelsesvirksomhet er underlagt et nokså uoversiktlig og komplisert regelverk. For det første må det ved alle offentlige anskaffelser tas hensyn til EØS-avtalens hoveddel som er gjort til en del av norsk rett. Videre er alle offentlige anskaffelser over visse terskelverdier omfattet av EØS-avtalens vedlegg XVI. Vedlegget er gjennomført i norsk rett ved lov om offentlige anskaffelser samt fire forskrifter. Disse forskriftene gjennomfører også egne WTO-regler for offentlige oppdragsgivere. Terskelverdiene er for tiden kr 1,0 millioner for statlige etaters kontrakter om varer og tjenester og kr 1,6 millioner for andre oppdragsgiveres kjøp av varer og tjenester. For bygg- og anleggskontrakter er terskelverdien kr 40,0 millioner.

I tillegg til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og WTO-avtalen kommer Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet m v (REFSA). REFSA gjelder for alle statlige oppdragsgivere. Regelverket er gitt i form av én instruks for kjøp av varer og tjenester til staten og én instruks for kontrahering av bygg- og anleggsarbeider. Bygg- og anleggsinstruksen i REFSA henviser bl a til kontraktsstandarden NS 3400. Dette medfører at også standarder utgjør en del av det statlige regelverket.

Bestemmelser vedrørende samfunnsmessige krav er i liten utstrekning tatt med i selve regelverket. Unntaksvis har imidlertid departementet i form av rundskriv o l oppfordret og/eller pålagt statlige oppdragsgivere å innta egne klausuler, f eks om bruk av lærlinger, i konkurransegrunnlaget.

De ulike aktører i en statlig anskaffelsesprosess må på denne bakgrunn forholde seg både til REFSA, lov om offentlige anskaffelser med forskrifter, aktuelle rundskriv, samt hovedprinsippene som er nedfelt i EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser.

Innen kommunal sektor ble det i kjølvannet av vedtagelsen av REFSA utformet en normalinstruks av Kommunenes Sentralforbund som langt på vei inneholder tilsvarende regler som regelverket for statlige anskaffelser. Kun omlag halvparten av kommunene har vedtatt å følge instruksen, og mange kommuner opererer med egne tilpasninger til instruksen. Som en konsekvens av at instruksen ikke er obligatorisk for fylkeskommunene og kommunene, gjelder det således ikke noe ensartet regelverk for kommunale anskaffelser under terskelverdiene. Kommunal sektor er for øvrig bundet av EØS-regelverket for anskaffelser over terskelverdiene og må følge prinsippene nedfelt i hoveddelen av EØS-avtalen.

Det er et betydelig problem at regelverksstrukturen er såvidt fragmentarisk at statlige og kommunale oppdragsgivere oppfatter dagens regelverk som lite tilgjengelig. Også for leverandørsiden innebærer regelverkets kompleksitet problemer. Regelverket kan bl a medføre at anskaffelsesprosessen blir lite forutsigbar for leverandøren. Det er derfor behov for en revisjon av regelverket med det formål å la regelverket få en mer pedagogisk og tilgjengelig form, og å tilpasse regelverket til profesjonelle innkjøpsrutiner basert på ensartede grunnleggende hensyn. Videre må regelverket fremstå som forutsigbart for næringslivet.

Et regelverk utformet i tråd med disse prinsippene vil bidra til å styrke effektiviteten i den offentlige anskaffelsesprosessen til beste for samfunnsøkonomien og skattytere, samtidig som konkurranseevnen og rettssikkerheten styrkes for næringslivet. Behovet for en regelverksrevisjon med sikte på å øke tilgjengeligheten, sikre at regelverket etterleves og å unngå unødig ressursbruk hos myndighetene og i næringslivet, gjør seg etter departementets oppfatning gjeldende også for kommunal og fylkeskommunal sektor. Man har imidlertid valgt å fremme en proposisjon hvor forslaget til nytt regelverk ikke omfatter kommunal og fylkeskommunal sektor. Dette som en konsekvens av at utvalgets mandat var begrenset til statlig sektor og at høringsrunden og det videre arbeid har vært basert på denne avgrensningen.

