1 Innledning

1.1 Samfunnets møte med barn som bryter loven - regjeringens politiske plattform

I Soria Moria-erklæringen fra 2005 slo regjeringen fast at målet for kriminalpolitikken er å forebygge bedre, oppklare mer, reagere raskere og rehabilitere bedre. Barn som begår lovbrudd stiller samfunnet overfor spesielle utfordringer. Å investere tid og ressurser i unge lovbrytere kan forhindre gjentatt kriminalitet. Dette er nødvendig for å sikre befolkningens trygghet, men også for å ivareta unge mennesker som er i faresonen for å begå kriminelle handlinger, og å utvikle en kriminell løpebane.

Regjeringen har fra sin tiltredelse arbeidet målrettet med tiltak overfor barn og unge som begår kriminelle handlinger, blant annet knyttet til forebygging, økt bruk av konfliktråd og straffereaksjoner med rehabiliterende innhold.

Regjeringens mål er at barn ikke skal settes i fengsel. Regjeringen vil derfor videreføre arbeidet med å øke bruken av alternative reaksjoner og former for straffegjennomføring. Satsingen er i samsvar med kravene i barnekonvensjonen som innebærer at fengsel for barn skal kun benyttes i helt spesielle saker når alle andre alternativer er vurdert og funnet utilstrekkelige.

For å redusere antall barn i fengsel foreslår regjeringen å innføre en ny straffereaksjon – ungdomsstraff - for barn mellom 15 og 18 år som har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Disse ungdommene er fortsatt barn i henhold til definisjonen i FNs barnekonvensjon artikkel 1, samtidig er de over den kriminelle lavalder og dermed strafferettslig ansvarlig. I den nye reaksjonen vil straffegjennomføringen skje lokalt der domfelte bor. Sosial kontroll skal, gjennom tett oppfølging, erstatte fengselets fysiske kontroll.

I arbeidet med utvikling av den nye straffereaksjonen har regjeringen valgt å satse på prosesser som er kjent fra restorative justice, slik de er utviklet av konfliktrådet. Ungdomsstraffen vil særpreges av sterk involvering av lovbryter, lovbryters private nettverk, justissektorens ulike ledd, og andre offentlige instanser, som alle skal bidra til individuelt tilpasset oppfølging. Også fornærmede skal kunne involveres etter eget ønske. Formålet er å gi domfelte økt forståelse av hvilke konsekvenser handlingen har medført for alle som er berørt, samtidig skal den enkelte unge lovbryter sikres nødvendig hjelp og støtte. Det sentrale er å styrke den unges ressurser og vilje til å ta et oppgjør med egen kriminalitet. Reaksjonen er krevende og forutsetter at den unge lovbryteren reflekterer over sin egen livssituasjon og sine egne valg.

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen også en rekke andre lovforslag som vil bidra til en mer helhetlig oppfølging av barn mellom 15 og 18 år som har begått alvorlige eller gjentatte kriminelle handlinger. Disse er listet opp under punkt 1.4.

1.2 Forutsetninger for å nå målet - forebygging og samarbeid på tvers av sektorer

Å begå lovbrudd som barn er en av risikofaktorene for å utvikle en kriminell karriere som voksen. Forebyggende arbeid må derfor skje tidlig og i et bredt perspektiv. Innsatsen fra barnets nærmeste, som regel foreldrene, er svært viktig for barnets omsorgssituasjon.Trygghet og forutsigbarhet for familien er grunnlaget for barnets utvikling. Regjeringen er derfor opptatt av å legge til rette for gode oppvekstsvilkår generelt, men også å bidra med spesielle målrettede tiltak overfor utsatte barn og deres familier.

Kriminalitet kan være utslag av mer eller mindre bevisste valg der alder og modenhet er viktige premisser. Alvorlig kriminalitet begått av barn er ofte et uttrykk for at forhold rundt barnet har sviktet, enten på grunn av mangelfull omsorg eller mangelfull bistand fra offentlige instanser som skole, barnevern eller helsetjeneste. Et dårlig utgangspunkt fritar ikke barnet for ansvar, men stiller særlige krav til oppfølgingen. Unge lovbrytere skiller seg fra voksne lovbrytere ved at de har et lovfestet krav på omsorg. Barn som fortsatt er i utvikling har dessuten et særskilt potensial forendring. Dette forutsetter imidlertid at de møtes med koordinerte tiltak som er tilpasset den enkeltes livssituasjon og som ivaretar deres individuelle behov, ikke minst for nødvendig omsorg.

