13 Administrative og økonomiske konsekvenser

13.1 Innledning

I proposisjonen foreslås lovendringer for en mer helhetlig oppfølging av barn mellom 15 og 18 år som har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Forslagene retter seg både mot politi, påtalemyndighet, kriminalomsorg og konfliktråd, men også andre instanser som har et ansvar overfor barn, som barneverntjeneste, helsetjeneste, utdanningssektor mv.

Det er få barn som begår alvorlig kriminalitet. De mest sentrale forslagene i proposisjonen berører i underkant av 100 barn årlig. Dette innebærer blant annet at det er en relativt liten andel av kommunene, og da først og fremst de større byene, som til enhver tid vil være berørt av forslagene. Dette er også barn som allerede er svært kostnadskrevende for kommunene. Det legges derfor til grunn at forslagene som retter seg mot kommunenes virksomhet ikke vil kreve vesentlig økte ressurser.

Ett av forslagene vil kreve vesentlige økte ressurser. Dette gjelder styrkingen av konfliktrådene for å sikre en landsdekkende etablering av den nye ungdomsstraffen. For at tilbudet skal gjøres landsdekkende er det behov for ungdomskoordinator ved alle de 22 konfliktrådskontorene, jf. nærmere omtale under punkt 10.14.3. Forslagene knyttet til advokatbistand vil også medføre noe økte utgifter. Videre vil etablering av særskilte ungdomsenheter med tverretatlige team medføre økte utgifter.

De mest sentrale forslagene i proposisjonen vil først og fremst kreve en mer samlet og koordinert innsats mot barne- og ungdomskriminaliteten fra flere involverte instanser, slik som barneverntjenesten, helsetjenesten, utdanningssektoren mv. Dette gjelder blant annet i gjennomføringen av ungdomsplanen der det skal besluttes tiltak som er tilgjengelige rundt det aktuelle barnet, og alle aktuelle etater er med på å bestemme innholdet i planen.

Forslag som har betydelige økonomiske konsekvenser, vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for tiltakene. Samlet sett anslås forslagene presentert i denne proposisjonen å ha en positiv effekt på lengre sikt, både for det enkelte barn og for samfunnet totalt sett, jf. omtale under punkt 13.3.

13.1.1 Pågripelse og varetektsfengsling

Regjeringen går inn for at det i større grad skal legges til rette for at barn får dekket sine omsorgsbehov i politiarresten. Sittetiden i politiarrest for barn bør også være kortere enn for voksne, og det foreslås derfor en særregel om at barn skal overføres til varetektscelle innen ett døgn etter pågripelsen. Det finnes ikke sikre tall på gjennomsnittlig oppholdstid i politiarrest for barn som er pågrepet etter straffeprosessloven. Det er imidlertid forholdsvis få barn som sitter over ett døgn i politiarrest, og basert på tall fra 2010 er det grunn til å tro at forslaget kun vil innebære en nedgang i antall døgn i politiarrest på omkring 350 døgn, med en mulig svak økning i bruk av varetekt. Forslaget innebærer derfor små økonomiske og administrative konsekvenser.

Regjeringen foreslår en innskjerping i adgangen til å varetektsfengsle barn. Varetekt skal fortsatt kunne benyttes som tvangsmiddel overfor barn under 18 år, men dette skal begrenses til de tilfeller hvor det er “tvingende nødvendig”. Siden det er grunn til å tro at vilkårene for å varetektsfengsle barn allerede i dag praktiseres strengt, antas forslaget ikke å medføre store økonomiske eller administrative endringer. Det foreslås også at vilkårene for fortsatt bruk av varetektsfengsling skal prøves hver annen uke. Forslaget vil innebære en liten økning i saksmengden for domstolene. Samtidig forventes det at forslaget fører til at det i større grad vurderes alternativer til varetekt eller en kortere samlet varetektsperiode. Eventuelle konsekvenser av forslagene forutsettes håndtert innenfor justissektorens eksisterende budsjettrammer.

