15 Forslag om andre endringer i kredittilsynsloven, verdipapirhandelloven og finansieringsvirksomhetsloven

15.1 Endringer i kredittilsynsloven

15.1.1 Innledning

I dette kapitlet omhandles enkelte forslag til endringer i lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven). Loven omtales i det følgende som kredittilsynsloven.

Kredittilsynet fører tilsyn med blant annet banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser, verdipapirforetak, eiendomsmeglere, inkassoforetak, revisorer og regnskapsførere. Tilsynsoppgaven innebærer at Kredittilsynet skal se til at de institusjoner som står under tilsyn virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, formål og vedtekter. Kredittilsynsloven regulerer i hovedsak Kredittilsynets virksomhet som tilsyns- og kontrollmyndighet, herunder Kredittilsynets virkemidler overfor institusjonene i tilsynsarbeidet. De foreslåtte lovendringene tar dels sikte på å klargjøre eller presisere regelverket ut fra den forståelse som i praksis er lagt til grunn i tilsynsarbeidet. Dels tar endringsforslagene sikte på å bedre Kredittilsynets muligheter til å drive et effektivt tilsyn og å sørge for at institusjonene faktisk følger de regler og holder seg innenfor de rammer som er satt for virksomheten.

I punkt 15.1.3 foreslås endringer i kredittilsynsloven § 4 nr. 8 slik at Kredittilsynet gis et utvidet grunnlag for å pålegge en institusjon å rette på et forhold. Videre foreslås i punkt 15.1.4 visse endringer i kredittilsynslovens bestemmelser om institusjonenes opplysningsplikt overfor Kredittilsynet. Blant annet foreslås en presisering av hva slags materiale som omfattes av opplysningsplikten, samt at Kredittilsynet kan kreve materiale utlevert for kontroll. I punkt 15.1.5 foreslås enkelte redaksjonelle endringer i kredittilsynsloven § 4, som gir en oppregning av hva slags pålegg Kredittilsynet kan gi de institusjoner det har tilsyn med. Endelig foreslås i punkt 15.1.6 en lovendring som presiserer at Kredittilsynets pålegg overfor institusjonene er grunnlag for krav om dagmulkt, enten pålegget er gitt med hjemmel i kredittilsynsloven eller annen lov.

15.1.2 Høring

Finansdepartementet sendte ved brev 22. desember 1998 ut et høringsnotat med forslag til endringer i kredittilsynsloven. Høringsnotatet var utarbeidet av Kredittilsynet. Fristen for merknader ble satt til 19. mars 1999. Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til forslagene:

• Barne- og familiedepartementet

• Datatilsynet

• Den norske Bankforening

• Finansieringsselskapenes Forening

• Kredittilsynet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bank

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Forsikringsforbund

• Norsk Oppgjørssentral

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Regjeringsadvokaten

• Sparebankforeningen i Norge

• Statistisk Sentralbyrå

• Verdipapirfondenes Forening

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• De selvstendige kommunale pensjonskasser

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukersamvirket

• Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Landslaget for Regnskapskonsulenter

• Landsorganisasjonen i Norge

• Likestillingsombudet

• Norges Skatterevisorers Landsforening

• Riksadvokaten

• Rikstrygdeverket

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Økokrim

Høringsinstansene er generelt positive til forslagene i høringsnotatet. Enkelte høringsinstanser har hatt merknader til forslaget om at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser fra institusjonenes side. Det samme gjelder forslaget om at Kredittilsynet skal kunne fastsette hvordan rapportering fra institusjonene skal skje, samt det nærmere innhold av forslaget om at Kredittilsynet skal ha rett til å kreve materiale utlevert for kontroll. Også forslaget om en hjemmel for Kredittilsynet til å gi forskrifter om institusjonenes internkontroll, er kommentert av enkelte høringsinstanser.

15.1.3 Pålegg om retting

15.1.3.1 Gjeldende rett

Etter kredittilsynsloven § 4 nr. 8 kan Kredittilsynet pålegge de institusjoner det har tilsyn med «å rette på forholdet dersom en institusjons organer har handlet eller forsømt seg i strid med sine plikter etter lovgivning eller vedtektene». Et pålegg om retting vil si at Kredittilsynet fatter et enkeltvedtak etter forvaltningsloven der institusjonen påbys å opptre i samsvar med vedtakets innhold. Et slikt pålegg vil være rettslig bindende for den det er rettet mot, og manglende oppfyllelse av pålegget vil blant annet kunne være grunnlag for videre sanksjoner i form av daglig løpende mulkt eller straff. Et pålegg fra Kredittilsynet kan påklages til Finansdepartementet i henhold til reglene i forvaltningsloven kapittel VI (i inkassosaker er det Justisdepartementet som er klageinstans). Gyldigheten av et pålegg kan også prøves for domstolene.

Etter kredittilsynsloven § 4 nr. 8 kan pålegg om retting bare ilegges dersom institusjonene har overtrådt sine plikter etter lovgivning, dvs. lov eller forskrift, eller etter institusjonens vedtekter. Brudd på plikter fastsatt på annet grunnlag kan etter dagens regelverk ikke møtes med pålegg om retting fra Kredittilsynets side.

15.1.3.2 Høringsnotatet

Det er i høringsnotatet vist til at det kan være behov for å ha mulighet til å pålegge retting også utenfor de tilfelle der det foreligger brudd på lovgivning eller vedtekter. Det er derfor foreslått en utvidelse av Kredittilsynets adgang til å gi pålegg om retting etter kredittilsynsloven § 4 nr. 8.

I høringsnotatet er det for det første foreslått at kredittilsynsloven § 4 nr. 8 endres slik at Kredittilsynet kan gi pålegg om retting også når institusjonen opptrer i strid med konsesjon eller konsesjonsvilkår. Etter dagens regler vil alternativet være at Kredittilsynet overfor foretaket gir uttrykk for at de anser foretakets handlemåte for å være i strid med konsesjonen, og at handlemåten kan danne grunnlag for tilbakekall av konsesjonen. En slik merknad fra Kredittilsynets side er ikke et vedtak som kan påklages av institusjonen. Dessuten er det ikke slik at ethvert brudd på konsesjonsvilkår gir grunnlag for å kalle konsesjonen tilbake. Tilbakekall av konsesjonen vil i mange tilfelle være et langt mer inngripende tiltak enn ønskelig. Både hensynet til institusjonens kunder og andre tredjemenn og hensynet til institusjonen selv tilsier at en bør ha andre virkemidler enn tilbakekall av konsesjonen.

I høringsnotatet vises det videre til at den foreslåtte endringen vil være en naturlig følge av at en ikke lenger detaljregulerer alle deler av finansmarkedet direkte gjennom lov eller forskrift. Det vil på bakgrunn av den raske utviklingen stadig være behov for å oppstille konsesjonsvilkår som supplerer reguleringen i lovgivningen. Dessuten vil det kunne være særlige forhold ved den enkelte virksomhet som søker konsesjon som medfører behov for å fastsette spesielle konsesjonsvilkår.

For det annet er det i høringsnotatet foreslått at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om retting dersom institusjonen opptrer i strid med interne retningslinjer. Det vises til at det er et trekk ved nyere lovgivning som regulerer institusjoner på finansmarkedet at institusjonen selv skal fastsette interne retningslinjer på forskjellige områder av virksomheten. Etter verdipapirhandelloven følger dette av lovens § 9-1. Formålet er å sikre at institusjonen, og spesielt institusjonens ledelse, vurderer innholdet i og har fokus på bestemte forhold, som for eksempel risikokonflikt mellom foretaket og dets kunder. Interne retningslinjer skal fremlegges som en del av konsesjonssøknaden, og Kredittilsynet vil ved tilsyn normalt både gjennomgå og se nærmere på den konkrete oppfølging og overholdelse av disse.

