2 Bakgrunn

2.1 Innledning

Selv om det er få mindreårige som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet, står disse vanligvis for mange lovbrudd og har ofte store og sammensatte problemer. Barn under utvikling er særlig påvirkelige i forhold til det miljø de ferdes i. Fengsel er belastende for barn og kan, mens de er i en viktig utviklingsfase, gi utilsiktede skadevirkninger, som for eksempel nærmere tilknytning til kriminelt belastede miljøer og isolasjon fra de vanlige lærings- og sosialiseringsarenaer. Undersøkelser viser også at et stort antall ungdom under 18 år som har sonet fengselsstraff, begår ny kriminalitet. Denne kunnskapen gir utfordringer for hvordan disse barna skal møtes. Regjeringen har i flere år arbeidet for å sikre en helhetlig innsats overfor alvorlig ungdomskriminalitet. Nedenfor følger en oversikt over særlig aktuelle dokumenter som danner grunnlag for forslagene i denne proposisjonen.

2.2 Særlig aktuelle dokumenter fra regjeringen

Med denne proposisjonen følger regjeringen opp NOU 2008:15 Barn og straff – utviklingsstøtte og kontroll, samt tidligere dokumenter knyttet til mindreårige som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet. I utvalgsrapporten ble alternative reaksjoner og tiltak rettet mot alvorlig ungdomskriminalitet nærmere utredet. Også organisering, ansvarsplassering og tverretatlig samarbeid ble behandlet.

Utvalgets arbeid var en oppfølging av St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar der forslag til tiltak for å redusere bruken av ubetinget fengsel for barn ble lagt frem. Blant annet ble fengslingssurrogater, og da særlig barneverninstitusjoner, drøftet som mulig hovedregel for siktede under 18 år. Konklusjonen var at det må foreligge et konkret tilbud om en plass som oppfyller varetektens formål før det avsies kjennelse om varetektsplassering i barnevernsinstitusjon. Blant forslagene var også økt bruk av konfliktråd og ungdomskontrakter. Stortingets flertall sluttet seg til hovedpunktene i meldingen (Innst.S. nr. 64 (2006–2007)). Det ble blant annet påpekt at det bare i unntakstilfeller kan forsvares å sette mindreårige i fengsel, og at det beste for barnet som regel vil være alternative reaksjonsformer og oppfølging.

I St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker ble spørsmålet om etablering av egne fengselsenheter særskilt tilrettelagt for unge lovbrytere drøftet, jf. kapittel 3.3.2. I komiteens innstilling (Innst. S nr. 169 (2008–2009)) sluttet samtlige medlemmer seg til regjeringens planer om å etablere et særskilt fengselstilbud til unge lovbrytere som et pilotprosjekt. Det ble presisert at dette kun skal benyttes når alle alternativ til fengsel er vurdert, og at det ikke var ønskelig å sende signal om at terskelen for å bli idømt fengselsstraff skulle bli lavere. Det ble påpekt at tilbudet også burde benyttes til varetekt for denne gruppen, og at barnevernets medvirkning er viktig både for å etablere og gjennomføre et faglig godt tilbud.

Handlingsplanen Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet (2005–2008) hadde to hovedmål: å sikre forutsigbar og rask oppfølging av den enkelte unge lovbryter gjennom forpliktende og strukturert samarbeid, og å tilrettelegge for ”skreddersydd” og samordnet bruk av virkemidlene innenfor strafferetten og samfunnet for øvrig. Planen hadde 20 tiltak, og ansvarliggjøring både av samfunnet og den enkelte unge lovbryter sto sentralt. Tiltak 1 var å prøve ut oppfølgingsteam for unge lovbrytere. Utprøving av oppfølgingsteam er en viktig del av grunnlaget for forslaget om en ny straffereaksjon som fremmes i denne proposisjonen.

Regjeringens strategi for forebygging kom i juli 2009. Her slås det fast at tidlig intervensjon øker sjansene for en positiv utvikling. Barn og unge er målgruppen også for flere av de generelle kriminalitetsforbyggende feiltakene som nevnes.

Regjeringen lanserte sin kriminalitetsforebyggende handlingsplan Gode krefter i august 2009. Den bygger på forebyggingsstrategien og har tre grunnpilarer: tidlig intervensjon, styrket kunnskapsforankring og styrket samarbeid. Tiltak overfor utsatte barn og unge står sentralt.

