11 Gjennomføring av fengselsstraff

11.1 Informasjon om fengselsoppholdet

11.1.1 Gjeldende rett

I henhold til lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) § 7, gjelder forvaltningsloven med visse unntak. Det følger av forvaltningsloven § 11 første ledd at kriminalomsorgen har en alminnelig veiledningsplikt, og at formålet med veiledningen er å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Etter bestemmelsens annet ledd annet punktum skal forvaltningsorganet, når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, gi veiledning om:

• a) gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde, og

• b) regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.

Dette betyr at veiledningsplikten skjerpes i saker som innebærer inngripende myndighetsutøvelse. Det samme gjelder i saker hvor en part eller en med rettslig interesse er mindreårig.

Dersom domfelte er i målgruppen for straffegjennomføring med elektronisk kontroll, gjelder en særskilt informasjonsplikt. I henhold til forskrift til lov om straffegjennomføring av 22. februar 2002, nr. 183 § 7–9, skal kriminalomsorgen informere denne gruppen domfelte om muligheten for å søke om straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Målgruppen defineres i forskriften § 7-2.

11.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at barnet må gis informasjon om fengselsoppholdet i god tid forut for innsettelse. På denne måten ønsker utvalget å skape størst mulig forutsigbarhet for barnet og familien. Utvalget mener at kriminalomsorgen må utarbeide et eget informasjonshefte hvor det framgår hvilke rettigheter barnet har under fengselsoppholdet. Informasjonsheftet bør videre inneholde informasjon om straffegjennomføringsloven §§ 12 og 16. Denne informasjonen må gis på en måte som barnet forstår. Det bør også i dette heftet opplyses om at barnet og dets pårørende kan ringe til fengselet eller til regionadministrasjonen dersom de har spørsmål knyttet til soningen. Hvert fengsel som tar imot barn til straffegjennomføring, må sørge for at barnet får utdelt informasjonsheftet forut for soningsoppholdet. Der barnet blir overført direkte fra varetekt til soning, bør informasjon både gis under varetektsoppholdet og så snart rettskraftig dom foreligger.

Utvalgets forslag til ny § 10 a annet ledd innebærer at domfelte under 18 år i god tid forut for innsettelse skal informeres om rettigheter i forbindelse med soningsoppholdet, herunder om vilkår for soningsutsettelse, mulighet for å gjennomføre skole og arbeid i fengselet og øvrige tilbud som finnes. Informasjon skal gis både muntlig og skriftlig. I tilfeller der en ungdom under 18 år sitter i varetekt, skal slik informasjon gis der varetekten har hatt varighet ut over to uker.

11.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om dette forslaget til endring i straffegjennomføringsloven. Oppfølgingsteam Trondheim støtter imidlertid utvalgets forslag om at barn skal gis informasjon om soningsoppholdet på forhånd.

11.1.4 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets syn om at domfelte mellom 15 og 18 år skal gis utfyllende informasjon om soningsoppholdet forut for soningen. En presisering av forvaltningens informasjons- og veiledningsplikt på dette området kan bidra til en bedre straffegjennomføring for denne utsatte gruppen. Departementet mener imidlertid at dette ikke krever en lovendring. Dette fordi det etter departementets syn allerede påhviler kriminalomsorgen en slik plikt. Videre vil en bestemmelse som nevnt bryte med lovens system.

I henhold til straffegjennomføringsloven § 7, gjelder forvaltningsloven med visse unntak.

Veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 skjerpes i saker som innebærer inngripende myndighetsutøvelse. Det samme gjelder i saker hvor en part eller en med rettslig interesse er mindreårig. Informasjon om soningsoppholdet og domfeltes rettigheter og plikter må anses som en forutsetning for at hun eller han skal kunne vareta sitt tarv i forbindelse med soningen. I særlig grad gjelder dette for domfelte under 18 år. Det er således påkrevet at kriminalomsorgen sender ut nødvendig informasjon i god tid forut for innsettelse. Dersom dette ikke blir gjort, vil det kunne være å anse som et brudd på kriminalomsorgens veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd.

Til tross for at det vil kunne ha en sterk signaleffekt, er det etter departementets vurdering unødvendig med en presisering i en egen lovbestemmelse av kriminalomsorgens plikt til å informere unge domfelte om soningsforholdet forut for soningen. Lovtekniske hensyn tilsier det samme. Regelverket i kriminalomsorgen er bygget opp slik at straffegjennomføringsloven angir rammene for straffegjennomføringen. Loven gir anvisning på overordnede prinsipper, mens mer detaljerte og konkretiserende regler for selve behandlingen fremgår av tilhørende forskrift og retningslinjer. Presiseringen bør derfor skje i forskrift. Bestemmelsen foreslås etter dette inntatt i forskrift 19. mars 2010 nr. 408 om innkalling og utsettelse ved fullbyrding av straff § 2 nytt sjette ledd.

For så vidt gjelder varetektsinnsatte mellom 15 og 18 år ser departementet ingen grunn til å vente med å informere og veilede innsatte til hun eller han har sittet i varetekt i to uker. Informasjonen bør i stedet gis umiddelbart til alle som settes i varetekt. Informasjonen bør gis av kriminalomsorgen ved innsettelse i fengsel. Denne bestemmelsen foreslås inntatt i forskrift 22. februar 2002 nr. 183 til lov om straffegjennomføring § 4-1 nytt femte ledd.

Informasjon som nevnt må alltid formidles til domfelte på et språk han eller hun forstår. Aller helst bør det foreligge informasjonshefter på flere språk. Om nødvendig må tolk benyttes.

11.2 Prioritering av barn i soningskø - innsettelsesfrist

11.2.1 Gjeldende rett

Kriminalomsorgen skal innkalle domfelte til fullbyrding av fengselsstraff, forvaring, samfunnsstraff og gjennomføring av program fastsatt i medhold av straffeloven § 53 nr. 3 e, så snart som mulig etter at fullbyrdingsordre er mottatt fra påtalemyndigheten, jf. forskrift 19. mars 2010 nr. 408 om innkalling og utsettelse ved fullbyrding av straff § 2. Etter forskriften § 3 annet punktum skal fullbyrdingen normalt påbegynnes innen 60 dager etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre.

11.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at der domfelte er under 18 år, skal tiden fra rettskraftig dom på ubetinget fengselsstraff til innsettelse ikke overstige to måneder, jf. forslag til ny § 10 a første ledd første punktum i straffegjennomføringsloven.

Utvalget påpeker at det er svært uheldig med lang ventetid mellom domfellelse og straffefullbyrding der domfelte er ung. Utvalget mener derfor at barn må prioriteres i soningskøen, og setter krav til maksimum to måneders saksbehandling før innsettelse. Det anbefales at reglene også gis anvendelse for domfelte inntil 23 år. Som begrunnelse for dette, viser utvalget til de mål som kriminalomsorgen selv har satt for denne gruppen.

11.2.3 Høringsinstansenes syn

De få som uttaler seg er positive til forslaget om å innføre en frist for iverksettelse av straffen. Dette gjelder Barne- og likestillingsdepartementet, Politijuristene, Kriminalomsorgen region sør og Oslo kommune ved Barne- og familieetaten. Det påpekes at lang ventetid mellom domfellelse og straffefullbyrding er uheldig der domfelte er ung og under vekst og utvikling. Det anføres at det er særlig viktig for barn at straffen er umiddelbar, både med tanke på straffens effekt og av hensyn til barnets integrering. Etter Barne- og likestillingsdepartementets vurdering bør regelen også gjelde for ungdom mellom 18 og 23 år. Politijuristene mener fristen bør være kortere enn foreslått av utvalget, nærmere bestemt én måned fra rettskraftig dom på ubetinget fengselsstraff til innsettelse.

11.2.4 Departementets vurdering

Utvalget fremla sitt forslag om lovendring før forskrift 19. mars 2010 nr. 408 om innkalling og utsettelse ved fullbyrding trådte i kraft. Spørsmålet var således ikke regulert verken i lov eller forskrift på tidspunktet for fremleggelsen av NOU 2008: 15. I henhold til dagens regelverk er utgangspunktet at soning skal påbegynnes innen 60 dager etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre, jf. begrepet ”normalt” i forskriften § 3 annet punktum. Denne målsettingen blir imidlertid ikke alltid oppnådd. Departementet er enig med utvalget i at domfelte under 18 år må prioriteres i soningskøen, og at det bør sikres at de ikke venter i mer enn to måneder på innsettelse etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre.

Nærhet i tid mellom den straffbare handlingen, dommen og fullbyrdelsen er viktig i alle straffesaker, men særlig viktig for unge lovbrytere. Det er hensiktsmessig at soningen iverksettes så raskt som mulig etter domsavsigelse, slik at ungdommen ikke mister av syne sammenhengen mellom den straffbare handlingen og reaksjonen. Usikkerhet rundt tidspunktet for iverksettelsen av soningen vil dessuten være uheldig med tanke på skolegang mv. Hensynet til utdanning er spesielt viktig for denne gruppen. Dette gjelder i stor grad også unge lovbrytere over 18 år. I likhet med utvalget mener derfor departementet at også domfelte mellom 18 og 23 år bør prioriteres i soningskøen så langt det er mulig.

Departementet deler også utvalgets syn når det gjelder utsatt soning. Det kan være forhold som tilsier at soningen bør utsettes, og i så tilfelle må det foretas en avveining mellom hensynet til at domfelte skal sone straffen kort tid etter domfellelse og til at domfelte har behov for å avslutte utdannelse mv. utenfor fengselet. Det vil også ha betydning for vurderingen hvilke tilbud som finnes i det respektive fengsel.

Departementet har vurdert om fristen bør gjøres kortere enn to måneder for domfelte under 18 år, men har funnet det hensiktsmessig å beholde den opprinnelige fristen. Fengselsstraff skal være en siste utvei og alle andre alternativer skal være forsøkt først. På denne bakgrunn foreslås det at kriminalomsorgen alltid skal vurdere om domfelte under 18 år kan gjennomføre straffen utenfor fengsel. En slik vurdering tar normalt noe tid. Dersom det settes en kort tidsfrist for iverksettelse av soningen, vil dette kunne medføre at det ikke er rom for å foreta påkrevde vurderinger. Dette vil i sin tur kunne føre til at flere barn enn nødvendig vil måtte sone i fengsel. Da det er et mål at færrest mulig barn skal sone i fengsel, vil det være utilrådelig å innføre frister som kan føre til det motsatte.

