5 Forskning og prosjekter

5.1 Innledning

For å møte utfordringene knyttet til barne- og ungdomskriminalitet er det avgjørende å bygge videre på den kunnskap som er ervervet gjennom forskning, prosjektarbeid og evalueringer i Norge, så vel som i andre land.

Som en del av kunnskapsgrunnlaget for denne lovproposisjonen har departementet hatt samtaler med JustisProffene, en gruppe ungdommer med erfaring fra barnevernet og justissektoren. Her er rådene entydig rettet mot mindre bruk av fysiske stengsler, mer bruk av konfliktråd og samfunnsstraff, samt økt vekt på skolegang og individuell oppfølging.

I NOU 2008:15 Barn og straff er det foretatt en gjennomgang av forskning og forsøksprosjekter som retter seg mot ungdom som begår lovbrudd. Forskningen som presenteres der bygger i all hovedsak på evidensbaserte tiltak, som innebærer bruk av psykologisk-pedagogiske og sosiale læringsteknikker for å påvirke ungdommenes atferd og tenkemåte.

Som bakgrunn for forslaget om å innføre en ny straffereaksjon for barn som alternativ til fengsel, vil det nedenfor gis en kort beskrivelse av prosjekter og evalueringer som særlig retter seg mot gjenopprettende prosesser (restorative justice) og forskning om kompetanseutviklende tiltak. Forskningen omhandler forståelsen av et underliggende gjensidig påvirkningsforhold mellom den unge og omgivelsene, hvor den unge samtidig påvirkes av og påvirker sine omgivelser. Den unge betraktes som ansvarlig og som aktør i eget liv. Det henvises for øvrig til vedlegg 1, som gir en mer utfyllende beskrivelse av denne forskningen.

Et sentralt prinsipp innenfor pedagogisk forskning er myndiggjøring. Dette innebærer å dyktiggjøre de unge i å delta i og videreutvikle samfunnet, der samhandling mellom individ og samfunn står sentralt. Utviklingen av de unges handlingskompetanse står derfor svært sentralt i arbeidet med reintegrering av utsatt ungdom. Et annet vesentlig perspektiv er at den menneskelige handlingskompetansen alltid vil være forankret i konkrete situasjoner og livsbetingelser, og læring må derfor alltid skje i gjensidig samhandling mellom den unge og omgivelsene.

Konsekvenspedagogikken legger særlig vekt på den sosiale handlingskompetansen, og peker på at handlingene og deres konsekvenser utgjør et viktig grunnlag for sosial læring. Det understrekes at i arbeidet med rehabilitering av barn og unge må individets egne ressurser gis stor betydning, og den pedagogiske innsatsen må bestå i å styrke individets vilje til å gjøre noe annet enn det hittil har gjort. Målet vil således være et læringsresultat som både omfatter konkrete faglige kvalifikasjoner, og en sosial handlingskompetanse som gir den unge en forståelse for hvordan man handler og fungerer innenfor rammer og normer, i den sosiale virkeligheten.

Det som ofte kjennetegner ungdom som utvikler alvorlig problematferd er at de har levd i en konflikt- og motsetningsfylt livssituasjon som den unge er påvirket av, og må lære å forholde seg til. Forskingen påpeker at det viktigste målet for rehabilitering av utsatte barn og unge derfor er at de skal kunne mestre dette komplekse og motsetningsfylte, og samtidig kunne bevare seg selv. I et slikt perspektiv vil kompetanseutviklende tiltak stå sentralt, særlig tiltak som retter seg mot barnets livsmestringskompetanse eller handlingskompetanse.

Flere undersøkelser fra de senere år har konstatert at domfelte er en gruppe som er overrepresentert når det gjelder levekårs- og helseproblemer sammenlignet med befolkningen for øvrig. Mange er fysisk og psykisk syke, lavt utdannet, har dårlig tilknytning til arbeidslivet og har problemer på boligmarkedet. For mange er det snakk om en opphoping av problemer som gradvis har utviklet seg siden oppveksten.

