7 Pågripelse og varetektsfengsling

7.1 Pågripelse

7.1.1 Gjeldende rett

Konvensjonsstatene skal i følge barnekonvensjonen artikkel 37 (b) første punktum sikre at ”intet barn ulovlig eller vilkårlig berøves sin frihet”. Bestemmelsen samsvarer med Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 5. Frihetsberøvelse av barn som begår lovbrudd kan innebære innbringelse, pågripelse, varetektsfengsling, fengsling og institusjonsplassering. Kravet om at frihetsberøvelse må være lovhjemlet følger i norsk rett av Grunnloven § 99, samt av legalitetsprinsippet.

I følge barnekonvensjonen artikkel 37 (b) skal pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn bare benyttes som ”en siste utvei”. Ordlyden tilsier at slike tvangsmidler bare kan brukes der alternative tiltak ikke kan benyttes. En slik forståelse av bestemmelsen er også lagt til grunn av Barnekomiteen.

En tilsvarende begrensning av frihetsberøvelse av barn finnes ikke i noen annen konvensjon. Begrensningen er imidlertid kjent fra ikke-bindende minimumsstandarder som Beijing-reglene artikkel 13 (1), som lyder som følger: ”Detention pending trial shall be used only as a measure of last resort and for the shortest possible period of time”. Det vises også til artikkel 17 i JDL-reglene, som lyder: “Detention before trial shall be avoided to the extent possible and limited to exceptional circumstances”.

Pågripelse er et straffeprosessuelt tvangsmiddel som innebærer frihetsberøvelse. Etter norsk rett kan pågripelse bare benyttes når det er tilstrekkelig grunn til det, og det ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep, jf. straffeprosessloven § 170 a. Siktedes alder vil være et viktig hensyn i forholdsmessighetsvurderingen. Videre må vilkårene i straffeprosessloven § 171, 172 eller 173 annet ledd være oppfylt for at pågripelse skal kunne besluttes.

Det er tre grunnvilkår for pågripelse i § 171. For det første må det foreligge ”skjellig grunn til mistanke” om at det er begått et lovbrudd. I rettspraksis er dette tolket som et krav til sannsynlighetsovervekt. For det andre må mistanken gjelde en handling som kan medføre straff. Samtlige straffbarhetsvilkår må være oppfylt, noe som innebærer at barn under den kriminelle lavalderen på 15 år, jf. straffeloven § 46, ikke kan pågripes. For det tredje må lovbruddet være av en viss alvorlighetsgrad. Handlingen må kunne medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, og her er strafferammen, ikke straffepåstanden eller normalstraffenivået, avgjørende.

Videre må minst ett av de fire tilleggsvilkårene i § 171 første ledd nr. 1-4 være oppfylt for å foreta pågripelse etter § 171, noe som innebærer at det må foreligge unndragelsesfare, bevisforspillelsesfare, gjentakelsesfare eller en anmodning om fengsling fra mistenkte.

Straffeprosessloven § 172 utvider adgangen til fengsling overfor den som er mistenkt for å ha begått en særlig grov forbrytelse. Loven åpner for pågripelse til tross for at ingen av formålene som tilsier slik frihetsberøvelse i § 171 første ledd nr. 1-4, er oppfylt. Pågripelse og varetektsfengsling på dette grunnlaget betegnes gjerne som rettshåndhevelsesarrest, jf. Riksadvokatens rundskriv nr. 4/2006. Bestemmelsen ble gitt for å motvirke den følelse av utrygghet eller mangel på tillit til samfunnets rettshåndhevelse som en løslatelse vil kunne lede til i alvorlige straffesaker, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 10.1. Det kan oppfattes som støtende mot den alminnelige rettsbevissthet dersom en som er siktet for en grov forbrytelse, for eksempel drap, voldtekt eller grovt ran, slippes fri i påvente av rettssaken. Mistanken må gjelde lovbrudd hvor strafferammen er fengsel i ti år eller mer, eller handlinger som rammes av visse oppregnede straffebud. Sannsynlighetskravet er betydelig skjerpet i § 172, da det kreves ”tilståelse eller andre forhold som i særlig grad styrker mistanken”.

Etter straffeprosessloven § 173 annet ledd kan en mistenkt pågripes der det er grunn til å frykte at han vil unndra seg forfølging eller fullbyrding av straff ved flukt til utlandet.

I tillegg til disse alminnelige vilkårene finnes det et særvilkår for pågripelse av barn i straffeprosessloven § 174. Her fremgår det at personer under 18 år ikke bør pågripes med mindre det er ”særlig påkrevd”. Formuleringen må forstås som en streng standard, til tross for at begrepet ”bør” kan synes å moderere dette utgangspunktet. Høyesteretts kjæremålsutvalg ga i Rt. 1996 s. 983 uttrykk for at det nettopp er de særlige påkjenninger varetektsfengsel normalt utsetter unge for, som er utgangspunktet for de vurderinger som må gjøres etter § 174. I Rt. 2004 s. 1655 slo Høyesteretts kjæremålsutvalg fast at det er samsvar mellom straffeprosesslovens bestemmelse og barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b. Kjæremålsutvalget tolket forpliktelsen etter barnekonvensjonen dit hen at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn bare skal benyttes ”som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom”. I avgjørelsen heter det videre at § 174 gir ”føringer for forholdsmessighetsvurderingen etter § 170 a slik at kravene til begrunnelse for fengslingen skjerpes”.

Tilsvarende regulering finnes i påtaleinstruksen § 9-2 første ledd. Her fremgår det også at det for personer under 16 år bør forsøkes andre tiltak enn fengsling, for eksempel midlertidig plassering i barnevernsinstitusjon.

Pågripelse besluttes vanligvis av påtalemyndigheten og settes i verk av politiet, jf. straffeprosessloven § 175 første ledd. Dersom det er fare for opphold, kan en polititjenestemann foreta pågripelse uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten. Det samme gjelder enhver annen dersom den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, jf. straffeprosessloven § 176. Enhver kan også pågripe den som blir tatt på fersk gjerning og ikke avstår fra den straffbare virksomhet, jf.straffeprosessloven § 173. Straffeprosessloven § 178 fastslår at pågripelse skal foretas så skånsomt som forholdene tillater.

Pågripelse grenser nedad mot innbringelse etter politiloven § 8. Etter denne bestemmelsen kan også barn under 15 år innbringes, i motsetning til ved pågripelse og varetektsfengsling etter straffeprosessloven. Ingen som innbringes kan holdes tilbake lenger enn nødvendig, og ikke ut over fire timer. I slike situasjoner vil politiet overlate barnet til foresatte eller barnevern.

7.1.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn forutsetter fortsatt bruk av varetektsfengsling også fortsatt bruk av pågripelse. Utvalget konkluderer med at det vil være behov for å varetektsfengsle barn i enkelte tilfeller, jf. NOU 2008: 15 punkt 9.2.5. Faren for bevisforspillelse eller flukt frem til kjennelse om varetekt er avsagt, vil ikke reduseres ved kun å innkalle barnet til rettsmøtet som skal behandle spørsmålet om varetekt, uten å pågripe barnet på forhånd.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

14 høringsinstanser har uttalt seg spesielt om tvangsmiddelet pågripelse, nærmere bestemt Domstoladministrasjonen, Norges politilederlag, Søndre Buskerud Politidistrikt, Politijuristene, Salten politidistrikt, Politidirektoratet, Kriminalomsorgen region nord, Bufetat, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Foreningen for fangers pårørende (FFP), Advokatforeningen, Juss Buss og Redd Barna.

Ingen av høringsinstansene er negative til utvalgets forslag om at pågripelse fortsatt skal kunne benyttes overfor barn, men flere gir, på ulike måter, uttrykk for at bruken bør begrenses. Norges politilederlag mener tvangsmiddelet kun må benyttes ”som siste utvei”. Politijuristene gir uttrykk for at hensynet til bevisforspillelse eller gjentakelse kan tale for at det gjøres inngrep i barnets frihet ved ”alvorlig” kriminalitet. Politidirektoratet støtter bruk av tvangsmiddelet ”unntaksvis” og ”når det ikke finnes andre alternativer”. Kriminalomsorgen region nord mener at en må søke å begrense bruken til når det er ”helt nødvendig ut fra en sikkerhetsmessig vurdering”. Barneombudet gir uttrykk for forståelse for at politiet kan ha behov for å pågripe ungdom som mistenkes for straffbare handlinger, men mener dagens praksis med bruk av glattcelle er meget bekymringsfull og uforenlig med barnekonvensjonen. Også Redd Barna påpeker at arrest og varetekt er svært inngripende, særlig fordi denne formen for frihetsberøvelse skjer uten at skyldspørsmålet er avgjort.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalget i at det fortsatt bør være anledning til å pågripe barn og unge under 18 år, der dette er særlig påkrevd. Bruk av politiarrest for barn må imidlertid begrenses til et absolutt minimum, jf. punkt 7.2.4.1 nedenfor. For øvrig vises det til punkt 7.5 for drøftelse av forslag om begrensning i bruk av pågripelse og varetekt overfor barn under 16 år.

7.2 Overføring fra politiarrest og fremstilling for varetekt

7.2.1 Gjeldende rett

Det er to ulike frister for henholdsvis overføring fra politiarrest og fremstilling for varetekt. Den pågrepne skal overføres fra politiarrest til varetektscelle innen to døgn (48 timer) etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig, jf. forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006 nr. 749 § 3-1.

Dersom påtalemyndigheten ønsker å beholde den pågrepne, skal vedkommende snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelse fremstilles for tingretten for varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd. Bestemmelsen ble endret ved lov 28. juni 2002 nr. 55.

Før lovendringen skulle fremstilling skje snarest mulig og så vidt mulig dagen etter pågripelse, men uten at fristen var absolutt. Dersom fremstillingsfristen endte på en lørdag eller en helligdag, ble den forlenget til nærmest følgende virkedag, jf. domstolloven § 149. Dermed kunne fristen være to eller tre dager. Når helligdager kom i tilknytning til en helg, kunne fristen dessuten være enda lenger. Skjedde pågripelsen onsdag før skjærtorsdag, gikk fristen etter lovens ordning først ut 2. påskedag, altså etter seks dager.

Lovendringen innførte derimot en lengstefrist på tre dager for fremstilling for fengsling. Formålet med den endrede fremstillingsfristen er beskrevet nærmere i Ot.prp. nr. 66 (2001-2002) punkt 4.1.7.1. Det ble lagt til grunn at endringen særlig kunne bidra til å redusere behovet for fengslinger grunnet bevisforspillelsesfare, i tillegg til at lengre tid til etterforskning før fremstilling kunne føre til at selve mistanken falt bort. Det ble også pekt på at bedre opplyste fengslingssaker kunne gi grunnlag for mer inngående domstolsprøving av fengslingsspørsmålet og kortere fengslingsfrister. Endringen trådte i kraft 1. juli 2006.

Departementet la 1. desember 2010 frem et høringsnotat hvor en innstramming av den generelle fremstillingsfristen for varetektsfengsling ble vurdert. Departementet konkluderte med at den utvidede fremstillingsfristen kan ha ført til en viss reduksjon i bruken av korte varetekter og at fengslingssakene trolig er noe bedre opplyst enn før, i tråd med formålet for lovendringen. Departementet ga imidlertid uttrykk for at hensynet til den pågrepne tilsier en kort fremstillingsfrist. Departementet så også hen til at fristutvidelsen kan ha bidratt til lengre opphold i politiarrest. De ulike fristene kan medføre at overføring fra politiarrest til fengsel utsettes i strid med forskriften om bruk av politiarrest i de tilfeller hvor fremstilling for fengsling først kan skje på fristens tredje og siste dag. Departementet åpnet derfor for å redusere fremstillingsfristen til to dager for at den skulle være mer i samsvar med todøgnsfristen i politiarrestforskriften.

Departementet mente imidlertid at en absolutt frist på 48 timer var lite aktuell og i praksis ville innebære en innsnevring også i forhold til det som gjaldt før lovendringen i 2002. Departementet foreslo derfor en frist på to dager (maksimalt ca. 60 timer) med mulighet for forlengelse med ytterligere ett døgn i forbindelse med søndager og helligdager. Ordningen med fengslingsvakt på lørdager ble også foreslått videreført.

Forslaget, dersom det blir fremmet og vedtatt, innebærer at lengstefristen for fremstilling som hovedregel vil være to dager. En slik frist vil samtidig innebære at den ordinære lengstefristen for fremstilling av personer som pågripes fredag vil være mandag, det vil si at det i disse tilfellene i praksis fortsatt vil være en tredagers lengstefrist. Ettersom også det variable fristkravet “snarest mulig” foreslås videreført, må fremstilling i disse tilfellene som hovedregel skje lørdag. For dem som pågripes onsdag før skjærtorsdag eller pinseaften, vil det variable fristkravet ikke ha noen reell betydning; disse vil i praksis bli fremstilt den tredje dagen etter pågripelsen.

Departementet arbeider med evaluering av reglene for fremstillingsfristen på generelt grunnlag.

7.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at forholdene i politiarrest tilsier at bruk av slik arrest begrenses til et absolutt minimum for barn. Utvalget ønsker imidlertid ikke å gi et direkte pålegg om frist for overføring fra politiarrest til varetektscelle for barn. Rask overføring bør etter utvalgets syn fortsatt ivaretas og sikres gjennom politiets rutiner.

