11 Tilsyn med børser og autoriserte markedsplasser, herunder straffesanksjoner

11.1 Gjeldende rett

Etter børsloven § 5-4 første ledd, skal børsen sende årsregnskap og årsberetning til departementet. Børsen skal gi Finansdepartementet supplerende opplysninger dersom dette kreves. Børsloven § 5-4 annet ledd hjemler adgang for departementet til å gi pålegg til børsen når det har grunn til å tro at det ved børsen foreligger forhold som strider mot lov eller forskrifter.

Dersom børsdirektøren, børsstyret eller børsrådet har grunn til å anta at det er handlet i strid med børsloven eller verdipapirhandelloven, skal dette etter børsloven § 5-4 tredje ledd meldes til tilsynsmyndighetene, dvs. Kredittilsynet, jf. Ot.prp. nr. 83 (1986-87). Dette kan også omfatte handlinger av børsens egne organer eller ansatte.

Tilsyn med handelen i finansielle instrumenter og med overholdelsen av lovgivningen om verdipapirhandel forestås av Finansdepartementet, jf. verdipapirhandelloven § 12-1 første ledd. Finansdepartementet har etter denne bestemmelsen tilsyn med børsens etterlevelse av verdipapirhandellovens regler som gjelder for børser. Tilsynet har ikke karakter av å være et operativt tilsyn, men fungerer som et forvaltningstilsyn, blant annet ved at departementet vedtar og fortolker regelverk for virksomheten.

Børsrådet skal føre tilsyn med børsstyrets og børsdirektørens forvaltning av børsen, jf. børsloven § 2-2 første ledd litra b).

Etter kredittilsynsloven § 1 nr. 13 skal Kredittilsynet føre tilsyn med verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel, samt med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov. Det følger videre av verdipapirhandelloven § 12-1 annet ledd at tilsyn med verdipapirforetaks og oppgjørssentralers virksomhet, samt med overholdelse av verdipapirhandellovens bestemmelser, skal føres av Kredittilsynet. Kredittilsynet vil i medhold av de nevnte bestemmelser kunne gripe inn overfor børsen når det gjelder forhold som knytter seg til overholdelse av verdipapirhandellovens regler. Børsen er imidlertid ikke underlagt institusjonelt virksomhetstilsyn av Kredittilsynet.

Regler om straffesanksjoner ved brudd på nærmere angitte bestemmelser i børsloven, følger av børsloven § 6-1.

11.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at børser og autoriserte markedsplasser i Norge skal være underlagt løpende virksomhetstilsyn, og uttaler blant annet (NOU 1999:3 side 242):

«På virksomhetsområder der det ikke nødvendigvis er enkeltpersoner som blir skadelidende dersom den offentligrettslige regulering blir brutt, men mer generelle samfunnsinteresser som skal vernes, har man etablert særskilte tilsynsorganer som skal følge opp virksomheten. På denne bakgrunn er blant annet Konkurransetilsynet og Kredittilsynet opprettet. Disse organene følger de respektive institusjoner under tilsyn for å sikre at de forholder seg til de regler som er gitt for virksomheten.

Begrunnelsen for at det er innført særskilt regulering av finansmarkedets aktører er dette markedets sentrale betydning i samfunnet. De fleste tilbydere av tjenester i finansmarkedet er i dag underlagt tilsyn, jf tilsynsloven § 1. I tillegg til verdipapirforetak og banker nevnes her spesielt Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen, som sammen med markedsplassen utgjør den sentrale delen av infrastrukturen i verdipapirmarkedet.»

Utvalget viser til at tilsyn isolert sett vil medføre visse kostnader, utover de kostnader som følger av at den tilsynsunderlagte institusjonen uansett i sin virksomhet må oppfylle gjeldende regelverk, og uttaler (NOU 1999:3 side 243):

«Foruten forutsetningen om samfunnets behov for særskilt tilsyn, må man også se denne belastningen i sammenheng med det kvalitetsstempel tilsynet forutsetningsvis medfører. Det at markedsplassen er underlagt tilsyn bidrar til tillit til at virksomheten drives forsvarlig. Avhengig av hvilken rolle tilsynsmyndighetene har, vil for eksempel revisors erklæring for årsoppgjøret, suppleres ved tilsynsmyndighetenes soliditetskontroll. Tilsynet vil også bidra til allmennhetens tillit til markedsplassen som en «level playing field».»