Det foreslås en lovpålagt plikt for politiet til å varsle kommunenes barneverntjeneste dersom det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år. Det foreslås også en plikt for barneverntjenesten til å møte i fengslingsmøtet når de er varslet av politiet om slikt møte. Barnevernet deltar allerede i dag i fengslingsmøter i noen saker. Et av målene med at barnevernet deltar i fengslingsmøtet er å sikre at den kommunale barneverntjenesten kommer inn og får vurdert barnets behov for tiltak fra barnevernet både under og i etterkant av varetekt eller straffegjennomføring. I tillegg skal barnevernet informere om behovet for og arbeidet med tiltak, samt muligheter for bruk av varetektssurrogater i barnevernets regi. Basert på antall innsettelser i fengsel på bakgrunn av varetektskjennelse og politiets innsettelsesordre fra 2007 til 2009 er det grunn til å anta at det vil dreie seg om ca. 65 saker årlig. Forslag i denne proposisjonen om strengere kriterier for fengsling av barn vil kunne medføre en reduksjon i antallet saker. I flere av sakene vil det imidlertid kunne være behov for deltakelse i flere fengslingsmøter, med unntak for saker hvor retten mener at det er åpenbart unødvendig. Det kan imidlertid også være mulig å etablere kontakt mellom straffesakens parter og barnevernet ved bruk av videokonferanser eller telefonmøter. Det er vanskelig å beregne hvor store den enkelte kommunes utgifter forbundet med forslaget vil bli. Det antas at forslaget ikke vil medføre vesentlig økte utgifter, og utgiftene vil dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det er en målsetting å legge til rette for å unngå at barn plasseres i fengsel gjennom å stimulere til økt bruk av varetektssurrogater for barn. Slike varetektssurrogater kan være eksempelvis meldeplikt, besøksforbud eller opphold i institusjon. Varetektssurrogater som meldeplikt og besøksforbud antas ikke å ha betydelige økonomiske eller administrative konsekvenser. Dersom det benyttes varetektssurrogat i barnevernsinstitusjon, kan imidlertid utgiftene tenkes å være i størrelsesorden 10-15 000 kroner per døgn. I de tilfeller der plassering i barneverninstitusjon benyttes som fengslingssurrogat er barnevernet vanligvis allerede involvert. Slike surrogater kan kun benyttes når det er mulig innenfor rettighetsforskriftens bestemmelser, og det antas derfor å bli benyttet i få tilfeller. I en undersøkelse av 150 straffesaker fra 2006/2007 gjort i forbindelse med NOU 2008:15 Barn og straff, ble opphold i institusjon benyttet i to tilfeller. De økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget antas derfor å kunne bli håndtert innenfor justissektorens eksisterende budsjettrammer.

13.1.2 Personundersøkelse for mindreårige (PUM)

Det foreslås å gjennomføre personundersøkelse av lovbrytere under 18 år i flere saker enn det gjøres i dag. Dette vil bety noe økte oppgaver for kriminalomsorgen. Tatt i betraktning at det gjelder forholdsvis få barn, vil det likevel ikke ha store økonomiske konsekvenser for kriminalomsorgen, og tiltaket vil bli håndtert innenfor de eksisterende budsjettrammer.

13.1.3 Straffereaksjoner

I proposisjonen foreslås innføring av en ny straffereaksjon, jf. omtale under kapittel 10, og mindre endringer i de øvrige straffereaksjonene som kan benyttes overfor barn som begår kriminalitet.

Forslag om å innføre en individuelt fastsatt prøvetid ved påtaleunnlatelse vil kunne kreve en grundigere vurdering i hver enkelt sak, men antas ikke å medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås også å lovfeste ansvaret for gjennomføring av ruskontroll, og at dette legges til lege, sykepleier eller bioingeniør etter anmodning fra politiet ved påtaleunnlatelse, kriminalomsorgen ved betinget dom eller ungdomskoordinator ved ungdomsstraff. Det er vanskelig å anslå i hvor mange saker det vil være aktuelt å stille vilkår om ruskontroll, men det antas at forslagene om ruskontroll ved påtaleunnlatelse og ved betinget dom kun vil innebære en liten økning, og at endringen kan håndteres innenfor justissektorens eksisterende økonomiske rammer. Forslaget om ruskontroll ved ungdomsstraffer behandles under punkt 13.1.4.

Det foreslås at det lovfestes uttrykkelig at samfunnsstraff skal kunne benyttes for barn under 18 år, også når det ville være idømt fengsel over ett år. Siden det også i dag er adgang til dette, men da etter en skjønnsmessig vurdering, anses økningen i antall saker å være begrenset. Utgifter per samfunnsstraffsak er vanligvis på ca. 30-40 000 kroner pr. sak. Da det her er snakk om en forholdsvis liten gruppe, vil ikke en økning i bruken av samfunnsstraff medføre store økonomiske konsekvenser for kriminalomsorgen.