I høringsnotatet vises det til at en adgang til å pålegge en institusjon å overholde egne retningslinjer vil kunne hindre at de fastsatte retningslinjer kun blir «papirbestemmelser» som bare tilsynelatende gir inntrykk av at institusjonen overholder retningslinjenes ulike krav til forsvarlig drift av virksomheten. Kredittilsynet har i dag bare hjemmel til å pålegge slik retting på verdipapirområdet, jf. verdipapirhandelloven § 12-4. I høringsnotatet foreslås derfor at det i kredittilsynsloven tas inn en generell hjemmel til å pålegge retting ved brudd på interne retningslinjer. Det understrekes at bestemmelsen bare foreslås å gjelde for den type interne retningslinjer som institusjonen etter lov eller forskrift er pålagt å fastsette.

For det tredje er det i høringsnotatet foreslått at det i kredittilsynsloven klargjøres at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser fra institusjonenes side. Etter gjeldende ordlyd i kredittilsynsloven § 4 nr. 8 må institusjonen ha «handlet eller forsømt seg» for at pålegg skal kunne ilegges. Ordlyden synes å forutsette at det må foreligge et allerede inntrådt brudd på lovgivning eller vedtekter. I Kredittilsynets praksis er det imidlertid lagt til grunn at Kredittilsynet også kan gi pålegg for å hindre fremtidige handlinger som etter Kredittilsynets oppfatning vil være i strid med lovgivning eller vedtekter, og Kredittilsynet har i flere tilfeller gitt pålegg for å hindre en mulig overtredelse av regelverket. Behovet for dette oppstår særlig der det kan være begrenset mulighet for å gjenopprette situasjonen etter at en eventuell overtredelse har skjedd, som for eksempel ved ulovlig utbetaling av utbytte til utlandet.

Det gis i høringsnotatet uttrykk for at et pålegg som gis for å hindre en fremtidig handling eller forsømmelse, i praksis bare vil kunne benyttes i situasjoner der det er konkret fare for at en bestemt handlemåte vil foretas.

Det vises i høringsnotatet til at alternativet til å gi et rettslig bindende pålegg, er at Kredittilsynet gir en uttalelse om at en vil oppfatte en bestemt handling for å være i strid med regelverket, og at en vil gi pålegg om retting dersom handlingen foretas. En slik uttalelse vil, i motsetning til et pålegg om retting, ikke være et enkeltvedtak som kan påklages av institusjonen. Av hensyn til mulig klagerett kan det derfor være ønskelig også for institusjonene at det gis et formelt pålegg fremfor en uttalelse i saken.

15.1.3.3 Høringsinstansenes merknader

Den norske Bankforening, Sparebankforeningen i Norge, Norges Fondsmeglerforbund, Norges Bank, Norsk Oppgjørssentral, Datatilsynet og Regjeringsadvokaten har uttalt seg om forslaget om at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om retting når institusjonen har handlet i strid med konsesjon eller interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Samtlige har gitt uttrykk for at de er positive til forslagene. Den norske Bankforening uttaler at det kan være grunn til å overveie om vilkåret for pålegg om retting ved brudd på interne retningslinjer bør strammes ytterligere inn, slik at grunnlaget for pålegg om retting begrenses til interne retningslinjer fastsatt med hjemmel i lov. Brudd på interne retningslinjer fastsatt med hjemmel i forskrift vil da ikke gi grunnlag for pålegg om retting. Regjeringsadvokaten har en merknad til den tekniske utformingen av lovforslaget på dette punktet.

Norges Fondsmeglerforbund og Sparebankforeningen i Norge er skeptiske til forslaget om at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser. Norges Fondsmeglerforbund uttaler:

«Forbundet er noe skeptisk til forslaget om å gi adgang til å gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser. Bakgrunnen for dette er at det kan herske usikkerhet om den fremtidige utvikling av et forhold og derved også usikkerhet om den lovtolkning som lå til grunn for pålegget var riktig. Konsekvensen av et «uriktig» pålegg knyttet til en mulig fremtidig overtredelse, f eks ved stansning av en transaksjon, vil være av en helt annen karakter enn et pålegg knyttet til en allerede foretatt overtredelse. Vi tror at det i relasjon til slike mulige fremtidige overtredelser vil være bedre at Kredittilsynet overfor det aktuelle foretak gir uttrykk for sin oppfatning, eventuelt kombinert med et varsel om mulig pålegg. Dersom man, på tross av ovenstående innvendinger, vil fremme Kredittilsynets forslag bør det klart fremgå av forarbeidene, eventuelt av lovteksten, at hjemmelen kun skal benyttes i de tilfeller der det er hevet over tvil at den «varslede» handling vil innebære en slik overtredelse som kan sanksjoneres med pålegg om retting i ettertid.»

Sparebankforeningen i Norge uttaler:

«Vi har imidlertid både prinsipielle og praktiske betenkeligheter med at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg for å hindre fremtidige handlemåter som er i strid med lov, vedtekter eller retningslinjer gitt i medhold av lov. Kredittilsynet begrunner forslaget med at tilsynet i praksis da kan gi pålegg for å forhindre fremtidige handlinger som etter tilsynets oppfatning vil være i strid med lov og forskrifter. Vårt utgangspunkt er at en institusjon ønsker å følge lover og forskrifter, og at en slik konflikt kun kan oppstå dersom Kredittilsynet har en annen fortolkning enn institusjonen. Det er prinsipielt betenkelig hvis Kredittilsynet med hjemmel i en slik påleggsrett påtar seg domstolens rolle som fortolker av lov og forskrifter.»

Den norske Bankforening og Finansieringsselskapenes Forening uttaler at det må være en forutsetning at hjemmelen bare skal tas i bruk når det er på det rene at handlingen er urettmessig. Bankforeningen uttaler:

«Det kan ikke være riktig å benytte pålegg i en situasjon hvor det rett nok foreligger uenighet mellom Kredittilsynet og en tilsynsenhet, men hvor spørsmålet om riktig lovforståelse kan være forbundet med forstandig tvil.»

15.1.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Kredittilsynets forslag i høringsnotatet om at Kredittilsynet bør ha mulighet til å gi pålegg om retting ved brudd på konsesjonsvilkår. Adgangen til å sette vilkår ved konsesjon benyttes i en god del tilfeller i praksis. Konsesjonsvilkår kan være aktuelt når det er særskilte forhold ved den enkelte virksomhet som søker konsesjon, som det er behov for å hensynta ved å sette vilkår for konsesjonen. Dessuten gjør den raske utviklingen i finansmarkedet at lovgivningen i enkelte tilfeller vil kunne være i etterkant av utviklingen og ikke fullt ut tilpasset aktuelle forhold. Det vil da være behov for å kunne sette konsesjonsvilkår som supplerer lovgivningen. Departementet viser til at brudd på slike vilkår bør kunne følges opp med pålegg om retting fra Kredittilsynets side.

Departementet går videre inn for at brudd på interne retningslinjer skal kunne gi grunnlag for pålegg om retting fra Kredittilsynets side. Departementet slutter seg til forslaget i høringsnotatet om at dette bare skal gjelde for den type interne retningslinjer som institusjonen er pålagt å fastsette etter lov eller forskrift. Departementet viser til at det i dag er regler om fastsettelse av interne retningslinjer i verdipapirhandelloven § 9-1. Det antas at krav om at institusjonene skal fastsette interne retningslinjer vil få stadig større betydning i fremtidig lovgivning. For at Kredittilsynet skal kunne ha et effektivt middel mot manglende overholdelse av slike retningslinjer, anser departementet at det er behov for en hjemmel til å kunne gi pålegg om retting også i slike tilfelle.