Utvalget viser også til at tilsyn dels er forutsatt i ISD og at IOSCO, som er en organisasjon for tilsynsdirektiver for verdipapirmarkedet, forutsetter at det skal føres virksomhetstilsyn med markedsplasser. I en IOSCO-anbefaling av september 1998 anbefales det løpende myndighetstilsyn med børser og handelssystemer med det mål å sikre integritet i handelen gjennom rimelige og rettferdige regler som balanserer interesse mellom ulike markedsdeltagere. I denne sammenheng vises det særlig til behovet for gjennomsiktighet, mulighet for å forhindre markedsmanipulasjon mv. og til å sikre en effektiv, rettferdig og sikker infrastruktur for handel og oppgjør med lavest mulig systemrisiko. Utvalget uttaler videre (NOU 1999:3 side 243):

«Spesielt der en fondsbørs drives i aksjeselskapsform, der det ikke er naturlig med et børsråd med de oppgaver som følger av dagens børslov, vil det være et behov for å etablere offentlig tilsyn på siden av Finansdepartementets generelle forvaltningstilsyn. Tilsynet her vil blant annet relatere seg til oppfyllelse av konsesjonsvilkår, kapitalkrav, interne rutiner, eierforhold m v.

Alt i alt legges det til grunn at markedsplasser som er underlagt regulering har en så viktig samfunnsøkonomisk betydning at de fortsatt bør være underlagt tilsyn. De merkostnader som tilsynet medfører for markedsplassene er en kostnad som markedspassene må bære for å kunne få status som regulert autoriserte markedsplass. Nye markedsplasser vil kunne ta disse kostnadene med i vurderingen av om det er regningssvarende å starte opp slik virksomhet. De virksomheter som allerede er i drift er allerede underlagt tilsyn og kan således forholde seg til dette.»

Når det gjelder spørsmålet om valg av tilsynsmyndighet, uttaler utvalget blant annet (NOU 1999:3 side 243):

«Et argument for å videreføre Finansdepartementets rolle som reguleringstilsyn for børser, er at det er departementet som er øverste offentlige fagorgan for saker som relateres til finansmarkedet. Finansdepartementet har også det overordnede ansvaret for tilsynet med verdipapirmarkedet, jf verdipapirhandelloven § 12-1 første ledd. Det er naturlig å opprettholde departementets overordnede rolle også for børser og markedsplassene i egenskap av aktører i verdipapirmarkedet.

Hurtig omskiftende markedsforhold gjør imidlertid et tilbaketrukket tilsyn med at fastsatte regler overholdes mindre egnet som tilsynsmetode alene. I det markedet stadig er i utvikling, med introduksjon av nye instrumenter i et globalisert marked, vil konkrete regelverksfastsatte premisser for virksomhetsutøvelsen forutsette stadig revisjon av regelverket. Stadig endrede markedsforhold, sammen med et komplisert marked, forutsetter at utøvelsen av skjønn i tilsynsarbeidet blir mer fremtredende. For å følge med i markedsplassenes virksomhet må tilsynet være mer oppsøkende. Fokus bør derfor skiftes over mot et mer operativt virksomhetstilsyn. For øvrig vises til at tilsynsform bør være lik for børser uavhengig av organisasjonsform som selveiende institusjon eller aksjeselskap.»

Utvalget peker på at virksomhetstilsynet kunne tenkes videreført i dagens form ved et bredt sammensatt råd, som i motsetning til dagens børsråd kunne rendyrkes som tilsynsorgan. Utvalget viser imidlertid til at et slikt råd vil kreve løpende oppfølging, høy grad av spesialisering og fagkunnskap, samt evne til hurtig reaksjon og behandling. Fordi det i følge utvalget ligger i «rådsmodellens natur» at medlemmene ikke er heltidsengasjerte, vil et frittstående råd etter utvalgets syn ikke være hensiktsmessig. Utvalget mener at behovet for et operativt løpende tilsyn tilsier at denne funksjonen bør legges til et organ som kan drive tilsyn på heltid, og viser til at dette er den modellen som er valgt i de øvrige nordiske land og for øvrig synes å være foretrukket i Europa. Utvalget mener at Kredittilsynet fremstår som det naturlige valg i denne sammenheng. Utvalget uttaler videre (NOU 1999:3 side 244):

«Kredittilsynet har i dag operativt tilsyn de øvrige infrastrukturinstitusjonene; herunder Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen. Det er Kredittilsynet som fører tilsyn med verdipapirforetakene, som i dag er markedsplass for unoterte instrumenter. Videre føres det tilsyn med finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond som er sentrale aktører i verdipapirmarkedet. Kredittilsynets tilsynsoppgaver på verdipapirmarkedet i dag er knyttet tett opp mot børsvirksomhet. Tilsynet følger børsmedlemmene, som verdipapirforetak, og forvalter de generelle adferdsreglene i verdipapirhandelloven, herunder innsidehandelbestemmelsene.»