Ettersom det allerede eksisterer en forskrift på området, finner departementet det naturlig å ta bestemmelsen inn i forskrifts form. Det generelle utgangspunktet er at innsettelse skal skje innen 60 dager etter at kriminalomsorgen mottok fullbyrdingsordre. Departementet mener at dette bør være en maksimumsfrist når det gjelder barn. Departementet anser det hensiktsmessig å benytte den samme fristberegningen i bestemmelsen for domfelte under 18 år. Tiden fra dommen ble rettskraftig til innsettelse blir uansett ikke nevneverdig lenger enn to måneder. Etter dette foreslås det at domfelte under 18 år skal innsettes snarest mulig og senest innen 60 dager etter at kriminalomsorgen har mottatt fullbyrdingsordre. Videre foreslås det at domfelte over 18 år, men under 23 år, skal prioriteres i soningskøen så langt det er mulig.

11.3 Avgjørelsesmyndighet

11.3.1 Gjeldende rett

I henhold til straffegjennomføringsloven § 6 første ledd, treffes avgjørelser etter denne loven som hovedregel av lokalt nivå. Det følger imidlertid av bestemmelsens annet ledd at regionalt nivå treffer enkelte avgjørelser. Dette gjelder innsettelse i fengsel etter § 11, soning med elektronisk kontroll etter § 16 annet ledd, fortsatt utelukkelse fra fellesskapet etter § 37 fjerde ledd og beslutning om utelukkelse etter § 37 syvende ledd tredje punktum. Det samme gjelder bruk av sikkerhetsseng som overstiger 24 timer etter § 38 tredje ledd, bruk av sikkerhetscelle som overstiger tre døgn etter § 38 fjerde ledd, annen gangs brudd på prøveløslatelsesvilkår i perioden med møteplikt for kriminalomsorgen etter § 44 annet ledd, samt gjentatt brudd ved soning av samfunnsstraff etter § 58 annet ledd.

Når den domfelte er idømt fengselsstraff på mer enn ti år, idømt en strafferettslig særreaksjon eller forvaring eller er innsatt i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå etter § 10 annet ledd, treffer regionalt nivå også avgjørelse etter §§ 12 til 16, 20, 33, 35, 36 og 42 til 44.

11.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at myndigheten til å treffe avgjørelser om straffegjennomføringen der domfelte er under 18 år i stor grad overføres til regionalt nivå. Utvalget mener at regionalt nivå, på samme måte som for enkelte andre særskilte grupper, bør fatte beslutninger om gjennomføring av straff i institusjon eller sykehus etter straffegjennomføringsloven §§ 12 og 13, om overføring til andre gjennomføringsformer etter straffegjennomføringsloven §§ 14, 15 og 16, om frigang etter straffegjennomføringsloven § 20, om permisjon etter straffegjennomføringsloven §§ 33 og 36, om straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven §§ 35 til 36 og om løslatelse etter straffegjennomføringsloven §§ 42 til 44. På denne måten vil det også unngås at de ansatte i enhetene tilpasset unge innsatte får en uheldig dobbeltrolle ved at de både skal tilrettelegge for og gjennomføre motivasjons- og forandringsarbeid, og samtidig treffe avgjørelser i viktige straffegjennomføringsspørsmål.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgen region sør ser ikke behov for å plassere avgjørelsesmyndigheten til regionalt nivå dersom det opprettes egne enheter for de yngste innsatte. Det pekes på at det i så fall vil bli opparbeidet tilstrekkelig kompetanse lokalt. Dersom det ikke opprettes slike enheter støtter regionen utvalgets forslag.

Ringerike fengsel er ikke enig i at avgjørelsesmyndigheten bør legges til regionalt nivå. Driftsenhetene på lokalt nivå er av ulik størrelse, og kvaliteten på saksbehandlerkompetansen varierer, uttales det. Avstanden mellom formell beslutningstaker på lokalt nivå og den enkelte innsatte vil kunne variere. Det er imidlertid grunn til å anta at avgjørelser som nevnt i § 6 under enhver omstendighet ikke bør delegeres til betjent eller første betjent-nivå.

Berg fengsel er heller ikke av den oppfatning at regionalt nivå bør ha avgjørelsesmyndighet i andre saker enn de som allerede er beskrevet i straffegjennomføringsloven. Fengselet begrunner dette med at det er snakk om et lite omfang av saker, samt at det vil øke saksbehandlingstiden å flytte avgjørelsesmyndigheten til regionalt nivå. Fengselet tror ikke at dobbeltrollen i disse sakene er større enn for andre enkeltsaker i enhetene, og uttaler videre at fengselets kjennskap til innsatte, samt erfaringen med generell saksbehandling i fengselet bør være tilstrekkelig. Viktigheten av at fengslene får opplæring i de regler og lovverk som gjelder barn i fengsel, for på den måten kunne veilede og informere barn og pårørende om deres rettigheter, understrekes. Fengselet mener at det bør oppnevnes egne kontaktpersoner eller rådgivere i regionene som fengslene kan benytte seg av.

Kriminalomsorgen region nordøst mener også at avgjørelsesmyndigheten bør beholdes på lokalt nivå. Regionalt nivå vil likevel være ansvarlig for at fengslene tilføres kompetanse og utvikler gode rutiner og en fast praksis overfor barn i fengsel. Fengslene i regionen som har uttalt seg, er enige i at overføring av avgjørelsesmyndigheten til regionalt nivå vil være en mer tungvint løsning. For denne målgruppen må tiltak skje raskt uten opphold, og avgjørelsene bør derfor treffes så nær barnet som mulig. Regionen uttaler at dobbeltrollen som utvalget viser til, vil fengslene, og særlig de enhetene som er tilpasset unge innsatte, ha en god kompetanse på. Videre påpekes det at kriminalomsorgens hovedmålsetting er todelt, og alt arbeid i fengsel balanseres rundt dobbeltrollen målsettingen medfører. Dette vil således ikke innebære noen ny utfordring. Ved etableringen av egne enheter tilpasset barn tiltenkes en tilføring av barnevernsfaglig- og sosialfaglig kompetanse, noe som ytterligere vil kunne ivareta barnets behov. Regionen antar således at fengslene og de nye enhetene som opprettes vil ha best kunnskap om lokale forhold og ungdommens behov. Regionen foreslår imidlertid at fengslene og de nye tilpassede enhetene for barn under 18 år rapporterer til regionalt nivå når det treffes avgjørelser om straffegjennomføringen. Regionalt nivå kan på denne bakgrunn ha en kvalitetskontroll på innhold og bedre ivareta en lik praksis.

11.3.4 Departementets vurdering

Utvalgets forslag er begrunnet ut fra to hensyn. Utvalget mener for det første at fagpersonene i de særskilte enhetene tilpasset unge innsatte får en uheldig dobbeltrolle dersom de også må treffe vedtak. For det andre er det på dette området særlig viktig å få til en enhetlig praksis. En måte å sikre dette på, kan være å løfte beslutningsmyndighet til regionalt nivå. Å løfte beslutningsnivået i saker som berører unge innsatte under 18 år, vil videre understreke viktigheten av avgjørelser som berører disse og markere denne gruppens prioritet. Dette er tidligere gjort for andre særskilte grupper av domfelte, så som forvaringsdømte, jf. straffegjennomføringsloven § 6 annet ledd annet punktum. Likevel mener departementet, i likhet med høringsinstansene, at en slik ordning vil være uhensiktsmessig og dertil bryte med lovens system.

Departementet ser at dilemmaet utvalget peker på til tider kan være reelt. En variant av det samme dilemmaet gjenfinnes under gjennomføring av forvaringsstraffen, hvor innsatte ofte utrykker skepsis til en anstalt som både skal hjelpe/behandle og også fatte vedtak som kan være negative. På den annen side har kriminalomsorgens hovedmål alltid vært todelt mellom sikkerhet og kontroll på den ene siden, og tilrettelegging for atferdsendring og tilbakeføring til samfunnet på den andre siden, jf. formålsbestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 2 og innholdsbestemmelsen i § 3.

I motsetning til regionalt nivå, vil de særskilte enhetene tilpasset domfelte under 18 år inneha særlig fagkunnskap og samtidig ha nærhet til og kunnskap om den innsatte. Etter departementets syn er det således hensiktsmessig at de særskilte enhetene tilpasset unge har beslutningsmyndighet med regionalt nivå som klageinstans. Dersom regionalt nivå skal treffe avgjørelser som første instans, ville dette i tillegg ha medført lengre saksbehandlingstid. Departementet mener dette vil være svært uheldig.

Regionalt nivå har som overordnet nivå ansvar for å få oversikt over praksis også utover de saker som bringes inn som klager til regionen. For å sikre at dette ansvaret blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, samt for å bidra til en ensartet praksis, bør det, etter departementets syn, sendes kopi av alle avgjørelser gjeldende innsatte under 18 år til regionene. Dette vil også kunne fungere som en sikkerhetsforanstaltning i de tilfeller innsatte under 18 år eventuelt skulle sitte i andre fengsler enn i de særskilte enhetene. Ordinære fengsler vil ikke besitte den samme kompetanse og erfaring som ungdomsenhetene, og det vil således kunne være hensiktsmessig med en slik ordning.

På denne bakgrunn går departementet imot utvalgets forslag til endring av straffegjennomføringsloven § 6 nytt tredje ledd. I stedet forslås det at det innføres en rapporteringsplikt som innebærer at det skal sendes kopi av alle avgjørelser etter straffegjennomføringsloven som gjelder innsatte under 18 år til regionalt nivå.

11.4 Plassering i fengsel med lavere sikkerhetsnivå

11.4.1 Gjeldende rett

Det er kriminalomsorgen som bestemmer når og hvordan fengselsstraff fastsatt av domstolen skal gjennomføres. Under gitte forutsetninger kan kriminalomsorgen herunder bestemme at også ubetinget fengselsstraff kan gjennomføres utenfor fengsel. Straffegjennomføringsloven § 10 oppstiller gjennomføringsformer for fengselsstraff, forvaring og andre strafferettslige reaksjoner. Etter denne bestemmelsen kan en fengselsstraff gjennomføres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå (lukket fengsel), i fengsel med lavere sikkerhetsnivå (åpent fengsel), i overgangsbolig, ved heldøgnsopphold i institusjon eller sykehus etter straffegjennomføringsloven §§ 12 og 13, utenfor fengsel med særlige vilkår etter straffegjennomføringsloven § 16 eller som prøveløslatt med vilkår etter straffegjennomføringsloven § 43. Dersom spesielle sikkerhetsmessige grunner gjør det påkrevet, kan domfelte settes inn i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå etter § 10 annet ledd, jf. straffegjennomføringsloven § 11 annet ledd, jf. § 10 annet ledd. Dette er imidlertid en ordning som bare benyttes unntaksvis.

Hovedregelen for valg av gjennomføringsform er at domfelte skal plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, jf. straffegjennomføringsloven § 11 første ledd. Dersom domfelte er idømt en fengselsstraff på mindre enn to år, skal kriminalomsorgen imidlertid vurdere om domfelte skal settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, jf. § 11 fjerde ledd første punktum. Direkte innsettelse kan i særlige tilfelle også skje der domfelte er idømt en lengre fengselsstraff enn to år, jf. § 11 fjerde ledd tredje punktum. Dette kan for eksempel omfatte unge domfelte, dersom rehabiliteringshensyn gjør seg sterkt gjeldende, jf. retningslinjene til straffegjennomføringsloven punkt 3.3.