2.3 Nedsettelse av utvalget for revisjon av regelverket for statlige anskaffelser

2.3.1 Bakgrunn og mandat

Den store betydningen offentlige anskaffelser har for samfunnsøkonomien medfører at effektiv ressursbruk ved anskaffelsene blir svært viktig (se kap 2.1). Dette stiller betydelige krav til selve anskaffelsesprosessen. Regelverket skal bl a ivareta det grunnleggende prinsippet om å sikre effektive offentlige anskaffelser gjennom konkurranser som er basert på objektive og forretningsmessige kriterier, og som ivaretar hensynene til likebehandling og ikke-diskriminering av alle deltakerne.

På bakgrunn av det kompliserte og vanskelig tilgjengelige regelverket (se kap 2.2), er det i dag ikke til å unngå at regeletterlevelsen er mer kostnadskrevende og mindre brukervennlig for statlige innkjøpere enn det behøver å være. Videre fremstår et lettere tilgjengelig og mer brukervennlig regelverk som en forutsetning for å oppnå økt kompetanse i alle ledd i anskaffelsesprosessen og dermed effektive offentlige anskaffelser.

Utvalget for revidering av regelverket for offentlige anskaffelser ble derfor på anbefaling fra Nærings- og energiministeren, oppnevnt ved kongelig resolusjon 27. oktober 1995 med følgende mandat:

«I. Utvalget skal fremlegge forslag til revisjon av gjeldende regelverk for statlige oppdragsgiveres kjøp av varer og tjenester og kontrahering av bygg- og anleggsarbeider.

Utvalgets forslag skal ta sikte på å forenkle og tilpasse regelverket til de oppgaver og funksjoner som statlige oppdragsgivere er stillet overfor under eksisterende økonomiske, juridiske og tekniske forhold samtidig som reglene bør anspore til en fremtidsrettet utvikling innen næringslivet.

Forslagene skal tilpasses de internasjonale forpliktelser Norge har inngått for offentlige anskaffelser, herunder EØS-avtalen og GATT-avtalen om offentlige anskaffelser (WTO). Dersom ILO-konvensjon nr 94 om lønns- og arbeidsvilkår blir ratifisert, skal utvalget også fremme forslag til implementeringen av denne.

Eksisterende standardkontrakter for sentrale kontraktsformer samt regler for kostnadskontroll ved statlige innkjøp omfattes ikke av revisjonsarbeidet.

II. Utvalget skal utrede og ta stilling til i hvilken utstrekning regelverket for statlige anskaffelser på en hensiktsmessig måte kan benyttes til å oppfylle en del andre behov enn de rent anskaffelsespolitiske, og i nødvendig utstrekning fremme forslag til regler. Dels gjelder dette regler som allerede er gjort gjeldende, men som ikke er nedfelt i forskriftsform, såsom antikontraktørklausulen og krav til fremleggelse av skatteattester, dels gjelder det spørsmål om innføring av nye regler. Bl a bør det vurderes om og i tilfelle hvordan miljøkrav og dokumentasjonskrav for overholdelse av helse, miljø og sikkerhet skal ivaretas. Det samme gjelder krav om bruk av lærlinger som vilkår for tildeling av kontrakter.

III. Administrative og økonomiske konsekvenser skal utredes under det løpende arbeidet i samsvar med Utredningsinstruksens kap 2.1. Ved vurderingen av de ulike forslagene i utredningen skal vektleggingen av konsekvensene tydelig fremgå.

(Utvalgets mandat og opplegg for arbeidet kan endres av Nærings- og energiministeren.)

