1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til ny lov om børsvirksomhet (børsloven). Lovforslaget bygger på Børslovutvalgets innstilling som er trykket som NOU 1999:3. Forslaget vil erstatte lov 17. juni 1988 nr. 57 om verdipapirbørs. Departementets siktemål er at loven skal bidra til effektive, velordnede og tillitvekkende markeder for finansielle instrumenter.

Verdipapirmarkedets hovedoppgave er å formidle kreditt og egenkapital. Dette bidrar til kapitaloppbyggingen i samfunnet, og til at kapitalen kanaliseres dit den kaster mest av seg. Et effektivt verdipapirmarked bidrar til økt effektivitet i fordelingen av samfunnets ressurser. Velorganiserte markedsplasser for finansielle instrumenter er nødvendig for å skape tillit til markedet. Børser spiller en viktig rolle i denne sammenheng, blant annet som tilretteleggere av selve markedsplassen for handelen, og som kontrollør av at visse krav er oppfylt for de finansielle instrumenter som noteres på børsen og for dem som skal delta i handelen på børsen. Hensiktsmessige regler om organiseringen av og virksomheten til børser og andre markedsplasser for finansielle instrumenter har således en vesentlig samfunnsøkonomisk betydning.

Forslaget legger til rette for en økt konkurranse mellom markedsplasser for finansielle instrumenter. Børser og andre markedsplasser står overfor viktige internasjonale utfordringer som følge av blant annet økt økonomisk integrasjon og teknologisk utvikling. Lovforslaget er utformet under hensyn til at norske markedsplasser skal kunne delta i de strukturendringer som må forventes å gjøre seg gjeldende, på en hensiktsmessig måte. Lovforslaget tar sikte på å redusere børsers tilknytning til og oppgaver innenfor offentlig forvaltning, blant annet som et ledd i å styrke børsers konkurranseevne.

Børsloven med forskrifter vil på sitt område gjennomføre de forpliktelser Norge har etter EØS-avtalen.

1.2 Lovens formål og virkeområde

Lovens formål er å legge til rette for effektive, velordnede og tillitvekkende markeder for finansielle instrumenter. Loven vil gjelde virksomhet som børs eller autorisert markedsplass som drives i Norge. Loven vil også gjelde for virksomhet som norsk børs eller autorisert markedsplass driver i utlandet gjennom filial eller ved grensekryssende virksomhet, med mindre annet er bestemt av departementet. Kongen kan fastsette forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og kontinentalsokkelen.

1.3 Krav om tillatelse

Departementet foreslår at organisering eller drift av markedsplass for finansielle instrumenter der det legges til rette for handel ved regelmessig og offentlig kursnotering av finansielle instrumenter, bare skal kunne skje med konsesjon som børs eller autorisert markedsplass. Ordningen med konsesjonsplikt for børs er en videreføring av gjeldende rett. Regulering av autoriserte markedsplasser er nytt i forhold til gjeldende rett. I gjeldende rett er konsesjonsplikten knyttet til bruk av betegnelsen børs. Etter forslaget vil konsesjonsplikten være knyttet til virksomhetens art både for børs og autorisert markedsplass.

Autoriserte markedsplasser vil på flere punkter være underlagt mindre omfattende regulering enn det som er tilfellet for børs. Det vises blant annet til at lovforslaget fastsetter kriterier for opptak til handel og notering på børs, men ikke for opptak til handel og notering på autoriserte markedsplasser. Opptakskriteriene for børs vil oppfylle kravene i blant annet EØS-reglene som svarer til Rdir. 79/279/EØF om samordning av vilkårene for opptak av finansielle instrumenter til offisiell notering ved fondsbørs og Rdir. 80/390/EØF om samordning av kravene til utforming, kontroll og spredning av prospekter som skal offentliggjøres i forbindelse med opptak av verdipapirer til offisiell notering på en fondsbørs. At det ikke foreslås opptakskriterier for opptak til notering og handel på autoriserte markedsplasser, innebærer at slike foretak kan velge å fastsette mindre omfattende opptakskrav, slik at markedsplassen kan ta opp til notering og handel finansielle instrumenter som ikke oppfyller opptakskriteriene for børs.

Med finansielle instrumenter menes finansielle instrumenter som definert i verdipapirhandelloven § 1-2 annet ledd.

Det foreslås at konsesjonsmyndigheten etter børsloven legges til departementet. Dette er i tråd med dagens ordning. Det foreslås innført en saksbehandlingsfrist på seks måneder for myndighetenes behandling av søknad om tillatelse som børs eller autorisert markedsplass.