Utvalget nevner også muligheten for opprettelse av et nytt organ for tilsyn med regulerte markedsplasser, men kommer til at dette ikke vil være hensiktsmessig.

Når det gjelder det nærmere innhold av det operative tilsynet, mener utvalget at hovedformålet må være å sikre at markedsplassen i sin virksomhetsutøvelse holder seg innenfor den regulering, herunder konsesjonsvilkår, som er gitt for virksomheten. Etter utvalgets mening er det nærliggende å underlegge børser og autoriserte markedsplasser virksomhetstilsyn på lik linje med Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen. Det vises til at markedsplasser har likhetstrekk med disse institusjonene ved at alle tre virksomheter fungerer som infrastrukturinstitusjoner i verdipapirmarkedet. Utvalget viser til at innholdet i tilsynet med Norsk Oppgjørssentral og Verdipapirsentralen ikke er nærmere konkretisert i verdipapirhandelloven og verdipapirsentralloven. Også kredittilsynsloven § 3 er generelt formulert, men legger opp til et aktivt tilsyn. Utvalget viser til at tilsynsvirksomheten tradisjonelt vil ha to hovedmetoder i form av stedlig tilsyn ved besøk på markedsplassen og dokumentbasert tilsyn ved regelmessig rapportering fra virksomheten. I tillegg bør tilsynsorganet etter utvalgets syn løpende være premissleverandør til det organ som er gitt myndighet til å fastsette regler for markedsplassene. Utvalget viser også til hovedmomentene i IOSCOs anbefaling av september 1998. Det vises til nærmere omtale i NOU 1999:3 side 245.

Til hvilke virkemidler tilsynet bør ha, uttaler utvalget (NOU 1999:3 side 245):

«For å sikre overholdelse av regelverket, må tilsynsmyndighetene gis virkemidler til å avdekke og følge opp eventuelle regelbrudd.»

Utvalget foreslår at kredittilsynslovens regler gis anvendelse på tilsynet med børser og autoriserte markedsplasser. Utvalget uttaler (NOU 1999:3 side 246):

« Utvalgetantar at kredittilsynsloven bør legges til grunn for markedsplasstilsynet, ved at § 1 endres slik at børser og autoriserte markedsplasser inngår i den oppregningen av institusjoner som Kredittilsynet har tilsyn med. Tilsynslovens regler får dermed anvendelse på tilsynet med markedsplassene. Det antas å være formålstjenlig å fastsette regler for opplysningsplikt for børs og autorisert markedsplass samt ledende ansatte og tillitsmenn i slike institusjoner, påleggskompetanse og tilsynets taushetsplikt i børsloven, selv om man da får en viss overlapping med tilsynslovens generelle regler. Denne fremgangsmåten er valgt for verdipapirhandelloven. Et enhetlig reguleringssystem for institusjoner i det samme markedet tilsier en slik løsning også for markedsplassene. Det vises til lovutkastet §§ 8-2 til 8-4 og § 11-2.»

Utvalget foreslår en bestemmelse om opplysningsplikt overfor Kredittilsynet for børser, autoriserte markedsplasser og selskap i samme konsern som slike. Videre foreslås det meldeplikt overfor Kredittilsynet dersom det inntreffer forhold som medfører risiko for at børs eller autorisert markedsplass ikke vil kunne oppfylle kapitalkrav, eller det oppstår andre forhold som kan innebære betydelig risiko for driften av foretaket. Videre foreslås det at foretak som har utstedt finansielle instrumenter som er opptatt til børsnotering eller handel på en autorisert markedsplass plikter å gi Kredittilsynet de opplysninger som Kredittilsynet anser nødvendig for å avgjøre om det har skjedd overtredelse av bestemmelser i børsloven eller bestemmelser gitt i medhold av denne vedrørende finansielle instrumenter som er utstedt av foretaket. Det foreslås også opplysningsplikt for foretak og privatperson vedrørende vedkommendes medlemskap eller deltagelse i handel på børs eller autorisert markedsplass.