IV. Utvalget skal avlevere sitt forslag til Nærings- og energidepartementet innen utgangen av 1996. Utvalget skal, eventuelt ved bruk av underutvalg, fremlegge en delinnstilling ved vurderingen og eventuelle forslag om antikontraktørklausulen, bruk av lærlinger som vilkår for tildelingen av kontrakter og krav til dokumentasjon av såkalte HMS-kriterier (helse, miljø og sikkerhet) innen 15. desember 1995.

Utvalget er i henhold til mandatet bedt om å fremlegge forslag til revisjon av gjeldende regelverk for statlige anskaffelser av varer og tjenester, samt kontrahering av bygge- og anleggsarbeider. Dette inkluderer også vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser.»

Mandatet er utformet slik at kommunesektoren ikke er omfattet. Kommunesektoren er imidlertid omfattet av prosedyrereglene i EØS-regelverket for offentlige anskaffelser og WTO-avtalen om offentlige innkjøp når det gjelder anskaffelser over terskelverdiene. Det som således lå utenfor mandatet var å fremlegge forslag til regler for de anskaffelser i kommunesektoren som ikke er dekket av Norges internasjonale forpliktelser.

2.3.2 Utvalgets sammensetning

Mandatet la opp til et omfattende arbeid med gjennomgang og vurdering av regelverket for statlige anskaffelser. Det var derfor behov for å nedsette et utvalg som representerte de ulike aktører i anskaffelsesprosessen herunder både leverandør- og oppdragsgiversiden. Utvalget for revidering av regelverket for statlige anskaffelser har bestått av følgende medlemmer:

• Direktør Peter J. Tronslin, Statoil (leder)

• Avdelingsdirektør Stein Weber, Forsvarsdepartementet

• Rådgiver Elin Marie Furu, Samferdselsdepartementet

• Rådgiver Mona Næss, Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Avdelingsdirektør Steinar Hauge, Plan- og samordningsdepartementet

• Byråsjef Helle Klem, Utenriksdepartementet

• Rådgiver Anders Myhren, Finansdepartementet

• Administrerende direktør Anne-Grethe Ellingsen (i hovedsak representert ved advokat Ragnar Lie), Handelens- og servicenæringens Hovedorganisasjon

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Avdelingsleder Knut Weum, Landsorganisasjonen

• Direktør Thorvald Brun, Interpro

I tillegg ble det opprettet et kontaktutvalg bestående av personer fra Justisdepartementet, Kulturdepartementet, Kirke- og undervisningsdepartementet, Miljøverndepartementet, Riksrevisjonen, Kommunenes Sentralforbund, Norges Byggstandardiseringsråd, Maskinentreprenørenes Forbund og Rådgivende Ingeniørers Forening som hele tiden fulgte arbeidet og hadde anledning til å uttale seg.

Nærings- og handelsdepartementet har vært sekretær for utvalget. I tillegg har utvalget innhentet ekstern bistand i enkelte særspørsmål.

2.4 Utvalgets utredning

Utvalget har foreslått at lov om offentlige anskaffelser blir noe mer retningsgivende enn hva som er tilfellet i dag bl a ved at enkelte grunnleggende krav til anskaffelsesprosedyren tas inn i loven. Dette vil etter utvalgets oppfatning gi grunnprinsippene større gjennomslagskraft, og således ha en klar og god signaleffekt. På bakgrunn av at regelverkets prosedyrebestemmelser for øvrig er meget detaljorienterte, foreslår utvalget at disse gis i forskriftsform, slik tilfellet er for EØS-forskriftene i dag.

Struktur

Utvalget har fremlagt forslag om at EØS-regelverket og REFSA samles i en forskrift som omfatter anskaffelser både over og under terskelverdiene, og som bør gjelde for alle anskaffelser innenfor de klassiske sektorer (dvs vare-, tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter) med unntak av kommunale anskaffelser under terskelverdiene. Et felles regelverk er antatt å ivareta hensynet til et effektivt og lett tilgjengelig regelverk samtidig som det understreker at de samme grunnleggende hensyn skal ivaretas. Det foreslås imidlertid ikke et fullstendig ensartet regelverk for alle anskaffelser. Utvalget har søkt å opprettholde den fleksibilitet EØS-regelverket åpner for ved at anskaffelser under terskelverdiene ikke foreslås regulert i samme grad som anskaffelser over terskelverdiene.