11.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener alle domfelte under 18 år skal vurderes for straffegjennomføring i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller innsettelse i overgangsbolig, også i saker hvor dommen er på mer enn to år. Ved å benytte slike soningsformer kan en dempe belastningen ved en ubetinget fengselsstraff, samtidig som de ulike soningsformene åpner for en progresjonsrettet soning. Begge deler gjør det ønskelig å tilrettelegge for slik soning der den domfelte er under 18 år.

Dersom dette er aktuelt, vil det i seg selv kunne medvirke til at færre unge plasseres i fengsel og redusere den belastning som en fengselsstraff innebærer. Nytt femte ledd innfører derfor en plikt til å vurdere om slik soning er aktuelt i den konkrete sak. På denne måten sikres en enhetlig saksbehandling der alle unge skal gis tilsvarende mulighet til straffegjennomføring i åpent fengsel eller i overgangsbolig.

11.4.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslaget til endring av straffegjennomføringsloven § 11 om at alle barn skal vurderes for innsettelse i åpen anstalt eller overgangsbolig. Barn bør etter Advokatforeningens syn så langt som mulig sone i fengsler med lavt sikkerhetsnivå.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er enig i at dersom barn skal innsettes i fengsel er det riktig å benytte den mildeste soningsformen. Forbundet peker imidlertid på at det er viktig å være oppmerksom på at det er begrensede muligheter til å følge opp og ivareta den enkeltes behov i de store, åpne fengslene (Ilseng, Sandeid, Verdal, Hof og Trøgstad). Det vises i denne forbindelse til at antallet innsatte er stort og at det er relativt få ansatte. Forbundet mener at det i et slikt miljø er fare for uheldig påvirkning av unge innsatte. Det vil kunne slå uheldig ut dersom det kun legges vekt på sikkerhetsgradering av enheten ved vurdering av hva som er “mildeste soningsform”.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Oppfølgingsteam Trondheim støtter utvalgets forslag om at det lovfestes at barnet skal innsettes i den mildeste soningsformen det er sikkerhetsmessig forsvarlig å benytte.

Barneombudet uttaler på generelt grunnlag at barn aldri skal sone under mer restriktive forhold enn det som er absolutt nødvendig. Videre peker Barneombudet på at målet må være å lage løsninger som er individuelt tilpasset den enkelte ungdom.

11.4.4 Departementets vurdering

Det følger allerede av dagens regelverk, straffegjennomføringsloven § 11 fjerde ledd, at kriminalomsorgen skal vurdere direkte innsettelse på lavere sikkerhetsnivå når domfelte er idømt fengselsstraff på mindre enn to år. Også hvor domfelte er idømt en fengselsstraff som er lenger enn to år, kan direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå skje i særlige tilfeller, jf. bestemmelsens tredje ledd. Dette kan for eksempel gjelde for unge domfelte dersom rehabiliteringshensyn gjør seg sterkt gjeldende, jf. retningslinjene til straffegjennomføringsloven punkt 3.3. Departementet finner utvalgets forslag å være en naturlig videreutvikling av gjeldende praksis.

Ved vurderingen av om en mildere soningsform kan benyttes i den enkelte sak, vil hensynet til straffens formål, en sikkerhetsmessig forsvarlig straffegjennomføring og den alminnelige rettsoppfatning spille inn, jf. forskrift til straffegjennomføringsloven § 3-4 andre ledd. All den tid det dreier seg om domfelte under 18 år, vil hensynet til den alminnelige rettsoppfatning ha begrenset gjennomslagskraft. Videre må også hensynet til straffens formål tolkes i lys av at en står overfor et barn. I Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2010 side 1313 ble det slått fast at tyngdepunktet i avveiningen mellom de individualpreventive og de allmennpreventive hensyn forskyves der domfelte er under 18 år på handlingstidspunktet, og at hensynet til barnets beste trer i forgrunnen.

Departementet deler Barneombudets syn på at barn ikke skal sone under mer restriktive forhold enn det som er absolutt nødvendig. Det brede spekteret av ulike soningsformer straffegjennomføringsloven § 10 gir anvisning på, bør vurderes og benyttes i særlig grad overfor domfelte under 18 år. Dette slik at straffegjennomføringen i størst mulig grad skreddersys til barnets beste.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste en plikt til å vurdere soning i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller innsettelse i overgangsbolig, når domfelte er under 18 år, uavhengig av hvor lang straff som er idømt.

11.5 Soning utenfor fengsel - eventuelt med elektronisk kontroll

11.5.1 Gjeldende rett

Dersom det er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan kriminalomsorgen med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 16 beslutte at domfelte kan gjennomføre siste del av straffen utenfor fengsel. Etter bestemmelsens første ledd første punktum, er det i så fall et vilkår at domfelte har sonet halvparten av straffen. I henhold til tredje ledd første punktum er det en forutsetning for gjennomføring av straff utenfor fengsel at den domfelte har fast bopel og er sysselsatt i form av arbeid, opplæring eller andre tiltak. I tillegg skal domfelte unnlate å bruke rusmidler. Kriminalomsorgen kan i tillegg til de lovfestede grunnvilkårene som er omtalt ovenfor, fastsette særvilkår for gjennomføringen. Eksempler på slike vilkår er opplistet i straffegjennomføringsloven § 16 fjerde ledd.

Etter straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd kan elektronisk kontroll benyttes der den idømte fengselsstraff eller resterende tid frem til forventet prøveløslatelse er inntil fire måneder, og det er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet. Det er således adgang til å benytte elektronisk kontroll både ved kortere fengselsstraffer, der idømt fengselsstraff er fire måneder eller mindre, og som en utslusningsmetode ved lengre fengselsstraffer, der resterende tid frem til forventet prøveløslatelse er fire måneder eller mindre.

Mens målgruppen etter § 16 første ledd begrenses til de tilfellene hvor det vil være ”hensiktsmessig for å sikre en særlig positiv utvikling”, gjelder § 16 annet ledd de tilfeller hvor det anses ”hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling”. Dette betyr at det kreves mindre når det gjelder den utvikling domfelte har vist under straffegjennomføringen for å innvilge soning etter § 16 annet ledd enn etter første ledd. I motsetning til § 16 første ledd kreves det ikke en allerede etablert positiv utvikling, så lenge overføringen anses hensiktsmessig for en fremtidig positiv utvikling. Videre bør straffegjennomføring med elektronisk kontroll totalt sett fremstå som egnet med tanke på muligheter for å leve et liv uten kriminalitet.

Forsøksordning med elektronisk kontroll ble innført som en ny straffegjennomføringsform ved lov av 29. juni 2007 nr. 84. Loven trådte i kraft 1. august 2008. Det er i forarbeidene særlig fremhevet at straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan være et godt tilbud til unge lovbrytere og førstegangssonere, blant annet for å motvirke mulige skadelige virkninger av et fengselsopphold.

11.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at kriminalomsorgen, i saker der domfelte er under 18 år, alltid skal vurdere om vilkårene for å overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel er oppfylt, når halvdelen av straffetiden er gjennomført, jf. lovforslaget § 16 første ledd nytt annet punktum.

Utvalget har ingen konkrete forslag til økt bruk av elektronisk kontroll overfor unge domfelte.

11.5.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er positive til overføring til straffegjennomføring utenfor fengslet, nærmere bestemt Kriminalomsorgen region nord, Redd Barna, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Fellesorganisasjonen FO, Foreningen for fangers pårørende og NOVA. De tre sistnevnte instansene mener at slik overføring bør vurderes allerede fra første dag, ikke først når halve straffen er sonet. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener på prinsipielt grunnlag at barn ikke skal sitte i fengsel, og at unge innsatte bør prioriteres til straffegjennomføring i hjemmet med eller uten elektronisk kontroll.

Barne- og likestillingsdepartementet er enig i utvalgets forslag om at kriminalomsorgen skal pålegges å vurdere andre soningsformer enn fengsel der innsatte er under 18 år, og at en slik vurdering skal skje når halvdelen av straffen er gjennomført. En overgang til friere gjennomføringsformer må imidlertid ikke føre til behandlingsbrudd, og en må sikre at igangsatte behandlingstiltak og relevant kompetanse følger ungdommen.

Barneombudet fremmer i sin høringsuttalelse forslag om å pålegge kriminalomsorgen en plikt til å vurdere alternativ soning allerede fra starten av soningen og ikke bare som et progresjonsalternativ. Barneombudet viser til at straffegjennomføringsloven §§ 12 og 16 åpner opp for mange muligheter til alternativ soning, og peker på at det er viktig at det legges til rette for at man kan benytte ulike typer institusjoner – alt ettersom hva som vil være til ungdommens beste.

Advokatforeningen foreslår at det i størst mulig utstrekning legges opp til alternativer til fengsel for barn. Foreningen mener at det, foruten økt bruk av familieråd, konfliktråd og aktiv bruk av overføring etter straffegjennomføringsloven §§ 12 og 16, bør legges opp til mer midlertidige løsninger som skreddersys i barnets hjemmemiljø, i stedet for permanente fengselsplasser. Foreningen stiller seg kritisk til utvalgets forslag om at overføring etter straffegjennomføringsloven §§ 12 og 16 først kan skje når halve straffen er gjennomført. Etter Advokatforeningens syn, tilsier både saksbehandlingstid, korte straffer og hensynet til barnets beste at slik overføring kan og bør skje fra dag én.

11.5.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om at kriminalomsorgen alltid skal vurdere om vilkårene for å overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel er oppfylt, når halvdelen av straffetiden er gjennomført. En slik plikt til vurdering av overføring til straff utenfor fengsel vil forhåpentlig bidra til at domfelte under 18 år ikke soner under strengere regime enn det som er påkrevet.

I likhet med flere av høringsinstansene, vil departementet imidlertid gå lenger enn det utvalget legger opp til. I tråd med regjeringens målsetning om at barn ikke skal sitte i fengsel uten at det er strengt nødvendig, ønsker departementet å lovfeste en plikt til å vurdere straffegjennomføring med elektronisk kontroll når domfelte er under 18 år. Denne plikten skal gjelde uavhengig av straffens lengde og hvor lenge det er igjen til forventet løslatelse. Dette innebærer at for domfelte under 18 år skal elektronisk kontroll alltid vurderes, selv om fengselsstraffen er på mer enn fire måneder eller det er mer enn fire måneder igjen å sone. Vurderingsplikten vil gjelde kontinuerlig, både ved innsettelse og senere under soningsforløpet, der elektronisk kontroll vil kunne være et progresjonsalternativ. Hvordan det er mest hensiktsmessig å gjennomføre dette i praksis, overlates til kriminalomsorgen. Nærmere regulering av selve gjennomføringen bør skje i forskrift.