Det foreslås ikke noe absolutt forbud mot ileggelse av frihetsberøvende reaksjoner overfor barn, men ubetinget fengsel skal kun idømmes når det er særlig påkrevd. Videre foreslås det å innføre en frist på to måneder fra rettskraftig dom på ubetinget fengselsstraff foreligger til innsettelse. Kriminalomsorgen har i dag et mål om iverksettelse av rettskraftig dom innen to måneder, og at barn skal prioriteres. Det foreslås også at kriminalomsorgen alltid skal vurdere om vilkårene foreligger for å overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Begge forslagene vil medføre små endringer for kriminalomsorgen, og endringene forutsettes håndtert innenfor eksisterende økonomiske rammer.

I tillegg foreslås det et forbud mot bruk av isolasjon overfor barn i varetekt, et forbud mot utelukkelse fra fellesskapet som disiplinærreaksjon overfor barn, jf. straffegjennomføringsloven §§ 39-40, og en innstramming i bruken av utelukkelse fra fellesskapet i forebyggingsøyemed, jf. straffegjennomføringsloven § 37. Etter etableringen av ungdomsenhetene vil det være svært få barn plassert i ordinære fengsler, men i de tilfellene hvor det fortsatt vil kunne være aktuelt, vil lovendringene kunne være ressurskrevende for de fengslene det er snakk om. Da det antas å være snakk om få tilfeller, forutsettes det likevel at eventuelle konsekvenser av forslagene håndteres innenfor eksisterende budsjettrammer.

13.1.4 Ny straffereaksjon – ungdomsstraff for mindreårige med ungdomsstormøte og ungdomsplan

Regjeringen foreslår en ny straffereaksjon, ungdomsstraff. Reaksjonen bygger på prinsippene om restorative justice, og er en todelt reaksjon, hvor hoveddelene er gjennomføring av henholdsvis ungdomsstormøte og ungdomsplan. Reaksjonen skal være et alternativ til ubetinget fengsel og strengere samfunnsstraffer. Det antas at politiets varslingsplikt, barneverntjenestens møteplikt i fengslingsmøter og hyppigere bruk av personundersøkelser vil kunne gi påtalemyndigheten et bedre grunnlag for å vurdere alternativer til ubetinget fengsel, men ungdomsstraffen vil likevel omfatte et forholdsvis lavt antall barn.

Organisatorisk skal ungdomsstraffen forankres hos konfliktrådet. I budsjettet for 2010 ble det bevilget 5 mill. kroner til etablering av oppfølgingsteam ved fem konfliktrådskontor. For at ordningen skal gjøres landsdekkende, er det behov for ungdomskoordinator/oppfølgingsteam ved alle de 22 konfliktrådskontorene. I enkelte byer vil det være et behov for to stillinger. I tillegg vil det være behov for midler til opplæring, administrativ støttefunksjon og faglig utvikling. Denne kompetansen vil også være en støtte for de kommunene som har ansvaret for barn under straffegjennomføring.

For å kunne følge med på utviklingen i etableringen av tilbudet og sørge for en ensartet praksis, er det ønskelig å bygge opp tilbudet med en gradvis innføring mot et landsdekkende tilbud. Når tilbudet gjøres landsdekkende anslås behovet til omkring 23 mill. kroner, inkludert de utgifter ungdomskoordinatorene har ved gjennomføring av ungdomsplanen. Dette inkluderer også utgifter til ruskontroll som ledd i ungdomsstraffen. Reaksjonen vil omfatte et forholdsvis lavt antall barn. I de tilfeller hvor et konfliktråd har få saker under gjennomføring, vil imidlertid disse stillingene kunne ta andre saker tilknyttet oppfølgingsteamene.

Når det gjelder ungdomsstormøtet og gjennomføringen av ungdomsplanen, vil sammensetning og tiltak være individuelt tilpasset hvert enkelt barn. Flere av tiltakene vil ligge innenfor justissektorens ansvarsområde, for eksempel ulike programmer innenfor kriminalomsorgen og møteplikt for politiet. Kommunene og andre offentlige instanser har også ansvar for å tilby tjenester som barna har rett til under straffegjennomføringen. Det er kommunen som har ansvaret for barnet både før og etter straffegjennomføringen. Det vil være store variasjoner i behovet for tjenester og varigheten av disse, men mulige tiltak er tett oppfølging på skolen, tiltak i regi av barnevernet, helsetjenesten, sinnemestringskurs mv. Utvalget og høringsinstansene har pekt på ulike løsninger for finansiering av de tiltakene som inngår i ungdomsplanen, blant annet finansiering gjennom sentrale midler hos ungdomskoordinatoren og gjennom ulike refusjonsordninger. Siden alle aktuelle etater er med på å bestemme innholdet i ungdomsplanen, skal det besluttes tiltak som er tilgjengelige rundt det aktuelle barnet og tiltakene finansieres av den aktuelle etaten etter importmodellen. Det forutsettes derfor at gjennomføringen av ungdomsplanen kan gjøres innenfor eksisterende budsjettrammer. Ruskontroll skiller seg ut som et kontrolltiltak for gjennomføringen av straffen, og utgifter til dette skal derfor finansieres av justissektoren innenfor eksisterende budsjettrammer.