Departementet viser til at det i høringsnotatet også er foreslått at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser. Både Sparebankforeningen i Norge og Norges Fondsmeglerforbund har uttrykt skepsis mot dette forslaget. Det vises blant annet til at det er betenkelig dersom Kredittilsynet skal kunne gi pålegg i en situasjon der det kan være tvil om tolkningen av regelverket. Den norske Bankforening og Finansieringsselskapenes Forening uttaler at det må være en forutsetning for å bruke hjemmelen at det er på det rene at handlingen vil være urettmessig.

Departementet ser det slik at en hjemmel til å gi pålegg for å hindre fremtidige handlinger bare vil kunne benyttes der det er rimelig klart at handlingen vil bli foretatt. Det kan vanskelig tenkes at dette vil være tilfelle uten at Kredittilsynet har vært i kontakt med institusjonen og fått opplysninger om hva institusjonen har planer om. Dersom Kredittilsynet anser at handlingen, dersom den foretas, vil innebære en overtredelse av regelverket, vil det etter departementets syn være naturlig at Kredittilsynet går i dialog med institusjonen om dette. Departementet legger til grunn at en institusjon neppe vil velge å foreta handlingen dersom det er åpenbart eller overveiende sannsynlig at den innebærer et brudd på regelverket. Departementet ser det derfor slik at spørsmålet om Kredittilsynet skal gi pålegg for å hindre en fremtidig handling, i praksis bare vil oppstå der det er rimelig tvil om hvordan regelverket skal forstås, og hvor institusjonen og Kredittilsynet har forskjellig syn på hva som er riktig forståelse. I en slik situasjon vil det etter departementets syn være prinsipielt uheldig om det skal kunne gis bindende pålegg før handlingen er foretatt.

Departementet kan ikke slutte seg til synspunktet som Kredittilsynet har gitt uttrykk for i høringsnotatet, om at det av hensyn til institusjonens klagerett er en fordel at det gis et bindende pålegg fremfor at Kredittilsynet gir en ikke bindende uttalelse om sin forståelse av regelverket. Dersom det ikke gis noe bindende pålegg i forkant av handlingen, vil det være opp til institusjonen å vurdere om den vil gjennomføre handlingen eller ikke. Institusjonen vil uansett ha klagerett dersom den velger å utføre handlingen, og Kredittilsynet deretter ilegger sanksjoner.

Departementet finner på denne bakgrunn at spørsmålet om mulige overtredelser knyttet til institusjonenes fremtidige handlinger, mest hensiktsmessig vil kunne håndteres ved at Kredittilsynet gir uttalelse om sin forståelse av regelverket og eventuelt varsel om at pålegg om retting vil bli gitt dersom handlingen utføres, uten at det gis pålegg i forkant av handlingen. Departementet fremmer etter dette ikke forslag om at Kredittilsynet kan gi pålegg for å hindre fremtidige handlinger.

Departementet viser til at Den norske Bankforening i sin høringsuttalelse har reist spørsmål om utferdigelse av pålegg overfor selskaper som inngår i finanskonsern. Bankforeningen har bedt om at det overveies å utferdige en regel som sikrer at morselskapets ledelse skal varsles før Kredittilsynet utferdiger rettingspålegg overfor et datterselskap innenfor konsernet. Departementet viser til at det må være datterselskapets ansvar å holde morselskapet informert om dette. Det er etter departementets vurdering unødvendig å lovfeste en slik varslingsregel overfor morselskapet.

15.1.4 Institusjonenes opplysningsplikt

15.1.4.1 Gjeldende rett

Institusjonenes opplysningsplikt overfor Kredittilsynet fremgår i hovedsak av kredittilsynsloven § 3 annet ledd og § 4 første ledd nr. 3. Etter § 3 annet ledd kan Kredittilsynet «granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene» samt «gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som tilsynet finner nødvendig». Institusjonene plikter «når som helst å la tilsynet få gå gjennom institusjonens protokoller, registerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve». Etter § 4 første ledd nr. 3 kan Kredittilsynet pålegge institusjoner under tilsyn «å sende inn andre oppgaver og opplysninger som tilsynet mener det trenger for å utføre sitt verv». Bestemmelsen anvendes blant annet som hjemmel for å pålegge institusjonene periodiske rapporteringer til Kredittilsynet i forbindelse med det dokumentbaserte tilsynet.

15.1.4.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås for det første at kredittilsynsloven § 3 annet ledd presiseres slik at det klarere fremgår hva slags opplysninger som omfattes av institusjonenes opplysningsplikt, særlig med henblikk på elektronisk lagret informasjon. Videre foreslås at det i samme bestemmelse presiseres at Kredittilsynet kan kreve materiale som omfattes av opplysningsplikten utlevert for kontroll. Endelig foreslås at Kredittilsynet skal kunne bestemme på hvilken måte opplysningene fra institusjonene skal gis. Dette vil blant annet gi Kredittilsynet hjemmel til å kreve elektronisk rapportering.

Det er i høringsnotatet vist til at ordlyden i kredittilsynsloven § 3 annet ledd har vært uendret siden lovens vedtakelse. Etter ordlyden kan Kredittilsynet gå gjennom institusjonenes protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art. Ordlyden synes ikke å stille opp begrensninger i hva det kan kreves innsyn i. Kredittilsynet har praktisert bestemmelsen slik at den omfatter alt som måtte foreligge av skriftlig dokumentasjon, elektronisk lagret materiale og opplysninger som finnes på andre tekniske hjelpemidler som lydbånd og video. Det vises i høringsnotatet til at det vil være en fordel om det i lovens ordlyd presiseres klarere hvilket materiale som er omfattet av opplysningsplikten. Dette vil bidra til å tydeliggjøre institusjonenes plikter. I høringsnotatet foreslås det derfor at kredittilsynsloven § 3 annet ledd presiseres slik at opplysningsplikten også omfatter informasjon lagret på nye typer medier.

Videre er det i høringsnotatet foreslått en klargjøring av at Kredittilsynet kan kreve materiale som er omfattet av opplysningsplikten utlevert for kontroll. Etter kredittilsynsloven § 3 annet ledd plikter institusjonene å la Kredittilsynet «få gå gjennom» materialet og å «gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve». Etter lovens § 4 første ledd nr. 3 kan institusjonene pålegges å «sende inn andre oppgaver og opplysninger». Det er etter disse bestemmelsene uklart om materialet kan kreves utlevert for kontroll.

I høringsnotatet vises det til at Kredittilsynet i noen tilfeller har behov for å kunne kreve materiale eller kopier av dette midlertidig utlevert for nærmere granskning. Dette gjelder både skriftlig materiale og for eksempel lydbånd. Det vises til at det på to av tilsynsområdene er egne hjemler for å kunne kreve utlevert materiale til kontroll. Dette gjelder verdipapirhandelloven og eiendomsmeglingsloven. Det vises til verdipapirhandelloven § 12-2 og eiendomsmeglingsloven § 2-7. Muligheten til å få aktuelt materiale utlevert vil i mange tilfeller være arbeidsbesparende i tilsynsarbeidet, fordi en slipper tidkrevende kopiering av dokumenter eller nedtegning av referater. Det foreslås derfor en tilføyelse i kredittilsynsloven § 3 annet ledd slik at det presiseres at Kredittilsynet kan kreve materiale utlevert for kontroll.