Det kan bemerkes at soning med elektronisk kontroll ikke er uproblematisk. Soning med elektronisk kontroll over tid er svært belastende og risikoen for brudd øker med soningsperiodens lengde. Tett oppfølging av domfelte er en forutsetning. Dette gjelder sannsynligvis i enda større grad for yngre domfelte. Hvorvidt det er hensiktsmessig å sone med elektronisk kontroll lengre enn fire måneder, er ikke ferdig utredet, og vil videre variere med individuelle forhold. Flere av de nordiske landene har imidlertid åpnet for at soning med elektronisk kontroll skal kunne benyttes også i lengre perioder. I mange tilfeller vil elektronisk kontroll kunne være det avgjørende momentet for hvorvidt soning i fengsel kan unngås eller ikke. Departementets intensjon er å holde dørene åpne for ulike løsninger for domfelte under 18 år, i tråd med det som er sagt i forarbeidene. På bakgrunn av de positive erfaringene man har med elektronisk kontroll, sammen med målsetningen om at barn ikke skal sitte i fengsel uten at det er strengt nødvendig, ønsker departementet å tilrettelegge for utstrakt bruk av denne soningsformen for domfelte under 18 år.

11.6 Barns særlige behov - straffegjennomføring i egne enheter

11.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget understreker at barn har særlige behov som må ivaretas ved gjennomføringen av et fengselsopphold. Dette gjør at det er behov for enkelte lovendringer som særlig ivaretar barnas behov i straffegjennomføringen.

Utvalget foreslår at barn som soner fengselsstraff, bør tilbys å sone i egne enheter tilpasset barns særlige behov. Små og oversiktlige enheter med stor grad av personaltetthet gjør det mulig å møte de unges særlige behov, redusere faren for negativ smitteeffekt, og muliggjøre bedre konflikthåndtering. Kriminalomsorgen skal gis ansvaret for enhetene.

Utvalget foreslår at det etableres én slik enhet med seks plasser i hver av kriminalomsorgens seks regioner. Utvalget påpeker at ved å etablere kun én enhet i hver region, risikerer man at enkelte av de unge innsatte må sone langt unna hjemstedet sitt. Dette strider imot prinsippet om at den innsatte skal sone nærmest mulig hjemstedet. Utvalget mener imidlertid at det er så viktig å tilby barn et faglig godt tilbud, og slik bedre soningsforholdene for barn i fengsel, at nærhetsprinsippet må vike. Hovedregelen må derfor etter utvalgets vurdering være at soning skal skje i regionens enhet tilpasset unge innsatte.

Enhetene skal i første rekke prioritere barn som gjennomfører straff. Det påpekes at det kan være problematisk å plassere barn som soner en fengselsdom og barn som er varetektsfengslet, i samme enhet. Utvalget mener likevel at en ikke bør avskjære denne muligheten for barn i varetekt uten at det er prøvd. Dersom dette anses sikkerhetsmessig forsvarlig. Utvalget ser imidlertid at det ikke kan la seg gjøre å sikre at barn alltid skal kunne utholde varetekten i regionens enhet. I saker med flere gjerningspersoner under 18 år kan det være nødvendig å plassere disse i ulike fengsler. Utvalget vil likevel understreke at kriminalomsorgen som hovedregel skal forsøke plassering i denne enheten dersom barnet selv ønsker det.

Etter utvalgets oppfatning bør det åpnes for at også ungdom mellom 18 og 23 år kan plasseres i enhetene. I tillegg finner utvalget at det kan være både hensiktsmessig og nødvendig at det åpnes opp for å vurdere om enkelte utvalgte voksne domfelte kan sone sammen med de yngste. Utvalget antar at dersom enheten også tar i mot voksne innsatte som man mener ikke har en negativ effekt på barna, vil dette kunne bidra til å stabilisere og fremme et godt lærings- og forandringsmiljø i enheten.

Utvalget presiserer at forslaget om å opprette egne enheter med ansvar for de unge innsatte, ikke er et forslag om å gjeninnføre ungdomsfengsel i Norge. Utvalget mener at erfaringene fra særreaksjonen ”ungdomsfengsel” i Norge, fra ”sluten ungdomsvård” i Sverige, og fra ”ungdomssanktionen” i Danmark, viser at en slik løsning verken er hensiktsmessig eller ønskelig.

11.6.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om dette slutter seg til utvalgets forslag om at det etableres egne enheter tilpasset unge under 18 år, og mener at barn bør gis et tilbud om å utholde også varetekt i de foreslåtte enhetene.

Riksadvokaten er enig i at det må stilles ekstra krav til innholdet i straffegjennomføringen når den innsatte er under 18 år. Riksadvokaten mener imidlertid at utvalget i for liten grad tar hensyn til individuelle behov, og påpeker at det for noen barn kan være en bedre løsning å gjennomføre varetekt og dom nær hjemstedet.

Flere høringsinstanser viser til at seks enheter vil utgjøre et for stort antall plasser sammenlignet med behovet, og uttrykker bekymring for at dette kan føre til en utvidelse av antallet barn som settes i fengsel, både i varetekt og på dom.

Barneombudet frykter at domstolen og kriminalomsorgen vil benytte dette tilbudet i stedet for å tenke kreativt rundt hva som kan være den beste løsningen for det enkelte barnet. Barneombudet påpeker videre at det er uheldig at enhetene vil ligge langt fra der barnet bor.

Etter Barne- og likestillingsdepartementets vurdering bør to enheter tilrettelagt for barn med til sammen 10 plasser være tilstrekkelig på landsbasis.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) viser til det lave antallet barn som til en hver tid sitter i norske fengsler, og peker på at det kan bli stor gjennomtrekk i en slik enhet, der noen få vil sone lenge og mange vil forsvinne relativt fort. Samlet vil dette kunne ha negativ betydning for sonings- og læringsmiljøet i avdelingen. KRUS er likeledes bekymret for at det vil være stor risiko for negativ smitteeffekt dersom disse plasseres sammen med ungdommer med mer alvorlig problematferd.

Flere av høringsinstansene er skeptiske til utvalgets forslag om at også ungdom mellom 18 og 23 år kan plasseres i disse enhetene. Mange er også svært skeptiske til at enkelte utvalgte voksne domfelte kan plasseres sammen med de yngste. Blant andre er Barneombudet meget kritisk til at ungdom under 18 år skal kunne plasseres sammen med voksne, uansett alder, og mener utvalgets aldersvurderinger er konvensjonsstridige.

Kriminalomsorgen region sørvest støtter imidlertid utvalgets forslag om at egne enheter ikke bare skal være for barn. De mener at en sammensetning av barn og utvalgte voksne kan ha en stabiliserende og positiv effekt i seg selv.

11.6.3 Departementets vurdering

Regjeringens overordnede mål er at barn ikke skal sitte i fengsel. Alternative reaksjonsformer skal benyttes så langt dette er mulig, slik at fengsel kun benyttes som en siste utvei.

Departementet støtter utvalgets forslag om at dersom barn skal sone fengselsstraff, skal de i utgangspunktet tilbys å gjennomføre straffen i egne ungdomsenheter tilrettelagt for barn. Kriminalomsorgen bør gis ansvaret for disse.

Departementet er imidlertid ikke enig i forslaget om at det etableres én slik ungdomsenhet i hver region, altså seks enheter med seks plasser hver. Dette vil utgjøre et langt høyere antall plasser enn hva det er behov for i dag. I 2010 satt det i gjennomsnitt ca. ti barn i fengsel hver dag, inkludert både varetekts- og domsinnsatte. Departementet er enig med flertallet av høringsinstansene i at seks enheter vil utgjøre et for stort antall plasser i forhold til behovet, og at dette kan føre til en utvidelse av antall barn som settes i fengsel, både i varetekt og på dom. Med 36 tilrettelagte plasser, er det en fare for at påtalemyndighet og domstol i mindre grad vurderer alternativer til fengsling.

For at etableringen av ungdomsenhetene ikke skal føre til at flere barn plasseres i fengsel, vil departementet begrense den samlede kapasiteten til ti plasser fordelt på to enheter i en prøveperiode. Et prøveprosjekt er igangsatt, med fire plasser i drift i Bergen og seks plasser planlagt på Østlandet. Arbeidet skal følge- og sluttevalueres.

Det vil kunne tenkes situasjoner der det ikke er mulig eller ønskelig at barnet plasseres i ungdomsenhet. For eksempel kan dette være tilfelle hvor en større gjeng begår en rekke alvorlige lovbrudd, og der kapasiteten i ungdomsenhetene sprenges, eller der det er i barnets interesse å sone et annet sted. Departementet vil påpeke at barnets særlige behov skal ivaretas også i disse tilfellene, jf. kapittel 11.7.

Departementet støtter utvalget i at ungdomsenhetene bør kunne ta imot både doms- og varetektsinnsatte, under forutsetning av at enhetene organiseres slik at doms- og varetektsinnsatte kan skilles.

Etter departementets mening bør tilbudet i ungdomsenhetene som hovedregel avsluttes ved fylte 18 år. Der domfelte ble innsatt kort tid før fylte 18 år, vil det likevel kunne være hensiktsmessig med en overgangsfase, slik at vedkommende kan bli værende på enheten inntil seks måneder etter nådd myndighetsalder. Departementet er av den klare oppfatning at det ikke bør åpnes for at eldre ungdom mellom 18 og 23 år også skal kunne plasseres i enhetene. Departementet stiller seg videre negativ til forslaget om at det åpnes for at eldre voksne skal kunne plasseres i enhetene. Det følger av FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav c, at barn i fengsel skal holdes adskilt fra voksne innsatte med mindre det motsatte er til barnets beste. Også barnefaglige betraktninger tilsier dette. De aller fleste av høringsinstansene har også gitt klare anbefalinger om det samme.

11.7 Tverretatlig team

11.7.1 Utvalgets forslag

For at barnets behov skal ivaretas best mulig under soningsoppholdet, mener utvalget at det er viktig å sikre flerfaglig kunnskap og kompetanse som drar i samme rehabiliterende retning. Utvalget mener derfor at det i hver regions enhet for unge domfelte skal opprettes et flerfaglig team. Det bør som et minimum bestå av en barnevernspedagog samt én ansatt med god kompetanse i miljøterapeutisk arbeid.

Teamet skal på bakgrunn av kartlegging av den unges problematikk og hjelpebehov bistå ved de problemområder som er avdekket. Det skal sørge for at den domfelte får hjelp og tiltak tilpasset sine behov mens vedkommende soner fengselsdommen, samtidig som teamet skal arbeide for å tilrettelegge for en planlagt oppfølging etter løslatelse. En viktig del av det flerfaglige teamets arbeidsoppgave vil være å motivere den unge til innsats på de ulike områdene og særlig med å forberede tiden etter løslatelse.