Styrket samarbeid var også tema for utredningen Det du gjør, gjør det helt, (NOU 2009: 22). Utredningen har bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge som sitt hovedtema, og eventuell oppfølging av utredningens forslag er til vurdering i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Regjeringen la frem handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme Felles trygghet – felles ansvar i desember 2010. Tiltakene utgjør en bred innsats for å forebygge at ekstreme holdninger skal føre til voldelige handlinger. Handlingsplanen legger vekt på å dempe konflikter og styrke myndighetenes samhandling. Styrket dialog og økt involvering og støtte til sårbare og utsatte personer er viktige virkemidler.

I Prop. 1 S (2010–2011) fastslås det at fengsel ikke er et ønsket tiltak med tanke på barns behov for omsorg, behandling og rehabilitering. Samtidig påpekes det at samfunnet har behov for beskyttelse. Strafferettslige reaksjoner skal bidra til å forhindre fremtidig kriminalitet, samtidig som den unge lovbryteren skal oppleve en reaksjon som bidrar til ansvarliggjøring og rehabilitering.

Siden 2005 er også viktig lovarbeid som har relevans for unge lovbrytere avsluttet.

I mai 2005 ble ny straffelov vedtatt. Her er det gitt enkelte særbestemmelser om mindreårige lovbrytere; ubetinget fengsel kan bare idømmes når det er særlig påkrevd, og fengselsstraffen kan ikke overstige 15 år. Det siste gjelder også der fengselsstraffen forhøyes fordi lovbryteren har begått flere lovbrudd, samt der lovbruddet er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Videre fremgår det at straffen kan fastsettes under minstestraffen eller til en mildere straffart der lovbryteren på handlingstidspunktet var under 18 år. For øvrig vises det til omtale av mindreårige lovbrytere i Ot.prp. 90 (2003-2004) punkt 15.2 (om tilregnelighet), punkt 19.4 (om fengselsstraff), punkt 21.2.4 (om forvaring) og punkt 27.3.4.4 (om straffnedsettelse). Loven er ikke trådt i kraft.

Politiregisterloven ble vedtatt av Stortinget i mars 2010 og regulerer politiets behandling av opplysninger om straffbare forhold. Loven gir nye bestemmelser om vandelskontroll og politiattester. Det gis særlige regler om utstedelse av politiattest når lovbrudd begås av mindreårige. Loven er ikke trådt i kraft.

I juli 2009 trådte en ny plandel i plan- og bygningsloven i kraft. I § 3-1 er “kriminalitetsforebygging” innført som nytt formål innenfor kommunal og regional planlegging. Dette innebærer en plikt for offentlige myndigheter å ta hensyn til hva som virker trygghetsskapende og kriminalitetsforebyggende i alt planarbeid.

Endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven, herunder behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen, ble vedtatt i juni 2010. Lovendringene setter rammer for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger og skal beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket.

2.3 Relevante internasjonale forpliktelser

Norge har tiltrådt flere internasjonale konvensjoner som har vesentlig betydning for barns rettsstilling. Dette medfører konsekvenser både for lovgivningen, i praksis og i politiske beslutningsprosesser.

Barn har rettigheter etter alle menneskerettighetskonvensjonene, men FNs barnekonvensjon, som inneholder særskilte rettigheter for barn, er særlig sentral. Norge signerte Barnekonvensjonen i 1990, og ratifiserte den i 1991. Barnekonvensjonen gjelder direkte som norsk rett gjennom menneskerettsloven, og skal ved eventuell motstrid med andre norske lovbestemmelser gis forrang.

Barnekonvensjonen anerkjenner, og skal sikre ivaretakelse av barns særskilte behov i ulike livssituasjoner. Barn i konflikt med loven har et større behov for beskyttelse enn voksne. Konvensjonens artikkel 37 og 40 gjelder for barn under 18 år som er mistenkt, siktet eller domfelt for straffbare handlinger. De nevnte bestemmelser gjelder både under straffesaksbehandlingen og under gjennomføring av fengselsstraff. I tillegg skal hensynet til barnets beste ivaretas i henhold til artikkel 3.

Konvensjonens bestemmelser må tolkes i lys av barnekomitéens generelle uttalelser, så kalte General Comments. Kommentar nr. 10, som ble avgitt i februar 2007, handler om barn som begår lovbrudd. Barnekomiteen har videre gitt uttrykk for at den anser retningslinjene i the United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (Beijing-reglene), the United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (JDL-reglene) og the United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (Riyadh-retningslinjene) for å være relevante i tolkningen av barnekonvensjonen.