Det foreslås i høringsnotatet at Kredittilsynet skal kunne stille krav om på hvilken måte rapportering fra institusjonene skal skje. Etter kredittilsynsloven § 3 annet ledd og § 4 første ledd nr. 2 og 3 kan Kredittilsynet pålegge institusjonene å gi eller sende inn opplysninger. Loven sier ikke noe om på hvilken måte innrapporteringen skal skje. I praksis har Kredittilsynet behov for å kunne kreve opplysninger både skriftlig og muntlig, og det har ikke vært ansett tvilsomt at Kredittilsynet i denne henseende kan avgjøre hvordan opplysningene skal gis. Spørsmålet er hvor langt en kan gå i å stille bestemte krav til på hvilken måte opplysninger skal gis og rapportering skal skje. Det er i høringsnotatet vist til at dette særlig gjør seg gjeldende med tanke på elektronisk rapportering.

I høringsnotatet vises det til at de fleste institusjoner under tilsyn i dag baserer seg på bruk av data, og at det derfor i utgangspunktet ikke vil være særlig byrdefullt for institusjonene å bli pålagt elektronisk rapportering. Det vises til at elektronisk rapportering vil effektivisere tilsynsarbeidet fordi en slipper mye arbeid med registrering av innkomne oppgaver. Ressursene kan da i større grad brukes i analysearbeidet. I praksis er elektronisk rapportering i dag gjennomført frivillig når Kredittilsynet har bedt om det. Dersom institusjoner har hatt særlige problemer med å innrette seg slik Kredittilsynet har bedt om, har det vært lagt vekt på å komme frem til fleksible løsninger. Det er i høringsnotatet foreslått en hjemmel som klargjør at Kredittilsynet kan pålegge institusjonene å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Kredittilsynet bestemmer.

15.1.4.3 Høringsinstansenes merknader

Forslaget om at Kredittilsynet skal kunne kreve utlevert materiale for kontroll, er kommentert av Norsk Oppgjørssentral, Norges Fondsmeglerforbund og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening. Norsk Oppgjørssentral viser til at utlevering av blant annet datamaskiner synes å gå noe videre enn det som er forsvarlig. Videre uttales blant annet:

«I tillegg til at teksten etter vår oppfatning favner noe for vidt, er den heller ikke helt presis. Vi antar at Kredittilsynet ønsker tilgang til elektronisk lagret informasjon. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med at informasjonen er lagret på datamaskinen. Denne distinksjonen kommer greit fram i teksten i konkurranseloven, der behovet for å få tilgang til datamaskinen begrunnes med at den skal benyttes for å få tilgang til informasjon som krever bruk av datamaskin. En rekke av de forhold Kredittilsynet vil ønske å få innsyn i vil fordre at institusjonen «pakker opp» elektronisk lagret informasjon fra CD-rom og lignende media. Behovet for datamaskinen vil være begrenset til å benytte den programvaren som ligger på maskinen for å kunne få tilgang på elektronisk lagret informasjon. Dette krever ikke på noen måte at Kredittilsynet får datamaskinen utlevert til kontroll.»

Norges Fondsmeglerforbund stiller seg i utgangspunktet positiv til at plikten til utlevering klargjøres. Forbundet uttaler videre:

«Vi er dog av den oppfatning at det klart bør fremgå at det utleverte materiale tilbakeleveres så snart som mulig. Vi savner her en noe bredere drøftelse av de problemer utleveringsplikten reiser i forholdet mellom forvaltningsloven § 13 b nr 6 og f eks straffeprosesslovens kapittel 15 og 16. Det kan synes som om forvaltningsloven regulerer en viss begrenset overlevering av opplysninger, mens omfanget og detaljgraden av de opplysninger Kredittilsynet erverver gjennom de foreslåtte regler er av en helt annen karakter. Det vil være lite tilfredsstillende om man via utleveringsplikten overfor Kredittilsynet kan komme i den situasjon at opplysninger overgis til påtalemyndigheten uten at dette er vurdert og behandlet i samsvar med de straffeprosessuelle regler.»

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening peker på at et utleveringspålegg kan få store konsekvenser for mindre bedrifter, for eksempel et enkeltmanns regnskapsbyrå.

Mange høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om krav til elektronisk rapportering. Forslaget støttes av Norsk Oppgjørssentral, Statistisk Sentralbyrå, Norges Fondsmeglerforbund, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Norges Bank.

Sparebankforeningen i Norge uttaler at de har betenkeligheter med at Kredittilsynet fritt skal kunne forlange på hvilken måte rapporteringen skal skje. Det vises til at Kredittilsynet med en slik bestemmelse kan innføre krav om rapporteringsformer som medfører at den enkelte institusjon må foreta nye og omfattende installasjoner. På den annen side vises det til at det er all grunn til å tro at institusjonene også i fremtiden vil rapportere på den måten Kredittilsynet ønsker. Det vises til at tilsynet må avklare dette i dialog med institusjonene.

Også Norges Eiendomsmeglerforbund forutsetter at krav til måten opplysningene innsendes på blir tilpasset det teknologiske nivået i den bransje det gjelder. Datatilsynet understreker at valg av rapporteringsmetode må tilfredsstille de til enhver tid gjeldende sikkerhetsvilkår. Rapporteringsmetoder må aldri fremtvinge usikre tekniske løsninger hos institusjonene.

15.1.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til vurderingen i høringsnotatet om at det er behov for en opprydding i bestemmelsene om opplysningsplikt i kredittilsynsloven. Bestemmelsene om opplysningsplikt i kredittilsynsloven er dels gitt i § 3 annet ledd og dels i § 4 første ledd nr. 3. Det vises til redegjørelsen for dette i punkt 15.1.4.1.

Departementet viser til at ordlyden i kredittilsynsloven § 3 annet ledd annet punktum i dag er svært vid, ved at «dokumenter og beholdninger av enhver art» omfattes av opplysningsplikten. I praksis må ordlyden antas å omfatte alt av skriftlig dokumentasjon og dokumentasjon som er lagret elektronisk eller finnes på andre tekniske hjelpemidler, som lydbånd og video. Departementet er likevel enig med Kredittilsynet i at det kan være hensiktsmessig at dette i større grad klargjøres i lovteksten.

Departementet viser til at Norsk Oppgjørssentral har påpekt at elektronisk lagret informasjon ikke nødvendigvis er lagret på selve datamaskinen, men vil kunne «pakkes opp» ved bruk av maskinen. Det vises til at en ved utformingen av lovteksten bør bygge på bestemmelsen i konkurranseloven § 6-1 tredje ledd, hvor denne distinksjonen kommer klart frem. Departementet er enig i at det i samsvar med formuleringen i konkurranseloven bør presiseres i kredittilsynsloven § 3 annet ledd annet punktum at opplysningsplikten gjelder materiale som er tilgjengelig ved bruk av datamaskin eller annet teknisk hjelpemiddel. Dette vil både omfatte materiale som er lagret på datamaskin eller annet teknisk hjelpemiddel, og materiale som kan hentes frem ved bruk av slike hjelpemidler.

I høringsnotatet er det videre foreslått å presisere at Kredittilsynet kan kreve materiale som omfattes av opplysningsplikten utlevert for kontroll. Norges Fondsmeglerforbund har i tilknytning til dette forslaget etterlyst en mer prinsipiell vurdering av forholdet mellom forvaltningslovens og straffeprosesslovens regler. Det vises til at det vil være betenkelig om Kredittilsynet ved en eventuell anmeldelse av straffbare forhold, kan overlevere til påtalemyndigheten materiale de har fått utlevert fra institusjonen, uten at dette er vurdert og behandlet etter straffeprosesslovens regler.