De ansatte i enheten som skal arbeide med domfelte under 18 år, bør, etter utvalgets vurdering, arbeide etter miljøterapeutiske prinsipper. Etter utvalgets mening bør alle ansatte som arbeider med domfelte under 18 år, ha minst toårig utdanning fra Kriminalomsorgens utdanningssenter eller annen særskilt kompetanse. Utvalget mener at det særlig er aktuelt å ansette folk med særskilt kompetanse innen miljøterapeutisk arbeid. I tillegg mener utvalget at det flerfaglige teamet må ha et ansvar for å se til at arbeidet i enheten bygger på miljøterapeutisk metode.

11.7.2 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget er enig i at det opprettes en form for flerfaglig team.

Barne- og likestillingsdepartementet er enig i forslaget om et flerfaglig team, men mener at det vesentlige er at de ansatte har kunnskap og kompetanse om effektive behandlingsmetoder rettet mot barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Barne- og likestillingsdepartementet påpeker at det er flere yrkesgrupper som kan inneha slik kompetanse, og ikke nødvendigvis en barnevernspedagog. Barne- og likestillingsdepartementet mener det kan være hensiktsmessig at kriminalomsorgen selv bygger opp denne type kompetanse, eksempelvis i samarbeid med Bufetat og Barne- og likestillingsdepartementet. Et team med spesialkompetanse foreslås opprettet og tillagt ansvar for utredning og utvikling av tiltak i de to enhetene. Teamet bør være tverrfaglig og bestå av representanter for kriminalomsorg, psykisk helsevern og barnevern.

Kriminalomsorgen region nordøst anser flerfaglige team som en forutsetning ved opprettelse av egne enheter for barn under 18 år, og støtter at dette lovfestes. Regionen påpeker at fengselsbetjenter ikke er særskilt utdannet til å håndtere barn og ungdom. Fengselsbetjenter har imidlertid god erfaring og kompetanse til å håndtere innsatte som er utagerende. Forskning viser at fengselsbetjenten heller underbruker makt, og gjennom gode sosiale løsninger kan gjennomføre både sikring av og relasjonsbygging til vanskelige personer uten å måtte benytte tvangsmidler. Det er derfor viktig at både fengselsfaglig og barnevernsfaglig kompetanse ivaretas. I tillegg til den tverrfaglige kompetansen i førstelinjen og tilknytning av psykologisk og helsefaglig kompetanse, vil det være behov for fagutvikling og veiledning gjennom aktuelle kompetansesentre og faginstanser.

Barneombudet ønsker at det opprettes et sentralt team som kan bistå i å finne fram til hva som vil være et godt tiltak, og veilede lokale krefter i etableringen og gjennomføringen. Dette teamet vil også kunne bistå institusjoner og tiltak som har ungdom på soning, jf. straffegjennomføringsloven §§ 12 og 16.

11.7.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i utgangspunktet til utvalgets forslag om opprettelse av et tverrfaglig team, men understreker at teamet må være tverretatlig for å sikre deltagelse fra de ulike etatene, ikke bare ha ulik fagbakgrunn. Departementet foreslår at det etableres et tverretatlig team i hver av de to ungdomsenhetene som skal påse en flerfaglig tilnærming til barnas behov og sikre at relevante forvaltningsmyndigheter følger opp den innsatte både under og etter straffegjennomføring.

Det er under etablering et tverretatlig team tilknyttet Ungdomsenheten i Bergen. Helse- og omsorgsdepartementet finansierer i dag en psykologstilling ved enheten. Denne psykologen er ansatt i Helse Bergen, men har arbeidssted i Ungdomsenheten. I en prøveperiode på to år skal også en ansatt i Bufetat inngå i teamet ved ungdomsenheten. Det arbeides også med å se på hvordan utdanningsmyndighetene mest hensiktsmessig kan inkluderes i et slikt tverretatlig team. Basert på erfaringer fra teamet tilknyttet Ungdomsenheten i Bergen, vil det vurderes hva som er den mest hensiktsmessige organisering og sammensetning av et tverretatlig team tilknyttet Ungdomsenheten på Østlandet.

Målet er at etter etablering av ungdomsenhetene og innføring av den nye ungdomsstraffen, skal ingen barn måtte plasseres i ordinære fengsler. Utvalget behandler imidlertid ikke krav til kompetanse i de tilfelle der barn må sone i alminnelige fengsler, enten det er på grunn av kapasitetsmangel, eller det av faglige eller andre årsaker er uhensiktsmessig å plassere dem i ungdomsenhetene. Årsaken til dette ligger antagelig i at utvalget foreslår seks ungdomsenheter, og at alle under 18 år som settes i fengsel da vil kunne få et særskilt tilrettelagt tilbud.

Departementet har planlagt å etablere to slike enheter. Av den grunn vil det være tilfeller der barn plasseres i ordinære fengsler, både i varetekt og på dom. Det er derfor en forutsetning at de tverretatlige teamene tilknyttet de særskilte enhetene også gis et faglig oppfølgingsansvar for innsatte under 18 år som av ulike grunner er plassert i ordinære fengsler. Oppfølgingen kan bestå blant annet av å være pådriver og kontaktpunkt overfor det lokale hjelpeapparatet for å sikre at ungdommen får en god oppfølging både under og etter straffegjennomføring, gjennom veiledning av personalet i fengselet, og gjennom direkte kontakt med barnet der det er hensiktsmessig.

Teamets konkrete arbeidsoppgaver er under utarbeidelse i de berørte departementer.

11.8 Kontakt med familien

11.8.1 Gjeldende rett

Det vises her til den fremstilling som er gitt under punkt 7.7.2.1.

Det følger av barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav c første punktum at ethvert barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for menneskets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov i forhold til dets alder. The United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (JDL-reglene) utdyper nærmere hva som ligger i dette kravet. Disse reglene er kun anbefalinger. Det er i JDL-reglene artikkel 59 presisert at det er en del av kravet til menneskelig behandling at barnet skal ha tilstrekkelig kommunikasjon med omverdenen, herunder familie, venner og aktuelle interesseorganisasjoner. Selv om disse bestemmelsene kun er anbefalinger, har de betydning som tolkningsmoment når innholdet i barnekonvensjonens bestemmelser skal fastlegges nærmere. Dette tilsier at en utforming av frihetsberøvende reaksjoner for barn bør se hen til disse bestemmelsene. I henhold til JDL-reglene artikkel 60 skal barnet ha rett til besøk minst én gang i måneden og helst én gang i uken. Barnet skal ha rett til kommunikasjon enten ved brev eller telefon minst to ganger i uken såfremt det ikke er ilagt lovlige restriksjoner. Alle barn skal ha rett til å motta korrespondanse, jf. JDL-reglene artikkel 61.

11.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget understreker at barn gjennom barnekonvensjonen er gitt en særlig rett til kontakt med familien under straffegjennomføringen, og at unntak fra denne retten kun skal skje der barnet selv ikke ønsker slik kontakt. Utvalget mener derfor at det må tilrettelegges særlig for kontakt med familien der den innsatte er under 18 år. Kontakt med familien kan skje både ved telefonsamtaler, brev og besøk.

Utvalget mener at det bør utarbeides forskrift der det gis adgang til utvidet telefontid for innsatte er under 18 år. Utvalget mener at det er naturlig at forvaltningen utarbeider nødvendige forskrifter.

I tillegg til å gi mulighet for kontakt med familien mener utvalget at det må legges til rette for besøk av den nærmeste familien i fengselet. Utvalgets forslag om egne enheter for unge innsatte gjør at nærhetsprinsippet i kriminalomsorgen til en viss grad må vike. Utvalget ser at dette i enkelte tilfeller kan vanskeliggjøre kontakt med familien. Utvalget mener at det er nødvendig å kompensere for dette. Utvalget foreslår derfor at barnets nærmeste familie skal gis midler for å dekke utgifter til besøk i fengselet. Utvalget mener at den nærmeste familie bør gis støtte til ett slikt besøk hver måned. I dag kan reisestøtte i særlige tilfeller gis etter sosialtjenestelovens bestemmelser. Dette er etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig til at unge innsatte får opprettholdt kontakten med sin nære familie. Etter utvalgets vurdering bør reisestøtte kunne gis uten behovsprøving. Slik støtte bør gis i samsvar med statlige regulativ for reiser innenlands. Utvalget mener videre at det er nødvendig at ansvaret for slik reisegodtgjørelse plasseres på statlig nivå og at det er naturlig at kriminalomsorgen gis dette ansvaret. Utvalget mener det er nødvendig at forvaltningen utarbeider nærmere forskrifter om dette, se utvalgets forslag til endring av straffegjennomføringsloven § 31.

Utvalget understreker at det flerfaglige teamet og de ansatte i enheten må tilstrebe at familiens fungering blir bedret der det er mulig.

11.8.3 Høringsinstansenes syn

Bare et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om dette forslaget konkret, men flere har uttalt seg om kontakt med familien i forbindelse med varetekt, jf. punkt 7.7.2.

Ringerike fengsel mener det er viktig å legge til rette for at innsatte skal kunne få besøk av nære pårørende mv. Ringerike fengsel har etablert besøkshus innenfor muren, og har dermed også tilrettelagt for at unge innsatte under 18 år kan ha mulighet til å ha overnattingsbesøk av nære pårørende dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot.

Ringerike fengsel stiller seg imidlertid skeptisk til at unge som hovedregel skal kunne ta imot besøk uten at besøk undergis særskilt kontroll.

Det vises i denne forbindelse til at det kan anvendes flere kontrolltiltak som ikke kan anses som særlig belastende, for eksempel undersøkelse med metalldetektor før besøk, personsøk med hund ved ankomst, at gjenstander mv. undergis teknisk kontroll, osv.

Ringerike fengsel slutter seg til forslaget om at reiseutgifter etter statens regulativ refunderes via statlige midler, men forutsetter at kriminalomsorgens budsjett ikke belastes uten at budsjettet styrkes tilsvarende. Dekning av reiseutgifter, og eventuelt oppholdsutgifter, forutsettes begrenset til utgifter de nærmeste pårørende pådrar seg i Norge.

Kriminalomsorgen region sør støtter utvalgets forslag til utvidet rett til besøk og telefon. Så lenge antall innsatte under 18 år begrenses både gjennom andre reaksjoner og ved bruk av barnevernsinstitusjoner vil ikke dette utgjøre en stor risiko verken for budsjett eller kontrollbehov.

Politijuristene understreker at samvær med familie, reisestønad for nærstående og lignende virkemidler, trolig vil være svært nyttig for at barnet skal ha en fornuftig og oppbyggende straffegjennomføring.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet påpeker at mange av forslagene i utredningen kan være viktige for barn som er innvandret eller som er norskfødte med innvandrerforeldre, for eksempel det gjennomgående fokuset på foreldresamarbeid og å bruke foreldre, familie og nettverk som ressurs. Dette gjelder også forslaget om å gi økonomisk reisestøtte til familien slik at barn kan ha kontakt med sin familie under fengselsopphold.