Utvalget foreslår ikke endringer i fristen til å fremstille barn for varetekt. Tredagersfristen ble innført fordi en forventet at den totale bruken av frihetsberøvelse under etterforskningen ville gå ned ved å utvide fremstillingsfristen. Etter utvalgets syn er begrunnelsen for at tredagersfristen ble innført relevant også i tilfeller der barn er siktet for å ha begått lovbrudd. Utvalget bemerker for øvrig at det er svært sjelden at barn fremstilles for varetektsfengsling senere enn ett døgn etter pågripelse. Utvalget påpeker imidlertid at FNs Barnekomités anbefaling om at fremstilling bør skje før det har gått 24 timer bør være et sterkt incitament til å unngå utsettelser av fremstilling der barn er siktet.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

7.2.3.1 Overføring fra politiarrest

Enkelte høringsinstanser uttaler seg konkret om lengden på oppholdet i politiarresten. Advokatforeningen erfarer at det stadig forekommer at mindreårige blir sittende i politiarrest lenger enn ett døgn, og mener dette ikke engang unntaksvis bør forekomme. Foreningen oppfordrer til at arbeidet med å finne alternativer til bruk av politiarrest og varetekt videreføres og utvikles.

Barneombudet opplyser at flere barn har sittet i tre døgn i politiarresten. Ombudet stiller seg tvilende til at det overhodet ikke har vært praktisk mulig å overføre barna til varetektsceller eller andre steder, selv på små steder. Det bør etter ombudets syn settes en frist på 12 timer for hvor lenge et barn kan være i politiarrest, og det må gis klare føringer på hvordan barn skal følges opp mens de er i politiarresten.

Foreningen for fangers pårørende mener at dersom barn holdes i politiarrest, må oppholdet vare så kort som mulig og ikke overstige 24 timer.

Juss Buss mener det er svært inngripende for barn å sitte i politiarrest, og at det ikke bør være mulig for barn å sitte i arrest i tre dager sammenhengende.

7.2.3.2 Fremstillingsfrist

Advokatforeningen mener fristen for å fremstille barn under 18 år burde være senest dagen etter pågripelsen. Foreningen viser i den sammenheng også til at utvalget ikke har foreslått endringer som medfører garanti for at varetektsoppholdet ikke skjer i politiarrest, og at dette forsterker behovet for slike begrensninger.

Juss-Buss mener fremstillingsfristen bør være 24 timer i tilfeller hvor barn er siktet, jf. Barnekomitéens anbefaling.

Forsvarergruppen 1977 mener det bør inntas i lovteksten at det i tilfeller der siktede er under 18 år bør tilstrebes en raskere fremstilling enn tre døgn. Dette vil være i tråd med utvalgets øvrige forslag til endringer om forbud mot bruk av fullstendig isolasjon. Det foreslås derfor inntatt i straffeprosessloven § 183 at siktede under 18 år bør fremstilles for retten innen ett døgn etter pågripelse.

7.2.4 Departementets vurdering

7.2.4.1 Overføring fra politiarrest

Fristen på to døgn (48 timer) i forskrift om bruk av politiarrest og tredagersfristen i straffeprosessloven § 183, er to ulike frister med hver sine begrunnelser. I prinsippet skal de to fristene praktiseres uavhengig av hverandre. Det kan likevel ikke ses bort fra faren for et uheldig samspill mellom de to fristene ved at overføring fra politiarrest til varetektscelle utsettes, i strid med forskriften om bruk av politiarrest, i de tilfeller hvor fremstilling for fengsling først kan skje på fristens tredje og siste dag.

Departementet støtter utvalget i at bruk av politiarrest for barn må begrenses til et absolutt minimum. Departementet vil imidlertid gå lenger enn utvalget ved å foreslå konkrete lovendringer for å redusere bruken av politiarrest, da det er usikkert hvorvidt politiets rutiner i tilstrekkelig grad besørger rask overføring fra politiarrest til varetektscelle.

Departementet vil bemerke at hvorvidt overføring fra politiarrest til fengsel skjer innen to døgn etter pågripelsen, først og fremst beror på kapasiteten i fengslene. Det er vanskelig å beregne behovet for varetektsplasser til enhver tid, og kapasiteten vil i perioder være mindre enn behovet. Etter departementets syn bør ikke de mindreårige bære byrden ved denne ressursknappheten.

Departementet er av den oppfatning at sittetiden for barn i politiarrest bør være kortere enn for voksne. I den sammenheng er det lagt vekt på at barn kan ha en annen tidsoppfatning enn voksne, og at et slikt opphold kan være skremmende, om ikke traumatiserende. Departementet har vurdert hvorvidt en 12 timers frist kan være aktuell, kombinert med en mulighet for utvidelse til 24 timer dersom det av praktiske grunner ikke er mulig å overholde førstnevnte frist. En absolutt frist på 24 timer synes å være mer realistisk, men også denne fristen kan i enkelte tilfelle være vanskelig å overholde. Departementet mener at det er hensiktsmessig dersom fristen for overføring fra politiarrest sammenfaller med fremstillingsfristen, jf. nedenfor i punkt 7.2.4.2, da dette vil motvirke at fristen “tøyes”. Departementet konkluderer med at det bør gis en særregel i politiarrestforskriften § 3-1 nytt annet punktum om at barn skal overføres til varetektscelle “snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen”. Det er hensiktsmessig å inkorporere det variable kravet “snarest mulig”, for slik å understreke at overføring vanligvis må skje før utløpet av lengstefristen, og at sittetiden i politiarrest kun helt unntaksvis skal kunne overstige 24 timer.

7.2.4.2 Fremstillingsfrist

Departementet vil nedenfor drøfte hvorvidt fremstillingsfristen bør være kortere i saker der siktede er mindreårig. Det bemerkes at det i høringsnotat desember 2010 er foreslått en generell innstramming av fremstillingsfristen, jf. punkt 7.2.1 foran. Departementet mener gode grunner taler for at fremstillingsfristen for barn bør være kortere enn for voksne. En særfrist for mindreårige vil bidra til kortere tid på ventecelle før den rettslige prøvingen finner sted, noe som vil være en fordel for denne gruppen.

En kortere fremstillingsfrist vil kunne medføre en utfordring for aktørene i strafferettspleien. Departementet legger imidlertid til grunn at dette i mindre grad vil ramme domstolen. Også ved ordinær fengslingsfrist på tre dager vil retten få kort tid til beramming og gjennomføring. Sakene meldes inn på morgenen, dokumentene kommer de følgende timene og rettsmøtet avholdes kort tid deretter. Det er dessuten flere steder helgevakt på lørdager, noe som innebærer at barn som er pågrepet fredag vil kunne fremstilles dagen etter. Det gjelder imidlertid ikke søndager, noe som tilsier at fristen ikke bør være absolutt, med mindre ordningen med helgevakt utvides.

Departementet legger til grunn at en kortere fremstillingsfrist i første rekke vil innebære en utfordring for politi og påtalemyndighet. Det kan ikke utelukkes at en kort frist vil kunne gjøre det vanskelig å etterforske saken grundig nok, og at det begjæres fortsatt fengsling i saker hvor mer tid til avklaring ville medført det motsatte, enten i form av løslatelse eller overføring til barnevernet. Det antas imidlertid at politi og påtalemyndighet vil kunne etterforske saken og ta de nødvendige påtalemessige avgjørelser selv om fristen er kort. Departementet ønsker dessuten at saker som involverer mindreårige fortsatt prioriteres både av påtalemyndighetene og domstolene.

I motsetning til utvalget mener departementet at gjeldende tredagersfrist ikke bør beholdes ved varetektsfengsling av barn. Departementet har i denne sammenheng lagt vekt på Barnekomiteens anbefaling om fremstillingsfristens lengde i Generell kommentar nr. 10 punkt 83, hvor det heter:

“83. Ethvert barn som blir arrestert og internert, skal få sin sak prøvd for en kompetent myndighet, som innen 24 timer skal vurdere om frihetsberøvelsen (og eventuell fortsatt frihetsberøvelse) er i henhold til loven.[…]”

Det er videre lagt vekt på at det er hensiktsmessig å samordne fremstillingsfristen med den foreslåtte nye fristen i politiarrestforskriften om overføring av barn fra politiarrest til varetektscelle.

Departementet mener barn i utgangspunktet bør fremstilles for varetekt snarest mulig og så vidt mulig innen 24 timer etter pågripelse, i samsvar med Barnekomiteens anbefaling. Tilsvarende fremstillingsfrist finnes i Danmark og Island, jf. punkt 6.2.2 og 6.4.2 ovenfor. Departementet påpeker imidlertid at det kan tenkes tilfeller der det kan være vanskelig å overholde en 24-timers frist. Dersom barnet er pågrepet kl. 04.00, innebærer det at han eller hun må fremstilles for fengsling samme dag, da retten ikke er åpen kl. 04.00 neste morgen. Dette kan medføre at saken ikke blir godt nok opplyst, da det kan være problematisk å rekke avhør, ha verge til stede mv. Departementet foreslår etter dette at siktede skal fremstilles for varetekt snarest mulig og senest dagen etter pågripelse. Departementet ønsker dessuten å åpne for en fristforlengelse på inntil én dag dersom fristen ender på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag. Departementet vil imidlertid understreke at fremstilling vanligvis må skje før utløpet av lengstefristen, på grunn av det variable fristkravet om at fremstilling må skje snarest mulig.

7.3 Politiets varslingsplikt og barneverntjenestens møteplikt

7.3.1 Gjeldende rett

Dersom et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, har politiet, på linje med andre offentlige myndigheter, plikt til å varsle barneverntjenesten, jf. barnevernloven § 6-4 første ledd.

Når politiet etterforsker et lovbrudd begått av et barn under 18 år, plikter politiet å underrette barneverntjenesten straks, såfremt lovbruddet ikke er av ”bagatellmessig art”, jf. straffeprosessloven § 232 a og påtaleinstruksen § 5-1 første ledd første punktum.

Barneverntjenesten skal videre underrettes om avhør av barnet dersom det er anledning til det, jf. straffeprosessloven § 232 a annet ledd, og barnevernet kan også be om å få uttale seg om tiltalespørsmålet, jf. straffeprosessloven § 232 a tredje ledd. Det samme er lagt til grunn i påtaleinstruksen § 5-1 annet og tredje ledd. Dersom det er aktuelt å begjære varetektsfengsling av barnet, skal kommunens barneverntjeneste om mulig underrettes om dette, jf. påtaleinstruksen § 9-2 annet ledd.

7.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at mange av de barna som varetektsfengsles, vil ha behov for oppfølging og tiltak fra barneverntjenestens side samtidig som de sitter i varetekt og etter at straffesaken er over. Barneverntjenesten bør bruke tiden som barnet sitter i varetekt til allianseoppbygging med barnet, for på den måten å arbeide for å øke barnets motivasjon til atferdsendring.

Utvalget ønsker å skjerpe politiets varslingsplikt der fengsling av mindreårige er aktuelt. Utvalget stiller spørsmål om politiets varslingsplikt i praksis er dårligere etterlevd enn gjeldende rett tilsier. Utvalget foreslår at det i straffeprosessloven § 183 lovfestes en plikt for politiet til å varsle kommunens barneverntjeneste der det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år. Påtaleinstruksen må også endres i samsvar med endringene i straffeprosessloven. Manglende underretning bør tas med som et moment i forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a, særlig med henblikk på om varetektssurrogater er vurdert.

Utvalget mener videre at kommunens barneverntjeneste må ha plikt til å møte i fengslingsmøter etter å ha mottatt melding fra politiet. Barneverntjenesten kan dermed gi retten sin vurdering av om tiltak i barnevernet er aktuelt som varetektssurrogat, og eventuelt redegjøre for status i arbeidet med å finne et egnet tiltak. Slik møteplikt vil kunne sikre reell vurdering fra barneverntjenestens side. Utvalget understreker at det er viktig at barneverntjenesten gis ressurser til å håndtere møteplikten, for å ivareta hensynet til barnets beste.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

7.3.3.1 Politiets varsling av barneverntjenesten

23 instanser, nærmere bestemt Barne- og likestillingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Aust-Agder tingrett, Konfliktrådet, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Politidirektoratet, Politijuristene, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region nordøst, Bufetat, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Oslo Kommune v/Barne- og familieetaten, Oslo kommune v/Byrådet, Bergen Kommune v/Byrådet, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fellesorganisasjonen, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977 og Redd Barna, støtter utvalgets forslag om en lovpålagt plikt for politiet til å varsle kommunens barneverntjeneste dersom det er aktuelt å begjære fengsling av et barn under 18 år.

Politijuristene går noe lenger og mener at barnevernet bør underrettes og pålegges en plikt for oppfølging allerede når barnet får stilling som siktet.

Politiets Fellesforbund påpeker at det allerede i dag er rutiner i politiet på at det skal sendes melding til barnevernet i alle saker hvor person under 18 år registreres som mistenkt eller siktet i en straffesak. Riksadvokaten nevner at politiet etter påtaleinstruksen § 5-1 skal underrette barnevernet i kommunen når etterforsking åpnes mot personer under 18 år og saken ikke er bagatellmessig. Tilsvarende skal barnevernstjenesten varsles dersom det er aktuelt å framstille vedkommende for varetektsfengsling, jf. påtaleinstruksen § 9-2 andre ledd.