Departementet viser til at materiale som Kredittilsynet vil få utlevert til kontroll med hjemmel i kredittilsynsloven, vil kunne være undergitt reglene om taushetsplikt i kredittilsynsloven og forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 6 er taushetsplikt likevel ikke til hinder for at forvaltningsorganet «anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølging av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». Det er i juridisk teori uttalt at adgangen til å anmelde et forhold også vil gi adgang til å stille til rådighet de opplysninger som foreligger og som belyser spørsmålet om straffeskyld og behovet for påtale (Frihagen - taushetsplikt etter forvaltningsloven. Bergen 1979). I lovforarbeidene er det imidlertid understreket at forvaltningsorganet ikke uten videre kan sende påtalemyndigheten alle dokumenter i saken. Det må trekke ut de opplysninger og dokumenter som tjener til å belyse spørsmålet som nevnt foran. Se Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 154.

Departementet viser til at forslaget om hjemmel for Kredittilsynet til å kreve utlevering av materiale, ikke stiller Kredittilsynets adgang til å overlevere opplysninger til påtalemyndigheten i noen annen stilling enn tidligere. Dersom tilsynsarbeidet avdekker forhold som gjør det påkrevet å bringe saken inn for påtalemyndigheten, vil spørsmålet om Kredittilsynet i denne forbindelse kan gi opplysninger, bero på forvaltningsloven § 13 b nr. 6 på samme måte som for de opplysninger Kredittilsynet i dag innhenter. Forslaget om at institusjonene skal ha plikt til å utlevere materiale vil ikke utvide Kredittilsynets tilgang til opplysninger fra institusjonene i forhold til i dag. Etter kredittilsynsloven § 3 annet ledd kan Kredittilsynet i dag kreve å «få gå gjennom» alt materiale som er omfattet av institusjonenes opplysningsplikt.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at det må være en forutsetning for utleveringen at det utleverte materiale blir tilbakelevert snarest mulig. Departementet er enig i dette. Norsk Oppgjørssentral har dessuten reist spørsmål ved om det i tilknytning til materiale som er lagret i elektronisk form, er nødvendig at Kredittilsynet får utlevert selve datamaskinen. Det vises til at det vesentlige må være at Kredittilsynet gis tilgang til maskinen, slik at en kan benytte den programvaren som ligger på maskinen for å få tilgang til elektronisk lagret informasjon. Departementet er enig i at det i de fleste tilfeller antagelig vil være mest praktisk at datamaskiner mv. ikke fjernes fra institusjonens lokaler, men at en kun benytter maskinen til å hente ut informasjonen som enten er lagret elektronisk i maskinen eller kan hentes ut ved bruk av maskinen. Departementet mener likevel at dette er en vurdering som bør tas av Kredittilsynet i hvert enkelt tilfelle. Det kan for eksempel være at en av hensyn til at materiale ikke skal bli ødelagt eller fjernet, vil finne det sikrest å ta maskinene med seg.

Departementet foreslår etter dette at Kredittilsynet gis hjemmel til å kreve utlevert til kontroll materiale som er omfattet av opplysningsplikten etter kredittilsynsloven § 3 annet ledd.

Departementet slutter seg videre til forslaget i høringsnotatet om at Kredittilsynet skal kunne pålegge institusjonene å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Kredittilsynet bestemmer. Ut fra hensynet til et effektivt tilsyn vil det i denne sammenheng for eksempel kunne settes krav om elektronisk rapportering. Departementet viser til at Kredittilsynet må påse at hensynet til sikre tekniske løsninger står sentralt ved valg av rapporteringsmetoder. Dette er også understreket av Datatilsynet. Videre må Kredittilsynet ta hensyn til at institusjonene kan ha forskjellig nivå på sitt IT-utstyr, og at en form for rapportering som er uproblematisk for enkelte institusjoner vil være byrdefull for andre. Kredittilsynet må her legge vekt på å vise fleksibilitet og å finne løsninger som er teknisk gjennomførbare.

15.1.5 Andre endringer i kredittilsynsloven § 4

15.1.5.1 Gjeldende rett

I kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 1 - 9 stilles opp de ulike pålegg Kredittilsynet har til rådighet overfor de institusjoner det har tilsyn med. Bestemmelsen gir Kredittilsynet hjemmel til blant annet å pålegge institusjonene å innrette sin revisjon etter de regler Kredittilsynet fastsetter, å sende inn regnskapsopplysninger og andre opplysninger, å ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav, å rette på forhold dersom institusjonen har handlet eller forsømt seg i strid med sine plikter og å rette på misforhold i plasseringen av institusjonens midler. Det har kun vært foretatt mindre endringer i bestemmelsen siden lovens vedtakelse i 1956. Ved vedtakelsen av lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner og ved vedtakelsen av lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. ble det foretatt enkelte endringer i bestemmelsen.

15.1.5.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås en redaksjonell opprydding i kredittilsynsloven § 4. Det foreslås at Kredittilsynets adgang til å gi nærmere bestemmelser om krav til gjennomføring og dokumentasjon av den interne kontroll i institusjonene fremgår som et eget punkt i bestemmelsen. Det foreslås videre en sammenslåing av bestemmelsens nr. 2 og 3, som begge gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge institusjonene å sende inn oppgaver og opplysninger. Det foreslås også å oppheve bestemmelsens nr. 4 som gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge institusjonene å følge en bestemt type forskrifter om innskuddsbevis m.m.

Det vises i høringsnotatet til at forslaget om at Kredittilsynet skal kunne gi nærmere bestemmelser om krav til gjennomføring og dokumentasjon av den interne kontroll, må ses i sammenheng med at Kredittilsynet etter kredittilsynsloven § 3 skal «se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på hensiktsmessig og betryggende måte». I denne sammenheng er det en viktig oppgave å fokusere på foretakenes interne kontroll. Det vises i høringsnotatet til at tilsynserfaring har vist at det er klar sammenheng mellom den internkontroll som utøves i institusjonene og kvaliteten på virksomheten. Manglende styring og kontroll fra ledelsens side resulterer i hyppigere kritikkverdige forhold i det arbeid som utøves.

Kredittilsynet har med hjemmel i kredittilsynsloven § 4 vedtatt forskrift av 20. juni 1997 nr. 1057 om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll (internkontrollforskriften). Forskriften gjelder for banker, livs- og skadeforsikringsselskaper, verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, Verdipapirsentralen og Norsk Oppgjørssentral. Den gjelder ikke for finansieringsforetak, eiendomsmeglerforetak og inkassoforetak. Det er i høringsnotatet vist til at Kredittilsynet, ut fra den sentrale betydning kravet til institusjonenes internkontroll har, bør ha adgang til å gi nærmere bestemmelser om kravene til gjennomføring og dokumentasjon av den interne kontroll. Det foreslås derfor tatt inn et nytt punkt i kredittilsynsloven § 4 om at institusjonene kan pålegges å innrette internkontrollen etter de bestemmelser som tilsynet fastsetter.

Videre foreslås i høringsnotatet at kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 2 og 3 slås sammen. Det vises til at kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 2 gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge institusjonene å sende inn forskjellige typer oppgaver og gi nødvendige opplysninger for utarbeidelse av statistikk. Etter lovens § 4 første ledd nr. 3 kan institusjonene pålegges å sende inn andre oppgaver og opplysninger som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv. I høringsnotatet er det vist til at det ikke er behov for at det i samme paragraf stilles opp regler om opplysningsplikt i to ulike punkter. Det foreslås derfor at nr. 2 oppheves. Forslaget om et eget punkt vedrørende internkontroll foreslås tatt inn som nytt nr. 2. Samtidig foreslås nr. 3 presisert slik at det ikke skal være tvil om at tilsynet fortsatt kan pålegge institusjonene opplysningsplikt ut fra statistiske formål.