Det er et velferdsspørsmål og et stort offentlig ansvar å sørge for trygghet i samfunnet. Det er viktig med tydelige reaksjoner på straffbare handlinger, men kriminalpolitikken handler ikke bare om straff, fengsel og politi. Det er ikke kun den straffbare handling som er det sentrale ved valg av reaksjon, men også lovbryterens behov for hjelp og støtte til å slutte med lovstridig adferd. Den enkelte unge lovbryter må bli sett og ivaretatt over tid, også etter at straffesaken er avsluttet. Bekjempelse av kriminalitet er et samfunnsansvar som krever tett samarbeid på tvers av ulike forvaltningsnivåer og sektorer under hele straffesakens gang; fra politiets inngripen og frem til oppfølging etter endt straffegjennomføring. Ansvaret for å ivareta barnets behov for nødvendig hjelp og omsorg i en svært sårbar situasjon er et fellesanliggende. Alle relevante sektorer, instanser og profesjoner som har plikter overfor det enkelte barn erviktigemedspillere i dette arbeidet.

1.3 Oppbygging av proposisjonen

For å sette lovforslagene i sammenheng gis det i kapitlene 1 til 5 en fremstilling av bakgrunnen for lovendringene, som er opplistet nedenfor i kapittel 1.4. Kapittel 2 angir bakgrunnen for proposisjonen med gjengivelse av sentrale stortingsdokumenter, et historisk tilbakeblikk på samfunnets håndtering av unge lovbrytere, samt relevant statistikk over kriminalitet begått av denne gruppen i dag. I kapittel 3 gis det en redegjørelse for dagens straffereaksjoner. Et utvalg av allerede eksisterende tiltak fra flere departementers ansvarsområder, som direkte eller indirekte har betydning for å motvirke barne- og ungdomskriminalitet, beskrives i kapittel 4. Forskning og prosjekterfaringer gjennomgås i kapittel 5, mens nordisk rett omtales i kapittel 6. De øvrige kapitlene omhandler forslag til lovendringer. Som vedlegg til proposisjonen gis det en oversikt over relevant forskning på området.

1.4 Samlet oversikt over lovforslagene

1.4.1 Før dom

Det foreslås:

• kortere frist for overføring fra politiarrest for barn

• kortere fremstillingsfrist for barn - barnet skal fremstilles for retten snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen

• plikt for politiet til å varsle kommunens barneverntjeneste dersom det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år

• plikt for barneverntjenesten til å møte i fengslingsmøter og informere om behovet for, og arbeidet med, tiltak for barnet

• utvidet rett til offentlig oppnevnt forsvarer

• at adgangen til varetektsfengsling av barn begrenses til tilfeller der det er ”tvingende nødvendig”

• at vilkårene for varetektsfengsling av barn skal prøves ikke sjeldnere enn hver annen uke

• forbud mot fullstendig isolasjon under varetekt

• at adgangen til brev- og besøksforbud overfor barnets nære familie skal begrenses

• utvidet plikt til å foreta personundersøkelse av mindreårig lovbrytere

1.4.2 Fastsettelse av straff

Det foreslås:

• en ny straffereaksjon - ungdomsstraff - som et nytt alternativ til ubetinget fengsel og strengere samfunnsstraffer for lovbrytere mellom 15 og 18 år

• at prøvetiden ved påtaleunnlatelse skal fastsettes individuelt til 6, 12, 18 eller 24 måneder

• forbud mot bøtesoning for mindreårige

• at lege, sykepleier og bioingeniør, etter anmodning, skal ta blodprøve eller lignende rusprøver der det er satt vilkår om dette ved påtaleunnlatelse, betinget dom eller i ungdomsstraffen

• at samfunnsstraff skal kunne benyttes for unge under 18 år, også når det ellers ville vært idømt fengsel over ett år

• å tydeliggjøre at lav alder skal være et formildende moment ved straffeutmålingen

• at ubetinget fengsel bare kan idømmes mindreårige når det er ”særlig påkrevd”

• å lovfeste en maksimumsstraff på 15 år i gjeldende straffelov, tilsvarende bestemmelsen som er vedtatt i straffeloven 2005

• at forvaring bare kan idømmes lovbrytere som var mindreårige på handlingstidspunktet når det foreligger “helt ekstraordinære omstendigheter”

1.4.3 Under straffegjennomføring

Det foreslås:

• prioritering av unge i soningskøen

• særregler for unge innsatte i fengsel

• plikt til å vurdere innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller innsettelse i overgangsbolig for lovbrytere mellom 15 og 18 år, uavhengig av hvor lang straff som er idømt.

• plikt til å vurdere om vilkårene for å overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel er oppfylt når halvdelen av straffetiden er gjennomført

• plikt for kriminalomsorgen til å vurdere om vilkårene for å overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel med elektronisk kontroll er tilstede

• forbud mot utelukkelse som disiplinærsanksjon for mindreårige. Fortsatt mulighet for utelukkelse ved skjerming i forebyggende øyemed, men grunnlaget er betydelig innsnevret. Rapporteringsplikten er dessuten forslått vesentlig strengere.