7.3.3.2 Barneverntjenestens møteplikt

23 instanser, nærmere bestemt Barne- og likestillingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Aust-Agder tingrett, Konfliktrådet, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Politidirektoratet, Politijuristene, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region nordøst, Bufetat, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Oslo kommune v/Byrådet, Bergen Kommune v/Byrådet, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fellesorganisasjonen, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977 og Redd Barna, støtter utvalgets forslag om lovpålagt plikt for kommunens barneverntjeneste til å møte i fengslingsmøter etter å ha mottatt melding fra politiet. Dette begrunnes dels med at barneverntjenestens opplysninger vil kunne gi retten et bedre beslutningsgrunnlag, dels med at deltagelse vil bidra til å sikre at barneverntjenesten bringes raskt inn i saken og får vurdert barnets behov for tiltak.

Politidirektoratet mener at tilstedeværelse av barnevernkompetanse i fengslingsmøtet, kan innebære at retten vil fatte fengslingskjennelser som bygger på et bedre grunnlag når det gjelder vurderingen av den unges totale situasjon. Videre vil det kunne sikre at den enkelte unge siktede ivaretas bedre i forbindelse med de tvangsmidler som blir besluttet. Domstoladministrasjonen påpeker at barneverntjenestens opplysninger vil være verdifulle når retten skal vurdere nødvendigheten eller forholdsmessigheten av inngrepet og ved en eventuell vurdering av bruk av barnevernsinstitusjon som varetektssurrogat. Også Barneombudet peker på at deltagelse vil gjøre det lettere for retten å finne fram til gode løsninger for ungdommen som alternativ til varetektsfengsel.

Barneombudet er bekymret for at barnevernet per i dag ikke i tilstrekkelig grad involverer seg i forhold til ungdom som er i varetekt. Norges Politilederlag vil sikre at barnevernet håndterer den enkelte problemstilling og ikke minst gjennom sin opplysning til retten må synliggjøre det arbeidet som er gjort eller planlagt iverksatt. Barne- og likestillingsdepartementet mener at deltagelse vil bidra til å sikre at barneverntjenesten kommer inn og får vurdert barnets behov for tiltak fra barnevernet både under og i etterkant av varetekten. Politijuristene anfører at dersom barnet har kommet i en situasjon hvor det siktes for et straffbart forhold, er det på det rene at det er behov for at barnevernet involveres og iverksetter de nødvendige tiltak.

Kriminalomsorgen region sør går noe lenger og mener at regelverket også bør forplikte barnevernet til å møte i ansvarsgrupper i fengslet, slik at man sammen kan vurdere muligheten for varetektssurrogat. Dette begrunnes med at situasjonen under rettsmøtet ofte ikke vil være egnet for slike vurderinger. Påtalemyndigheten er først og fremst opptatt av etterforskningsmessige hensyn, mens barnet, forsvarer og dommer ikke har tilstrekkelige kunnskaper om hvilke muligheter som foreligger. Region sør mener dessuten at plikten til å møte i fengslingsmøte også bør gjelde kriminalomsorgen.

Tre høringsinstanser uttrykker skepsis mot å pålegge barnevernet en møteplikt.

Riksadvokaten mener det ofte vil være hensiktsmessig at barnevernet møter, for slik å kunne gi informasjon om varetektssurrogater eller bistå dommeren med faglige vurderinger og råd. Riksadvokaten er imidlertid usikker på om det er behov for å lovfeste en obligatorisk møteplikt for barneverntjenesten. I alle tilfelle reises det spørsmål om en eventuell plikt muligens kan begrenses til tilfeller som gjelder de aller yngste lovbryterne.

Oslo Kommune v/Barne- og familieetaten understreker at ikke alle barn som fremstilles for varetektsfengsling er kjent for barneverntjenesten på forhånd. Det anføres at det ikke er rimelig ressursbruk dersom barneverntjenesten plikter å møte på fengslingsmøter for å uttale seg om barn de ikke kjenner til. Det foreslås at plikten til å møte kun gjelder for saker der barnet allerede er kjent for barneverntjenesten. Videre kan Barne- og familieetaten ikke se at det vil være formålstjenlig at barneverntjenesten plikter å møte til eventuelle påfølgende fengslingsmøter. Siden fengslingsmøter for disse barna foreslås avholdt hver annen uke, vurderes det nærmest urealistisk å forvente at barneverntjenesten har noe ytterligere å bidra med dersom situasjonen ikke er endret eller når effekten av iverksatte tiltak ikke har vist seg. Barne- og familieetaten foreslår derfor at plikten til å møte begrenses til kun å gjelde det første fengslingsmøtet.

Fylkesmannen i Buskerud mener at fremfor å lovfeste en plikt for barneverntjenesten til å møte i fengslingsmøter, bør påtalemyndigheten i hver enkelt sak vurdere om barneverntjenesten skal trekkes inn. Først når påtalemyndigheten har foretatt en slik vurdering og kommet til at barneverntjenesten skal delta i fengslingsmøtet, bør barneverntjenestens plikt til å møte inntre.

7.3.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om en lovpålagt plikt for politiet til å varsle kommunens barneverntjeneste dersom det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år, kombinert med en plikt for den kommunale barneverntjenesten til å møte i fengslingsmøter og informere om behovet for, og arbeidet med, tiltak.

Selv om politiet allerede i dag er undergitt bestemmelser om, og har rutiner for, varsling til barnevernet, vil den foreslåtte lovendringen synliggjøre og kodifisere dagens praksis og skjerpe politiets varslingsplikt. Lovendringen vil dessuten sikre at barneverntjenesten bringes raskt i kontakt med barnet, slik at nødvendige undersøkelser gjøres, mulige varetektssurrogater vurderes, relevante tiltak iverksettes og at barnet får nødvendig oppfølging under varetekten. Departementet viser til FNs barnekonvensjon artikkel 3, som pålegger både domstoler og administrative myndigheter å la barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Den kriminelle aktiviteten kommer ofte i tillegg til andre omfattende problemer, for eksempel omsorgssvikt i hjemmet, skolefrafall, rusproblemer eller psykiske problemer. Det er derfor viktig at de ulike instansene i hjelpeapparatet følger opp sine ansvarsområder når barnet kommer i en slik kritisk situasjon som fremstilling for varetekt er. Barnevernet har et ansvar for å medvirke til at barnets interesser ivaretas også av andre offentlige organer, jf. § 3-2 i barnevernloven. Ved å innføre en møteplikt, tydeliggjøres barneverntjenestens ansvar overfor disse barna, samtidig som fortsatt involvering og oppfølging sikres og økt samarbeid mellom politi og barneverntjenesten fremmes.

Departementet mener at det ikke kan være avgjørende for møteplikten hvorvidt barneverntjenesten kjenner det enkelte barnet på forhånd. Barneverntjenesten vil uansett kunne bistå dommeren med faglige vurderinger og råd og således gi retten et bedre beslutningsgrunnlag. I tillegg vil barneverntjenesten ha ansvar for å bistå barnet fremover. En sondring mellom barn som allerede er kjent for barneverntjenesten og andre barn, vil dessuten kunne innebære en vilkårlig forskjellsbehandling av barn i en vanskelig livssituasjon.

Møteplikten, som er foreslått i ny § 3-5 i barnevernloven, er en konsekvens av politiets melding om fengslingsmøte. Departementet antar at det som oftest er behov for at barneverntjenesten møter i flere enn det første fengslingsmøtet. Det legges til grunn at belastningen på barnet øker ved et lengre opphold i varetekt, og at behovet for omsorg øker tilsvarende. Det kan dessuten tenkes at det er kommet nye opplysninger om aktuelle tiltak, eller at barneverntjenesten har fått ytterligere kunnskap om barnet og dets behov i løpet av to uker. I den forbindelse nevnes at det vil kunne foretas en personundersøkelse av mindreårige i varetektsperioden, jf. kapittel 8 nedenfor. Departementet foreslår derfor at barneverntjenesten i utgangspunktet skal stille i hvert fengslingsmøte.

Retten kan imidlertid i enkelte saker gjøre unntak dersom barneverntjenestens tilstedeværelse utover det første fengslingsmøtet er åpenbart unødvendig. Det kan for eksempel tenkes at retten finner saken tilstrekkelig opplyst etter første fengslingsmøte, og at barnet allerede får den hjelp barnevernet har ansvar for å gi. Det kan også være etablert kontakt mellom straffesakens parter og barnevernet ved bruk av videokonferanser eller telefonmøter, slik at formålet med bestemmelsen er oppfylt uten barnevernets tilstedeværelse i alle fengslingsmøter. Rettens avgjørelse fattes ved beslutning, jf. straffeprosessloven § 53.

Departementet foreslår videre at barneverntjenesten pålegges en plikt til å uttale seg om behovet for tiltak etter barnevernloven kapittel 4 og gi informasjon om det arbeidet som pågår med å iverksette tiltak. Barneverntjenesten skal blant annet gi retten sin vurdering av om tiltak i barnevernet er aktuelt som varetektssurrogat, og eventuelt redegjøre for status i arbeidet med å finne et egnet tiltak. Dette vil være med på å sikre en reell vurdering fra barneverntjenestens side. Departementet forutsetter at det samarbeides internt på de enkelte nivåer i barneverntjenesten i dette arbeidet.

Barnevernansatte har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, jf. barnevernloven § 6-7. Departementet legger til grunn at barneverntjenesten vil kunne gi en generell redegjørelse om mulige tiltak, herunder varetektssurrogater, uten å bryte taushetsplikten etter barnevernloven. En individuell vurdering av tiltak som kan være aktuelle i den konkrete saken, synes imidlertid å forutsette at barneverntjenesten, direkte eller indirekte, gir opplysninger om det enkelte barnet. Allerede den omstendighet at det foreligger en barnevernsak, vil i prinsippet være undergitt taushetsplikt. Barneverntjenesten vil derfor normalt ikke kunne gi opplysninger som innebærer at de har kunnskaper om en person.

I andre saker enn barnevernsaker innebærer taushetsplikten etter barnevernloven § 6-7 første og annet ledd, at ansatte i barneverntjenesten bare kan gi forklaring til retten enten etter samtykke fra de som har krav på taushet, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1, eller etter fritak fra taushetsplikt etter straffeprosessloven § 118 første ledd. For personer med taushetsplikt etter barnevernloven er myndigheten til å gi slikt fritak delegert fra Barne- og familiedepartementet til fylkesmannen, jf. delegasjon ved rundskriv I - 8/82 og ved forskrift 14. januar 1994. Samtykke fra fylkesmannen kan bare nektes når det å gjøre taushetsbelagt informasjon kjent vil kunne utsette staten eller allmenne interesser for skade eller virke urimelig overfor den som har krav på hemmelighold. Dersom fylkesmannen ikke finner å kunne frita den ansatte, kan retten ved kjennelse likevel beslutte at vedkommende skal uttale seg, jf. straffeprosessloven § 118 annet ledd. Departementet legger til grunn at barneverntjenestens avgivelse av opplysninger om barnet og redegjørelse for aktuelle individuelle tiltak, som regel vil være til gunst for barnet, og at det derfor sjelden vil være adgang til å nekte fritak. Departementet henviser til artikkel 3 i FNs barnekonvensjon som pålegger alle offentlige og private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer å ha barnets beste som et grunnleggende hensyn. Ved anvendelsen av prinsippet om barnets beste skal det tas utgangspunkt i det enkelte barnets behov og forutsetninger.

Departementet vil i tillegg presisere at det er viktig at barneverntjenesten vurderer om det kan oppnås samtykke til å dele informasjon med retten fra den opplysningen gjelder. Dette kan legge til rette for en best mulig oppfølging av det enkelte barn som befinner seg i en svært utsatt situasjon.

Departementet foreslår at det henvises til straffeprosessloven § 118 i straffeprosessloven § 183 nytt tredje ledd og barnevernloven § 3-5 om barneverntjenestens deltagelse i fengslingsmøter, slik at bestemmelsen om fritak fra barneverntjenestens taushetsplikt gjelder tilsvarende. Forklaringen gis som regel for lukkede dører og under pålegg om taushetsplikt, jf. straffeprosessloven § 117 annet ledd.

7.4 Vilkår for varetektsfengsling

7.4.1 Gjeldende rett

Varetektsfengsling er, i likhet med pågripelse, et straffeprosessuelt tvangsmiddel som innebærer frihetsberøvelse. I straffeprosessloven § 184 annet ledd slås det fast at varetektsfengsling kan besluttes dersom vilkårene etter §§ 171, 172 eller 173 annet ledd er til stede og formålet ikke kan oppnås ved tiltak etter § 188. Sistnevnte bestemmelse regulerer alternativer til fengsling, herunder sikkerhetsstillelse og plassering i institusjon. Også påtaleinstruksen § 9-4 slår fast at det alltid må vurderes om fengslingssurrogater kan benyttes i stedet for pågripelse eller begjæring om varetektsfengsling.

Særregelen i § 174 gjelder tilsvarende, jf. § 184 annet ledd annet punktum, noe som innebærer at personer under 18 år ikke bør varetektsfengsles med mindre det er ”særlig påkrevd”. Vilkårene for pågripelse og varetektsfengsling er således i stor grad sammenfallende, og det vises derfor til punkt 7.1.1 om pågripelse hva angår gjeldende rett.

Dersom det er grunn til å anta at saken vil bli avgjort ved påtaleunnlatelse, forelegg eller betinget dom, bør vedkommende ikke begjæres varetektsfengslet uten at det anses særlig påkrevd, jf. påtaleinstruksen § 9-3. Slike reaksjonsformer er i praksis særlig aktuelle for de yngste lovbryterne.

7.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget understreker at varetekt overfor barn bare blir brukt i et fåtall av de tilfeller hvor barn begår lovbrudd. Varetekt blir i hovedsak benyttet der barn har begått svært alvorlig kriminalitet og gjerne der barnet er inne i en destruktiv spiral med stadig nye og alvorlige lovbrudd. I mange tilfeller har lovbruddene nær tilknytning til rus og psykiske problemer, noe som vil kunne innebære at barna kan utgjøre en fare for seg selv eller andre.