Tillatelse etter børsloven vil etter forslaget falle bort dersom børs eller autorisert markedsplass kommer under konkursbehandling eller offentlig akkordforhandling. Videre foreslås det at departementet helt eller delvis skal kunne endre, herunder sette nye vilkår, eller tilbakekalle tillatelse som børs eller autorisert markedsplass dersom nærmere angitte omstendigheter foreligger.

Det foreslås at vedtak om sammenslåing og deling av foretak med tillatelse som børs, samt om avhendelse av en vesentlig del av børsens konsesjonspliktige virksomhet, skal meddeles departementet før vedtaket gjennomføres. Departementet skal kunne nekte gjennomføring av transaksjonen, sette vilkår for gjennomføring av transaksjonen eller endre den konsesjonen som foreligger.

Norsk børs eller autorisert markedsplass som skal utøve virksomhet i utlandet gjennom datterselskap eller filial, skal etter forslaget ha tillatelse fra departementet.

1.4 Organisasjonsform, organer mv.

Departementet foreslår at børs og autorisert markedsplass bare skal kunne organiseres som allmennaksjeselskap. Forslaget innebærer at Oslo Børs må omorganiseres fra selveiende institusjon til allmennaksjeselskap. Allmennaksjelovens regulering av selskapets organer mv. vil gjelde for børs og autorisert markedsplass. Det foreslås regler om blant annet styre og ledelse som er strengere enn allmennaksjelovens regler. Det foreslås å videreføre regler om taushetsplikt og habilitet og om begrensninger i børsers adgang til å eie finansielle instrumenter, og at disse reglene også skal gis anvendelse for autoriserte markedsplasser. Det foreslås at børs skal ha kontrollkomité. Kontrollkomitéen skal føre tilsyn med at børsen følger lover, forskrifter og konsesjonsvilkår, samt vedtekter og vedtak truffet av foretakets organer, og skal herunder vurdere sikkerhetsmessige forhold ved virksomheten. Videre foreslås det krav til etablering av retningslinjer for intern kontroll.

Det foreslås at Kredittilsynet skal kunne gi nærmere regler om revisors arbeidsoppgaver i børs til utfylling av allmennaksjeloven og revisorlovens regler.

Departementet foreslår at børsers vedtekter og endringer i disse skal forelegges departementet til godkjennelse, og at departementet skal kunne gi nærmere regler om innhold og godkjenning av børsens vedtekter. Vedtak om avhendelse av en vesentlig del av den konsesjonspliktige virksomheten skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring.

1.5 Eier- og kapitalforhold

Departementet foreslår en eierbegrensning på 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i børs. Likt med aksjeeie regnes etter forslaget erverv av rett til å bli eier av aksjer når dette må anses som reelt erverv av aksjene. Det foreslås at departementet i særlige tilfelle skal kunne gjøre unntak fra eierbegrensningsreglene.

Det foreslås unntak fra eierbegrensningsregelen slik at børs skal kunne eies 100 prosent av et holdingselskap med hovedkontor i Norge. Det er et vilkår at eventuelle andre datterselskaper av holdingselskapet ikke driver annen virksomhet enn børsvirksomhet eller virksomhet som har naturlig sammenheng med børsvirksomhet. Eierbegrensningsregelen på 10 prosent vil gjelde tilsvarende for et slikt holdingselskap.

Det foreslås videre at det skal kunne gis tillatelse til at eierandeler svarende til inntil 25 prosent av kapitalen eller stemmene i en børs skal kunne eies av annen norsk eller utenlandsk børs eller annet foretak som ledd i strategisk samarbeidsavtale mellom foretakene vedrørende børsvirksomheten, når dette er vedtatt av generalforsamlingen i den eide børsen med flertall som for vedtektsendring, så lenge avtalen gjelder.

Det foreslås regler om nedsalg ved ulovlig aksjeeie. Inntil nedsalg har funnet sted skal det for den del av aksjeeierens aksjeportefølje som overstiger eierbegrensningene ikke kunne utøves andre rettigheter i selskapet enn retten til å heve utbytte for aksjene og til å utøve fortrinnsrett ved kapitalforhøyelse.

Departementet foreslår stemmerettsbegrensninger i børs, slik at ingen kan stemme for mer enn 10 prosent av stemmene i foretaket eller for mer enn 20 prosent av de stemmene som er representert på generalforsamlingen. Det foreslås unntak fra stemmerettsbegrensningene i de tilfeller hvor det gjelder unntak fra eierberensningsregelen. Det foreslås konsolideringsregler i forhold til eierbegrensnings- og stemmerettbegrensningsreglene.