I høringsnotatet foreslås videre en opphevelse av kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 4. Det vises til at denne bestemmelsen gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge institusjonene å følge forskrifter om formen for og innholdet av innskuddsbevis, innskuddsbøker (kontrabøker) og andre legitimasjoner for innlån. Denne type forskrifter er gitt med hjemmel i forretningsbankloven. Pålegg om å følge eksisterende forskrifter vil kunne gis som pålegg om retting etter kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 8, som blant annet omfatter handlinger og forsømmelser i strid med forskrifter. Det foreslås på denne bakgrunn at kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 4 oppheves.

15.1.5.3 Høringsinstansenes merknader

Både Sparebankforeningen i Norge, Den norske Bankforening og Norges Fondsmeglerforbund gir uttrykk for at forslaget om at institusjonene kan pålegges å innrette internkontrollen etter de bestemmelser som Kredittilsynet fastsetter, må utarbeides slik at en ikke rokker ved ansvarsdelingen mellom Kredittilsynet og institusjonene. Norges Fondsmeglerforbund uttaler:

«Forbundet er enig i at kompetansen til å gi slike regler klarlegges gjennom en lovhjemmel. Kredittilsynets forslag og dets begrunnelse synes dog å gå noe videre enn det man har lagt til grunn for gjeldende regulering ved at de foreslåtte bestemmelser synes å åpne for mer detaljert regulering av hvordan internkontrollen faktisk skal organiseres og gjennomføres. Dette er etter vår oppfatning å gå for langt fordi det skaper uklarhet i forholdet til foretakets og dets organers ansvar. Man kan da oppleve den situasjon at regelverket bidrar til ansvarspulverisering fremfor det motsatte f eks i tilfelle der et foretak har fulgt detaljerte forskriftskrav som i ettertid ikke viser seg tilstrekkelige.»

Også Sparebankforeningen i Norge viser til at det vil være uheldig dersom Kredittilsynet skal kunne gripe inn med egne bestemmelser for internkontroll i den enkelte institusjon. Det foreslås en presisering av lovteksten slik at institusjonene pålegges «å innrette sin internkontroll i samsvar med forskrifter utarbeidet av tilsynet». Den norske Bankforening påpeker at det ikke vil være riktig at Kredittilsynet gis en mer vidtgående adgang til å fastsette regler om det konkrete innholdet i internkontrollen, idet dette klart hører inn under institusjonsledelsens ansvar.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslagene om sammenslåing av kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 2 og 3, og om opphevelse av samme lovs § 4 første ledd nr. 4.

15.1.5.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget i høringsnotatet om at det bør gis en klar hjemmel for Kredittilsynet til å kunne gi tilsynsenhetene pålegg om å innrette sin internkontroll i samsvar med forskrifter utarbeidet av Kredittilsynet. Forslaget vil også innebære at Kredittilsynet gis en klar hjemmel til å fastsette forskrifter om hvordan internkontrollen skal innrettes.

Flere høringsinstanser har påpekt at ansvaret for internkontrollen hører under institusjonens ledelse. En for vidtgående adgang for Kredittilsynet til å fastsette bestemmelser om innholdet i internkontrollen, vil lett kunne gripe inn i ledelsens ansvarsområde. Norges Fondsmeglerforbund har vist til at dette kan bidra til ansvarspulverisering. Departementet viser til at forslaget om at Kredittilsynet skal kunne gi forskrifter om hvordan internkontrollen skal innrettes, innebærer at Kredittilsynet i forskrift kan gi nærmere regler om hvordan den interne kontroll skal gjennomføres, hvordan rapportering skal skje, hvilken dokumentasjon som kreves mv. Hensikten med slike regler er å sikre at institusjonene har rutiner som legger til rette for at internkontrollen kan ivaretas på en forsvarlig måte. Det nærmere innhold av internkontrollen er institusjonsledelsens ansvar, og det er ikke forutsetningen at Kredittilsynet skal gi bestemmelser om dette.

Departementet foreslår videre at kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 2 og 3 slås sammen, slik at hjemmelen til å kreve oppgaver og opplysninger følger av ett punkt i § 4. Forslaget medfører ingen endringer i innholdet av opplysningsplikten, men gir en ryddigere utforming av bestemmelsen. For at det ikke skal være noen tvil om at Kredittilsynet fortsatt skal kunne pålegge institusjonene opplysningsplikt ut fra statistiske formål, foreslås dette presisert i § 4 første ledd nr. 3.

Departementet foreslår også å oppheve kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 4. Som det er redegjort for i høringsnotatet, kan bestemmelsen ikke ses å ha selvstendig betydning. Det vises til at bestemmelsen gir hjemmel til å gi pålegg om å følge eksisterende forskrifter, noe som vil kunne gis som pålegg om retting etter kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 8.

15.1.6 Sanksjoner ved manglende oppfølging av Kredittilsynets pålegg

15.1.6.1 Gjeldende rett

Det følger av kredittilsynsloven § 10 første ledd at manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i kredittilsynsloven er sanksjonert med straff. Det følger av ordlyden at manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i annen lov enn kredittilsynsloven ikke omfattes av straffebestemmelsen. I disse tilfellene er det straffebestemmelsene i vedkommende særlov som gjelder.

Etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd kan Kredittilsynet ilegge personer eller institusjoner en daglig løpende mulkt dersom pålegg av tilsynet ikke blir etterkommet. Det er ikke som i første ledd om straff presisert at det må dreie seg om pålegg gitt med hjemmel i kredittilsynsloven. I Kredittilsynets praksis har en lagt til grunn at dagmulkt kan ilegges både som følge av manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i kredittilsynsloven og pålegg gitt med hjemmel i særlov.

15.1.6.2 Høringsnotatet

Det er i høringsnotatet vist til at Kredittilsynet har oppfattet og praktisert kredittilsynsloven § 10 annet ledd slik at dagmulkt kan ilegges både ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i kredittilsynsloven og pålegg gitt med hjemmel i annen lov. I juridisk litteratur er det imidlertid hevdet at det også i forhold til dagmulkt etter § 10 annet ledd må dreie seg om et pålegg hjemlet i kredittilsynsloven. Det vises til Karnov - norsk kommentert lovsamling (1996-utgaven). På denne bakgrunn er det i høringsnotatet foreslått at det i kredittilsynsloven § 10 annet ledd presiseres at det kan ilegges dagmulkt også ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i en særlov. Det vises til at reguleringen av en slik sanksjon bør tas inn i kredittilsynsloven, som er den lov som generelt regulerer de virkemidler Kredittilsynet kan benytte i tilsynsarbeidet.

15.1.6.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Bank og Sparebankforeningen i Norge gir uttrykk for at de støtter forslaget i høringsnotatet. Næringslivets Hovedorganisasjon foreslår at påleggsbestemmelsene inntas i de enkelte særlover og ikke direkte i kredittilsynsloven. Ved dette sikrer en at behovet for og omfanget av påleggskompetansen blir vurdert opp mot den enkelte særlov.

De øvrige høringsinstansene har ikke kommentert forslaget særskilt.

15.1.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Kredittilsynet i at det bør presiseres i kredittilsynsloven § 10 annet ledd at dagmulkt kan ilegges også ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Kredittilsynet med hjemmel i en særlov. Dette er i samsvar med slik bestemmelsen har vært praktisert, men uten at dette eksplisitt er kommet til uttrykk i loven.