Både norsk og internasjonal forskning viser at virkningen av fengselsstraff kan være særlig negativ for unge domfelte. Det er også et spørsmål om tradisjonelle straffetiltak innebærer læring som gir grunnlag for å kunne handle annerledes. Tradisjonell straff iverksettes i stor grad for å vise at samfunnet tar avstand fra bestemte handlinger og i håp om en allmennpreventiv virkning.

For å motvirke de negative virkningene av straffen, peker pedagogisk forskning på at det vil være hensiktsmessig å operere med tre ulike tidshorisonter i reaksjonen:

• Det historiske – lovbruddet og hjelp til å gjøre opp for seg

• Nåtiden – hjelp til planlegging av egen fremtidig forandring

• Fremtiden – hjelp til å gjennomføre forandringen

Den foreslåtte ungdomsstraffen, som baserer seg på gjenopprettende prosesser, vil fange opp disse tre elementene gjennom ungdomsstormøte, ungdomsplan og oppfølgingsteam, jf. omtale av dette i kapittel 10.

Restorative justice som en alternativ strafferettslig reaksjon, eller som et supplement, kan bidra til mindre stigmatisering av domfelte og øke muligheten for gjenoppretting av tilliten mellom de berørte parter. På denne måten vil reaksjonen bidra til en tryggere situasjon for partene i fremtiden. Tilrettelagte møter mellom offer og gjerningsperson anses å øke muligheten for at lovbryteren tydeligere ser konsekvensene av sine handlinger. Positive tilbakemeldinger om at man tar ansvar, kan bidra til læring på et dypere plan for lovbryteren, og dermed forebygge ny kriminalitet. For offeret kan møtet gi mulighet til å bearbeide hendelsen, få plassert skyld og ansvar, og slik komme ut av offerrollen.

Vekstmuligheter for begge parter er sentrale begrunnelser for å implementere restorative justice, resultatene er imidlertid vanskelig å måle.

Det vises til en nærmere redegjørelse av særlig relevant forskning i eget vedlegg. De valgte temaer er bruk av restorative justice i arbeidet med ungdom som har begått alvorlig kriminalitet og forskning om kompetanseutvikling i forbindelse med forebygging av unges gjentagelse av kriminalitet. Forskningen bekrefter at det er viktig for unges motivasjon, styrke til forandring og mulighet for sosial rehabilitering, at det benyttes reaksjonsformer som legger vekt på sosial interaksjon med samfunnet. Det er også viktig å legge til rette for at den unge gis hjelp til å gjøre opp for seg. I vedlegget vises det også til forskning om levekår.

5.2 Relevante prosjekterfaringer

Regjeringen har i de senere år igangsatt og gjennomført flere ulike prosjekter med sikte på å utvikle bedre og mer individtilpassede reaksjoner overfor barn som bryter loven. Et gjennomgående trekk ved de ulike prosjekter er tverretatlig samarbeid. Bakgrunnen for dette er en erkjennelse av at unge lovbrytere ofte har sammensatte og ulikartede utfordringer i livet. Tradisjonell straff er sjelden tilstrekkelig for å hjelpe den enkelte ut av en kriminell løpebane.

5.2.1 Stifinner’n jr.

Stifinner’n jr. var et delprosjekt under prosjektet SNU unge lovbrytere i tide – et felles ansvar for stat, kommune og lokalsamfunn. Prosjektet ble etablert i mai 2005 og var et samarbeid mellom seks departementer. Målet var å prøve ut tiltak for å sikre kontinuitet i oppfølgingen og motivasjonsarbeidet for unge lovbrytere på vei ut av fengsel til hjem og samfunn, gjennom samarbeid mellom kriminalomsorgen og barnevernet. Prosjektet ble evaluert i 2006 og avviklet i sin daværende form i januar 2007.