Utvalget foreslår at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om retting dersom børs eller autorisert markedsplass opptrer i strid med lov, bestemmelser gitt i medhold av lov eller egne regler og forretningsvilkår. Tilsvarende skal gjelde dersom foretakets ledelse eller styremedlemmer ikke oppfyller de foreslåtte krav til hederlig vandel og erfaring. Dersom en aksjeeier med betydelig eierandel ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket, eller handler i strid med den foreslåtte bestemmelse om krav til aksjeeiere, skal Kredittilsynet etter lovforslaget kunne gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til aksjene ikke kan utøves. Utvalget foreslår at det tas inn i børsloven at Kredittilsynet har taushetsplikt etter kredittilsynsloven § 7, samt en hjemmel for Kredittilsynet til å underrette noen som er eller vil bli påført tap som følge av at bestemmelser i lov eller medhold av lov ikke er overholdt.

Utvalget foreslår at Kredittilsynets tilsynskompetanse også skal gjelde overfor andre selskaper i samme konsern, når børs inngår i et konsern. Utvalget uttaler om dette (NOU 1999:3 side 245):

«Dersom virksomhet som børs eller autorisert markedsplass inngår i en holdingmodell, må tilsynets kompetanse til en viss grad også relateres til den øvrige delen av konsernet. Det må imidlertid antas at det skal foreligge spesielle omstendigheter før tilsynet for eksempel skal kunne foreta inspeksjoner i andre selskaper i et konsern der et verdipapirforetak inngår. Dersom holdingmodeller skal organiseres slik at konsernspissen skal være et rent eierselskap, som ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i datterselskaper og underlagt eierbegrensningsregler og kapitalkrav, bør det for ordens skyld presiseres at tilsynet skal føre fullverdig tilsyn med disse foretakene. Dette anses nødvendig for å sikre at tilsynsvirksomheten også i slike selskaper skal kunne bli reell, blant annet i forhold til eierbegrensningsregler og virksomhetsbegrensninger. Se ellers lovutkastet §§ 8-1 og 8-2.»

Utvalget viser til at utgifter ved tilsyn i regi av Kredittilsynet etter kredittilsynsloven § 9 skal utlignes på de institusjoner som er under tilsyn, og at utligningen skjer forholdsmessig etter omfanget av tilsynsarbeidet med vedkommende institusjon. Utvalget viser til at alternative dekningsformer kan være belastning over statsbudsjettet uten etterfølgende utligning, eller bruk av gebyr for saksbehandling og tilsynsarbeid. Utvalget foreslår at utgiftene ved tilsyn med børser og autoriserte markedsplasser blir dekket inn etter den alminnelige regelen i kredittilsynsloven § 9, og uttaler (NOU 1999:3 side 246):

«Det er et veletablert prinsipp at tilsynskostnadene ved finanstilsynet blir utlignet på tilsynsenhetene. Gebyrer vil være en annen variasjon av dette prinsippet. Problemet med kostnadsdekning gjennom gebyr vil være at det mer generelle tilsynsarbeidet vanskelig kan spesifiseres for hver institusjon. Den utligningsmetoden som i dag benyttes overfor de institusjoner Kredittilsynet fører tilsyn med er antakelig den mest rettferdige fordelingsmetoden man i dag kan bruke.»

Når det gjelder straffesanksjoner, viser utvalget til at det ikke har registrert noe behov for å endre straffesanksjoneringen av overtredelse av børsreguleringen. Utvalget foreslår at gjeldende bestemmelse videreføres med enkelte nødvendige tilpasninger som følger av forslag til endringer i blant annet børsens organer og innføring av autorisert markedsplass.

11.3 Høringsinstansenes merknader

Statistisk sentralbyrå støtter utvalgets forslag om at børser og autoriserte markedsplasser skal underlegges tilsyn av Kredittilsynet på linje med andre institusjoner i verdipapirmarkedet.

Norges Fondsmeglerforbund uttaler at det støtter fullt ut at børser underlegges offentlig tilsyn av Kredittilsynet.