I sine avsluttende merknader avgitt i januar 2010 ber FNs komité for barnets rettigheter Norge om å sørge for at standardene for behandling av mindreårige lovovertredere blir fulgt opp i sin helhet. Det legges særlig vekt på artikkel 37 bokstav b) og artiklene 39 og 40 i konvensjonen, samt FNs minstestandarder for håndtering av ungdomskriminelle (Beijing-reglene), FNs retningslinjer for forebygging av ungdomskriminalitet (Riyadhretningslinjene) og FNs regler for beskyttelse av mindreårige som er fratatt friheten (Havanna-reglene).

Norge har vært utsatt for kritikk for sin behandling av barn i konflikt med loven i forbindelse med rapporteringer til FNs barnekomité og andre FN-organer, så som menneskerettighetskomitéen og menneskerettighetsrådet. Kritikken dreier seg i første rekke om at barn plasseres sammen med voksne i fengsel, samt at barn i varetekt plasseres sammen med domssonere. Norge har videre blitt kritisert for sin bruk av isolasjon og varetekt. Forslagene i denne proposisjonen er en del av regjeringens arbeid for å imøtekomme denne kritikken.

2.4 Høringen av NOU 2008:15 Barn og straff

Regjeringen oppnevnte 20. april 2007 et utvalg som skulle se nærmere på reaksjoner og tiltak mot alvorlig ungdomskriminalitet. Oppnevnelsen av utvalget var en oppfølging av St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar. Utvalgets mandat var blant annet å beskrive dagens reaksjonssystem og peke på styrker og svakheter ved dette. Utvalget ble særlig bedt om å utrede alternativer til å la unge mellom 15 og 18 år gjennomføre varetekt eller fengselsstraff. Utvalget ble også bedt om å utrede hvilke andre tiltak samfunnet bør ha til rådighet for unge mellom 15 og 18 år som utfører alvorlig eller gjentatt kriminalitet.

Utvalgets utredning NOU 2008: 15 Barn og straff – utviklingsstøtte og kontroll ble overlevert Justisdepartementet og sendt på høring 23. oktober 2008, med høringsfrist 29. januar 2009. Utredningen ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Høyesterett

Lagmannsrettene

Tingrettene

Domstoladministrasjonen

Riksadvokaten

Statsadvokatembetene

Politidistriktene

ØKOKRIM

Politidirektoratet

Kriminalomsorgsregionene

Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT)

Tilsynsrådene for fengslene

Sekretariatet for konfliktrådene

Regjeringsadvokaten

Generaladvokaten

Sivilombudsmannen

Fylkesmennene

KS (Kommunenes sentralforbund)

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Sosial- og helsedirektoratet

Utdanningsdirektoratet

Alternativ til vold

Amnesty International (norsk avdeling)

Barneombudet

Barne- og ungdomspsykiatrisk forening

Bergen forsvarerforening

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

Datatilsynet

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Politihøgskolen

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS)

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Den norske legeforening

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)

Foreningen for fangers pårørende (FFP)

Foreningen for voldsofre

Forsvarergruppen av 1977

Frelsesarmeens barn og unge

Hovedverneombudet for kriminalomsorgen

Innvandrerkontoret

Institutt for menneskerettigheter

Institutt for kriminologi og rettssosiologi

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Jusshjelpa i Nord-Norge

Juss-Buss

Jussformidlinga i Bergen

Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep

Kompetanseutvalget for dommere

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter

Kontoret for fri rettshjelp

Kontoret for voldsoffererstatning

Kriminalomsorgens Lederforbund

Landsforeningen for voldsofre og motarbeiding av vold

Landsforeningen rettferd for taperne

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn

Norges Juristforbund

Norges Politilederlag

Norges Røde Kors

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Norsk forbund for voldsofre

Norsk Krisesenterforbund

Norsk Psykologforening

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Forskerforbundet

Norske kvinnelige juristers forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Politiembetsmennenes Landsforening

Politiets Fellesforbund

Politiets kriminalitetsforebyggende forum

Redd barna

Rettspolitisk forening

Samfunnsviternes fagforening (SF)

Sosialtjenestemennenes landsforbund (STL)

Statsadvokatenes forening

Straffedes organisasjon i Norge (SON)