Stifinner’n jr. ble lokalisert i Oslo fengsel og knyttet til Stifinneravdelingen, men forsterket med barnevernfaglig kompetanse. Stifinner’n var et etablert tilbud til voksne rusmisbrukere som samarbeidet tett med Tyrili-stiftelsen. Stifinner’n jr. skulle således dra nytte av prosjektet som var etablert ved Stifinner-avdelingen. Prinsipper og ideologi skulle være de samme, men tilpasset de unges behov. Prosjektet var enestående i den forstand at den barnevernansatte hadde sitt daglige virke i fengselet, men var administrativt knyttet til bydel Alnas barnevernsenhet. Det ble i tillegg tilsatt en miljøarbeider i regi av fengselet med barnevernfaglig kompetanse.

Prosjektet oppnådde ikke de målene som var satt. En av årsakene som blir trukket frem i evalueringsrapporten er de utfordringene som lå i møtet mellom ulike systemer. I rapporten pekes det derfor på at det er behov for økt samarbeid mellom etatene på systemnivå for å oppnå en vellykket tilbakeføring til samfunnsdeltakelse for de unge. Det pekes også på at det var behov for flere ressurser for å kunne opprettholde målsetningene i prosjektplanen. Rapporten konkluderte med at kriminalomsorgen er helt avhengig av samarbeid med aktuelle aktører som kan tilrettelegge for tiltak både før, under og etter fengselsoppholdet. Erfaringene fra Stifinner’n jr. er en del av grunnlaget for dagens utviklingsarbeid.

5.2.2 Brobyggerprosjektet

Brobyggerprosjektet startet opp i 2002 som et resultat av flere års samarbeid mellom Primærmedisinsk Verksted (PMV), helsetjenesten i Oslo fengsel og ulike instanser for å få til et rehabiliteringsarbeid rundt straffedømte unge menn med pakistansk og somalisk bakgrunn. Initiativtakere var bl.a. innvandrerkvinner ansatt ved PMV som var bekymret over at ungdommer fra deres opprinnelige hjemland var sterkt representert i byens kriminelle miljøer. De ønsket å møte og ivareta et hjelpebehov som disse hadde. 20 domfelte menn mellom 15 og 29 år; 8 med pakistansk bakgrunn og 12 med somalisk bakgrunn inngikk i prosjektet. Et grunnleggende mål var å rehabilitere disse unge som var innsatt i Oslo fengsel, gjennom å fungere som en ”bro” mellom dem, deres familienettverk og det nasjonale nettverk. ”Broen” skulle også fungere overfor norsk hjelpeapparat og kriminalomsorg.

Antakelsen om at straffedømte med minoritetsbakgrunn og deres familier blir utestengt fra sine nasjonale miljøer ble ikke bekreftet gjennom prosjektet. Innvandringsmiljøene fremsto heller ikke som passive i sine forsøk på å forhindre kriminalitet. Prosjektet erfarte imidlertid at det å være bruker av det norske hjelpeapparatet krever stort initiativ, utholdenhet, evne til oversikt og god tid. Behovet for å kunne formulere problemer på eget språk og innenfor rammene for egen kultur ble også synliggjort gjennom møter med prosjektmedarbeidere fra egen minoritet. ”Broen” mellom individ/nettverk og hjelpe- og serviceapparat syntes å være en nødvendighet i møtet med ulike spesialiserte tjenester, som var preget av mangel på tid og ulike rutiner.

Prosjektet ble avviklet i 2005 og evaluert i 2006 av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS). Erfaringene har gitt et viktig bidrag til det videre arbeidet på dette området.