Utvalget uttaler at selv om hensynet til barnets beste kan tilsi at det ikke gjøres inngrep i barnets frihet, kan andre hensyn som begrunner varetektsfengsling veie tyngre. Hensynet til etterforskningen kan tilsi at varetekt tas i bruk for å hindre bevisforspillelse eller at flere involverte får anledning til å snakke med hverandre. Varetektsfengslingen kan også være begrunnet i hensynet til gjennomføringen av straffesaken eller hensynet til å unngå ny kriminalitet. Disse hensynene kan kreve at barnet undergis restriksjoner og begrensninger i sin bevegelsesfrihet. I helt spesielle saker kan varetekt også brukes for å unngå utrygghet eller å støte allmennhetens rettsfølelse, for eksempel ved alvorlig gjengkriminalitet, voldskriminalitet eller narkotikaforbrytelser.

Utvalget konkluderer med at det fortsatt er nødvendig fortsatt å kunne varetektsfengsle barn.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

28 høringsinstanser har uttalt seg om bruk av varetektsfengsling overfor barn. Av disse gir elleve instanser eksplisitt uttrykk for at de er enige med utvalget i at det fortsatt bør være anledning til å varetektsfengsle barn, nærmere bestemt Riksadvokaten, Domstoladministrasjonen, Politijuristene, Hordaland politidistrikt, Søndre Buskerud politidistrikt, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Politidirektoratet, Kriminalomsorgen region nord, Bufetat og Oppfølgingsteam Trondheim. Dette begrunnes dels med lovbruddets grovhet, dels med at den enkelte unges adferd kan utgjøre en trussel mot vedkommende selv eller andre og dels med hensynet til å hindre bevisforspillelse eller gjentakelse.

Riksadvokaten peker på at det er tilfeller der varetektsfengsling kan være eneste utvei til å stoppe utagerende og aggressiv atferd eller der hensynet til etterforskningen av alvorlige lovbrudd gjør fengsling nødvendig. Politidirektoratet mener at enkelte unge har et adferdsmønster som gjør det nødvendig å bruke disse tvangsmidlene, ikke minst for å beskytte de unge gjerningspersonene mot konsekvensene av egne handlinger. Politijuristene påpeker at det ikke er ukjent at barn blir siktet for å ha begått alvorlig kriminalitet, og at hensynet til å hindre bevisforspillelse og/eller gjentakelse taler for at det gjøres et inngrep i barnets frihet.

Kun én instans, Juss-Buss, stiller seg negativ til bruk av varetektsfengsling overfor barn. Flere instanser gir imidlertid, på ulike måter, uttrykk for at bruken av varetektsfengsling ovenfor barn må være begrenset. Foreningen for fangers pårørende, Kontaktutvalget for innvandrerungdom og Barne- og likestillingsdepartementet mener at slik varetektsfengsling ”bør unngås” eller ”i størst mulig grad må unngås”. Bufetat og Barneombudet gir uttrykk for at varetektsfengsling skal benyttes henholdsvis ”unntaksvis og i særlige tilfeller” og ”i ekstraordinære tilfeller”. Norges politilederlag mener at varetektsfengsling må brukes ”som siste utvei”. Politidirektoratet støtter bruk av tvangsmiddelet ”unntaksvis” og ”når det ikke finnes andre alternativer”. Søndre Buskerud politidistrikt mener det må være en forutsetning at fengsling bare brukes ”i de alvorligste sakene”. Kriminalomsorgen region nord mener at en må søke å begrense bruken til når det er ”helt nødvendig ut fra en sikkerhetsmessig vurdering”.

Advokatforeningen er av den oppfatning at varetektsfengsling av barn bør brukes ”i minst mulig grad og bare som absolutt siste mulige utvei”. Foreningen mener at bruk av varetekt for barn under 18 år bør forutsette kvalifisert mistanke, og reserveres for de mest alvorlige straffbare handlinger hvor behovet for samfunnsvern veier tyngst. Det bør kreves strafferamme på fengsel i seks år, eller overtredelse av bestemte straffebud, for eksempel av straffeloven §§ 227 - 229, § 196 og tilsvarende bestemmelser som verner om liv og helse. Overtredelse av straffeloven § 228 første ledd bør ikke være tilstrekkelig.

7.4.4 Departementets vurdering

Varetektsfengsling innebærer frihetsberøvelse uten at skyldspørsmålet er avgjort og dom avsagt. Dette er et svært inngripende tiltak, der den fengslede avstenges fra sitt normale liv. Varetektsoppholdet kommer gjerne uten forutgående varsel, slik at en ikke har anledning til å forberede familien eller tilpasse skolegang eller arbeidssituasjon. Isolasjon og usikkerhet knyttet til fengslingens lengde kan medføre store fysiske og psykiske belastninger for den fengslede. Det legges til grunn at belastningene vil kunne være enda større for et barn, hvis modenhet og tidsperspektiv avviker fra voksnes. Et opphold av samme varighet i en fengselsanstalt vil normalt oppleves mye lengre for et ungt enn et eldre menneske.

Hensynet til etterforskningen vil imidlertid kunne tilsi at varetekt tas i bruk for å hindre bevisforspillelse, unndragelse eller gjentakelse av straffbare handlinger. Det er dessuten eksempler på at barn er siktet for svært alvorlige lovbrudd, og dette taler for at det kan være nødvendig å gjøre slikt inngrep i barns frihet, både for å unngå å støte allmennhetens rettsfølelse og for å verne samfunnet og den enkelte. Departementet har ikke kunnet se bort fra eksempler på at svært unge lovbrytere har utført grufulle handlinger, herunder drap. Det kan også tenkes tilfeller der fengslingen er nødvendig av hensyn til barnet, for å unngå at det er til skade for seg selv. Departementet mener på denne bakgrunn at varetektsfengsling fortsatt må kunne benyttes som tvangsmiddel overfor barn under 18 år.

Det kan imidlertid være aktuelt å fastsette strengere vilkår for å varetektsfengsle barn enn det som gjelder ved pågripelse. I dag gjelder som nevnt tilsvarende vilkår for varetektsfengsling av personer under 18 år som ved pågripelse, nærmere bestemt at det må være ”særlig påkrevd”. Departementet mener det kan være hensiktsmessig å erstatte henvisningen i § 184 annet ledd annet punktum til vilkåret i § 174, med en selvstendig og strengere bestemmelse. Departementet foreslår å begrense varetektsfengsling av barn til tilfeller der det er ”tvingende nødvendig” å gripe inn med slikt tvangsmiddel.

Det kan i denne sammenheng nevnes at det i flere av de nordiske landene er strengere krav for å varetektsfengsle barn enn voksne. Etter svensk rett kan barn under 18 år bare varetektsfengsles dersom det foreligger “synnerliga skäl”, jf. punkt 6.1.2 ovenfor. Den som på grunn av alder, helsetilstand eller annen liknende omstendighet kan lide alvorlig mén av varetektsfengslingen, kan dessuten bare varetektsfengsles dersom det er åpenbart at betryggende overvåkning ikke kan ordnes. Også i Finland er det et vilkår for varetektsfengsling at dette ikke er urimelig av hensyn til den mistenktes alder, jf. punkt 6.3.2 ovenfor. På Island kan barn ikke varetektsfengsles med mindre det er åpenbart at andre mindre inngripende tiltak, som for eksempel opphold på sykehus eller institusjon, ikke er egnet til å oppnå formålet, jf. punkt 6.4.2 ovenfor.

Det følger allerede av Norges konvensjonsforpliktelser at både bruk av pågripelse og fengsling skal begrenses til tilfeller der dette er siste utvei, jf. punkt 7.1.1 ovenfor. Ordlyden tilsier at pågripelse og varetektsfengsling bare kan skje hvor andre alternative tiltak ikke kan benyttes. En slik forståelse av barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b er også lagt til grunn av Barnekomiteen, jf. Generell kommentar nr. 10 punkt 28 a. I Rt. 2004 s. 1655 slo Høyesteretts kjæremålsutvalg fast at det er samsvar mellom straffeprosesslovens vilkår om at pågripelse og fengsling skal være ”særlig påkrevd” og barnekonvensjonens artikkel 37 bokstav b. Det kan derfor stilles spørsmål om en innstramming i vilkårene for varetektsfengsling innebærer noen realitetsendring fra dagens situasjon. Til dette vil departementet bemerke at formålet med lovendringen i første rekke er å tydeliggjøre at terskelen for å varetektsfengsle et barn skal være høy, for slik å unngå at barn utsettes for dette inngripende tvangsmiddelet i større grad enn nødvendig. Vilkåret vil innebære et absolutt krav om at det ikke finnes noe alternativ til varetektsfengsling.

Dersom en slik synliggjøring viser seg ikke å ha tilstrekkelig effekt, vil det kunne være aktuelt å vurdere andre lovendringer. Dette kan være for eksempel å begrense varetektsadgangen til nærmere bestemte lovbrudd eller til tilfeller der det er begått lovbrudd med en høyere strafferamme enn dagens terskel, eventuelt å begrense fengslingsgrunnene.

7.5 Pågripelse og varetektsfengsling av barn under 16 år

7.5.1 Gjeldende rett og historisk bakgrunn

Straffeprosessloven § 174, jf. § 184 annet ledd annet punktum fastsetter som nevnt at personer under 18 år ikke bør pågripes eller varetektsfengsles hvis det ikke er særlig påkrevd. Påtaleinstruksen § 9-2 fastsetter dessuten at overfor personer under 16 år bør det i stedet for fengsling forsøkes andre tiltak, for eksempel midlertidig plassering i egnet institusjon under barnevernet. I NOU 2002: 4 - Ny straffelov delutredning VII foreslo Straffelovkommisjonens flertall et forbud mot pågripelse og varetektsfengsling av lovbrytere under 16 år. Dette ble begrunnet med at sterke hensyn talte mot å sette 15-åringer i fengsel, at det dreide seg om svært få tilfeller i året og at behovet for fengsling som ledd i kriminalitetsbekjempelse derfor var minimalt. Straffelovkommisjonens mindretall mente at det i unntakstilfeller var behov for å kunne pågripe og eventuelt fengsle 15-åringer, for eksempel meget aktive lovbrytere med sterkt avvikende atferd som kunne innebære en fare både for dem selv og andre. Mindretallet fikk støtte av de fleste høringsinstansene, og departementet konkluderte i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 19.4.6.4 med at det var behov for å beholde en begrenset adgang til å pågripe og varetektsfengsle også barn under 16 år.

Regjeringen gjentok imidlertid forslaget fra Straffelovkommisjonens flertall om et fullstendig forbud mot pågripelse og varetektsfengsling av 15 åringer i St.meld. nr. 20 (2005–2006) punkt 5.1.1.1, og refererte flertallets begrunnelse:

”Selv om det ikke har vært mulig å få pålitelig statistisk materiale, er det på det rene at det dreier seg om svært få tilfeller i året. Behovet for fengsling som ledd i kriminalitetsbekjempelse er derfor minimalt. De hensynene som sterkt taler mot bruk av fengsel overfor unge mennesker, bør da være avgjørende. De samme hensynene som begrunner en regel om forbud mot varetektsfengsel, tilsier også at forbudet omfatter pågripelse, som jo ellers kan innebære opphold i arrest eller fengselscelle i opptil et par døgn. Forslaget vil ikke medføre at politiet står helt uten virkemidler overfor denne aldersgruppen. Det vil være adgang til innbringelse etter politiloven § 8, blant annet ved forstyrrelser av den offentlige ro og orden. Og etter politiloven § 13 andre ledd kan politiet gripe inn overfor barn som påtreffes under omstendigheter som klart innebærer en alvorlig risiko for deres helse eller utvikling.”

I Innst. S. nr. 64 (2006-2007) ga medlemmene fra to av partiene som utgjorde justiskomiteens flertall, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, uttrykk for at varetekt ikke var et egnet tvangsmiddel for 15-åringer, og det ble her vist til begrunnelsen gitt i delutredning VII side 467. Disse medlemmene mente at det måtte etableres egne varetektslignende tiltak for denne gruppen som kunne hindre rømning, gjentakelsesfare eller bevisforspillelsesfare. Det kunne imidlertid ikke foretas en lovendring om et fullstendig pågripelses- og varetektsforbud for lovbrytere under 16 år før en hadde et alternativ som ivaretok hensynet til samfunnets sikkerhet.

Flertallets medlemmer fra Høyre støttet ikke forslaget om et absolutt forbud mot å pågripe og fengsle personer under 16 år, og viste til at både Politidirektoratet og Politiets Fellesforbund hadde gått imot forslaget. Disse medlemmene mente regjeringens forslag i praksis var å snikinnføre en ny kriminell lavalder og mente dette vil sende gale signaler. De understrekte at politiets mulighet til å pågripe ved alvorlig kriminalitet som drap mv., måtte sikres. Dagens kriminelle lavalder måtte stå fast og være reell. Erfaringer fra politiet viste dessuten at kriminelle gjenger grovt utnyttet mindreårige, og konsekvensene av forslaget ville være økt press mot disse barna. Dersom det kategorisk ikke var mulighet for å varetektsfengsle, ville det i tillegg kunne skape problemer for etterforskningen med hensyn til bevissikring mv. Det ble også vist til at politiets mulighet for tydelig grensesetting fra fylte 15 år var viktig i forebyggingsøyemed.