Departementet ser ikke behov for at spørsmålet om hvorvidt Kredittilsynet skal gis kompetanse til å ilegge dagmulkt vurderes i forhold til hver enkelt særlov. Grunnlaget for ileggelse av dagmulkt er at institusjonene ikke har etterkommet pålegg gitt av Kredittilsynet for handlinger eller forsømmelser i strid med regelverket for vedkommende institusjon. Før institusjonen ilegges dagmulkt skal det gis forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Departementet kan ikke se at det vil være urimelig overfor institusjonene at Kredittilsynet gis hjemmel til å følge opp sine pålegg både med hjemmel i kredittilsynsloven og i særlov med ileggelse av dagmulkt, dersom pålegget ikke blir etterkommet. Det foreslås derfor at det i kredittilsynsloven § 10 annet ledd presiseres at dagmulkt kan ilegges ved manglende oppfyllelse av pålegg med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av lov. Dette vil både omfatte pålegg med hjemmel i kredittilsynsloven og i annen lov.

15.2 Adgang for ansatte i offentlige fond og offentlige institusjoner som driver investeringsvirksomhet til å være medlem i bedriftsforsamlinger - forslag om endring av verdipapirhandelloven § 2a-4

15.2.1 Gjeldende rett

Verdipapirhandelloven kapittel 2a trådte i kraft 1. september 1999. Kapittelet omhandler adgangen ansatte i visse foretak har til å foreta egenhandel. Bestemmelsene gjelder i henhold til § 2a-1 for ansatte i blant annet verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, finansinsitusjoner, foretak som inngår i finanskonsern med unntak av eiendomsselskaper og inkassoselskaper og pensjonskasser, som normalt har innsyn i eller arbeider med investeringstjenester eller forvaltning av finansielle instrumenter for foretaket eller foretakets kunders regning. Kapittel 2a gjelder også for Norges Kommunalbank, Statens Nærings- og distriktsutviklingsfond, Husbanken, Folketrygdfondet, Norges Bank, Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond, jf. § 2a-1 første ledd nr. 6.

I tillegg til regler om ansattes egenhandel inneholder verdipapirhandelloven kapittel 2a regler om krav til ansattes habilitet ved investeringsbeslutninger i arbeidsgiverforetaket. Etter verdipapirhandelloven § 2a-4 første punktum må ansatte ikke delta i beslutninger i arbeidsgiverforetaket om kjøp, salg eller tegning av finansielle instrumenter som er utstedt av et selskap som vedkommende leder, eller har en ledende stilling i, eller hvor vedkommende er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen.

15.2.2 Bakgrunn for lovforslaget

Departementets forslag til anvendelsesområde for kapittel 2a omfattet ikke ansatte i offentlige fond og offentlige institusjoner. Ved Stortingets behandling av lovforslaget ble anvendelsesområdet til kapittel 2a utvidet til å omfatte ansatte i Norges Kommunalbank, SND, Husbanken, Folketrygdfondet, Norges Bank, Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond. Folketrygdfondet har i brev av 5. oktober 1999 til departementet pekt på at endringen i § 2a-6 som ble foretatt ved stortingsbehandlingen begrenser Folketrygdfondets mulighet til å sitte i bedriftsforsamlingen i selskaper hvor fondet eier aksjer. Folketrygdfondet anser dette som uheldig og uttaler:

«En antar at denne konsekvens ikke har vært tilsiktet, og muligens heller ikke overskuet, da det under stortingsbehandlingen ble vurdert å inkludere navngitte statlige finansinstitusjoner i § 2a-1 med det siktemål å oppnå at lovens bestemmelser om ansattes egenhandel også skulle gjelde for ansatte i disse institusjoner.

En vil i denne forbindelse vise til at FTF siden 1992 har hatt adgang til å delta i bedriftsforsamling og tilsvarende organer i de selskaper hvor fondet har investert i aksjer og grunnfondsbevis. (...) Så vidt en er kjent med, har det i Stortinget ikke vært reist innsigelser mot at Folketrygdfondet skulle kunne delta i bedriftsforsamlinger og representantskap/forstanderskap.»

Folketrygdfondet viser til at det var en forutsetning for fondets økede adgang til å investere i aksjer i 1991 at fondet ikke skulle kunne delta i styrer i selskaper hvor fondet eier aksjer.

15.2.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at endringen som ble foretatt gjennom stortingsbehandlingen av § 2a-4 førte til at det ble vedtatt en begrensning i Folketrygdfondets adgang til å delta i bedriftsforsamlinger i selskaper hvor fondet eier aksjer. Departementet antar at dette ikke nødvendigvis var en tilsiktet konsekvens av den nevnte endring, men at hovedsiktemålet med denne var å underlegge ansatte i foretak som nevnt i verdipapirhandelloven § 2a-1 første ledd de samme regler for egenhandel som ansatte i de øvrige foretak nevnt i § 2a-1 første ledd.

§ 2a-4 avskjærer ansatte i Folketrygdfondet som deltar i investeringsbeslutninger i et selskap fra å sitte i bedriftsforsamlingen til dette selskapet. Folketrygdfondet er en relativt liten organisasjon, det er vanskelig å praktisere et tett skille mellom de som fastsetter investeringsbeslutninger og øvrige ansatte som kunne være aktuelle som medlemmer i en bedriftsforsamling. Bestemmelsen innebærer således i praksis at Folketrygdfondet helt blir avskåret fra å delta i bedriftsforsamlinger. Folketrygdfondet vil derfor ikke ha samme tilgang på informasjon til å ivareta sine aksjonærinteresser på lik linje med andre aksjonærer. Departementet antar at muligheten for Folketrygdfondet til å sitte i bedriftsforsamlinger er viktigere enn for mange andre investorer, blant annet fordi Folketrygdfondet er avskåret fra å være representert i selskapenes styrer. Disse spørsmålene ble ikke belyst under lovbehandlingen ettersom bestemmelsen ble gjort gjeldende for Folketrygdfondet uten at fondet fikk anledning til å uttale seg.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ansatte i Folketrygdfondet likevel skal kunne delta i investeringsbeslutninger som gjelder et selskap hvor vedkommende sitter i bedriftsforsamlingen. Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne gjøre tilsvarende unntak for ansatte i Statens Nærings- og distriktsutviklingsfond, Husbanken, Norges Bank, Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond. Det vises til forslaget til endring av § 2a-4 i verdipapirhandelloven. Det understrekes at departementets forslag ikke innebærer endring i anvendelsesområdet for bestemmelsene om ansattes egenhandel i verdipapirhandelloven kapittel 2a.

15.3 Endring i kredittilsynsloven § 9

15.3.1 Gjeldende rett

Etter kredittilsynsloven § 9 første ledd skal utgiftene ved tilsynet utliknes på de institusjoner som i henhold til § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn ved begynnelsen av budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel utliknes ikke på eiendomsmeglerforetak og inkassoforetak og revisorer eller revisjonsselskap.

15.3.2 Bakgrunn for lovforslaget

I brev av 11. april 2000 har Kredittilsynet foreslått en endring av kredittilsynsloven, slik at også regnskapsførere skal unntas fra utligningen av utgiftene til «tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelsene om verdipapirhandel» (transaksjonstilsynet).

«Kredittilsynet overtok ansvaret for tilsyn med regnskapsførere fra 1.1.1999, jfr lovendring av 18.12.1998 nr. 80 i bl.a. regnskapsførerloven av 18. juni 1993 nr. 109 § 13. Kredittilsynets utgifter ved tilsynsvirksomheten skal som følge av dette utlignes på regnskapsførerne i henhold til de ordinære regler i kredittilsynsloven § 9.