13.1.5 Gjennomføring av fengselsstraff

Det er besluttet å etablere to ungdomsenheter med en samlet kapasitet på ti plasser, som et toårig prøveprosjekt, jf. Prop. 1 S (2010–2011) Justis- og politidepartementet. Det skal legges til rette for besøk av familie og pårørende gjennom reisestøtte og bomuligheter i tilknytning til enhetene. En enhet i Bergen åpnet 1. september 2009 i midlertidige lokaler. Justisdepartementet planlegger en ungdomsenhet ved Bjørgvin fengsel til erstatning for den midlertidige enheten som er etablert. Arbeidet med å utrede etablering og mulig lokalisering av en ungdomsenhet på østlandsområdet pågår. Fremdriften i arbeidet med etablering av de nye ungdomsenhetene vil bli vurdert nærmere i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

Denne proposisjonen fremmer forslag om at enheter som opprettes spesielt for innsatte under 18 år skal ha et tverretatlig team. Det er under etablering et tverretatlig team tilknyttet enheten i Bergen. Teamet skal sørge for god og koordinert oppfølging av barn som gjennomfører straff eller varetekt i ungdomsenhetene og sikre at relevante forvaltningsmyndigheter følger opp den innsatte både under og etter straffegjennomføring. Det tverretatlige teamet skal også bidra til god faglig oppfølging overfor barn, som er plassert i ordinære fengsler. Basert på erfaringer fra teamet tilknyttet Ungdomsenheten i Bergen, vil det vurderes hva som er den mest hensiktsmessige organisering og sammensetning av et tverretatlig team tilknyttet Ungdomsenheten på Østlandet.

Utgifter til de planlagte stillingene vil bli dekket innenfor Helse- og omsorgsdepartementets, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets og Kunnskapsdepartementets gjeldende busjettrammer.

13.1.6 Advokatbistand

Når det gjelder forslaget om advokatbistand, foreslås det en økning av bistand under varetektsopphold fra én til to timer, en innføring av rett til forsvarer/bistandsadvokat under ungdomsstormøtet i ungdomsstraffen og rett til offentlig oppnevnt forsvarer under hovedforhandling der det er aktuelt å idømme ubetinget fengsel og samfunnsstraff også hva gjelder tilståelsessaker. Det foreslås også at forsvarer, så vidt mulig, oppnevnes straks det er klart at barnet ikke vil bli løslatt innen 12 timer etter pågripelse. Det er utfordrende å beregne økte utgifter som følge av forslagene, også fordi andre forslag i denne proposisjonen legger opp til en innstramming i adgangen til varetektsfengsling. Økte utgifter til advokatbistand som følge av forslagene anslås til omkring kroner 800 000. Forslagene vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for tiltakene.

13.2 Vurdering av samfunnsmessige konsekvenser

Lovforslagene nevnt ovenfor søker på ulike måter å bedre straffegjennomføringen for unge lovbrytere. En mer tilpasset straffegjennomføring med vekt på rehabilitering har som formål å redusere ny kriminalitet for denne gruppen, og tiltakene i denne proposisjonen antas å ha en stor positiv effekt både for det enkelte barn og for samfunnet som helhet.

Ungdomskriminalitet medfører store utgifter for samfunnet, både til å bøte på den skaden som er gjort, samt til etterforskning, straffeforfølgelse, domstolsbehandling, straffegjennomføring og ulike typer behandling og rehabilitering. En god tilbakeføring til samfunnet og redusert tilbakefall vil forhåpentligvis gi en gevinst ved at den tidligere lovbryteren kommer i arbeid. Skadevirkningene av kriminalitet kan imidlertid ikke utelukkende beskrives i økonomiske termer. Kriminalitet fører også til utrygghet for ofrene for kriminaliteten. Redusert kriminalitet blant unge vil også medføre positive endringer for de barna det her er snakk om. En helhetlig bekjempelse av barne- og ungdomskriminaliteten vil bidra til at flere unge kan komme bort fra kriminaliteten, og over i skole, arbeid og andre aktiviteter. Dette innebærer imidlertid at samfunnet på kort sikt må være villig til å investere i unge domfelte for på lang sikt å holde dem borte fra ny kriminalitet.