7.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen særregler for lovbrytere under 16 år, jf. NOU 2008: 15 punkt 9.2.1. Utvalget advarer mot en fullstendig overføring av ansvaret for varetektsfengsling til barneverntjenesten, og det har ikke vurdert dette spørsmålet annerledes når det gjelder 15-åringene.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er bare Politijuristene som har uttalt seg om spørsmålet. Foreningen mener at det ikke er formålstjenlig med en egen regel for barn under 16 år og viser til at dette virkemiddelet i dag bare benyttes i den utstrekning det er absolutt nødvendig.

7.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener, etter ny vurdering og i samsvar med utvalgets forslag, at det er behov for å beholde en begrenset adgang til å pågripe og varetektsfengsle barn under 16 år. I vurderingen er det lagt vekt på politiets og påtalemyndighetens mulighet til å benytte tvangsmidler når denne gruppen begår svært alvorlig kriminalitet. Selv om lovbryteren er ung, kan det være nødvendig å bruke tvangsmidler for å hindre gjentakelse av alvorlige straffbare handlinger, bevisforspillelse eller unndragelse fra straff.

Et grunnkrav for å bruke tvangsmidler er at inngrepet ikke er uforholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170 a. Som Straffelovkommisjonen peker på, vil pågripelse og fengsling av 15-årige lovbrytere ofte være uforholdsmessig. Adgangen vil bare være åpen i et fåtall alvorlige saker hvor behovet for å fengsle er særlig stort.

Departementet legger også vekt på bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 46 annet ledd annet punktum, som foreskriver at skadelige virkninger av fengslingen skal forebygges. Kravet medfører at fengsling av unge lovbrytere må gjennomføres på en måte som tar tilstrekkelig hensyn til lovbryterens unge alder og behovet for blant annet oppfølging og tilrettelegging.

Det legges videre vekt på at straffeprosessloven § 188 annet ledd åpner for at frihetsberøvelsen kan gjennomføres utenfor fengsel. Retten kan som et alternativ til fengsling (såkalt varetektssurrogat) treffe beslutning om at den unge lovbryteren skal plasseres i en egnet institusjon eller i kommunal boenhet. Vilkåret er at institusjonen eller kommunen samtykker.

Videre er det en risiko for at en lovendring vil kunne medføre at ungdom ved gjengkriminalitet blir presset til å begå lovbrudd med argumentasjonen at de ikke risikerer pågripelse eller varetekt. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å videreføre dagens begrensede adgang til å pågripe og fengsle barn under 16 år, med de endringer som foreslås foran.

7.6 Varetektsfengslingens varighet

7.6.1 Gjeldende rett

Det følger av barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b annet punktum at pågripelse, frihetsberøvelse og fengsling bare skal benyttes for et kortest mulig tidsrom. FNs Barnekomité har gitt følgende anbefaling om varetektsfengslingens lengde i Generell kommentar nr. 10 punkt 80-83:

”80. Komiteen har med uro merket seg at barn i mange land vansmekter i varetekt i måneder og til og med år, noe som innebærer en grov krenkelse av konvensjonens artikkel 37 bokstav b). […] Varetektsfengslingens varighet skal begrenses ved lov og være gjenstand for regelmessig vurdering.

81. Komiteen anbefaler partene å sørge for at barn kan løslates fra varetekt så snart som mulig, om nødvendig på bestemte vilkår. […]

82. Ethvert barn som er fratatt friheten, har rett til […] å få en rask avgjørelse i saken.

83. Ethvert barn som blir arrestert og internert, skal få sin sak prøvd for en kompetent myndighet, som innen 24 timer skal vurdere om frihetsberøvelsen (og eventuell fortsatt frihetsberøvelse) er i henhold til loven. Komiteen anbefaler også partene å sørge for, gjennom strenge lovbestemmelser, at en slik vurdering blir gjort regelmessig, fortrinnsvis annenhver uke. Dersom en løslatelse av barnet, f.eks. på vilkår av at han/hun gjennomgår et alternativt tiltak, ikke er mulig, skal barnet siktes formelt for den lovovertredelsen han/hun er beskyldt for, og saken skal bringes inn for en domstol eller en annen kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettslig instans, senest 30 dager etter at barnet ble satt i varetekt. Komiteen, som er kjent med at rettsforhandlinger ofte blir utsatt, og gjerne mer enn én gang, ber innstendig om at partene vedtar de lovbestemmelser som er nødvendig, for å sikre at retten eller dommeren, eller en eventuell annen kompetent instans, treffer en endelig avgjørelse i saken senest seks måneder etter at siktelsen ble tatt ut.”

Til tross for at straffeprosessloven ikke inneholder bestemmelser som direkte regulerer varetektsfengslingens lengde, fremgår det av flere bestemmelser at barn ikke bør holdes varetektsfengslet for lengre tidsrom.

Tiltalespørsmålet skal avgjøres så snart saken er tilstrekkelig forberedt og senest innen seks uker etter at barnet er å anse som mistenkt, jf. straffeprosessloven § 249 første og annet ledd. Fristen er imidlertid ikke absolutt, og tiltale kan tas ut senere dersom hensynet til etterforskningen eller andre særlige grunner gjør det nødvendig. Det er i forarbeidene gitt uttrykk for at det bør være adgang til fristforlengelse i unntakstilfeller, da også saker med unge lovbrytere kan være kompliserte og tidkrevende, jf. Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) side 36.

Videre følger det av straffeprosessloven § 275 annet ledd at dersom siktede var under 18 år på handlingstidspunktet skal hovedforhandling berammes innen to uker, og begynne senest seks uker etter at saken kom inn for tingretten. I ankesaker er fristen åtte uker etter at anke til lagmannsretten er henvist til hovedforhandling. Ved overskridelse må påtalemyndigheten opplyse retten om grunnen og denne må nedtegnes i rettsboken, jf. § 275 tredje ledd.

Varetektsfengsling forut for hovedforhandling i første instans skal etter dette i utgangspunktet ikke vare i mer enn 12 uker. Lengden skal dessuten være innenfor de grenser som trekkes opp i internasjonale konvensjoner, jf. EMK artikkel 5 nr. 3 (”hovedforhandling innen rimelig tid”), SP artikkel 9 nr. 3 (”rettergang innen rimelig tid”) og barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b (”for et kortest mulig tidsrom”). Det finnes imidlertid eksempler på barn som har sittet lenger i varetekt enn 12 uker, da fristene som nevnt ikke er absolutte. Tall fra 2010 viser at 41 prosent (14 personer) satt opp til 15 dager, ca. 60 prosent (20 personer) satt opp til én måned. Tre personer, hvorav to var 17 år og en 16 år, satt så lenge som 94, 117 og 119 dager.

Beslutter retten å fengsle den siktede, fastsetter den en bestemt tidsfrist for fengslingen, jf. straffeprosessloven § 185 første ledd. Fristen skal være så kort som mulig og ikke overstige fire uker, og den kan bare forlenges med inntil fire uker om gangen. Dette skal sikre at nødvendigheten av fortsatt fengsling blir prøvd med jevne mellomrom. Heller ikke denne regelen er absolutt, da retten kan sette en lengre frist dersom etterforskingens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving vil være uten betydning. Dette kan særlig være aktuelt i saker der etterforskningen er komplisert og tidkrevende, for eksempel drapssaker. Adgangen til å fravike hovedregelen om fristens lengde er imidlertid forutsatt å være meget snever, jf. Rt. 1991 side 838, ettersom det i de fleste saker er rimelige utsikter til at saken kan komme i en ny stilling etter fire uker.

7.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at bruk av varetekt overfor barn i størst mulig grad må begrenses, og at det er aktuelt med lovendringer for å oppnå dette. Til tross for at adgangen til å varetektsfengsle barn etter straffeprosessloven og internasjonale konvensjoner er snever, ses eksempler på at barn varetektsfengsles for lang tid. Utvalget mener at det kun i unntakstilfeller er grunn til å benytte langvarig varetekt for barn. Utvalget ønsker imidlertid ikke å foreslå en absolutt grense for bruk av varetekt overfor barn, av frykt for at fristen vil kunne oppfattes som en legitimering av fengsling i lengre perioder enn det som benyttes i dag.

Utvalget ønsker i stedet å skjerpe kravene til prøvingen av varetektsfengslingen, for slik å ha oppmerksom på at varetekt i størst mulig grad skal unngås når det gjelder barn. Utvalget foreslår at vilkårene for fortsatt bruk av varetektsfengsling, herunder forholdsmessigheten av fortsatt varetektsfengsling, skal prøves hver annen uke, jf. forslag til endring i straffeprosessloven § 185. Ved hyppig prøving av om varetektsfengsel fortsatt skal benyttes, ønsker utvalget å sørge for en stadig påminnelse både til påtalemyndigheten og domstolen om at varetektstiden skal gjøres kortest mulig. De hyppige prøvingene vil, etter utvalgets oppfatning, legge press på påtalemyndigheten til å prioritere saken. Ved at barnevernet er pliktig til å møte til fengslingsmøtet, vil forslaget også kunne legge press på barneverntjenesten for å finne alternative løsninger.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

13 instanser, herunder Barne- og likestillingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region nordøst, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Bergen kommune ved Byrådet, Foreningen for fangers pårørende, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977, Redd Barna og Advokatforeningen, støtter utvalgets forslag om at varetektsfengsling av barn skal prøves hver annen uke. Kriminalomsorgen region øst begrunner dette med at belastningen for denne gruppen ved bruk av varetekt er så stor at en må søke å redusere bruken både gjennom å presse på fortgang i saken og gjennom å skaffe varetektsalternativer. Redd barna påpeker at forslaget følger opp anbefalinger fra FNs barnekomité og mener det er grunn til å tro at påtalemyndigheten vil føle et press på etterforskningen, som igjen kan medføre en raskere avklaring av saken og korte ned på tiden i varetekt. Også Advokatforeningen antar at lovendringen vil kunne sikre at barn ikke sitter unødig varetektsfengslet og at politi og påtalemyndighet prioriterer etterforskning i saker som gjelder barn.

Riksadvokaten har ingen innvendinger mot lovendringen, men mener at det bør åpnes for å gjøre unntak i særlige tilfeller. Søndre Buskerud politidistrikt mener den foreslåtte lovendringen sikrer fremdrift i etterforskningen, men at regelen for så vidt skulle være unødvendig idet varetektsfengsling ikke under noen omstendigheter skal benyttes dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt.

Tre instanser, Norges politilederlag, Asker og Bærum politidistrikt og Hordaland statsadvokatembeter, er uenige i utvalgets forslag om prøving av varetektsfengsling hver annen uke. Norges politilederlag mener at det vil kunne virke hemmende for sakens raske ferdigstillelse og kvalitet å gjennomføre så hyppige fengslingsmøter. Det antas videre at barn som oppfyller vilkår til fengsling befinner seg i en slik situasjon at det neppe vil ta skade av fengslingsperiode på eksempelvis fire uker - snarere tvert i mot. Asker og Bærum politidistrikt antar at økt ressursbruk for politiet ved hyppige fengslinger i liten grad vil påvirke antall dager barn vil sitte i varetekt. Det vises til dagens situasjon hvor retten i hvert fengslingsmøte vurderer forholdsmessigheten ved varetektsfengsling, herunder tar i betraktning alder i forhold til lengden av fengslingsperioden. Også Hordaland statsadvokatembeter påpeker at hensynet til lav alder blir håndtert på en god måte allerede i dag, og at fengslingsfristen regelmessig settes kortere enn to uker.

To instanser, Kriminalomsorgen region sør og Juss-Buss, mener at det bør oppstilles en absolutt grense for hvor lenge barn kan varetektsfengsles, og Kriminalomsorgen region sør anfører at det bør være plikt til å benytte en annen egnet institusjon etter to måneder.

7.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det neppe er hensiktsmessig å foreslå en absolutt grense for bruk av varetekt for barn. Det vil kunne være behov for en helhetlig vurdering i den enkelte sak. Dessuten er det en fare for at fristen vil kunne oppfattes som en legitimering av fengsling i lengre perioder enn det som benyttes i dag.

Departementet støtter også utvalgets forslag om at vilkårene for fortsatt bruk av varetektsfengsling, herunder forholdsmessigheten av fortsatt varetektsfengsling, skal prøves hver annen uke. Hyppige prøvinger av varetektsfengslingens berettigelse vil sikre at politiet og påtalemyndigheten prioriterer etterforskning i saker som gjelder barn, og at barnet ikke sitter unødig lenge varetektsfengslet.

Belastningen på barn i varetekt må antas å være så vidt stor at bruken av slik frihetsberøvelse bør begrenses så mye som mulig. Forslaget følger dessuten opp anbefalingen fra FNs barnekomité, jf. Generell kommentar nr. 10 punkt 83. For øvrig kan det nevnes at det i Sverige er et generelt vilkår at varetektsfengslingens berettigelse prøves hver fjortende dag.

Departementet mener at det ikke er ønskelig med en unntaksregel om lengre frist dersom fornyet prøving ”vil være uten betydning”, slik Riksadvokaten foreslår. Det er en fare for at unntaksregelen, som kun er ment å være en sikkerhetsventil, ville benyttes hyppigere enn det gjøres i dag, slik at endringen av tidspunktet for prøving av fengslingen fra hver fjerde til hver annen uke ikke blir reell.