Det foreslås ikke eierbegrensnings- eller stemmerettsbegrensningsregler for autorisert markedsplass, men det foreslås meldeplikt ved erverv av betydelig eierandel, dvs. eierandel som representerer minst 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene. Kredittilsynet skal nekte slikt erverv dersom vedkommende aksjeeier ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket

Departementet foreslår at børs og autorisert markedsplass ikke skal kunne ta opp til notering omsettelige verdipapirer utstedt av vedkommende børs eller autoriserte markedsplass, eller finansielle instrumenter knyttet til slike verdipapirer. Det foreslås at det skal kreves samtykke fra departementet for notering av omsettelige verdipapirer utstedt av foretak som inngår i konsernforhold med vedkommende børs eller autoriserte markedsplass, eller finansielle instrumenter knyttet til slike. Det kan etter forslaget stilles vilkår for slikt samtykke, herunder at slikt foretak skal underlegges særlig tilsyn fra Kredittilsynet.

Det foreslås at børs og autorisert markedsplass underlegges krav til ansvarlig kapital som skal være forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i foretaket. Videre foreslås det regler om at børs og autorisert markedsplass skal ha en betryggende beholdning likvider.

Det foreslås at departementet skal kunne gi nærmere regler om beregning mv. av ansvarlig kapital og likvide midler.

1.6 Virksomhetsregler

Departementet legger opp til at børsloven skal være en rammelov som utfylles gjennom forskrifter. En rekke av de EØS-forpliktelser som gjelder på området foreslås å skulle bli ivaretatt i forskrifter. Videre foreslås det at børser og autoriserte markedsplasser til utfylling av børsloven med forskrifter, selv skal fastsette regler og forretningsvilkår om opptak til notering og handel, kursnotering, samt om rettigheter og plikter for utstedere og medlemmer. En rekke av de forhold som i dag er regulert i børsforskriften forutsettes etter forslaget å skulle reguleres i børsenes og markedsplassenes egne regler og forretningsvilkår. Regler og forretningsvilkår som nevnt, og endringer i disse, skal etter forslaget sendes inn til Kredittilsynet. Kredittilsynet skal kunne kreve disse endret dersom de ikke oppfyller lov eller forskrift gitt i medhold av lov.

Det foreslås å lovfeste at børsvirksomhet og virksomhet som autorisert markedsplass skal drives med tilbørlig hensyn til prinsipper om effektivitet, nøytralitet og likebehandling av aktører, samt for å sikre at markedet har god gjennomsiktighet og at kursnoteringen gjenspeiler de noterte instrumentenes markedsverdi. Dette vil få betydning ved tolkningen av de øvrige virksomhetsbestemmelsene og legge en ramme for innholdet i regler og forretningsvilkår fastsatt av børs eller autorisert markedsplass. Det foreslås videre en bestemmelse om at børs og autorisert markedsplass skal ha de systemer for gjennomføring av handel, kursnoteringer, gjennomsiktighet, informasjonsgivning og markedsovervåking som er nødvendig ut fra den måten virksomheten er organisert på.

Det foreslås å videreføre virksomhetsbegrensninger for børs. I tillegg til å drive børsvirksomhet kan foretak med konsesjon som børs etter forslaget drive virksomhet som har naturlig sammenheng med børsvirksomhet og som ikke svekker tilliten til børsens integritet og uavhengighet. Kredittilsynet skal etter forslaget kunne pålegge børs å drive virksomhet som ikke er børsvirksomhet i eget foretak. Dersom børs driver oppgjørsvirksomhet etter verdipapirhandelloven kapittel 6, må virksomheten drives i eget foretak. Departementet skal imidlertid i forskrift eller enkeltvedtak kunne gjøre unntak fra sistnevnte bestemmelse. Tilsvarende bestemmelser foreslås for autorisert markedsplass.

For børs foreslås det regler om kursnotering, børsmedlemsskap, opptak av finansielle instrumenter til børsnotering, utstederes forpliktelser, herunder opplysningsforpliktelser. Videre foreslås det enkelte sanksjonsregler, regler om suspensjon og handelspause, samt regler om markedsovervåkingen. Disse reglene representerer i stor grad en videreføring av gjeldende rett. Det vil etter forslaget ikke lenger bare være verdipapirforetak som skal kunne tas opp som børsmedlemmer. Etter forslaget vil enhver person og ethvert foretak kunne tas opp som børsmedlem forutsatt at personen/foretaket oppfyller krav til forsvarlig kapital, formålstjenlig organisasjon, tilstrekkelige tekniske systemer og for øvrig anses skikket til å delta i kursnoteringen i forhold til de forpliktelser medlemskapet innebærer. Børsmedlem må videre ha de nødvendige offentlige tillatelser til å drive den virksomhet børsmedlemskapet etter sin art innebærer, og oppfylle betingelser og plikter knyttet til børsmedlemskapet. Vedkommende børs kan selv fastsette strengere krav for opptak av medlemmer enn de som følger av regler gitt i eller i medhold av børsloven.