Klage- og håndhevelsesadgang

Utvalgets forslag om et felles regelverk for alle statlige anskaffelser både over og under terskelverdiene vil innebære en endring i klage- og håndhevelsesmulighetene. Brudd på REFSA har tradisjonelt vært ansett for å være et internt statlig anliggende med den konsekvens at det i utgangspunktet ikke har vært anledning for leverandører til å påberope seg bestemmelsene ved domstolene. Utvalget foreslår at eksisterende håndhevelsesadgang gjøres generell, og således vil kunne benyttes ved alle statlige anskaffelser uansett verdi og for kommunale anskaffelser over terskelverdiene.

Konfliktløsning

For å få et effektivt fungerende offentlig anskaffelsesmarked, er det viktig å ha et effektivt overvåkings- og håndhevelsesapparat utformet slik at det fungerer etter intensjonene. Det synes fremdeles som om de gjeldende prosedyrebestemmelser ved offentlige anskaffelser ikke blir fulgt i alle tilfelle. Utvalget viser til at det på den tiden kun var prøvet en sak for norske domstoler, mens noen flere saker var tatt opp av EFTAs overvåkningsorgan. Utvalget stilte derfor spørsmål ved om domstolene er et egnet organ for denne type konflikter, og foreslo på den bakgrunn at det utredes hvordan det norske håndhevelsessystemet kan utformes for å oppfylle de behov som synes å være til stede.

Utvalget mente videre at det er et behov for en forbedring av rådgivningsapparatet. Utvalget vurderte situasjonen dithen at det er behov for et rådgivningsapparat som vil kunne gi autoritative uttalelser. Ett organ av rådgivende karakter kan fungere som en konfliktforebygger gjennom veiledning av både oppdragsgivere og leverandører bl a fordi et slikt organ normalt har en lavere inngangsterskel enn det domstolsapparatet erfaringsvis har vist seg å ha. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at behovet for en forbedring av rådgivningsapparatet blir nærmere utredet.

Anskaffelser etter forhandling

Utvalget forslo at anskaffelse etter forhandling likestilles med åpen og begrenset anbudskonkurranse for så vidt gjelder statlige anskaffelser under terskelverdiene. En valgfrihet med hensyn til anskaffelsesprosedyre vil etter utvalgets oppfatning gi oppdragsgivere en nødvendig fleksibilitet og bidra til at oppdragsgivere i større grad vil benytte ytelsesspesifikasjoner. Å gjennomføre prosedyren anskaffelse etter forhandling stiller imidlertid både oppdragsgivere og potensielle leverandører overfor utfordringer som krever kompetanse og styrket internkontroll. Utvalgets forslag om å likestille de tre prosedyrer innebærer at det også er foreslått prosedyreregler for gjennomføring av denne type anskaffelser, herunder et krav om kunngjøring av anskaffelsene. På denne måten ivaretas det grunnleggende kravet til åpenhet og gjennomsiktighet. Videre understrekes det at regelverkets grunnleggende prinsipper om konkurranse og likebehandling også er ment å gjelde her.

Begrunnelsesplikt

Utvalget foreslo en utvidet begrunnelsesplikt i forhold til det som er tilfellet i dag for statlige oppdragsgivere under terskelverdiene. Bestemmelsen er likelydende med tilsvarende bestemmelse over terskelverdiene. Bakgrunnen for forslaget er utvalgets oppfatning om at dette er et effektivt virkemiddel for å bidra til leverandørutvikling, samtidig som det bidrar til åpenhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen.