Kredittilsynet støtter utvalgets forslag om at børser og autoriserte markedsplasser skal være underlagt løpende virksomhetstilsyn, og vil i denne forbindelse særlig vektlegge markedsplassenes viktige samfunnsøkonomiske betydning samt betydningen av allmennhetens tillit til markedsplassene som viktige argumenter for at slik virksomhet er underlagt offentlig tilsyn. Kredittilsynet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag, og uttaler blant annet:

«Kredittilsynet ser det som hensiktsmessig å holde et eventuelt institusjonstilsyn med markedsplassene organisatorisk atskilt fra tilsynets samarbeid med markedsplassene i forbindelse med den løpende markedsovervåkingen. Et slikt organisatorisk skille vil bl.a. bidra til å klargjøre Kredittilsynets ulike roller i forhold til markedsplassene, og bygger i så måte videre på en inndeling av ansvarsområder som allerede i dag er inkorporert i Kredittilsynets Markedsavdeling. Det forutsettes imidlertid at tilsynet står fritt til å benytte informasjon innhentet gjennom markedsovervåkingsfunksjonen som en del av det samlede tilsynet med den enkelte markedsplass.»

Til utvalgets forslag om opplysningsplikt uttaler Kredittilsynet:

«Det er av stor betydning for tilsynsarbeidet at bl.a. tilsynsenheter har en vid opplysningsplikt overfor tilsynsmyndigheten. Dette synes ivaretatt ved utkastets § 8-2 første ledd. Kredittilsynet vil bemerke at bestemmelsen suppleres av kredittilsynsloven § 3, annet og tredje ledd, samt § 4 nr. 4. Av kredittilsynsloven § 3, tredje ledd fremgår det bl.a. at opplysningsplikt kan pålegges de enkelte tillits- og tjenestemenn i institusjonen dersom foretaket ikke oppfyller sin plikt til å gi tilsynsmyndigheten opplysninger.

Utkastets § 8-2 annet ledd er utformet etter mønster av verdipapirhandelloven § 12-2 annet ledd som gjelder for verdipapirforetak og oppgjørssentraler. Kredittilsynet mener det er viktig at børser og autoriserte markedsplasser har en lovfestet plikt til uoppfordret å gi melding om forhold som kan innebære betydelig risiko for driften av slike foretak. Det vises bl.a. til våre merknader knyttet til de lovfestede kapital- og likviditetskrav under pkt. 3.3 ovenfo. Selv om Kredittilsynet vil føre et aktivt institusjonstilsyn med slike foretak, vil det være umulig å være fullt ut oppdatert på den løpende utviklingen. Hendelser som innebærer betydelig risiko vil videre kunne oppstå plutselig, som f.eks. svikt i datasystemer, brann, i tillegg til uventede økonomiske forhold. Når det oppstår slike situasjoner, vil en av tilsynsmyndighetens oppgaver være å medvirke til at man finner frem til hensiktsmessige løsninger som ivaretar både samfunnsmessige og de enkeltståendes interesser. En forutsetning for slik medvirkning er at tilsynsmyndigheten underrettes straks situasjonen oppstår. Kredittilsynet støtter således i hovedsak utvalgets forslag til § 8-2 annet ledd.»

Kredittilsynet foreslår at det presiseres i lovteksten at opplysningsplikten vedrørende forhold som medfører risiko for at børs eller autorisert markedsplass ikke vil kunne oppfylle de fastsatte kapitalkrav, skal gjelde kravene til både ansvarlig kapital og likviditet.

Til utvalgets forslag til bestemmelse om tilsynets virkemidler, uttaler Kredittilsynet:

«Utkastets § 8-4 er basert på tilsvarende bestemmelser i verdipapirhandelloven § 12-4, første og fjerde ledd, og suppleres av kredittilsynsloven § 4. Kredittilsynet har ingen merknader til utvalgets forslag på dette punkt.

I tillegg til de pålegg som kan gis i medhold av de nevnte bestemmelsene, inngår det blant Kredittilsynets virkemidler å kunne kalle sammen foretakets styre. I slike møter samt i generalforsamlinger kan Kredittilsynet la seg representere og framsette forslag, men Kredittilsynet har ikke stemmerett. Kredittilsynet kan videre kreve innkallelse til ekstraordinær generalforsamling, og selv foreta slik innkallelse dersom foretaket ikke gjennomfører slik innkalling. Det vises til kredittilsynsloven § 5 første ledd.»