7.7 Innholdet i varetektsfengsling

7.7.1 Innledende bemerkninger

Barnekomiteen uttaler i Generell kommentar nr. 10 punkt 89:

“Komiteen ønsker å understreke at bl.a. følgende prinsipper og regler må overholdes i alle saker der det er snakk om frihetsberøvelse: Det fysiske miljøet og lokalitetene skal være i samsvar med formålet med plasseringen av mindreårige i en slik institusjon, som er å rehabilitere dem, og det skal tas behørig hensyn til deres behov for privatliv, sansemessige stimuli, anledning til å omgås jevnaldrende, og til å delta i sport, fysiske aktiviteter, kunstnerisk virksomhet og fritidsaktiviteter. Ethvert barn som er i skolealder, har rett til undervisning som er tilpasset barnets behov og evner, og som er lagt opp med henblikk på å forberede barnet på å komme tilbake til samfunnet. I tillegg skal alle barn, i den grad det er relevant, få yrkesopplæring på områder der de har mulighet til å finne seg arbeid etter endt opphold […].”

Norsk rett inneholder ikke særregler rettet spesielt mot unge lovbrytere, verken om plassering i varetekt eller gjennomføring av straff. Unge under 18 år kan plasseres sammen med voksne innsatte, og varetektsinnsatte kan plasseres sammen med domsinnsatte. Dette er blant annet begrunnet i prinsippet om at innsatte så langt det er mulig skal sitte fengslet i nærheten av hjemstedet, for å motvirke sosial isolasjon og legge til rette for kontakt med familien og nærmiljøet (nærhetsprinsippet). Dersom varetektsinnsatte under 18 år ikke skulle plasseres sammen med voksne, samtidig som nærhetsprinsippet også skulle ivaretas, ville de risikere å sitte alene.

Behandling av varetektsinnsatte er regulert i straffegjennomføringsloven kapittel 4. Fengselet skal håndheve de forbud eller kontrolltiltak (restriksjoner) retten eller påtalemyndigheten har fastsatt, og kan ikke endre eller lempe på disse uten forhåndsgodkjennelse. Varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner etter straffeprosessloven § 186 eller § 186 a har ikke anledning til å delta i fellesskap eller aktiviteter med andre innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 52. Varetektsinnsatte uten restriksjoner skal behandles på lik linje med domsinnsatte, jf. forskrift 22. februar 2002 nr. 183 § 4-3. De skal, til tross for at det etter straffegjennomføringsloven § 49 ikke foreligger aktivitetsplikt, motiveres til deltagelse i fellesskap og aktiviteter. Skadelige virkninger av fengslingen skal så vidt mulig forebygges, jf. straffegjennomføringsloven § 46 første ledd. Det følger av straffegjennomføringsloven § 18 at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte får et aktivitetstilbud på dagtid. Arbeid, opplæring, program eller andre tiltak er likestilt, jf. forskriften § 3-12.

Utvalget har beskrevet en rekke tiltak de mener vil ivareta barns særlige behov ved varetektsfengsling bedre enn dagens system. Utvalget vektlegger at barn som sitter i varetekt, skal prioriteres for alle typer tiltak. Dersom de er rettighetselever, skal det gis tilbud om skolegang. For øvrig skal de prioriteres for arbeid, programvirksomhet og andre tiltak, herunder trening, lufting mv. for å unngå skadevirkninger av varetektsoppholdet. Utvalget anbefaler at barn i varetekt fortrinnsvis bør sitte i felleskapsavdelinger. Utvalget peker videre på at det bør oppnevnes kontaktbetjent så raskt som mulig og at det må undersøkes om barnet har behov for en individuell plan. Utvalget mener det er naturlig at forvaltningen vurderer hvorvidt dette bør innarbeides i de relevante forskrifter eller retningslinjer og foretar de nødvendige endringer.

Nedenfor drøftes enkelte konkrete problemstillinger knyttet til innholdet i varetektsfengslingen som vil kunne fordre lovendringer.

7.7.2 Kontakt med familien

7.7.2.1 Gjeldende rett

Det følger av barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav c annet punktum at barnet ”skal ha rett til å opprettholde forbindelsen med sin familie gjennom brevveksling og besøk, unntatt under særlige omstendigheter”. Unntaket ”under særlige omstendigheter” er i den engelske teksten formulert som ”save in exceptional circumstances”. Ordlyden taler for at dette er et snevert unntak. Bestemmelsen må leses i sammenheng med barnekonvensjonen artikkel 3 (1). Stabil og god familiekontakt er et viktig moment i vurderingen av hva som er ”barnets beste”. Også dette tilsier at ”særlige omstendigheter” må tolkes strengt.

I norsk rett kan varetektsfanger, også mindreårige, ilegges brev- og besøksforbud ”i den utstrekning hensynet til etterforskingen i saken tilsier det”, jf. straffeprosessloven § 186. Bestemmelsen må tolkes i lys av våre internasjonale forpliktelser, og ved motstrid vil barnekonvensjonen gå foran straffeprosesslovens bestemmelser, jf. menneskerettsloven § 3.

7.7.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det er i strid med barnekonvensjonen å ilegge barnet brev- og besøksforbud, og foreslår at behovet for avskjerming avhjelpes ved bruk av brev- og besøkskontroll. Utvalget foreslår på den bakgrunn at det ikke skal kunne benyttes brev- og besøksforbud overfor nær familie der siktede er under 18 år, jf. utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 186.

Utvalget foreslår også at kriminalomsorgen kan gi reisestøtte til barnets familie slik at familie eller nærmeste pårørende kan komme på besøk der barnet er plassert i varetekt. Det foreslås at denne regelen gjelder tilsvarende for barn som soner en ubetinget fengselsstraff.

7.7.2.3 Høringsinstansenes syn

Elleve høringsinstanser støtter utvalgets forslag om at det ikke skal kunne benyttes brev- og besøksforbud overfor nær familie når siktede er under 18 år, nærmere bestemt Barne- og likestillingsdepartementet, Norges politilederlag, Vestfold politidistrikt, Kriminalomsorgen region Sør, Datatilsynet, Barneombudet, Oppfølgingsteam Trondheim, Foreningen for fangers pårørende, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen. Dette begrunnes med at kontakt med pårørende er av svært stor betydning for barnets velferd. Videre er det gitt uttrykk for at slik lovendring vil være i bedre overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. Fem av høringsinstansene påpeker at brev- og besøkskontroll er tilstrekkelig og noen ganger nødvendig, dette gjelder Barne- og likestillingsdepartementet, Norges politilederlag, Vestfold politidistrikt, Oppfølgingsteam Trondheim og Forsvarergruppen av 1977.

Barneombudet og Foreningen for fangers pårørende anfører at for familier som ikke snakker norsk må kriminalomsorgen ha plikt til å skaffe tolk, slik at kontakt ikke begrenses dersom det er behov for tilstedeværelse av betjent.

Åtte høringsinstanser støtter ikke utvalgets forslag, herunder Hordaland statsadvokatembeter, Haugaland og Sunnhordaland politidistrikt, Salten politidistrikt, Riksadvokaten, Stavanger kommune, Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Stine Sofies Stiftelse. Det gis uttrykk for at et absolutt forbud kan være uheldig og at det må åpnes for unntak. Reglene må ta høyde for at det i spesielle saker er viktig at personen i varetekt ikke bør kommunisere med nær familie, særlig i etterforskning av saker som gjelder æresrelatert vold og drap. Tilsvarende vil gjelde saker hvor familiemedlemmer mistenkes for å ha begått kriminelle handlinger sammen.

Riksadvokaten viser til at dersom andre i familien er siktet i samme sak eller har vært vitne til lovbruddet, kan kontakt med familie skade etterforskningen.

Oslo Kommune, ved Barne- og familieetaten, anfører at for enkelte av barna har nærmeste familie en posisjon som både forklarer og kan være en direkte årsak til at barnet er fengslet. Oslo kommune vurderer det som viktig å frata disse barna den belastningen det vil være å måtte si nei til besøk/brev og at det derfor bør foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Haugaland og Sunnhordland politidistrikt påpeker at det er stor variasjon hva gjelder saksforholdene og personene involvert, og at behovene både for den enkelte ungdom og etterforskingen i den enkelte sak ikke nødvendigvis vil være identiske. Det anføres at en må ha tillit til at retten fatter en riktig avgjørelse hvor hensynet til ungdommen er vurdert.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er i tvil om forslaget. Fylkesmannen mener at muligheten til å benytte brev- og besøksforbud vil kunne være hensiktsmessig for ungdom som straks fyller 18 år, mens det vil være mer betenkelig med et slikt forbud overfor de som er yngre.

Flertallet av de høringsinstansene som uttaler seg om reisestøtte er enig i forslaget om at kriminalomsorgen skal gi slik støtte til familien av barn i fengsel. Politijuristene understreker at samvær med familie og reisestønad for nærstående og lignende virkemidler, trolig vil være svært nyttig for at barnet skal ha en fornuftig og oppbyggende straffegjennomføring. Barneombudet påpeker at det bør etableres besøksleiligheter i tilknytning til der barnet er plassert. Ombudet mener det må legges til rette for besøk hver uke, fremfor en gang i måneden, som utvalget foreslår. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet påpeker at mange av forslagene i utredningen kan være viktige for barn som er innvandret eller som er norskfødte med innvandrerforeldre, for eksempel foreldresamarbeid og å bruke foreldre, familie og nettverk som ressurs. Dette gjelder også forslaget om å gi økonomisk reisestøtte til familien slik at barn kan ha kontakt med sin familie under fengselsopphold.

7.7.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det i utgangspunktet ikke bør være brev- og besøksforbud overfor barnets nære familie, og at behovet for avskjerming i stor grad vil kunne avhjelpes ved bruk av brev- og besøkskontroll. Departementet ser imidlertid at det unntaksvis kan være behov for brev- og besøksforbud, spesielt i saker om æresrelatert vold og drap, samt der familiemedlemmer mistenkes for å ha begått kriminelle handlinger sammen. Departementet er av den oppfatning at en slik snever unntaksbestemmelse ikke vil være i strid med internasjonale forpliktelser, da også barnekonvensjonen åpner for unntak ”under særlige omstendigheter”. Det kan nevnes at også enkelte av de andre nordiske landene har tilsvarende unntak. I Finland kan kontakt med nærstående, herunder brevveksling, telefonsamtaler og besøk, bare begrenses der det foreligger “särskilt vägande skäl” (særlig tungtveiende grunner) tilknyttet etterforskningen. Dette skal ikke skje i større utstrekning eller lengre enn nødvendig.

Departementet støtter forslaget om reisestøtte til barnets nærmeste familie og pårørende, blant annet som kompensasjon for at nærhetsprinsippet fravikes. På den måten kan det legges til rette for familiesamvær der dette er til beste for barnet. Også etter dansk rett kan foreldrene få dekket transportutgifter i forbindelse med samvær. Det er imidlertid nødvendig å utforme nærmere regler for omfanget av en slik støtte. En individuell vurdering av barnets behov og rimelighet i den enkelte sak bør inngå i en slik vurdering. Departementet foreslår derfor at kriminalomsorgen kan gi nærmere regler om økonomiske bidrag til innsattes nærstående for gjennomføring av besøk, jf. forslag til straffeprosessloven § 186 annet ledd nytt fjerde punktum, jf. straffegjennomføringsloven § 31 nytt åttende ledd.

7.7.3 Bruk av isolasjon

7.7.3.1 Gjeldende rett

Isolasjon kan benyttes under varetektsfengslingen for å forhindre bevisforspillelse, eller som disiplinærtiltak ved varetektsfengsling eller straffegjennomføring.

I henhold til straffeprosessloven § 186 a første ledd kan retten ved kjennelse beslutte at den fengslede skal utelukkes fra fellesskap med de andre innsatte (fullstendig isolasjon) når varetektsfengsling er besluttet etter § 184 annet ledd, jf. § 171 første ledd nr. 2, og det er nærliggende fare for at den fengslede vil forspille bevis i saken dersom han ikke holdes isolert. Er den siktede under 18 år, kan isolasjon besluttes bare hvis det er særlig påkrevet. Dagens regler åpner for at siktede under 18 år kan holdes isolert i opptil åtte uker sammenhengende, jf. § 186 a fjerde ledd. Kriminalomsorgen skal prioritere tiltak for å avhjelpe negative virkninger av isolasjon, jf. straffegjennomføringsloven § 36 annet ledd.

I tillegg kan en innsatt utelukkes fra fellesskapet i inntil 24 timer ved brudd på reglene om ro, orden og disiplin, jf. straffegjennomføringsloven § 39, jf. § 40. Kriminalomsorgen kan videre ta i bruk sikkerhetscelle der den innsatte er til fare for seg selv eller andre, jf. straffegjennomføringsloven § 38.

Konvensjonstatene skal ifølge barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav a første punktum sørge for at intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Barnekomiteen har kritisert flere av statene for brudd på forbudet, blant annet for bruk av isolasjon. For nærmere omtale vises det til punkt 11.9.1.3 nedenfor.

Videre følger det av barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav c at ethvert barn som er berøvet friheten skal ”behandles med menneskelighet og med respekt for menneskets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov i forhold til dets alder.” Barnekomiteen uttaler i Generell kommentar nr. 10 punkt 89:

“Disiplinærtiltak skal være i samsvar med prinsippet om å verne den mindreåriges iboende verdighet og de grunnleggende formål med plassering av mindreårige i institusjon. Disiplinærtiltak som innebærer en krenkelse av konvensjonens artikkel 37, skal være strengt forbudt, herunder fysisk avstraffing, plassering i mørkecelle eller på isolat, og annen straff som kan sette barnets fysiske eller psykiske helse eller barnets ve og vel i fare.”