Stine Sofies Stiftelse

Straffelovrådet

Støttesenteret for fornærmede i straffesaker

WayBack

NOVA

NTNU, psykologisk institutt

Oppfølgingsteamene:

Stavanger kommune v. Bodil Rygh

Kristiansand kommune v. Eivind Thorsen

Majorstua politistasjon v. Lasse Rolen

Konfliktrådet i Sør-Trøndelag v. Ketil Leth-Olsen

Hovedinntrykket er at høringsinstansene er positive til lovforslagene som skal bidra til en mer helhetlig oppfølging av unge lovbrytere. En nærmere gjennomgang av høringsuttalelsene fremgår av kapitlene syv til tolv i tilknytning til de enkelte lovforslagene.

2.5 Tilbakeblikk på utviklingen av straffereaksjoner overfor barn og unge

2.5.1 Strafferettslig lavalder

Kriminalloven av 1842 fastsatte to aldersgrenser for å straffe barn som hadde begått lovbrudd. Den absolutte strafferettslige lavalder var 10 år. Barn mellom 10 og 15 år var imidlertid straffrie for mindre forgåelser, men kunne straffes dersom de hadde begått alvorlige forhold og retten fant at barnet hadde innsett ”handlingens forbryderske beskaffenhed”. Barn skulle likevel straffes mildere enn voksne. I 1896 ble de to ulike strafferettslige lavaldrene opphevet, og den absolutte strafferettslige lavalder ble satt til 14 år. Ved lovendringer i straffeloven i 1987 ble den strafferettslige lavalderen hevet til 15 år. Loven trådte i kraft januar 1990.

2.5.2 Straffereaksjoner – Historisk utvikling

Debatten om hvordan samfunnet bør håndtere unge lovbrytere har en lang historie. Synet på hvordan det bør reageres har skiftet mellom straff, opplæring og behandling. Norge fikk sin første lov som vernet barn (vergerådsloven) i 1896. Loven var et ledd i den store strafferettsreformen som pågikk, og slo fast at oppdragelse, og ikke straff, skulle være det prinsipale virkemiddelet overfor barn som begikk lovbrudd. Det ble opprettet et særskilt organ, vergerådet, som blant annet skulle ta seg av barn under 16 år som begikk lovbrudd eller hadde atferdsvansker. Det ble også opprettet skolehjem og tvangsskoler hvor en kunne plassere barn som hadde begått lovbrudd.

Adgang til å sette tilsyn som vilkår for en betinget dom kom i 1919. Det kunne da settes vilkår om at unge lovbrytere under 21 år med behov for oppdragelse og opplæring tok opphold i en godkjent læreanstalt så lenge anstaltens styre bestemte, men likevel ikke ut over tre år. Nærmest tilsvarende vilkår ble inntatt i straffeprosesslovens bestemmelser om påtaleunnlatelse.

Lov om oppdragende behandling av unge lovbrytere (arbeidsskoleloven) ble vedtatt i 1928 og var i tråd med den rådende oppfatning om at unge lovbrytere hadde behov for en tidsubestemt reaksjon hvor de kunne oppdras og få yrkesopplæring. Målgruppen var unge lovbrytere mellom 18 og 23 år, og oppholdet i arbeidsskolen ble ikke regnet som straff. I stedet for kortvarige fengselsstraffer skulle de unge få en mer langvarig behandling i en åpen anstalt. Lengden på oppholdet ble ikke fastsatt av domstolen, men fulgte direkte av loven hvor det ble lagt til grunn at oppholdet normalt skulle vare mellom halvannet og to år. Fengselsstyret kunne forlenge oppholdet i inntil ett år utover denne tiden. Fordi det manglet en passende anstalt, trådte loven først i kraft i september 1951. Forventningene til arbeidsskolen ble ikke innfridd og elevene kjempet for å få tidsbestemt frihetsstraff i stedet for tidsubestemt dom på arbeidsskole. Arbeidsskolen hadde også et svært stort rømningsproblem, som førte til at en stor andel av elevene ble plassert i lukket avdeling under fengselslignende forhold. Tilbakefallsprosenten var dessuten høy.

Barnevernloven trådte i kraft i juli 1954, like etter at arbeidsskoleloven hadde trådt i kraft. Barnevernstiltak overfor unge lovbrytere skulle først og fremst skje ved støttetiltak overfor siktede og dennes familie, og ikke ved plassering i skolehjem eller ungdomsanstalter. Institusjonsplassering var siste utvei. Overfor lovbrytere i alderen 14 til 18 år skulle det normalt gis påtaleunnlatelse med overføring til barnevernet. Barnevernloven ble etter hvert utsatt for sterk kritikk, blant annet fordi saker hvor det var gitt påtaleunnlatelse med vilkår om overføring til barnevernet ikke alltid ble fulgt opp.