11.8.4 Departementets vurdering

Barn som er berøvet friheten skal ha rett til å opprettholde forbindelse med sin familie. Med begrepet ”nær familie” forstås foreldre og søsken eller andre familiemedlemmer som har en særlig tilknytning til den fengslede. I kategorien nær familie faller også andre foresatte. Begrepet er det samme som i forslaget til endring i straffeprosessloven § 186 annet ledd nytt tredje og fjerde punktum.

På samme måte som overfor varetektsinnsatte støtter således departementet utvalgets forslag om reisestøtte til barnets nærmeste familie i forbindelse med straffegjennomføring. Det vises i denne forbindelse til de vurderinger som er gjort under punkt 7.7.2.4. Forslaget må følges opp i forskrifts form, slik som foreslått. Ved utformingen av forskriftsbestemmelsen bør det ses hen til JDL-reglene. I henhold til artikkel 60 skal barnet ha rett til besøk minst én gang i måneden og helst én gang i uken.

Videre tiltres utvalgets forslag om utvidet telefontid for innsatte under 18 år. Dette forslaget må også følges opp i forskrift av kriminalomsorgen. Anbefalingene i JDL-reglene bør følges når forskriftsbestemmelsene utarbeides, slik at domfelte gis rett til kommunikasjon enten ved brev, telefon eller lignende minst to ganger i uken såfremt det ikke er ilagt lovlige restriksjoner. Alle barn skal ha rett til å motta korrespondanse, jf. JDL-reglene artikkel 61.

11.9 Utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvangsmidler

11.9.1 Gjeldende rett

11.9.1.1 Utelukkelse fra fellesskapet

Straffegjennomføringsloven § 37 åpner for at kriminalomsorgen som et forebyggende tiltak kan beslutte å utelukke en innsatt fra fellesskapet helt eller delvis. Slik utelukkelse kan skje der utelukkelse er nødvendig for å hindre at innsatte, tross tidligere advarsel, fortsetter å påvirke miljøet på en særlig negativ måte, for å hindre innsatte i å skade seg selv eller øve vold eller trusler mot andre, for å hindre betydelig materiell skade eller straffbare handlinger, eller for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, jf. § 37 første ledd bokstav a–e. Dersom det er tilstrekkelig, skal delvis utelukkelse besluttes fremfor hel utelukkelse.

Utelukkelse skal ikke opprettholdes lenger enn nødvendig, og kriminalomsorgen skal fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. Hel utelukkelse fra fellesskapet kan ikke overstige ett år, med unntak av de tilfeller der den innsatte selv ønsker det. Ved lengre utelukkelser er fengselet pliktig til å rapportere til høyere nivå om dette. Der en innsatt er helt utelukket fra fellesskapet, skal det rapporteres til regionalt nivå der utelukkelsen overstiger 14 dager. Overstiger utelukkelsen samlet 42 dager, skal det meldes til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF), og deretter skal det meldes til KSF hver 14. dag. Delvis utelukkelse skal meldes til regionalt nivå der den overstiger 30 dager.

Det følger av § 37 sjette ledd at den innsatte skal ses til av kriminalomsorgens ansatte flere ganger daglig ved hel utelukkelse fra fellesskapet. Lege skal ved utelukkelse varsles uten ugrunnet opphold. Det følger av retningslinjene punkt 3.40 at legen snarest skal se til den innsatte dersom de foreliggende opplysningene tyder på at den innsatte er syk eller for øvrig trenger helsehjelp.

Kriminalomsorgen kan også beslutte hel eller delvis utelukkelse i nærmere angitte tilfeller jf. § 37 syvende og åttende ledd.

Utelukkelse fra fellesskapet kan også benyttes som en disiplinærforføyning, ved brudd på gjennomføringen av fengselsstraff, jf. straffegjennomføringsloven §§ 39 og 40. Umiddelbar utelukkelse kan besluttes i inntil 24 timer på nærmere angitte vilkår jf. § 39. Der den innsatte har brutt eller medvirket til brudd på reglene for ro, orden og disiplin, eller forutsetninger og vilkår fastsatt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven, kan kriminalomsorgen beslutte utelukkelse fra fritidsaktiviteter eller andre aktiviteter i fritiden for inntil 20 dager, jf. § 40 annet ledd bokstav d, jf. første ledd. Straffegjennomføringsloven § 40 oppstiller også et sett andre reaksjoner som kan anvendes ved brudd som nevnt ovenfor.

Det følger av straffegjennomføringsloven § 46 første ledd annet punktum, at skadelige virkninger av fengslingen så vidt mulig skal forebygges.

11.9.1.2 Bruk av tvangsmidler

Etter § 38 første ledd kan tvangsmidler anvendes hvis en av de situasjoner som er nevnt i bokstavene a–f oppstår. Oppregningen er uttømmende. Det må i forskrift gis regler om hvilke tvangsmidler som til enhver tid er godkjent.

Det følger av § 38 annet ledd at tvangsmidler bare skal tas i bruk når forholdene gjør det strengt nødvendig. Det er dessuten et krav at lempeligere midler skal være forsøkt med mindre dette åpenbart vil være utilstrekkelig. Det må derfor “på stedet” vurderes om reaksjon etter § 40, umiddelbar utelukkelse etter § 39 eller forebyggende tiltak etter § 37, kan være tilstrekkelig.

Tredje og fjerde ledd inneholder regler om bruk av henholdsvis sikkerhetsseng og sikkerhetscelle, herunder krav om melding til regionalt nivå når bruken overstiger henholdsvis 24 timer og tre døgn, samt fornyet vurdering av om tiltaket skal opprettholdes. Fristene er korte fordi disse tvangsmidlene er særlig inngripende overfor innsatte. Det er også gitt regler om melding til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning når bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle overstiger henholdsvis tre og seks døgn.

11.9.1.3 Forholdet til barnekonvensjonen

Staten skal ifølge barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav a første punktum sikre at “intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff”. Bestemmelsens ordlyd er kjent fra en rekke menneskerettighetskonvensjoner, blant annet er den lik SP artikkel 7 første punktum, og den ligger nært opp til ordlyden i EMK artikkel 3. EMK artikkel 3 nevner ikke alternativet “grusom”, men dette anses å være inkorporert i begrepet “umenneskelig”.

Begrepet “tortur” er nærmere definert i FNs torturkonvensjon artikkel 1 (1), som antas å ha generell gyldighet.

Torturkonvensjonen har ikke presisert begrepene “umenneskelig, grusom eller nedverdigende behandling eller straff”. Menneskerettighetskomiteen har antatt at det ikke er nødvendig med et skarpt skille mellom de ulike tilfellene av brudd på denne delen av torturforbudet. Barnekomiteen har kritisert konvensjonsstater for brudd på dette forbudet ved at de ikke har hatt tilfredsstillende forhold under frihetsberøvelse, herunder behandling av innsatte under 18 år på en måte som kan medføre fare for psykisk skade, for bruk av isolasjon, fysisk avstraffelse og politivold. Barnekomiteens praksis er sentral i vurderingen av hvor vidt behandling eller straff skal anses som tortur.

En av grunntankene bak barnekonvensjonen er at barnet har behov for særlig beskyttelse, noe som også er fremholdt i konvensjonens fortale. Dette innebærer en erkjennelse av at barn er særlige sårbare. En formålsrettet tolkning av barnekonvensjonens torturforbud tilsier at terskelen for å anse forbudet som overtrådt, er lavere der behandlingen eller straffen retter seg mot barn enn mot voksne. En slik forståelse av barnekonvensjonen er lagt til grunn i den juridiske teorien.

I Generell kommentar nr. 10 punkt 89, uttaler barnekomiteen at bruk av isolasjon (“solitary confinement”) som disiplinærreaksjon er i strid med barnekonvensjonen artikkel 37, og bør forbys:

“Any disciplinary measure must be consistent with upholding the inherent dignity of the juvenile and the fundamental objectives of institutional care; disciplinary measures in violation of Article 37 of CRC must be strictly forbidden, including corporal punishment, placement in a dark cell, closed or solitary confinement, or any other punishment that may compromise the physical or mental health or well-being of the child concerned;”

Av JDL-reglene artikkel 67 følger at:

“All disciplinary measures constituting cruel, inhuman or degrading treatment shall be strictly prohibited, including corporal punishment, placement in a dark cell, closed or solitary confinement or any other punishment that may compromise the physical or mental health of the juvenile concerned. The reduction of diet and the restriction or denial of contact with family members should be prohibited for any purpose. Labour should always be viewed as an educational tool and a means of promoting the self-respect of the juvenile in preparing him or her for return to the community and should not be imposed as a disciplinary sanction. No juvenile should be sanctioned more than once for the same disciplinary infraction. Collective sanctions should be prohibited.”

Dette kan også ses på som en presisering av innholdet i torturforbudet i barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav a.

Norge har flere ganger blitt kritisert for sin bruk av isolasjon, av både CAT og CPT. Denne kritikken har imidlertid ikke vært knyttet til bruk av isolasjon av barn. Som nevnt over skal det mindre til for at isolasjon av barn anses uakseptabelt enn isolasjon av voksne innsatte. Menneskerettskomiteen har i sin Generelle kommentar nr. 20 avsnitt 6 uttalt at langvarig bruk av isolasjon generelt kan være i strid med SP artikkel 7. The UN Working Group on Arbitrary Detention uttalte følgende i rapporten etter sitt siste besøk i Norge: “The Working Group is generally concerned at the frequency of the use of isolation in detention, both in remand and after sentencing.” Bruk av isolasjon av barn må i alle tilfeller benyttes med særlig varsomhet og for et svært kort tidsrom av gangen.

I henhold til JDL-reglene skal bruk av fysisk makt eller instrumenter for tilbakehold være forbudt med unntak av i særlige tilfeller der barnet er en fare for seg selv, eller andre, eller der det er fare for at barnet utøver alvorlig skade på eiendom, jf. artikkel 64. Bestemmelsen krever en svært restriktiv bruk av slike fremgangsmåter:

“Instruments of restraint and force can only be used in exceptional cases, where all other control methods have been exhausted and failed, and only as explicitly authorized and specified by law and regulation. They should not cause humiliation or degradation, and should be used restrictively and only for the shortest possible period of time. By order of the director of the administration, such instruments might be resorted to in order to prevent the juvenile from inflicting self-injury, injuries to others or serious destruction of property. In such instances, the director should at once consult medical and other relevant personnel and report to the higher administrative authority.”