Kredittilsynslovens hovedregel er at utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet (§ 9 første ledd annet punktum). For utgiftene ved «tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel» (transaksjonstilsynet) er det i § 9 første ledd tredje punktum fastsatt at disse utlignes «etter størrelsen på beløpene etter fordelingen etter foregående punktum».

Fra dette er det imidlertid i bestemmelsens fjerde punktum gjort særskilt unntak ved at slike utgifter ved transaksjonstilsynet likevel ikke skal utlignes på «eiendomsmeglerforetak og inkassoforetak og revisorer eller revisjonsselskap».

Kredittilsynet viser til at denne bestemmelsen ble inntatt i loven ved endringslov av 20.12.1993 nr. 140 (om endringer i lov av 12. juni 1982 nr. 52 om aksjefond mv. og visse andre lover), og viser til uttalelser i Ot.prp. nr. 15 (1993-94) side 42:

«Det følger av bestemmelsens første ledd at utgiftene ved det såkalte transaksjonstilsynet skal utliknes på de institusjoner som er under tilsyn av Kredittilsynet, med unntak for eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak og revisorer. Tidligere har disse utgiftene blitt utliknet på fondsmeglerforetakene.

Bakgrunnen for endringen er bl.a. den stillingen tilsynsobjektene har fått i verdipapirmarkedet sammenholdt med at transaksjonstilsynet retter seg mot alle aktører i markedet og ikke har særskilt tilknytning til fondsmeglerforetakene.»

Kredittilsynet viser videre til uttalelse i samme proposisjon på side 31:

«Selv om Kredittilsynet har et generelt tilsyn med at verdipapirhandellovens bestemmelser overholdes, antar departementet at den skisserte arbeidsfordeling [med Oslo Børs] medfører at det såkalte transaksjonstilsynet i hovedsak vil innebære kontroll med regler om forretningsmetoder i verdipapirhandelen. Dette er regler som retter seg mot alle aktører i verdipapirmarkedet, og ikke har særskilt tilknytning til fondsmeglerforetakene. Finansinstitusjoner og andre institusjoner under tilsyn av Kredittilsynet, har etter hvert fått en dominerende stilling i verdipapirmarkedet. En utlikning som den foreslåtte vil i hovedsak reflektere denne stillingen. I noen grad vil andre institusjonelle investorer, og i en viss grad private omfattes av regelverket.

[- - -]

På bakgrunn av tilsynsobjektenes rolle som aktører eller potensielle aktører i verdipapirmarkedet, anser departementet at utgiftene til transaksjonstilsynet bør ses som generelle utgifter som i utgangspunktet bør utliknes på alle tilsynsobjektene.

Kredittilsynet har foreslått at utgiftene ikke utliknes på eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak og revisorer, idet disse tilsynsobjektene ikke driver virksomhet med tilknytning til verdipapirmarkedet. Ingen av høringsinstansene har hatt innsigelser til dette. Departementet slutter seg til at de nevnte institusjoner ikke skal omfattes av utlikningen.»

Kredittilsynet viser til at Finanskomiteen uttalte følgende om forslaget (Innst.O. nr. 14 (1993-94) side 14):

«Komiteen viser til at utgiftene knyttet til transaksjonstilsynet hittil har vært utlignet på fondsmeglerforetakene.

Komiteen er enig med departementet at utviklingen på finansmarkedet tilsier en revurdering av denne praksis. Utgangspunktet bør være at disse tilsynsutgiftene fordeles forholdsmessig på institusjoner under tilsyn. Komiteen slutter seg til at eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak og revisorer unntas fra denne utlikning, slik det framgår av forslag til § 9 i lov om tilsyn for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, verdipapirhandel m.v.»

Kredittilsynet uttaler videre:

«Heller ikke regnskapsførerne driver «virksomhet med tilknytning til verdipapirmarkedet», jfr ovenfor. Det må kunne betegnes som en ren inkurie at denne gruppen ikke er medtatt i unntaket fra utligningen av utgiftene ved transaksjonstilsynet i verdipapirmarkedet. Opprinnelig ble tilsynet med regnskapsførerne lagt til Kredittilsynet i medhold av regnskapsførerloven av 1993. Det fremgikk av regnskapsførerloven § 13 annet ledd annet punktum at utgiftene ved tilsynet skulle utlignes etter bestemmelsene i Kredittilsynsloven. Ved forskrift av 1. desember 1993 nr. 1076 § 4-2 ble imidlertid tilsynet med regnskapsførerne delegert til Autorisasjonsstyret for Regnskapsførere. Det fremgikk av samme bestemmelse at Kredittilsynet kunne begrense utøvelsen av overordnet tilsynsmyndighet etter lovens § 13 til autorisasjonsstyrets virksomhet. Det ble i forskriften ikke gitt nærmere bestemmelser om utligning av autorisasjonsstyrets tilsynsutgifter. Forskriften § 4-1 første ledd fastsatte imidlertid at regnskapsførere som var autorisert eller registrert skulle betale et årlig gebyr på kr. 400,-. Autorisasjonsstyret for Regnskapsførere krevde ikke inn noe ytterligere fra regnskapsførerne enn det årlige gebyret på kr. 400,-. I og med at tilsynet ikke ble utført av Kredittilsynet, ble det således ikke utlignet noen utgifter på regnskapsførerne i medhold av kredittilsynsloven.

Ved lov 18. desember 1998 nr. 80 ble det foretatt endringer i regnskapsførerloven som medførte at autorisasjonsansvaret og tilsynsansvaret ble overført til Kredittilsynet, og Autorisasjonsstyret for Regnskapsførere ble avviklet. Bestemmelsene om gebyrer ble opphevet, og erstattet av de ordinære reglene om utligning etter kredittilsynslovens § 9, jf. Ot.prp. nr. 1 (1998-99) side 70-71.»

Kredittilsynet foreslår på denne bakgrunn en justering i kredittilsynsloven slik at også regnskapsførere blir unntatt fra utligningen av utgiftene ved transaksjonstilsynet.

15.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Kredittilsynet i at regnskapsførere bør unntas fra utligningen av utgiftene ved transaksjonstilsynet, på linje med eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak og revisorer. Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring i kredittilsynsloven § 9 om utligning av Kredittilsynets utgifter. Det vises til lovforslaget § 10-3 nr. 1.

15.4 Endring i finansieringsvirksomhetsloven - kompetanse til å gi forskrift som begrenser kredittinstitusjoners adgang til å bruke opplysninger vedrørende innskuddsgarantiordningen i sin markedsføring

Departementet foreslår en endring i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner. Forslaget fremmes uten forutgående høring.

EØS-forpliktelser som svarer til Europaparlaments- og Rådsdirektiv 94/19/EF av 30. mai 1994 om innskuddsgarantiordninger er gjennomført ved lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. I henhold til direktivets artikkel 9 tredje ledd skal medlemsstatene fastsette regler som begrenser bruk av opplysninger om innskytergarantiordninger til reklameformål, for å unngå at slik bruk skader banksystemets stabilitet eller kundenes tillit. Kredittilsynet fører tilsyn med kredittinstitusjoners markedsføring som del av det alminnelige tilsynet med kredittinstitusjoner etter kredittilsynsloven. Etter det departementet er kjent med har det hittil ikke forekommet tilfeller av markedsføring som nevnt. EFTAs overvåkingsorgan har imidlertid reist spørsmål ved om bestemmelsen er tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Departementet vil derfor foreslå at det gis en hjemmel til å gi forskrift som angitt i EØS-reglene som svarer til det nevnte direktivet. Det foreslås at bestemmelsen tas inn i finansieringsvirksomhetsloven.