7.7.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener bruk av isolasjon i en så lang periode som åtte uker er i strid med Barnekonvensjonen. Det påpekes at bruk av isolasjon kan ha alvorlige skadefølger for barnet. Forskning viser at isolasjon kan ha både akutte og kroniske skadefølger. Barn som har begått straffbare handlinger er i utgangspunktet en belastet og sårbar gruppe som vil være spesielt utsatt for skadefølger.

Utvalget går inn for et forbud mot bruk av fullstendig isolasjon av barn i varetekt. Utvalget mener at de hensyn som begrunner fullstendig isolasjon, må kunne ivaretas på andre måter. Uansett anføres det at skadevirkningene, ved bruk av fullstendig isolasjon, er så store at hensynet til barnet må gå foran politiets eventuelle behov under etterforskningen.

7.7.3.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av de høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet støtter helt eller delvis forslaget om forbud mot isolasjon, herunder Barne- og likestillingsdepartementet, Politiets Fellesforbund, Vestfold politidistrikt, Hordaland statsadvokatembeter, Kriminalomsorgen region nordøst, Barneombudet, Bergen kommune ved Byrådet, Oppfølgingsteam Trondheim, Foreningen for fangers pårørende, Juss-Buss, Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen. Dette begrunnes med at inngrepet kan ha svært alvorlige skadevirkninger for barnet, både akutte og langvarige, samt at en lovendring vil være i bedre overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser.

Forsvarergruppen av 1977 mener at det å plassere et barn i fullstendig isolasjon medfører en risiko for traumer og skadevirkninger hos barnet, og at hensynet til etterforskningen lar seg avhjelpe ved bruk av delvis isolasjon, brev- og besøkskontroll og eventuelt plassering av medsiktede i ulike fengsler. Advokatforeningen peker på at også bruk av delvis isolasjon bør unngås i aller største utstrekning.

Enkelte er imidlertid skeptiske til et absolutt forbud mot isolasjon, herunder Politijuristene, Haugaland og Sunnhordaland politidistrikt og Kriminalomsorgen region sør. Politijuristene mener at det i særskilte tilfelle bør være åpning for å benytte dette tvangsmiddelet. Kriminalomsorgen region sør anfører at de hensyn til isolasjon under varetekt som utvalget viser til, ikke gir et korrekt bilde. Regionen påpeker at mulighetene til hel eller delvis isolasjon er svært begrenset etter lovendringen i 2002, og at det i de aller fleste tilfeller heller benyttes brev- eller besøksforbud.

7.7.3.4 Departementets vurdering

Norge har flere ganger blitt kritisert for sin bruk av isolasjon, av både The Committee Against Torture (CAT) og The European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT). The UN Working Group on Arbitrary Detention uttalte følgende i rapporten etter sitt siste besøk i Norge: “The Working Group is generally concerned at the frequency of the use of isolation in detention, both in remand and after sentencing.” Bekymringen omfatter altså både bruk av isolasjon under varetekt og straffegjennomføring.

Denne kritikken har ikke vært knyttet til isolasjon av barn spesielt. Det skal imidlertid mindre til for at isolasjon av barn anses uakseptabelt enn isolasjon av voksne innsatte. En av grunntankene bak barnekonvensjonen er at barn har behov for særlig beskyttelse, noe som også er fremholdt i barnekonvensjonens fortale. Dette innebærer en erkjennelse av at barn er særlige sårbare.

Departementet er av den oppfatning at det er hensiktsmessig med et forbud mot bruk av fullstendig isolasjon overfor barn i varetekt, på grunn av de store traumer dette kan påføre barnet. Departementet støtter utvalget i at de hensyn som begrunner fullstendig isolasjon, vil kunne ivaretas på andre måter. Blant annet vil bruk av delvis isolasjon langt på vei bidra til å ivareta behovet for at flere siktede i samme sak ikke får kontakt med hverandre. Departementet vil understreke at lovendringen kun retter seg mot adgangen til å utelukke barn fra felleskap med andre innsatte etter straffeprosessloven § 186 a, altså når det er nærliggende fare for at den fengslede vil forspille bevis i saken dersom han ikke holdes isolert. Isolasjon som disiplinærtiltak drøftes nedenfor i punkt 11.9.4 om straffegjennomføring.

7.8 Varetektssurrogater

7.8.1 Gjeldende rett

I følge barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b skal pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn bare benyttes som ”en siste utvei”. Dette forutsetter nødvendigvis at det finnes flere utveier, altså at det foreligger alternative tiltak som kan benyttes i stedet for frihetsberøvelse.

Det følger av barnekonvensjonen artikkel 4 at ”[p]artene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon.” Dette medfører en plikt for staten til å sørge for at det foreligger alternative tiltak som kan benyttes i stedet for frihetsberøvelse av barn. Barnekomiteen har også lagt til grunn en slik forståelse av barnekonvensjonen i Generell kommentar nr. 10, der det flere steder understrekes betydningen av å utvikle et bredt spekter av effektive tiltak. Det vises blant annet til punkt 80, der det heter:

“For at partene skal kunne oppfylle sin plikt etter artikkel 37 bokstav b) til bare å benytte frihetsberøvelse som en siste utvei, må de ha et effektivt spekter av alternativer til rådighet […].”

Straffeprosessloven oppstiller alternativer til varetektsfengsling i §§ 181 og 188. Eksempler på fengslingssurrogater er meldeplikt, restriksjoner knyttet til oppholdssted, innlevering av førerkort eller pass, plassering i institusjon og sikkerhetsstillelse ved kausjon, deponering eller pantsettelse.

7.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at det innenfor dagens regelverk er rom for omfattende restriksjoner som kan ivareta de hensyn som begrunner varetektsfengsling. Det er etter utvalgets vurdering mulighet til å opprette spesialordninger i enkelte tilfeller, men det bør utvises forsiktighet med å åpne for private løsninger der barnets familie gis kontrolloppgaver.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om bruk av varetektssurrogater.

Redd Barna mener at bestemmelsen om fengslingssurrogater bør benyttes i langt større grad enn i dag, og at det i medhold av barnekonvensjonen artikkel 3 påhviler myndighetene et ansvar for å etablere og gjennomføre alternativer til tradisjonell arrest og varetektsfengsling.

Advokatforeningen ser positivt på at alternativer til varetektsbruk blir drøftet, men mener at utvalget ikke i tilstrekkelig grad tar stilling til eller fullfører drøftelsen. Foreningen stiller seg positiv til at det opprettes skreddersydde ordninger. Videre gis det uttrykk for at husarrest bør oppregnes som et alternativ til varetekt i lovs form. En slik lovfesting vil ha symbolverdi og øke sannsynligheten for at alternativet blir vurdert hyppigere.

Salten politidistrikt mener at det er viktigere å tilrettelegge for varetektssurrogater, slik at innsettelse i fengsel kan unngås, enn å se på tiltak som kan redusere skadevirkningene av varetektsfengsling.

7.8.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen i straffeprosessloven § 181 inneholder ikke en uttømmende oppregning av varetektssurrogater, kun eksempler, jf. uttrykket ”andre vilkår, så som …”. Også såkalt husarrest vil kunne benyttes som varetektssurrogat, selv om dette ikke nevnes konkret. Det vil for øvrig også kunne subsumeres under alternativet om restriksjoner knyttet til oppholdssted. Det kan imidlertid ha en viss pedagogisk effekt å innta tiltaket husarrest uttrykkelig, dersom det er ønskelig med en utvidet bruk av slikt surrogat.

Hvorvidt et slikt surrogat er hensiktsmessig, vil være avhengig både av barnets atferd og de nærståendes evne til grensesetting og omsorg. Departementet støtter utvalget i at det er grunn til å vise varsomhet med å åpne for private løsninger der barnets familie gis kontrolloppgaver, da nettopp manglende ressurser og evne til grensesetting kan være en del av det komplekse bildet som danner grunnlaget for barnets kriminelle atferd.

Departementet mener likevel at varetektssurrogat bør brukes oftere enn det gjøres i dag. Der den unges livssituasjon tilsier det, skal spesialtilpassede løsninger alltid vurderes. Dersom foreldrene ikke evner å bidra, må for eksempel tiltak knyttet til andre støttepersoner vurderes. I disse tilfeller vil også offentlige instanser, som blant annet justissektoren og barneverntjenesten, kunne bistå med tiltak som reduserer belastningen på de nærstående. Hvilke løsninger som er aktuelle vil bero på grunnlaget for varetekten. I enkelte tilfeller vil også mindre inngripende tiltak som meldeplikt, besøksforbud, innetid med elektronisk kontroll, forbud mot å oppholde seg på bestemte steder, ruskontroll etc. kunne være aktuelle. Dette er restriksjoner som kan fastsettes innenfor dagens regelverk, og det foreslås ingen lovendringer på dette punktet.

7.8.5 Barneverninstitusjon som varetektssurrogat

7.8.5.1 Gjeldende rett

Barn mellom 15 og 18 år som begår lovbrudd vil kunne bli møtt både med strafferettslige virkemidler og med barneverntiltak. Etter barnevernloven § 4-24 kan et barn som har vist alvorlige atferdsvansker, plasseres eller tilbakeholdes i institusjon uten eget samtykke. Alvorlig eller gjentatt kriminalitet er atferdsavvik som nevnes eksplisitt i loven. Samtidig vil mindreårige over den kriminelle lavalderen og kunne bli møtt med straffeprosessuelle tvangsmidler og straffereaksjoner.

Kriminalomsorgen har i dag ansvaret for å finne egnede varetektsplasser. Straffeprosessloven oppstiller imidlertid alternativer til varetektsfengsling i §§ 181 og 188. For barn vil særlig plassering i barneverninstitusjon være aktuelt. I praksis vil spørsmålet om plassering i barneverninstitusjon komme opp utenfor fengslingsmøtene. Påtalemyndigheten kan, dersom det foreligger samtykke fra barneverninstitusjonen, foreslå at varetekten skal utholdes i en barneverninstitusjon. Domstolen kan da avsi slik kjennelse. I enkelte saker vil alternativer fremkomme under behandlingen i retten, som da kan beslutte varetekt i et nærmere angitt surrogat. Som regel finnes imidlertid ikke et slikt alternativ, og domstolens adgang til å beslutte plassering i barneverninstitusjon benyttes derfor sjelden.

Politiet skal imidlertid fortsette å lete etter surrogat som kan ivareta de hensyn som begrunnet varetekt. Når et tilfredsstillende alternativ er funnet, kan politiet løslate før tiden på visse betingelser, eller de kan overføre den fengslede til et surrogat for resttiden.

I St.meld. nr. 20 (2005-2006) ble det gitt uttrykk for at regjeringen ønsket at fengslingssurrogater, og da særlig barneverninstitusjoner, som hovedregel skal benyttes når den siktede er under 18 år. Det ble ansett som viktig å sikre at barneverninstitusjonene er godt nok utbygget til å ta imot de unge på en forsvarlig måte, at plasseringen er til det beste for barnet og at den kan hindre rømming, gjentagelse eller ødeleggelse av bevis. Videre ønsket regjeringen å vurdere om Bufetat skulle pålegges en plikt til å stille plass til disposisjon, og at samtykke fra barnevernet således ikke er nødvendig. Dette forslaget møtte sterk motstand, også under behandlingen i Stortinget.

Barneverninstitusjon kan i dag kun unntaksvis benyttes som varetektssurrogat, der det er mulig innenfor bestemmelsene i forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon av 12. desember 2002 (rettighetsforskriften). Det følger av straffeprosessloven § 188 at institusjonen eller kommunen skal samtykke til institusjonsplassering som varetektssurrogat.

Plassering av ungdom med store atferdsvansker i barneverninstitusjon, i henhold til barnevernloven § 4-24, skjer etter vedtak fra fylkesnemnda. Slik plassering har et annet siktemål enn varetektsfengsling, nemlig omsorgs- og behandlingsformål, og skjer ikke på bakgrunn av samfunnets behov for beskyttelse. I praksis er det motstand i barnevernet mot å fungere som varetektssurrogat. Begrunnelsen er primært at det ikke er samsvar mellom barnevernets formål og varetektsinstituttets formål. I de tilfeller der plassering skjer, er barnevernet vanligvis allerede involvert eller særlige grunner tilsier at de to formålene kan dekkes gjennom plassering i barneverninstitusjon.

7.8.5.2 Utvalgets forslag

Det inngikk i utvalgets mandat å drøfte og vurdere dagens dobbeltsporede system, hvor unge lovbrytere kan bli møtt både med strafferettslige virkemidler og med barneverntiltak. Det er ikke fremmet konkrete forslag til endringer i denne systematikken, men behovet for tett samarbeid mellom justismyndigheter og barnevernmyndigheter er understreket.

Utvalget antar at det kan være aktuelt å plassere barnet i en barneverninstitusjon som et surrogat for bruk av varetekt, i første rekke der barnet allerede er institusjonsplassert og inne i en god progresjon. Barnevernets arbeid med en ungdom som er varetektsfengslet kan også tenkes å føre til at en overføring fra fengsel til institusjon vil være forsvarlig både ut fra fengslingens formål og barnevernets formål.

Forslaget om å gi barnevernet en plikt til å legge til rette for å fungere som varetektssurrogat er ikke fulgt opp av utvalget. Utvalget trekker likevel frem opphold i barneverninstitusjon som det mest aktuelle surrogatet til varetektsfengsling. Barneverntjenestens faglige kompetanse og mål om å gi barnet omsorg og behandling, vil kunne innebære at inngrepet oppfattes mindre belastende for barnet enn fengsling.