Kredittilsynet mener det er hensiktsmessig å innta den foreslåtte bestemmelse om Kredittilsynets taushetsplikt, og slutter seg til utvalgets forslag om dekning av kostnader ved tilsyn. Når det gjelder utkastet § 8-1 første ledd om tilsyn med holdingmodeller, viser Kredittilsynet til at den gjengir bestemmelser i kredittilsynsloven § 1 annet ledd. Kredittilsynet mener at selv om bestemmelsen strengt tatt er overflødig, vil det ha en pedagogisk og informasjonsmessig verdi å innta den i børsloven. Kredittilsynet foreslår videre en endring i forslaget til straffebestemmelse for å reflektere Kredittilsynets forslag om at også virksomhet som autorisert markedsplass skal være konsesjonsbelagt.

Oslo Børs støtter i utgangspunktet utvalgets forslag om at børs skal underlegges ordinært tilsyn fra Kredittilsynet, men mener det kan være et problem at børs og Kredittilsynet også må samarbeide om eller dele enkelte konkrete tilsynsoppgaver i markedet, og viser til at det kan oppstå problemer dersom det oppstår uenighet om prioriteringer av ulike typer saker eller med hensyn til anvendelse av ressurser. For slike tilfeller mener Oslo Børs at departementet bør kunne fastsette nærmere retningslinjer. Oslo Børs uttaler videre:

«Når det gjelder straffebud som beskytter kursfastsettelsen på børsnoterte verdipapirer spesielt, bør kompetansen til å anmelde overtredelser til påtalemyndigheten ligge både hos Kredittilsynet og børsen. Dette er et annet spørsmål enn spørsmålet om hvilken myndighet som skal ha forvaltningsansvaret for vphl. Oppfølgingen av overtredelser av slike bestemmelser har stor betydning for kvaliteten på og tilliten til markedet. Børsen har egeninteresse i at disse bestemmelser fungerer etter sitt formål, og kan være nærmere til å vurdere dette enn Kredittilsynet. At det er tempo i saksbehandlingen i slike saker er avgjørende for tillitsspørsmålet. Forsinkende mellomledd bør unngås når dette ikke er nødvendig. Oslo Børs legger til grunn at anmeldelse bør foretas av børsen selv.

Det er ellers et alminnelig prinsipp at vedkommende som er fornærmet i en straffesak kan be påtalemyndigheten om straffeforfølgning. Dette bør også gjelde her. Den praktiske ordningen mellom Kredittilsynet og børsen, og eventuelle rutiner for å sikre kvalitet i arbeidet før anmeldelse skjer, bør overlates disse å løse ved avtale.»

Aksjesparerforeningen i Norge viser til at tillit blant allmennheten og fra markedsaktører i inn- og utland er en forutsetning for et velfungerende og konkurransedyktig kapitalmarked, og uttaler:

«Foreningen ser alvorlig på den manglende tillit mange markedsaktører har til Oslo Børs nå, etter en rekke ulike henvendelser det siste året. Mange aktører oppfatter ikke Børsens og Kredittilsynets tilsynsvirksomhet som tilstrekkelig effektiv og/eller forebyggende. I en medlemsundersøkelse foretatt blant foreningens medlemmer i mars 1999 svarte 50 prosent av respondentene at bedre regler/kamp mot innsidehandel og fordeling av informasjon til markedsaktørene, var saker foreningen burde prioritere i sitt arbeide overfor myndigheter og markedsaktører. Flere større og mellomstore private investorer foreningen har kontakt med arbeider nå aktivt med å plassere større deler av sine porteføljer i utlandet, fordi tilliten til det norske markedet er sviktende. Dette er meget alvorlige signaler.»