Kravene for opptak av finansielle instrumenter til børsnotering foreslås med visse endringer videreført.

Det foreslås at børs skal overvåke handelen og kursnoteringene og sørge for at dette skjer i overensstemmelse med lov og forskrifter samt børsens regler og forretningsvilkår. Forslaget er i det vesentlige en videreføring av gjeldende rett. Det foreslås at departementet skal kunne gi nærmere regler om hvordan en børs skal utføre markedsovervåkingen. Videre foreslås det at departementet skal kunne gi regler for børs' medvirkning i myndighetenes tilsyn med verdipapirhandelen.

Departementet foreslår at børs skal kunne kreve at verdipapirsentral og oppgjørssentral uten hinder av taushetsplikt skal gi de opplysninger som er nødvendige for at børsen skal kunne oppfylle sine plikter etter første ledd.

Departementet foreslår at det fastsettes at forvaltningsloven kap. III, IV, V, VI og VIII får anvendelse for nærmere angitte typer avgjørelser som fattes av børs i medhold av børsloven og verdipapirhandelloven. Dette vil gjelde for avgjørelser om opptak av børsmedlem, suspensjon og opphør av børsmedlemsskap, opptak til børsnotering, suspensjon og strykning av finansielle instrumenter fra børsnotering, samt ileggelse av overtredelsesgebyr eller løpende mulkt. Videre vil det gjelde for børsers avgjørelser etter verdipapirhandelloven kapittel 4 om tilbudsplikt og frivillige tilbud ved oppkjøp og verdipapirhandellovens kapittel 5 om prospektkrav ved offentlig tilbud. Det foreslås at departementet skal kunne fastsette nærmere regler om saksbehandlingen.

På en rekke punkter foreslås det at virksomhet som autorisert markedsplass skal være underlagt de samme krav som virksomhet som børs. Dette gjelder blant annet bestemmelser om krav til kursnoteringene, utsteders opplysningsforpliktelser, plikten til å overvåke handelen og kursnoteringene, suspensjon, overtredelsesgebyr og løpende mulkt. Som nevnt ovenfor foreslås det at kriterier for opptak til notering og handel på autorisert markedsplass ikke fastsettes i eller i medhold av børsloven, men at slike kriterier skal fastsettes av markedsplassen selv.

Det foreslås at departementet skal kunne fastsette nærmere regler for organiseringen av autoriserte markedsplasser som utfyller, supplerer eller avviker fra regler gitt i eller i medhold av børsloven. Videre foreslås det at departementet skal kunne fastsette om og i hvilken utstrekning bestemmelsene om verdipapirsentral og oppgjørssentrals opplysningsplikt overfor børs etter børsloven og verdipapirhandelloven skal gis tilsvarende anvendelse i forhold til autoriserte markedsplasser.

Autoriserte markedsplasser kan etter forslaget oppta børsnoterte finansielle instrumenter til notering og handel. Markedsplassen skal i så fall rapportere gjennomførte transaksjoner i slike finansielle instrumenter ved markedsplassen til vedkommende børs etter nærmere regler fastsatt av departementet.

Det foreslås at enkelte av verdipapirhandellovens regler som regulerer forhold knyttet til børsnoterte finansielle instrumenter skal gis tilsvarende anvendelse i forhold til finansielle instrumenter som er tatt opp til notering og handel på autorisert markedsplass. Dette gjelder blant annet regler om ulovlig innsidehandel og kursmanipulasjon.

Administrasjon av ordningen med registrering av prospekter ved tilbud som gjelder verdipapir som ikke er eller søkes børsnotert, foreslås lagt til Foretaksregisteret i stedet for til børs som i dag. Regelverket om tilbudsplikt og frivillige tilbud i verdipapirhandelloven kapittel 4 administreres i dag av børsen. Av hensyn til en enhetlig praktisering av regelverket dersom det opprettes flere børser, foreslås det en hjemmel for departementet til å bestemme at et annet organ skal overta myndigheten som børsen i dag har etter verdipapirhandelloven kapittel 4.

Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne fastsette i hvilken utstrekning forvaltningsloven skal gjelde når autorisert markedsplass treffer avgjørelser, samt fastsette nærmere regler om saksbehandlingen.