Ungdomskriminaliteten økte i 1950-årene, og det utviklet seg en gjengs oppfatning om at det var behov for en mer effektiv reaksjon mot denne typen kriminalitet. Lov om strafferettslige åtgjerder mot unge lovbrytarar m.m. ble vedtatt i 1965, og den nye straffereaksjonen ungdomsfengsel som erstattet reaksjonen arbeidsskole ble da innført.

Fra vergerådsloven til arbeidsskoleloven og barnevernloven var målet i samfunnets møte med de unge lovbryterne oppdragelse, omsorg og behandling. Loven fra 1965 førte til at straff i større grad ble hovedmålet. Planen var å innføre en særskilt ungdomsarrest, men dette skjedde aldri. Den som ble satt i ungdomsfengsel kunne holdes der inntil to år. Bruken av ungdomsfengsel medførte kritikk, særlig på grunn av reaksjonens varighet og uforutsigbarhet med hensyn til løslatelse. Det ble også ytret tvil om det var hensiktsmessig å samle unge lovbrytere i egne anstalter. Domstolenes bruk av ungdomsfengsel var for øvrig spredt og tilfeldig, med store geografiske forskjeller som la grunnlag for rettsulikhet. Tilbakefallstallene viste heller ikke bedre resultat enn vanlig fengselstraff. Loven som var i kraft fra 1966, ble opphevet i 1975, og straffereaksjonen ungdomsfengsel ble da avviklet.

Hvordan barn som begikk lovbrudd skulle møtes forble en utfordring for samfunnet, og debatten fortsatte utover i 1970-årene. I St.meld. nr. 104 (1977–1978) Om kriminalpolitikken (kriminalmeldingen), ble det for første gang tatt til orde for at ansvaret for straffedømtes rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet ikke bare lå til justissektoren. Meldingen ga uttrykk for det som nå er allment godtatt – at straffedømte ikke er fradømt sine borgerrettigheter, og at offentlige instanser er ansvarlige for å yte de tjenester som følger av deres lovverk, også overfor domfelte og innsatte. Barns rett til opplæring er et eksempel på dette, likeledes rett til helsehjelp.

I kriminalmeldingen fra 1978 ble ulike former for alternativ til fengsel drøftet. Etter forholdsvis lange prøveordninger ble samfunnstjeneste og overføring til konfliktrådsbehandling etablert som straffereaksjoner i 1991.

Straffegjennomføringsloven fra 2001 erstattet samfunnstjeneste med samfunnsstraff. I forarbeidene ble det påpekt at samfunnsstraff ofte vil være godt egnet for ”unge lovbrytere som trenger en umiddelbar reaksjon med tydelige konsekvenser ved brudd”.

Gjennom bruk av konfliktråd fikk samfunnet en ny måte å løse konflikter på utenfor det formelle rettsapparatet. Megling i konfliktråd har vist seg særlig egnet overfor unge lovbrytere og Riksadvokaten har åpnet for bruk av konfliktråd i stadig flere typer straffesaker. I tillegg har konfliktrådene utviklet og tatt i bruk nye metoder, blant annet stormøter. I stormøter skjer meglingen i et møte der både representanter fra lovbryterens nettverk og representanter fra det offentlige deltar.

Samtidig som konfliktråd og samfunnstjeneste ble etablert tidlig på 1990-tallet, ble det også vedtatt en ny barnevernlov i 1992. Loven trådte i kraft i januar 1993 og klargjorde vilkårene for inngrep i saker der barnet hadde alvorlige atferdsvansker. Det domstollignende organet fylkesnemnd ble innført for å øke rettssikkerheten i tvangssakene. Loven presiserer også barneverntjenestens ansvar for å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer, når dette kan bidra til å løse oppgaver som barneverntjenesten er pålagt etter barnevernloven.

I det utviklingsarbeidet som er gjort i de siste tiårene har målet vært å gi straffereaksjoner som er individuelt tilpasset barnets livssituasjon og forutsetninger for øvrig for å legge til rette for rehabilitering.