Standarder

Utvalget ønsket et enhetlig regelverk for alle typer anskaffelser. Det ble derfor foreslått at de nødvendige bestemmelser i NS 3400 Regler om anbudskonkurranser for bygg og anlegg inntas i dagens regelverk og gjøres generelle, og at regelverket ikke pålegger bruk av kontraktstandarder. Henvisningen i dagens regelverk til NS 3430 Alminnelige kontraktsbestemmelser er ikke foreslått videreført i utvalgets forslag.

Begrepsbruk

Eksisterende forskrift skiller mellom fire anskaffelsesprosedyrer: åpen og begrenset anbudskonkurranse, kjøp eller kontrahering etter forhandling og direkte kjøp. Utvalget har foreslått at man i regelverket forlater bruken av begrepet anbud og betegnelser som inneholder dette ordet, herunder anbudskonkurranse. Dette innebærer at anskaffelsesprosedyrene i utvalgets forslag til regelverk omtales som åpen og begrenset konkurranse uten forhandling, forhandlet konkurranse og direkte anskaffelse. Anbud og tilbud foreslås begge omtalt som tilbud.

Forslaget til endret begrepsbruk er basert på et ønske om størst mulig grad av forenkling. Ett felles begrepsapparat for de ulike anskaffelsesprosedyrer er av utvalget ansett som et ledd i dette.

Samfunnsmessige hensyn

I tillegg til revisjonen av regelverket, innebar mandatet at utvalget skulle utrede og ta stilling til i hvilken utstrekning regelverket for offentlige anskaffelser på en hensiktsmessig måte kan benyttes til å oppfylle en del andre behov enn de rent anskaffelsespolitiske, og i nødvendig utstrekning fremme forslag til regler. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert spørsmålet om antikontraktørklausul, krav til fremleggelse av skatteattest ved offentlige anskaffelser, ivaretagelse av miljø, krav til dokumentasjon av helse, miljø og sikkerhet (HMS) og krav til bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser som grunnlag for vurderingen ved kontraktstildeling.

Utvalget anså det som et grunnleggende vilkår at ulike politiske målsettinger som skal nedfelles i det offentlige anskaffelsesregelverket kan knyttes til anskaffelsesvirksomhet generelt og regelverket spesielt, innenfor rammen av hva som anses som effektiv ressursbruk i forbindelse med offentlige anskaffelser. Utvalget har poengtert behovet for virkemidler som er treffsikre, slik at anskaffelsesprosessen ikke blir unødig ressurskrevende og åpner for tilfeldig og unødvendig skjønnsutøving på oppdragsgiversiden. Utvalget har på denne bakgrunn fremmet forslag til en form for sjekkliste som eventuelle nye krav i anskaffelsesregelverket bør vurderes i henhold til, i tillegg til at ovennevnte hensyn er vurdert.

Det lå i utvalgets mandat at utvalget skulle fremme forslag til implementering av ILO-konvensjon nr 94 om lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget foreslo at denne gjennomføres ved et rundskriv. Bakgrunnen for dette er at konvensjonen bare omfatter subjekter som regjeringen har alminnelig instruksjonsmyndighet over. Videre vil en slik løsning være mer i samsvar med utvalgets grunnleggende ønske om å forenkle regelverket.

2.5 Høring

Utvalgets utredning ble overlevert Nærings- og handelsministeren i form av NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser den 18. juni 1997. Denne ble sendt ut på høring 27. juni 1997 med invitasjon til høringsinstansene om å komme med kommentarer til utvalgets forslag generelt, og til lov- og forskriftsutkastet spesielt. Høringsinstansene ble bedt om å forelegge utredningen for de underliggende etater og organer som ikke selv var egne høringsinstanser.

Departementet satte frist til 31. oktober 1997 for å komme med eventuelle uttalelser.