Utvalget mener at et alternativ som helt ut skal kunne erstatte varetektsfengsling av barn, må kunne ivareta de samme hensyn som begrunner slik frihetsberøvelse. Varetektsfengsling er dessuten et strakstiltak, og tidsmomentet tilsier at surrogater må kunne fremskaffes like raskt som en varetektsplass. Hensynet til andres sikkerhet, samt faren for bevisforspillelse og unndragelse, krever at institusjonen kan benytte låste dører og streng kontroll, og utvalget påpeker at de fleste barnevernsinstitusjoner i dag er åpne. Utvalget mener at dersom plassering i barnevernet skal erstatte bruk av varetektsfengsling, er det en forutsetning at det opprettes egne barneverninstitusjoner for barn som har begått lovbrudd eller er mistenkt for dette. Slike institusjoner må presumptivt ha en viss utbredelse, kunne lukkes og være lett tilgjengelig på kort varsel.

Utvalget peker på flere hensyn som taler mot å overføre ansvaret for strakstiltak til barneverntjenesten. Slik overføring vil innebære at barnevernet får ansvaret for et felt som tradisjonelt faller innenfor kriminalomsorgens arbeidsområde, nemlig samfunnsvern og straff, i tillegg til sitt eget overordnede formål som er hensynet til barnets beste. En sammenblanding av oppgaver vil være uheldig og kunne medføre at tilliten til barnevernet blir svekket. Ved å samle barn som er mistenkt for lovbrudd i én institusjon, vil dessuten tendensen til kriminell utvikling hos barna kunne forsterkes. Videre er det en fare for at egne institusjoner vil legitimere økt bruk av institusjonsplassering av barn og at frihetsberøvelse vil benyttes for et lengre tidsrom enn i dag.

Utvalget konkluderer med at kriminalomsorgen fortsatt bør ha ansvaret for varetektsfengsling av barn. Det foreslås således ikke at ansvaret for slik fengsling eller lignende tiltak for barn, overføres til barneverntjenesten.

7.8.5.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av de som uttaler seg om dette spørsmålet, elleve instanser, mener at ansvaret for varetektsplassering ikke bør overføres til barnevernet. Dette gjelder Barneombudet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Oppfølgingsteam Trondheim, Riksadvokaten, Barne- og likestillingsdepartementet, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Kriminalomsorgen region øst, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Buskerud og Bufetat. Begrunnelsen er blant annet knyttet til de ulike formål som disse tjenestene har. Barnevernet har barnets beste i fokus, mens justissektoren også må ta hensyn til samfunnets behov for vern mot alvorlig kriminalitet, i tillegg til etterforskningshensyn. Flere påpeker dessuten at en overføring til barnevernet i realiteten vil innebære at barnevernet får et straffegjennomføringsansvar, og at dette kan innebære en uheldig sammenblanding av roller og en sammenblanding av straff og behandling.

Barneombudet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Oppfølgingsteam Trondheim støtter utvalgets vurdering om at det fortsatt bør være kriminalomsorgen som skal ha det primære ansvaret for varetektsfengsling av barn og at opphold i dagens barneverninstitusjon ikke kan erstatte bruken av varetektsfengsling av barn. Også Riksadvokaten, Barne- og likestillingsdepartementet, Vestfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Kriminalomsorgen region øst, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Buskerud og Bufetat slutter seg til utvalgets konklusjon om at ansvaret for varetektsfengsling ikke bør overføres barnevernet.

Barneombudet mener at en overføring til barnevernet i realiteten vil innebære at barnevernet får et straffegjennomføringsansvar. Barneombudet er redd for at dette kan innebære en uheldig sammenblanding av roller - og en sammenblanding av straff og behandling. Barnevernets fokus og rolle er en annen enn kriminalomsorgens.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at barneverntjenesten har som hovedoppgave å gi barn omsorg og behandling, og at andre instanser vil måtte ivareta hensynet til samfunnets behov for vern. Etter Bufetats oppfatning vil varetektssurrogat i barneverninstitusjon alltid være problematisk der varetektssurrogat er begrunnet i etterforskningstekniske hensyn og samfunnsvern. Formålene i barnevernloven, rammer for institusjonene og regelverket for rettigheter og bruk av tvang i barneverninstitusjoner, tar ikke høyde for å ivareta slike hensyn.

Én instans, Politijuristene, gir uttrykk for at det er vanskelig å se for seg noe alternativ som kan erstatte bruken av varetektsfengsling, og at barneverntjenesten i dag ikke er dimensjonert til å ta hånd om barna det her er snakk om. Politijuristene ber imidlertid om at det iverksettes prøvetiltak for å høste erfaring av om barnevernet i større grad kan tre inn i kriminalomsorgens rolle, og at en slik løsning ikke kan forkastes alene med henvisning til å opprettholde tilliten til barnevernet.

Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen er ikke ubetinget enig i utvalgets konklusjon om at ansvaret for varetektsfengsling ikke bør overføres barnevernet. Forsvarergruppen gir uttrykk for at bruk av barnevernsinstitusjoner muligens vil kunne erstatte bruk av varetektsfengsling dersom tilstrekkelige ressurser tilføres barnevernet. Advokatforeningen mener at risikoen for stigmatisering og forsterking av kriminelle tendenser, som utvalget peker på hefter ved barnevernsinstitusjonene, antagelig i like stor eller større grad knytter seg til fengslene.

Salto – samarbeid Oslo politidistrikt og Oslo kommune mener utvalgets stadfestelse av det strafferettslige sporet som ”hovedsporet”, kan oppfattes som at dagens system opprettholdes med de problemstillinger og utfordringer som følger med dette.

Kriminalomsorgen region sør mener at barnevernet ofte slipper saken og overlater barnet til kriminalomsorgen så snart det er pågrepet. Etter regionens syn er det ikke barnets beste å oppholde seg i fengsel, og den enkleste måten å overholde barnekonvensjonens forpliktelser om ikke å blande barn og voksne og domsinnsatte og varetektsfengslede på, er å gjennomføre varetekt i barneverninstitusjon. Regionen anser det ikke nødvendig å opprette egne institusjoner i barnevernet til varetektsfengsling, da det må kunne tenkes opprettet avdelinger innen en barneverninstitusjon som på kort varsel etablerer det påkrevde varetektsregimet. Innenfor en region eller et fylke bør det kunne finnes tverrfaglige ambulerende team med særlig kompetanse på sikkerhet og innhold i varetekts- og soningsregimer som kan settes inn ved behov. Også Barneombudet mener at man må jobbe for å finne lokale, alternative løsninger som tilpasses den enkelte ungdommens behov slik at man unngår at varetektsoppholdet gjennomføres i fengsel i så stor grad som overhodet mulig. Ombudet uttaler at opprettelsen av et sentralt ambulerende team med god fagkompetanse vil spille en viktig rolle i så måte.

7.8.5.4 Departementets vurdering

Innledningsvis kan det bemerkes at det er domstolen som har kompetanse til å bestemme i kjennelse at varetekten skal avholdes i en barneverninstitusjon. Slik beslutning kan imidlertid ikke tas uten at barneverninstitusjonen samtykker. I utgangspunktet er det kriminalomsorgen som har hovedansvaret for å finne egnede varetektsplasser, og gjennomføringen av slik varetektsfengsling reguleres av straffegjennomføringsloven. Dersom barneverntjenesten samtykker til at barneverninstitusjon benyttes som varetektssurrogat, må bruken av tvang være innenfor rettighetsforskriftens bestemmelser.

Departementet vil først vurdere hvorvidt ansvaret for barn i varetekt i sin helhet skal overføres til barneverntjenesten. Formålet med varetekt og kravene til slike lokaler tilsier at barneverninstitusjonene som regel ikke er egnet. Barneverntjenesten har som hovedoppgave å gi barn omsorg og behandling, ikke å ivareta hensynet til samfunnets behov for vern eller etterforskningshensyn. Formålene i barnevernloven, og regelverket for rettigheter og bruk av tvang i barneverninstitusjoner, ivaretar ikke slike hensyn. Varetektsfengsling er dessuten et strakstiltak, og tidsmomentet tilsier at institusjonsplass må kunne fremskaffes like raskt som en varetektsplass. Barneverntjenesten har i dag ikke kapasitet til å ta i mot denne gruppen.

Det er også gode grunner for ikke å bygge egne institusjoner innenfor barnevernet for å ivareta de formål som begrunner varetekt. Dersom barneverninstitusjoner fullt ut skal erstatte varetektsfengsling for denne gruppen, vil de måtte være egnet til å hindre bevisforspillelse, unndragelse og nye straffbare forhold, samt ivareta hensynet til andres sikkerhet. Dette innebærer at institusjonen må kunne benytte låste dører og streng kontroll, hvilket kan komme i konflikt med rettighetsforskriften. Det er også en fare for at egne institusjoner vil legitimere økt bruk av institusjonsplassering av barn og at frihetsberøvelse vil benyttes for et lengre tidsrom enn i dag.

En overføring av ansvaret, eller plikt til å stille med plass i institusjon, vil dessuten innebære at barnevernet får ansvaret for et felt som tradisjonelt faller innenfor kriminalomsorgens arbeidsområde, i tillegg til sitt eget overordnede formål som er hensynet til barnets beste. En sammenblanding av oppgaver vil kunne være uheldig og medføre at tilliten til barnevernet svekkes. Departementet konkluderer etter dette med at ansvaret for varetektsfengsling ikke bør overføres til barneverntjenesten og at kriminalomsorgen fortsatt bør ha ansvaret for egnede plasser. Dette samsvarer både med utvalgets vurdering og flertallet av høringsinstansenes syn.

Departementet vil likevel presisere at det er en målsetting å legge til rette for å unngå at barn plasseres i fengsel gjennom å stimulere til økt bruk av surrogatordninger for barn der frihetsberøvelse ikke kan unngås. Det fremgår av internasjonale konvensjonsforpliktelser at frihetsberøvelse kun skal benyttes som siste utvei, hvor andre alternative tiltak ikke kan benyttes. Dette er også bakgrunnen for at departementet ønsker å skjerpe vilkårene for bruk av varetektsfengsling ovenfor barn som var under 18 år på handlingstidspunktet til der det er ”tvingende nødvendig”, jf. punkt 7.4.4 ovenfor.

Barneverntjenesten skal i fengslingsmøtet blant annet medvirke til å finne alternativer til fengsel. Barneverninstitusjoner kan benyttes som varetektssurrogat, der dette er mulig innenfor rettighetsforskriftens bestemmelser, og kommunen eller institusjonen samtykker til det. Ved eventuelle varetektsplasseringer i statlige barneverninstitusjoner skal Bufetat, som eier av institusjonen, samtykke til plasseringen. Det kan stilles spørsmål om samtykke bør gis av Bufetat også ved plassering i kommunale og private barneverninstitusjoner, for å sikre at godkjennelse gis på et nivå som har tilstrekkelig oversikt over de tilgjengelige institusjonene. Mot dette kan det innvendes at det ofte er behov for et strakstiltak, og det kan ikke utelukkes at arbeidet med å finne alternative surrogater til fengsel vil kunne kompliseres dersom samtykke skal gis på regionalt nivå. Departementet foreslår ingen lovendringer på dette punktet, da ansvarsfordelingen innen barneverntjenesten ikke er utredet i denne proposisjonen. Et konkret tilbud om plass som oppfyller varetektens formål bør uansett foreligge før det avsies kjennelse om varetektsplassering i barneverninstitusjon.

Det kan nevnes at det i flere av de nordiske landene legges til rette for bruk av barnevern- eller annen institusjon som varetektssurrogat. Den som på grunn av alder kan lide alvorlig mén av varetektsfengslingen vil etter svensk rett bare varetektsfengsles dersom det er åpenbart at betryggende overvåkning ikke kan ordnes, jf. punkt 6.1.2 ovenfor. Opphold hos barneverntjenesten (socialtjänsten) vil kunne kvalifisere som betryggende overvåkning og benyttes som alternativ til fengsling. I Danmark skal påtalemyndigheten, der det oppstår spørsmål om å varetektsfengsle unge under 18 år, nedlegge påstand om plassering på sikret sosial institusjon (ikke barneverninstitusjon), med mindre siktelsen angår særlig grov eller farlig kriminalitet, jf. punkt 6.2.2 ovenfor. På Island kan barn ikke varetektsfengsles med mindre det er åpenbart at andre mindre inngripende tiltak, som for eksempel opphold på sykehus eller institusjon, ikke er egnet til å oppnå formålet, jf. punkt 6.4.4 ovenfor.

Det er også i Norge sett eksempler på at kriminalomsorgen, i samarbeid med barneverntjenesten, har funnet frem til tilfredsstillende varetektssurrogater utenfor fengsel. Dersom barnet vanskelig kan bli værende i den barneverninstitusjonen vedkommende bodde i på tidspunktet for lovbruddet, kan det være aktuelt med flytting til en annen barneverninstitusjon. Det kan også tenkes brukt annet enn ordinære barneverninstitusjoner, der hensynet til øvrige beboere tilsier at slik plassering er uheldig. For eksempel kan et barn bli flyttet til et eget hus med døgnkontinuerlig bemanning fra barnevernet, men der kostnadene og det overordnende ansvaret for å oppfylle varetektens formål ligger hos, og kostnadene blir dekket av, kriminalomsorgen. Et slikt individuelt tilpasset opphold vil ivareta hensynene bak varetekten, samtidig som barnet sikres nødvendig omsorg, i tråd med barnevernlovens formål.