1.7 Klagenemnd og søksmålsadgang

Departementet foreslår å videreføre ordningen med en egen klagenemnd for vedtak fattet av børs. Etter forslaget kan departementet i forskrift fastsette i hvilken utstrekning avgjørelser truffet av autorisert markedsplass skal kunne bringes inn for klagenemnda.

1.8 Varederivater

Konsesjonsplikten og de forslåtte bestemmelsene i børsloven gjelder etter forslaget bare for markedplasser for finansielle instrumenter. Med finansielle instrumenter menes i denne sammenheng finansielle instrumenter som definert i verdipapirhandelloven. Dette innebærer at markedsplasser for varederivater i utgangspunktet ikke vil omfattes av børslovens regler, da varederivater ikke faller inn under verdipapirhandellovens definisjon av finansielle instrumenter. Departementet foreslår at departementet i forskrift skal kunne fastsette at børsloven med forskrifter helt eller delvis skal få anvendelse for foretak som organiserer eller driver et marked for varederivater. Departementet skal etter forslaget også kunne gi regler for slike foretak som utfyller, supplerer eller avviker fra regler gitt i eller i medhold av børsloven.

1.9 Tilsyn og straff

Departementet foreslår at børser og autoriserte markedsplasser underlegges tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynslovens ordinære regler om tilsyn vil få anvendelse for Kredittilsynets tilsyn med børs og autorisert markedsplass. I tillegg foreslås det enkelte særregler spesielt utformet med tanke på tilsynet med børs og autorisert markedsplass. Blant annet foreslås det opplysningsplikt overfor Kredittilsynet for utstedere og børsmedlemmer.

Det foreslås en videreføring av gjeldende straffebestemmelser, med visse justeringer blant annet for å hensynta at også virksomhet som autorisert markedsplass etter forslaget vil være konsesjonspliktig.

1.10 Omdannelse av eksisterende børs til allmennaksjeselskap

Som nevnt vil Oslo Børs måtte omdanne seg til allmennaksjeselskap. Omdanning foreslås å skulle skje ved at børsens eiendeler og forpliktelser overføres til et nystiftet allmennaksjeselskap. Aksjene skal legges ut for offentlig salg til høystbydende. Formuen som oppstår ved salget av aksjene skal overføres til staten, og den selveiende institusjon skal avvikles.

1.11 Andre endringer i kredittilsynsloven, verdipapirhandelloven og finansieringsvirksomhetsloven

Forslagene til endringer i kredittilsynsloven behandles i punkt 15.1 og 15.3 i proposisjonen. Forslagene tar dels sikte på å klargjøre eller presisere loven ut fra den lovforståelse som i praksis er lagt til grunn i tilsynsarbeidet. Dels tar forslagene sikte på å bedre Kredittilsynets muligheter til å drive et effektivt tilsyn og å sørge for at institusjonene faktisk følger de regler og holder seg innenfor de rammer som er satt for virksomheten.

I punkt 15.1.3 foreslås at Kredittilsynet gis et utvidet grunnlag for å pålegge en institusjon å rette på et forhold, slik at pålegg om retting kan gis også når institusjonen har overtrådt konsesjonsvilkår eller interne retningslinjer. Videre foreslås i punkt 15.1.4 en presisering av hva slags materiale som omfattes av institusjonenes opplysningsplikt overfor Kredittilsynet. Det foreslås at Kredittilsynet skal kunne kreve slikt materiale utlevert for kontroll. Videre foreslås det at Kredittilsynet skal kunne bestemme hvordan rapportering fra institusjonene skal skje. I punkt 15.1.5 foreslås enkelte redaksjonelle endringer i tilsynsloven § 4, som gir en oppregning av hva slags pålegg Kredittilsynet kan gi de institusjoner det har tilsyn med. Endelig foreslås i punkt 15.1.6 en lovendring som presiserer at Kredittilsynets pålegg overfor institusjonene er grunnlag for krav om dagmulkt, enten pålegget er gitt med hjemmel i kredittilsynsloven eller annen lov. I punkt 15.3 foreslås det å endre bestemmelsen om utligning av Kredittilsynets utgifter på tilsynsenhetene for å unnta regnskapsførere mv. fra utligningen av utgiftene ved tilsynet med overholdelse av de alminnelige regler om verdipapirhandel.

Det foreslås en ny bestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven for å gi hjemmel til å fastsette regler som begrenser kredittinstitusjoners adgang til å bruke opplysninger om sikringsordninger i sin markedsføring. Den foreslåtte endring er en oppfølging av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Det foreslås en endring i verdipapirhandelloven for å åpne for at ansatte i Folketrygdfondet skal kunne delta i investeringsbeslutninger som gjelder et selskap hvor vedkommende sitter i bedriftsforsamlingen.