Følgende instanser ble bedt om å kommentere utvalgets utredning:

Akademikernes Fellesorganisasjon

Alle departementer

Bergen kommune

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Den Norske Bankforening

Energiforsyningens Fellesorganisasjon

Euro-Info

Forsvarets bygningstjeneste

Fylkeskommunene

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

Kommunenes Sentralforbund (KS)

Konkurransetilsynet

Landsforeningen for bygg og anlegg (LBA)

Landsorganisasjonen (LO)

Legemiddelindustriforeningen

Legemiddelinnkjøpssamarbeidet (LIS)

Maskinentreprenørenes Forbund

Norsk Forbund for Innkjøp og Logistikk

Norges byggstandardiseringsråd

Norges energiverkforbund

Norges ingeniørorganisasjon

Norges Eksportråd

Norges Juristforbund

Norges Kommunalbank

Norges standardiseringsforbund

Norges byggforskningsinstitutt

Norges praktiserende arkitekter

Norges forskningsråd

Norges apotekerforening

Norges forsikringsforbund

Norges eiendomsmeglerforbund

Norges bedriftsforbund

Norsk Arbeidsmandsforbund

Norsk Petroleumsforening

Norsk Lysningsblad

Norske Sivilingeniørers Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Næringslovutvalget

Oljeindustriens landsforening

Oslo kommune

Presseindustriens Landsforening

Regjeringsadvokatembetet

Rikshospitalet

Riksrevisjonen

Rådgivende ingeniørers forening

Servicebedriftenes Landsforening

Statens forvaltningstjeneste

Statens Nærings- og Distriktutviklingsfond

Statens Vegvesen

Statsbygg

Teknologibedriftenes Landsforening

Trondheim kommune

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

2.6 Høringsinstansenes generelle merknader til utredningen

Kort oppsummert er høringsinstansene i hovedtrekk positive overfor utredningen og forslagene fra utvalget. Det er bred enighet om at regelverket for offentlige anskaffelser er uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. En revisjon av regelverket med sikte på å etablere et helhetlig regelverk er derfor positivt mottatt. Det er videre enighet om at en mer profesjonell anskaffelsesprosess vil kunne medføre store innsparinger og gi bedre kontroll med anskaffelsene generelt.

Flere instanser påpeker viktigheten av og behovet for økt kompetanse både på oppdragsgiversiden og leverandørsiden for å unngå unødig ressursbruk under anskaffelsesprosessen. Som følge av inngåelsen av EØS-avtalen og ikrafttredelsen av lov om offentlige anskaffelser herunder forskriftene, ble det utarbeidet veiledere og gjennomført en rekke informasjonstiltak. I forbindelse med gjennomføringen av den reviderte loven og forskriftene tar departementet sikte på å revidere veilederene samt å iverksette ytterligere informasjonstiltak.

Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond (SND) og Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) understreker i sine uttalelser betydningen av å utvikle offentlig sektor som krevende kunde. Statens økte profesjonalitet på dette området er ansett for å være en forutsetning for et mer konkurransedyktig næringsliv. SND og TBL trekker bl a frem offentlige forsknings- og utviklingsprosjekter som ett virkemiddel det er viktig at staten anvender for å få frem nye og bedre produkter. Departementet er enig i synet på betydningen av statens innvirkningsmulighet og vil på denne bakgrunn bemerke at utviklingen av staten som krevende kunde og leverandørutvikling utgjør en del av departementets løpende oppgaver.

Flere høringsinstanser har kommentert forholdet mellom regelverket for statlig sektor og kommunal og fylkeskommunal sektor, og påpekt de vanskeligheter et differensiert regelverk medfører for de ulike aktører på markedet for offentlige anskaffelser.

Kommunenes Sentralforbund (KS) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) opplever at utvalget har gått utover sitt mandat, som etter deres oppfatning var å revidere reglene for statlig anskaffelsesvirksomhet. KS og YS er av den oppfatning at det ikke lå i mandatet å foreta en gjennomgripende revidering av lovverket som vil ha konsekvenser for hele offentlig sektor, herunder kommunesektoren.