11.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av behovet for å innføre et løpende virksomhetstilsyn med børser og autoriserte markedsplasser i Norge. Det ligger en generell samfunnsinteresse i at markedsplasser for omsetning av verdipapirer fungerer på en betryggende måte, et hensyn som et offentlig tilsyn vil bidra til å ivareta. Departementet viser også til at de fleste tilbydere av tjenester i finansmarkedet er underlagt tilsyn i medhold av kredittilsynsloven § 1. I tillegg til banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak, nevnes spesielt Norsk Oppgjørssentral ASA og Verdipapirsentralen, som sammen med børsen er sentrale institusjoner i infrastrukturen i verdipapirmarkedet. Det vises også til at ISD artikkel 22 synes å forutsette et visst tilsyn med regulerte markeder og IOSCOs anbefalinger om tilsyn med børser og handelssystemer som nærmere omtalt i NOU 1999:3 kap. 24.3 og 24.4. Tilsyn vil isolert sett medføre visse ekstra kostnader for markedsplass for omsetning av verdipapirer. Departementet mener imidlertid at denne ulempen vil oppveies av at offentlig tilsyn må antas å øke tilliten til markedsplassen hos aktørene i verdipapirmarkedet. Departementet mener at hensynene til å sikre en effektiv og sikker infrastruktur for handel og oppgjør med lavest mulig systemrisiko taler for at regulerte markeder underlegges virksomhetstilsyn. Det understrekes at Finansdepartementets generelle tilsyn som følger av verdipapirhandelloven § 12-1 første ledd, som nærmere beskrevet under punkt 11.1, fortsatt vil gjelde.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at ansvaret for tilsynet med børser og autoriserte markedsplasser legges til Kredittilsynet, jf. lovforslaget § 8-1. Kredittilsynet har i dag tilsyn med blant annet Norsk Oppgjørssentral ASA og Verdipapirsentralen. Det er videre Kredittilsynet som fører tilsyn med verdipapirforetakene, som i dag er markedsplass for unoterte instrumenter, og med finansinstitusjoner og forvaltningsselskaper for verdipapirfond, som er sentrale aktører i verdipapirmarkedet. Departementet mener som utvalget at verken opprettelse av et eget organ for å utføre børstilsyn eller videreføring av dagens børsrådsmodell synes særlig hensiktsmessig og kan i hovedsak slutte seg til utvalgets begrunnelse på dette punkt.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at kredittilsynslovens ordinære regler om tilsyn gis anvendelse for Kredittilsynets tilsyn med børs og autorisert markedsplass. Det vises til forslaget til endring av kredittilsynsloven § 1 første ledd nr. 10, hvor børs og autorisert markedsplass tas inn i opplistingen over institusjoner under tilsyn.

I tillegg til forslaget om å gi kredittilsynsloven anvendelse overfor tilsyn med børser og autoriserte markedsplasser, foreslår utvalget egne regler om tilsyn i børsloven. Departementet antar at det vil være hensiktsmessig å utfylle kredittilsynslovens generelle regler med enkelte særregler spesielt utformet med tanke på tilsynet med børser og autoriserte markedsplasser, selv om dette vil medføre en viss overlapping med tilsynslovens generelle regler. Det vises for så vidt til det tilsvarende system som er valgt i verdipapirhandelloven, jf. verdipapirhandelloven kapittel 12. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot den foreslåtte løsning.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at Kredittilsynet skal føre tilsyn også med andre selskaper som inngår i konsern med børs eller autorisert markedsplass. Utvalgets forslag til bestemmelse i § 8-1 annet ledd tilsvarer imidlertid fullt ut kredittilsynsloven § 1 annet ledd, som vil komme til anvendelse for børser og autoriserte markedsplasser, jf. forslaget til endring av Kredittilsynsloven § 1. Etter departementets syn er bestemmelsen på denne bakgrunn overflødig og foreslås sløyfet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en bestemmelse om opplysningsplikt overfor Kredittilsynet for børser og autoriserte markedsplasser, jf. lovforslaget § 8-2. Det vises til at en lignende bestemmelse for verdipapirforetak og oppgjørssentraler fremgår av verdipapirhandelloven § 12-2 første ledd, og at Kredittilsynet i sin høringsuttalelse har gått inn for bestemmelsen. Utvalget foreslår at opplysningsplikten også skal gjelde for selskap i samme konsern som børs og autorisert markedsplass. Dette går lengre enn bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 12-2 som bare pålegger verdipapirforetaket opplysningsplikt. Departementet antar at det er hensiktsmessig at også selskap som inngår i samme konsern som børser og autoriserte markedsplasser pålegges opplysningsplikt overfor Kredittilsynet. Det vises blant annet til at Kredittilsynet i medhold av kredittilsynsloven § 1 skal føre tilsyn også med andre selskaper i konsern med børs og autorisert markedsplass, jf. omtale ovenfor.

I samsvar med utvalgets forslag foreslår departementet en bestemmelse om meldeplikt overfor Kredittilsynet dersom det inntreffer forhold som medfører risiko for at børs eller autorisert markedsplass ikke vil kunne oppfylle de fastsatte kapitalkrav, eller det oppstår andre forhold som kan innebære betydelig risiko knyttet til driften av foretaket, jf. lovforslaget § 8-2 annet ledd. En lignende bestemmelse fremgår av verdipapirhandelloven § 12-2 annet ledd. I tråd med Kredittilsynets høringsuttalelse foreslås det presisert at meldeplikten knyttes både til de fastsatte krav til ansvarlig kapital og likviditet.