5.2.3 Forsøk med Ungdomskontrakter som en alternativ reaksjonsform fra 2001 til 2003

Forsøket med Ungdomskontrakter som en alternativ reaksjonsform var fra 2001 til 2003 et felles prosjekt mellom Barne- og likestillingsdepartementet og Justisdepartementet. Ved bruk av ungdomskontrakt ble det inngått en avtale mellom lovbryteren, politiet og den enkelte kommune. Avtalen inneholdt tiltak som skulle settes i gang raskt og gi ungdommen mulighet til både å gjøre opp for seg og endre atferd ved hjelp av tett og skreddersydd oppfølging. Politihøgskolen evaluerte prosjektet med ungdomskontrakter i 2004 og konkluderte med at tett samarbeid mellom hjelpeapparat/skole og politi/påtalemyndighet i form av en avtale var en hensiktsmessig måte å følge opp ungdom etter kriminelle handlinger. Prosjektet utfordret samarbeidet mellom politi og lokale hjelpeinstanser, men arbeidsformen ble opplevd som nyttig og ble fulgt opp en rekke steder også etter prosjektets avslutning. Erfaringene er lagt til grunn i prosjektet Felles ansvar og i utviklingen av oppfølgingsteam for unge lovbrytere. Ungdomskontrakt som vilkår for påtaleunnlatelse gjennomføres i dag en rekke steder som del av det lokale forebyggende samarbeidet.

5.2.4 Salten - Felles ansvar

Prosjektet Felles ansvar som ble ledet av Justisdepartementet startet opp høsten 2004. Det inngikk som ett av seks delprosjekter i hovedprosjektet SNU unge lovbrytere i tide – et felles ansvar for stat, kommune og lokalsamfunn. Alle delprosjektene hadde som mål å utvikle gode modeller for gjensidig forpliktende samarbeid mellom berørte etater rundt hvert barn som enten sto i fare for å utvikle en kriminell løpebane eller som allerede hadde fått dom for ett eller flere lovbrudd. I tråd med prinsippene for restorative justice skulle prosjektet også involvere de som var berørt av lovbruddet for å legge grunnlaget for en forsoning med fornærmede og lokalmiljøet for øvrig. Innenfor disse rammene hadde prosjektleder stor frihet til å utforme innholdet nærmere.

Evalueringen viste at det var usikkerhet blant deltagerne om i hvilken grad restorative justicetankegangen hadde vært bærende. Ikke minst ble dette begrunnet i manglende kunnskap hos deltagerne. Det lokale samarbeidet hadde fungert godt, men barnets nettverk og lokalmiljøet bidro i begrenset grad. Konklusjonen viste at egen prosjektleder var en nødvendig forutsetning for å lykkes med arbeidet.

Erfaringene fra dette prosjektet ble også lagt til grunn da prosjektet Oppfølgingsteam ble iverksatt, jf. punkt 5.2.5. Organiseringen av Felles ansvar er implementert og videreført av Regionrådet i Salten.

5.2.5 Prosjektet Oppfølgingsteam for unge lovbrytere

En tverretatlig oppfølging av unge lovbrytere ble prøvd ut i fire bykommuner i perioden 2006 til 2008 – Oppfølgingsteam. Dette var en frivillig reaksjonsform knyttet til påtaleunnlatelse eller betinget dom. Organiseringen bygget blant annet på erfaringene fra Salten. Hovedmålet med prosjektet var å sikre tverrfaglig, individuelt tilpasset oppfølging av den enkelte unge lovbryter gjennom å styrke den lokale samhandlingen mellom rettshåndhevere og hjelpeapparat. Arbeidet skulle bygge på prinsipper og verdier hentet fra restorative justice og forutsatte tverrfaglig samarbeid lokalt på ulike forvaltningsnivåer. En potensiell kriminell løpebane for den enkelte unge lovbryter skulle motvirkes ved å ta utgangspunkt i den konkrete situasjonen til den enkelte ungdom.

Rammene for lokal utforming i de fire prosjektene var relativt frie, og lokale forhold skulle legges til grunn. Tre av oppfølgingsteamene - Oslo, Kristiansand og Stavanger - ble forankret i kommunen (i noen sammenhenger kalt SLT-modellen), og koordinator var ansatt i ulike etater i det kommunale systemet. Arbeidet ble imidlertid ulikt organisert i de tre kommunene, og forankringen mot SLT var også ulik. I Trondheim arbeidet man etter en ”konfliktrådsmodell”. Koordinator var ansatt i konfliktrådet og bruk av stormøte var en vesentlig del av modellen.