Norsk Lastebileierforbundhar videre uttalt at organisasjonen er opptatt av at regelverket for offentlige anskaffelser skal være redaksjonelt og pedagogisk enkelt å forholde seg til, og at fremtidig regelverk derfor bør være likt for statlige, kommunale og fylkeskommunale organer.

Departementet vil bemerke at utvalget ikke har foreslått materielle endringer for kommunesektoren. De endringer som er foreslått av utvalget er kun av redaksjonell art. Det vises for øvrig til behandlingen av lovens anvendelsesområde under kapittel 7.3.

2.6.1 Elektronisk kunngjøring og handel

Høringsinstansene Statskonsult, Norsk forbund for innkjøp og logistikk (NIMA), Planleggings- og samordningsdepartementet og Statens Forvaltningstjeneste har savnet en vurdering av spørsmål vedrørende bruk av IT ved offentlige anskaffelser i utvalgets utredning.

Planleggings- og samordningsdepartementet, uttaler:

PSD har registrert at utredningen ikke har drøftet problemstillinger knyttet til elektronisk handel og offentlige innkjøp. Tilbud om å ta i bruk elektroniske verktøy og foreta elektroniske anskaffelser er på markedet. Dette innebærer at det er behov for å foreta en gjennomgang av problemstillinger knyttet til elektroniske bestillinger og anbud, sikkerhet, signatur osv relativt raskt. Dersom dette ikke gjøres nå når det planlegges å fremme en proposisjon om innkjøpsregelverket, vil man relativt snart kunne komme i en situasjon hvor det vil være påkrevet med nye endringer i regelverket. Noen hevder at offentlig sektor årlig gir avkall på 25 milliarder kroner hvis ikke elektronisk handel settes øverst på dagsordenen. Eksempel på gevinster kan være effektivisering av dagens manuelle prosedyrer, bortfall av unødige ledd mellom produsent, selger og kjøper og mer konkurransedyktig næringsliv. Det er å håpe at denne type aktiviteter med endrede prosedyrer og samarbeidsformer ikke vil kreve store endringer i dagens regelverk. NOU 1997:21 bekrefter imidlertid ikke at så er tilfellet. Antakelig burde det foretas en særskilt gjennomgang av det offentlige anskaffelsesregelverket for å ivareta dagens og fremtidige hensyn til effektiv elektronisk handel.

Departementet vil påpeke at det pågår et forholdsvis omfattende arbeid på området elektronisk handel nasjonalt og internasjonalt, både innenfor offentlig og privat sektor. Viktig i denne sammenheng er Nærings- og handelsdepartementets næringsrettede IT-plan, hvor departementet i løpet av 1998 vil vurdere nødvendige tilpasninger i lov og regelverk for å tilrettelegge for elektronisk handel, inkludert løsninger for digitale signaturer og tiltrodde tredjeparter. Sentralt står også EU's arbeide på området bl a innenfor SIMAP-prosjektet (Système d'Information pour les Marches Publics). Elektronisk handel på området for offentlige anskaffelser vil måtte koordineres mot dette arbeidet.

Når det gjelder det forestående forskriftsarbeid, vil departementet ta sikte på å gå igjennom forskriften for å fjerne eller endre bestemmelser som unødig er til hinder for bruk av IT. Som PSD er inne på, kan imidlertid de «nye» verktøyene gi grunnlag for andre og mer effektive løsninger og rutiner ved offentlige anskaffelser enn det man har i dag. Departementet finner det imidlertid ikke riktig å iverksette gjennomgripende endringer i regelverket før det nærmere er undersøkt hvordan IT på en hensiktsmessig måte skal kunne brukes ved offentlige anskaffelser. I departementets næringsrettede IT-plan er Arbeids- og administrasjonsdepartementet gitt ansvaret for å videreutvikle den offentlige innkjøpspolitikken, herunder skal programmet aktivt tilrettelegge for elektroniske anbud og innkjøp. Departementet vil delta aktivt i dette arbeidet og det er naturlig at behov for eventuelle regelverksendringer tas opp i denne sammenheng.