Selv om disse JDL-reglene kun er anbefalinger, legger de føringer for lovgivere, og setter således skranker for nasjonal lovgivning. Dette tilsier at en ved utforming av frihetsberøvende reaksjoner for barn bør se hen til disse bestemmelsene.

11.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at barn har særlige behov som må ivaretas ved gjennomføringen av et fengselsopphold. Dette gjør at det er behov for enkelte lovendringer som særlig ivaretar barnas behov i straffegjennomføringen. Enda viktigere enn lovendringer er det, etter utvalgets mening, at kriminalomsorgen og dens samarbeidspartnere tilføres tilstrekkelige ressurser til å ivareta barns behov under fengselsoppholdet.

Utvalget mener at reaksjonene på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff bør tilpasses barn. I dag gjelder det samme lovverket både for voksne og barn, og utvalget mener at reaksjonene i liten grad er egnet til å fremme positiv atferdsendring hos barnet.

Utvalget er særlig bekymret for bruken av såkalt hel eller delvis utelukkelse fra fellesskap. Dette er, etter utvalgets vurdering, det samme som hel eller delvis isolasjon. Slik utelukkelse kan skje ikke bare ved brudd på gjennomføringen av fengselsstraffen, jf. straffegjennomføringsloven § 40, men også i forebyggende øyemed, jf. straffegjennomføringsloven § 37. Utvalgets undersøkelse viser at domstolene er svært tilbakeholdne med å isolere barn som varetektsfengsles. Etter utvalgets erfaring er kriminalomsorgen ikke like tilbakeholdne i sin praksis. Utvalget viser til resultatene fra en pågående undersøkelse i regi av Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg, hvor barn i fengsel er intervjuet. Menneskerettighetsutvalgets rapport viser at de fleste av barna utvalget intervjuet i fengsel, har opplevd isolasjon i lange tidsrom. Det er samme sted beskrevet at det ikke er uvanlig at barn sitter isolert på cella inntil 22 timer per dag, i tillegg til en time fellesskap og en time lufting. Manglende tilgjengelig statistikk over bruken av isolasjon etter straffegjennomføringsloven § 37 er påpekt av FNs torturkomité.

Det er etter utvalgets vurdering nødvendig å ha mulighet til å regulere barnets atferd med positive og negative konsekvenser. Utvalget mener imidlertid at enkelte av de virkemidler kriminalomsorgen har til rådighet i dag, er dårlig egnet til å benyttes overfor unge innsatte. Etter utvalgets vurdering er det derfor nødvendig å utarbeide egne reaksjoner som kan anvendes der barn har begått brudd ved straffegjennomføringen i fengsel. Utvalget foreslår å innføre lovbestemmelser om at dagens reaksjoner kun skal benyttes der det er særlig påkrevd og bare for et kortest mulig tidsrom, jf. utvalgets forslag til endringer i straffegjennomføringsloven §§ 37 til 40. Utvalget mener videre at det er hensiktsmessig at forvaltningen utarbeider et eget sett med reaksjoner som kan benyttes der domfelte er under 18 år.

Utvalgets forslag til endringer i straffegjennomføringsloven §§ 37 til 40 medfører at isolasjon kun skal benyttes der det er særlig påkrevd og for en kortest mulig periode. Det flerfaglige teamet skal arbeide for å komme i posisjon i forhold til barnet, for på den måten å kunne arbeide for en positiv atferdsendring hos barnet. I dette arbeidet skal fellesskap benyttes som metode. Ved å utestenge barnet fra fellesskapet vil dette arbeidet vanskeliggjøres. I tillegg kommer det at isolasjon er belastende for barnet. Likevel ser utvalget at isolasjon kan være aktuelt der barnet er så ute av kontroll og så voldelig overfor andre at en må stoppe det. Utvalget ønsker derfor ikke å avskjære muligheten til bruk av isolasjon helt. Slik isolasjon må imidlertid kun skje for et svært begrenset tidsrom og i hvert fall ikke for lengre tid enn at den unge får roet seg ned og har gjenvunnet kontrollen over seg selv. Der det er nødvendig å benytte isolasjon, må det rapporteres til regionalt nivå. På denne måten kan regionen føre kontroll med bruken av isolasjon, og det kan utarbeides statistikker for hvor ofte og på hvilket grunnlag isolasjon av barn brukes.

Utvalget fremhever i denne sammenheng at økt bemanning, godt miljøarbeid og fornuftig bruk av konsekvenser vil kunne redusere behovet for bruk av tvangsmidler overfor barn i fengsel.

11.9.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som har uttalt seg om reaksjoner ved brudd, mener dagens reaksjonssystem er lite egnet i forhold til innsatte under 18 år. Noen av høringsinstansene støtter utvalgets forslag, mens andre mener det er behov for å gå betraktelig lenger.

Kriminalomsorgen region sør er opptatt av at utelukkelse etter § 40 i utgangspunktet ikke er isolasjon, men utelukkelse fra fritidsfellesskap. I teorien betyr dette at utelukkelsen gjelder fritidssysler og ikke arbeid, skole mv. I praksis medfører imidlertid utelukkelse fra fellesskapet i mange tilfeller faktisk isolasjon. Dette skyldes først og fremst fengslenes manglende tilbud om aktivitet. Regionen mener at problemet ikke løses ved å endre §§ 37–40, men at endringer i fengselsstruktur og bygningsmasse må til. Regionen er likevel ikke uenig i at utelukkelse fra fellesskapet er lite hensiktsmessig og neppe vil føre til endring i barnets adferd. Overfor de unge bør andre og mer målrettede tiltak benyttes som reaksjon.

Ringerike fengsel slutter seg til forslaget om at utelukkelse fra fellesskapet for innsatte under 18 år kun kan benyttes der det er særlig påkrevd og bare for et kortest mulig tidsrom.

Oppfølgingsteam Trondheim støtter de lovendringer som åpner for at kriminalomsorgen utarbeider et eget sett reaksjoner som kan benyttes ved brudd på straffegjennomføringsloven der den domfelte er under 18 år.

Barneombudet, Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen støtter utvalget i at dagens regler for brudd på reglene for ro, orden og disiplin, eller brudd på forutsetninger og vilkår etter straffegjennomføringsloven, er lite egnet for barn, og at det bør utarbeides egne reaksjoner. Disse høringsinstansene mener at isolasjon som straff bør forbys helt.

Barneombudet påpeker imidlertid at det kan være behov for å skjerme barnet dersom det er fare for at barnet skader seg selv eller andre. Barneombudet mener at det bør ses hen til tilsvarende regler i psykisk helsevernloven og barnevernloven med forskrifter ved utformingen av regler på dette området.

Forsvarergruppen av 1977 mener i utgangspunktet at bruk av isolasjon av innsatte under 18 år som soner dom bør forbys, i tråd med utvalgets forslag om forbud om bruk av fullstendig isolasjon i varetekt. Forsvarergruppen er bekymret for at en skjønnsmessig bestemmelse i § 40, der bruk begrenses til tilfelle der det er ”særlig påkrevd og bare for et kortest mulig tidsrom”, kan bli noe uthulet ved kriminalomsorgens praksis. Praktiske tilfeller som kan tenkes som begrunnelse for at isolasjon er ”særlig påkrevd”, er utagerende atferd eller en uoverensstemmelse med andre innsatte eller ansatte. Forsvarergruppen mener det er viktig at bruken av isolasjon rapporteres til regionalt nivå, for å få statistikk på lengden av og begrunnelse for isolasjonsbruken. Som et alternativ til isolasjon og de øvrige reaksjoner som i dag kan ilegges etter straffegjennomføringsloven bør det, slik også utvalget mener, utarbeides et eget sett med reaksjoner til domfelte under 18 år. Reaksjonene bør utformes med tanke på en endring av atferd, og ikke som straff. Forsvarergruppen ser det som hensiktsmessig at det ved regelbrudd gis reaksjoner som intensiverer oppfølgingen av den enkelte innsatte knyttet opp mot den individuelle planen, for eksempel arbeid med sinnemestring og rusproblematikk.

Advokatforeningen påpeker at reglene i straffegjennomføringsloven med tilhørende forskrift og retningslinjer om reaksjoner ved brudd, er de samme for barn som for voksne. Foreningen mener at såkalt hel og delvis utelukkelse må likestilles med hel og delvis isolasjon. Etter Advokatforeningens syn burde ikke barn utelukkes fra fellesskap, verken som forebyggende virkemiddel eller som ”straff”. Dette ut fra samme begrunnelse som taler mot bruk av isolasjon under varetekt. Dette gjelder særlig fullstendig utelukkelse, som kan anvendes som akuttiltak og i forebyggende øyemed etter straffegjennomføringsloven §§ 37 og 39. Vilkårene for å utelukke innsatte etter disse bestemmelsene er svært vide og må anvendes ved bruk av skjønn fra de enkelte fengselsansatte i mer eller mindre akutte situasjoner, som for eksempel kan innebære uoverensstemmelser med ansatte eller utagerende oppførsel som har sitt utspring i lav modenhet og lignende. Det må påregnes at dersom det gis adgang til å utelukke (hvilket etter foreningens syn i realiteten er ”isolasjon”), vil adgangen bli brukt, og Advokatforeningen frykter en uthuling av bestemmelsene, især straffegjennomføringsloven § 37. Barn bør aldri underkastes fullstendig utelukkelse fra fellesskap, og dermed isoleres i opptil 23 timer i døgnet. Ved alvorlig problematferd, må det i stedet gis adekvat behandling og/eller oppfølging etter barnefaglige prinsipper. I de ekstraordinære tilfeller hvor det er fare for liv og helse, antas etter foreningens syn straffeloven §§ 47 og 48 å gi tilstrekkelig handlingsrom. På denne bakgrunn foreslår Advokatforeningen at det inntas i straffegjennomføringsloven §§ 37 og 39, og i § 40 om reaksjoner, at bestemmelsene ikke kan anvendes overfor personer under 18 år. Advokatforeningen støtter videre utvalgets forslag om at det må utarbeides egne bestemmelser om reaksjoner ved brudd overfor innsatte som er under 18 år.

11.9.4 Departementets vurdering

Straffegjennomføringsloven inneholder ikke særregler om bruk av utelukkelse fra fellesskapet og tvangsmidler overfor barn. Det er etter departementets vurdering behov for til dels omfattende endringer i straffegjennomføringslovens bestemmelser om dette, ut fra samme hensyn som taler mot bruk av isolasjon av barn i varetekt, jf. punkt 7.7.3. Departementet mener, i likhet med flere av høringsinstansene, at det er nødvendig å gå lenger enn det utvalget foreslår.

Utvalget uttrykker bekymring for bruken av såkalt hel eller delvis utelukkelse fra fellesskap. Dette er, etter utvalgets vurdering, det samme som hel eller delvis isolasjon, og etter utvalgets oppfatning har ikke kriminalomsorgens praksis vært restriktiv nok. Likevel foreslår utvalget en ny bestemmelse som gir rom for skjønn. Departementet mener at det er behov for ytterligere å redusere dette skjønnsrommet.