2.6 Relevant statistikk over barn som begår alvorlig kriminalitet

Ikke all kriminalitet som begås blir registrert av politiet. Nedenfor presenteres et utvalg av det statistiske materialet som foreligger om barn og kriminalitet. Hensikten er å synliggjøre utviklingstrekk i bruk av politiarrest, antall siktelser, bruk av ulike typer straffereaksjoner og innsettelser i fengsel.

2.6.1 Antall barn i politiarrest

I løpet av 2010 ble ca. 1 600 barn satt i politiarrest. Det totale antall barn plassert i arrest gir imidlertid ikke et godt bilde på hvor mange som innsettes i arrest for alvorlig kriminalitet som et ledd i en påbegynt straffesak. Innbringelse eller pågripelse med påfølgende plassering i politiarrest har ulike lovgrunnlag og følger ulike regler for blant annet tidsbegrensning.

Innbringelse har sitt lovgrunnlag utenfor straffeprosessloven, og har andre vilkår enn pågripelse. Opphold i arrest kan bli resultatet, men er som hovedregel begrenset oppad til fire timer. Bakgrunnen for innbringelse er oftest at et barn er ute av stand til å ta vare på seg selv, og skjer i påvente av at omsorgspersoner eller barnevern overtar ansvaret.

Pågripelse er et straffeprosessuelt tvangsmiddel som innebærer frihetsberøvelse. I løpet av 2010 ble ca. 1 000 barn innsatt i arrest med hjemmel i straffeprosessloven. Ifølge Politidirektoratet var over halvparten av arrestantene over 17 år ved innsettelse. Det finnes ikke sikre data på hvor mange av disse som ble fremstilt for varetektsfengsling, men i løpet av 2010 ble 62 barn varetektsfengslet. Dette indikerer at politiet og påtalemyndigheten løslater barn så snart det lar seg gjøre av etterforskningsmessige og praktiske hensyn og at en meget liten andel fremstilles for varetekt.

Som det fremgår av tabell 2.1, som viser opphold i arrest for alle typer lovgrunnlag, er oppholdstiden i arrest for barn i de aller fleste saker under ett døgn. Av de som sitter inne under ett døgn, er over halvparten løslatt innen seks timer. Varigheten er beregnet fra innsettelsestidspunkt for Oslo og pågripelsestidspunkt for resten av landet.

2.6.2 Antall siktelser

Når det gjelder utviklingen for barn siktet for kriminalitet skilles det mellom siktede for forseelser og siktede for forbrytelser. I følge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) ble ca. 6 500 barn mellom 15 og 18 år siktet i 2009, hvorav halvparten var siktet for forseelser og halvparten for forbrytelser. Som det går frem av figur 2.1 var det en økning i antall siktelser for forbrytelser fra 1998 til 2001. Fra 2001 til 2009 sank imidlertid antall siktede i denne kategorien med omkring 25 prosent, noe som er en gledelig utvikling.

Kilde: SSB

2.6.3 Bruk av straffereaksjoner overfor barn

Tall på antall siktede gir imidlertid ikke hele kriminalitetsbildet. Ikke all registrert kriminalitet, og heller ikke alle siktelser, resulterer i straff. Tabell 2.2 viser antall straffereaksjoner i 2004, 2006 og 2009 etter type reaksjon. Fra 2004 til 2009 har det vært en nedgang i det totale antall straffereaksjoner iverksatt overfor barn fra 15 til 18 år.

I denne perioden har det vært en sterk økning i antall påtaleunnlatelser. Samtidig har det vært en nedgang i antall forelegg og forenklede forelegg.

Et interessant utviklingstrekk er at et lavere antall ungdommer begår flere og mer alvorlige lovbrudd enn før. Denne utviklingen vises blant annet i en sammenlikning av selvrapportert kriminalitet blant ungdom i sjuende til niende klassetrinn i de nordiske hovedstedene (Delinquent Behaviour in Nordic Capital Cities – Kivivuori 2007). I rapporten omtales kriminalitetsbildet blant ungdom i Oslo som polarisert. Sammenliknet med de øvrige hovedstedene er det en lavere andel i Oslo som oppgir å ha begått straffbare handlinger. Samtidig er det, blant de som har begått kriminalitet, en høyere andel som oppgir å ha begått mye kriminalitet. I 2009 ble 20 mindreårige anmeldt for til sammen 312 straffbare forhold. (Barne- og ungdomskriminaliteten i Oslo 2010 - Oslo politidistrikt og Oslo kommune 2010).