I likhet med utvalget foreslår departementet at en utsteder av børsnoterte finansielle instrumenter eller utsteder av finansielle instrumenter som er opptatt til notering og handel på en autorisert markedsplass plikter å gi Kredittilsynet de opplysninger som Kredittilsynet anser nødvendige for å avgjøre om det har skjedd overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av børsloven vedrørende de finansielle instrumentene som er utstedt av foretaket, jf. lovforslaget § 8-2 tredje ledd. Bestemmelsen har en parallell i verdipapirhandelloven § 12-2 femte ledd som gjelder opplysningsplikt for utstederne om forhold Kredittilsynet anser nødvendig for å avgjøre om det har skjedd overtredelse av verdipapirhandellovgivningen. Opplysningsplikten foreslås å gjelde tilsvarende for børsmedlemmes samt tillitsvalgte og ansatte hos børsmedlem vedrørende medlemskapet eller deltakelsen i notering og handel på børs eller autorisert markedsplass. Det vises til lovforslaget § 8-2 tredje ledd.

Utvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse om at Kredittilsynet har taushetsplikt etter kredittilsynsloven § 7. Departementet viser til at bestemmelsen ikke har noen selvstendig betydning, da kredittilsynsloven uansett vil gjelde og foreslår at bestemmelsen sløyfes. Utvalget foreslår et unntak fra taushetsplikten ved at Kredittilsynet kan underrette noen som er eller vil bli påført tap som følge av at lovbestemmelser ikke er overholdt, jf. tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-3. Departementet slutter seg til utvalgets forslag, jf. lovforslaget § 8-3.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å gi Kredittilsynet hjemmel til å gi børs og autorisert markedsplass pålegg om retting dersom foretaket opptrer i strid med lov eller egne regler og forretningsvilkår, jf. lovforslaget § 8-4 første ledd. Tilsvarende vil gjelde dersom foretakets ledelse eller styremedlemmer ikke oppfyller kravene til hederlig vandel og erfaring som fastsatt i § 3-2 annet ledd. Det vises til at en lignende bestemmelse fremgår av verdipapirhandelloven § 12-4 første ledd. Departementet legger til grunn at «egne regler og forretningsvilkår» også vil omfatte interne retningslinjer og instrukser, jf. lovforslaget § 3-4.

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om at stemmerett knyttet til aksjer ikke kan utøves dersom de subjektive krav til aksjeeieren ikke er oppfylt, jf. § 8-4 annet ledd. Det vises til at departementet foreslår at subjektive krav til aksjeeiere bare skal stilles i forhold til autoriserte markedsplasser.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at utgiftene ved tilsynet dekkes inn gjennom de alminnelige regler om utlikning av utgifter i kredittilsynsloven, jf. kredittilsynsloven § 9.

Departementet viser til Kredittilsynets uttalelse om at det er hensiktsmessig å holde et institusjonstilsyn med markedsplassene organisatorisk adskilt fra tilsynets samarbeid med markedesplassene i forbindelse med den løpende markedsovervåkningen. Departementet legger til grunn at Kredittilsynet selv finner frem til den mest hensiktsmessige organisering av de nye tilsynsoppgavene. Departementet har imidlertid ikke innvendinger til at tilsynet fritt kan benytte informasjon innhentet gjennom markedsovervåkningsfunksjonen som en del av det samlede tilsyn med hver enkelt markedsplass, som forutsatt av Kredittilsynet i sin høringsuttalelse. Det vises for øvrig til omtalen av Kredittilsynets funksjoner i forbindelse med markedsovervåkningen under kapittel 9.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre straffebestemmelsen i børsloven § 6-1, med visse justeringer som følge av forslaget om at det ikke lenger skal være børsråd og for forslaget om innføring av regulering av autorisert markedsplass. Departementet viser til at utvalget ikke har sett behov for å endre regelen, og at ingen av høringsinstansene har hatt merknader til dette. Departementet slutter seg til utvalgets forslag, men foreslår visse endringer i bestemmelsens første ledd for å hensynta departementets forslag om at også virksomhet som autorisert markedsplass skal være konsesjonspliktig. Det vises til lovforslaget § 9-1.

Administrative sanksjoner overfor børs og autorisert markedsplass i form av endring og tilbakekall av konsesjon er nærmere beskrevet i punkt 5.3.