Når det gjelder utelukkelse fra fellesskapet, er det, etter departementets syn grunn til å sondre mellom årsakene til utelukkelse. Nærmere bestemt om utelukkelse benyttes som disiplinærreaksjon eller i forbyggende øyemed. Utelukkelse fra fellesskapet som disiplinærreaksjon overfor barn, jf. §§ 39–40, bør ikke forekomme. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av dagens pønale reaksjonssystem som lite egnet til å påvirke barns atferd i positiv retning. Departementet ser behovet for å ha mulighet til å regulere barnets atferd med positive og negative konsekvenser, men mener at andre reaksjoner vil kunne anvendes. Et særskilt regelverk bør utarbeides til dette formål. Departementets forslag om å forby bruk av utelukkelse fra fellesskapet som pønal sanksjon er i tråd med anbefalinger fra CPT og FNs ulike overvåkningsorganer.

I proposisjonens punkt 7.7.3.4 går departementet inn for å forby bruk av isolasjon i varetekt ved bevisforspillelsesfare. Departementets forslag om å forby bruk av utelukkelse fra fellesskapet som pønal sanksjon er også i tråd med dette forslaget. Faren for negative skadevirkninger som følge av isolasjon gjelder uavhengig av hva som er det rettslige grunnlaget for isolasjonen. De hensyn som begrunner forslaget om forbud mot bruk av isolasjon i varetekt, kan således også benyttes til å begrunne forbud mot isolasjon på annet grunnlag. For at lovens bestemmelser om frihetsberøvelse skal harmonere, er det naturlig å gå inn for forbud av begge typer isolasjon. Det bemerkes i denne sammenheng at de fleste innsatte under 18 år sitter i varetekt.

Utelukkelse bør, etter departementets syn, kun skje i snevre unntakstilfelle for å skjerme barnet, som et tiltak for å forebygge eller hindre svært alvorlige forhold. Det foreslås således at utelukkelse overfor innsatte under 18 år kun kan benyttes som en siste utvei når alle andre mindre inngripende tiltak er forsøkt eller åpenbart utilstrekkelige, jf. § 37. Grunnlagene for utelukkelse er foreslått innsnevret til å gjelde alternativene i første ledd bokstav b til e, akutte bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, eller dersom innsatte selv ønsker det, jf. nytt annet ledd og nytt tiende ledd første punktum. For samtlige grunnlag gjelder i tillegg at utelukkelse anses strengt nødvendig. Det følger allerede av gjeldende rett at utelukkelse skal alltid benyttes i et kortest mulig tidsrom, jf. nytt fjerde ledd første punktum. I tillegg foreslås det at kriminalomsorgen pålegges å sørge for at utelukkelse brukes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse. I dette ligger blant annet en plikt til å iverksette tiltak for å sørge for at de negative konsekvensene av en eventuell utelukkelse minimeres i størst mulig grad. Bestemmelsene skal tolkes strengt og hensynet til barnets beste skal alltid tas med i vurderingen av hvorvidt en utelukkelse skal skje.

Tilfeller der utelukkelse kan være aktuelt, er for eksempel der det er fare for at barnet vil skade seg selv eller andre. Utelukkelsen bør i slike tilfeller skje i samråd med lege og den utelukkede skal ha tilsyn av helsepersonell minimum en gang per døgn.

Det følger av § 37 sjette ledd at innsatte som helt er utelukket fra fellesskapet, flere ganger daglig skal ses til av tilsatte. Etter departementets syn er denne bestemmelsen ikke tilstrekkelig når det gjelder utelukkelse av barn.

Departementet mener at det er behov for kontinuerlig tilsyn med barn som er utelukket fra fellesskapet. Minst en av de ansatte ved fengselet skal alltid være i nærheten. Helst bør det være personale i samme rom som den utelukkede, eventuelt i et naborom. I alle tilfelle må den utelukkede til en hver tid kunne kontakte personale.

Departementet vil i den sammenheng bemerke at ved innføring av den nye straffarten ungdomsstraff, samt ved økt bruk av samfunnsstraff og alternative straffegjennomføringsformer, skal antallet barn i fengsler gå ned. De få som det er nødvendig å plassere i fengsel, skal i utgangspunktet sitte i en av ungdomsenhetene. I disse enhetene vil det i de fleste tilfeller finnes kompetanse og kapasitet som kan benyttes for å unngå utelukkelse, og kapasitet til å føre tilsyn, dersom utelukkelse er uunngåelig. I slike tilfeller vil derfor skadevirkningene kunne avhjelpes på en adekvat måte. Unntaksvis vil det imidlertid være barn som må sone i fengsel, men som ikke får plass i ungdomsenhetene. Disse barna vil befinne seg i ordinære fengsler, med et regelverk og regime som er tilpasset voksne innsatte. Bestemmelsen om kontinuerlig tilsyn vil således i første rekke være av betydning for denne lille, men svært sårbare gruppen. Nettopp det faktum at gruppen er liten, gjør at det ikke antas at kravet vil være vanskelig å etterleve i praksis. Bemanningen skal være slik at plikten til å føre kontinuerlig tilsyn med den utelukkede blir ivaretatt på en forsvarlig måte.

I henhold til straffegjennomføringsloven § 18, skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte får et aktivitetstilbud på dagtid. Kriminalomsorgen prioriterer barn under 18 år med hensyn til aktivitetstilbud, jf. for eksempel retningslinjer til straffegjennomføringsloven punkt 3.16. Etter § 20 skal kriminalomsorgen legge forholdene til rette for at de innsatte skal få tilbud om deltagelse i aktiviteter på fritiden, herunder mulighet for fysisk aktivitet og kulturell virksomhet, og etter § 21 skal innsatte så langt det er mulig få oppholde seg i friluft hver dag.

For personer som sitter i varetekt, eller som av annen grunn ikke har noe aktivitetstilbud på dagtid, vil en utelukkelse fra fritidsfellesskapet i realiteten resultere i total isolasjon. Dette er den alvorligste formen for isolasjon, og den isolasjonstype som medfører størst grad av negative skadevirkninger. For innsatte under 18 år gjelder dette i enda større grad. I henhold til straffegjennomføringsloven § 51, gjelder bestemmelsene i loven så langt det er forenelig med beslutninger om restriksjoner eller isolasjon etter straffeprosessloven §§ 186 og 186 a. Etter straffegjennomføringsloven § 46 andre ledd, skal kriminalomsorgen prioritere tiltak for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon etter straffeprosessloven § 186 annet ledd og § 186 a. Likevel vil ikke alltid dette være tilstrekkelig for å avhjelpe de negative skadevirkninger utelukkelse vil kunne ha for denne gruppen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres en plikt for kriminalomsorgen til å påse at utelukkelse av innsatte under 18 år uten dagtilbud ikke medfører at den innsatte i praksis er alene store deler av dagen.

Ved utelukkelse bør innsatte bare plasseres i rom av en viss størrelse og med vindu/tilførsel av dagslys. Det foreslås at kriminalomsorgen utarbeider regler for nærmere regulering av utelukkelse av innsatte under 18 år, samt tiltak for å avhjelpe mulige negative skadevirkninger av slik, i forskrift.

I henhold til internasjonale menneskerettighetsforpliktelser skal ikke innsatte under 18 år utsettes for felles sanksjoner for forhold begått av andre innsatte. Den nåværende adgangen til dette foreslås således fjernet, jf. forslag til § 37 nytt åttende ledd nytt siste punktum.

For å sikre at tiltakene ikke benyttes i større grad enn det som er påkrevd, foreslås det nye og strengere rapporteringsrutiner og frister for å vurdere om tiltak skal opprettholdes. Tidsfristene bør være vesentlig kortere for denne gruppen enn det som følger av gjeldende rett, 14 og 42 dager, jf. § 37 fjerde ledd. Departementet foreslår at dersom utelukkelsen overstiger tre dager, skal saken oversendes regionalt nivå til ny vurdering. Dersom utelukkelsen overstiger fem dager, skal det sendes melding til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Det foreslås dessuten at hel utelukkelse av innsatte under 18 år under ingen omstendighet kan overstige syv dager, på grunn av faren for sterke negative skadevirkninger av slik utelukkelse. Likeledes foreslås strengere rapporteringsrutiner og frister for vurdering av beslutninger om delvis utelukkelse.

Departementet foreslår videre at reaksjonene på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff som er opplistet i § 40 annet ledd ikke skal kunne benyttes overfor innsatte under 18 år. Som nevnt av flere av høringsinstansene bør man finne andre virkemidler enn ileggelse av disiplinærsanksjoner overfor domfelte under 18 år. Det foreslås derfor at kriminalomsorgen utarbeider et eget sett reaksjoner som kan anvendes der barn har begått brudd ved straffegjennomføringen i fengsel. Det samme gjelder bestemmelsene om tap av begunstigelse i fjerde ledd annet og fjerde punktum. Tap av begunstigelse bør ikke benyttes som disiplinærreaksjon for innsatte under 18 år. Det tenkes her spesielt på ”begunstigelser” som tv, pc, Playstation, mv. Adgangen til å inndra begunstigelser blir per i dag praktisert i varierende grad. Det er allerede flere fengsler som ikke benytter seg av denne fordi sanksjonsmiddelet av mange oppfattes som uhensiktsmessig. For innsatte som er utelukket fra fellesskapet er dette innlysende, men de samme hensynene gjør seg i stor grad gjeldende for dem som ikke er det. En slik form for pønal sanksjon vil i særlig grad ramme innsatte med lese- og skrivevansker, som har færre muligheter til adspredelse.

Av samme hensyn som tilsier at det bør være snevrere adgang og strengere frister for utelukkelse av innsatte under 18 år, foreslås det tilsvarende for bruk av tvangsmidler. Etter departementets mening bør adgangen til bruk av tvangsmidler overfor denne gruppen innsatte begrenses til et absolutt minimum, i tråd med Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. I henhold til barnekomiteens tolkning av konvensjonen, bør eventuell bruk av tvangsmidler “be under close and direct control of a medical and/or psychological professional. It must never be used as a means of punishment”, jf. barnekomiteens Generelle kommentar nr. 10 punkt 89. Som nevnt ovenfor, følger det av JDL-reglene artikkel 63 at bruk av fysisk makt eller instrumenter for tilbakehold skal være forbudt, med unntak av i særlige tilfeller der barnet er en fare for seg selv eller andre, eller der det er fare for at barnet utøver alvorlig skade på eiendom, jf. artikkel 64. Bestemmelsen krever en svært restriktiv bruk av slike fremgangsmåter. Departementet ser imidlertid at det kan være behov for å benytte tvangsmidler i enkelte ekstreme situasjoner. En meget snever unntaksadgang foreslås således. Samtidig foreslås svært korte rapporteringsfrister.