Dette utgjorde 10,5 prosent av alle straffbare forhold begått av personer i aldersgruppen. At avstanden mellom de som faller utenfor og ”normalgruppen” øker, er en uheldig utvikling regjeringen ønsker å snu gjennom målrettede tiltak.

For å sikre målrettede tiltak for alle barn som begår alvorlig kriminalitet, er det også interessant å se om innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i kriminalstatistikken. Dette fordi man kan anta at barn med innvandrerbakgrunn vil kunne ha andre behov for tilretteleggingen av reaksjonene.

Tall fra Kriminalitet og rettsvesen 2009 (SSB) viser at straffede innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i forhold til den totale befolkningsmengden. Tall fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) viser også at av 64 innsatte barn i 2010 var 31 norske statsborgere (48 prosent) mens 33 var utenlandske borgere (52 prosent).

I følge SSB er det størst differanse mellom innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre og den øvrige befolkningen i aldersgruppen 15 til 17 år. Overrepresentasjonen er betydelig mindre når man korrigerer for ulikheter i levekår (Skarðhamar 2006). Det gjenstår likevel en overrepresentasjon i denne gruppen som ikke kan forklares ved hjelp av ulikheter i levekår. En rapport fra Kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) fra 2007 peker på at språkproblemer, opplevd diskriminering og ulik prioritering fra politiets side er faktorer som har innvirkning på denne gruppens kontakt med rettsvesenet. Kravene som ligger i utdanningssystemene til bl.a. å håndtere visse koder for atferd kan også være medvirkende årsak til utstøting av, og medfølgende problematferd blant unge med minoritetsbakgrunn. I tillegg er det en del norske statsborgere med minoritetsbakgrunn som ikke behersker norsk og som trenger særlige tiltak under straffegjennomføring og tilbakeføring. Tall fra KSF viser at 9 av de 33 utenlandske innsatte i 2010 ble betegnet som norskspråklige.

En undersøkelse som har tatt for seg straffegjennomføringen for “ikke-vestlige” og “vestlige” innsatte viser at det er små forskjeller i straffegjennomføringen og løslatelsesprosessen (Hjellnes & Højdahl, 2007). Unntaket er de som har utvisningsvedtak eller uavklart oppholdsstatus, og innsatte/domfelte som ikke behersker norsk eller engelsk. Disse to gruppene skaper de største utfordringene med hensyn til tiltak.

2.6.4 Antall barn i fengsel

Regjeringens mål er at barn ikke skal plasseres i fengsel. I 2009 ble totalt 115 unge idømt ubetinget, eller ubetinget og betinget fengsel for forhold begått før vedkommende fylte 18 år. Mange av de mindreårige som dømmes til fengselsstraff for forhold begått før fylte 18 år påbegynner imidlertid straffegjennomføringen først etter fylte 18 år. Det er også slik at reaksjonen kan gjennomføres andre steder enn i fengsel. Dette kan for eksempel være gjennom alternative straffegjennomføringsformer slik som elektronisk kontroll eller straffegjennomføring på institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12.

Tabell 2.3 under viser utviklingen i antall nyinnsettelser i fengsel for personer mellom 15 og 18 år i perioden fra 1999 til 2010, og inkluderer innsettelser både på grunnlag av dom og varetekt.

Fra 1999 til 2007 gikk antall nyinnsettelser i gruppen 15 til 18 år ned. De siste årene har det ivært en liten økning i antall nyinnsettelser for denne gruppen. Denne økningen er særlig tydelig blant 15-åringene.

Av 82 nyinnsettelser i 2010 var 62 på bakgrunn av en varetektskjennelse, men 20 var på bakgrunn av dom. Hovedgrunnlaget for fengselsdom var vold, ran, narkotikalovbrudd og omfattende tyverier. Av 62 varetektsinnsettelser ble 13 overført til dom uten først å bli løslatt. Det må skilles mellom antall nyinnsettelser og antall barn som fengsles. I 2010 ble ni barn fengslet flere ganger i løpet av året, slik at det totalt dreier seg om 64 barn. Den yngste var 15 år og én uke gammel og den eldste ble fengslet 3 dager før 18-årsdagen. Av de totalt 64 var det 14 som fylte 18 år mens de satt fengslet.

I snitt var det i 2010 til en hver tid ca. ti barn som satt i norske fengsler. Antallet har vist seg stabilt over år.