Oslo har videreført erfaringene fra prosjektarbeidet og utvidet ordningen til å bli byomfattende gjennom å etablere et oppfølgingsteam ved hver politistasjon (som er administrativt forankret i kommunen). Konfliktrådet er her en samarbeidspartner.

Stavanger har også videreført oppfølgingsteamet og kommunen finansierer koordinatorstillingen. Trondheim har videreført reaksjoner etter “konfliktrådsmodellen”. Kristiansand kommune har ikke videreført oppfølgingsteam i sin opprinnelige form, men trekker erfaringene fra arbeidet med i sitt arbeid med atferdsvanskelig ungdom.

En prosessevaluering ble iverksatt av NTNU fra oppstart av prosjektene. Sluttrapporten fra februar 2009 konkluderer med at oppfølgingsteamene, gjennom tiltakskjeden, maktet å fange opp høyrisikoungdommer som ellers ofte faller utenfor hjelpetjenestene. Ungdommene viste en positiv tendens til endret atferd og mindre kriminalitet etter deltakelse i oppfølgingsteam. Arbeidet i teamene skapte også et reelt tverretatlig samarbeid. Erfaringene har gitt nyttig kunnskap om organiseringen av, innholdet i og virkningen av oppfølgingsteam.

Rapporten framhever modellen i Trondheim, der det ble tatt utgangspunkt i en restorative tilnærming og et stormøte tilrettelagt i konfliktrådet. Møte med ofrene var en sentral del av den innledende prosessen for å følge opp den unge som hadde begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet.

Effektmålingene viser at oppfølgingsteamene har høy gjennomføring, lavt tilbakefall, få vilkårsbrudd. Det er også indikasjoner på bedret psykisk helse (Kvello & Wendelborg, NTNU Samfunnsforskning AS, 2009: 127).

Resultatene må således anses gode og det er gitt tilbakemeldinger fra de profesjonelle deltagerne om økt kvalitet på samarbeidet. I følge rapporten har prosjektene lykkes fordi:

• forpliktende tverrfaglig arbeid ble etablert gjennom prosjektet

• tillit og gode relasjoner til hvert enkelt barn ble opparbeidet

• deltagelse ga den unge lovbryter ny mulighet i en vanskelig livssituasjon

• prosjektarbeidet imøtekom konkrete behov hos den enkelte

• prosjektet bidro til identitetsendring gjennom mestringserfaringer ved deltagelse i samfunnet

• det var liten eller ingen vekt på straffen som pine, men forpliktende, utfordrende og krevende deltagelse i egen rehabilitering

Økte bevilgninger har sikret at oppfølgingsteam med forankring i konfliktrådet nå er implementert i fire nye politidistrikter, se punkt 4.2.3. Parallelt utvikles oppfølgingsteam forankret i enkelte kommuner med kommunalt ansatt koordinator på noe ulikt vis der konfliktrådet i varierende grad bidrar.

Utvidelse av ordningen med oppfølgingsteam er under planlegging, både med hensyn til antall team og sentral kvalitetssikring. Konfliktrådet har ansvaret for utviklingsarbeidet og en skriftlig veileder med utgangspunkt i prosjektets erfaringer er under arbeid. En nasjonal koordinator, ansatt i Konfliktrådssekretariatet, skal sikre erfaringsdeling og videreutvikling, både på kort og lang sikt.

For ytterligere å legge til rette for utvidet og samordnet bruk av oppfølgingsteamene ble det høsten 2010 også etablert et arbeidsforum der ulike landsdeler og relevante profesjoner deltar. Målet er å sikre rettslikhet og bidra til at utviklingen følger samme spor. Planen er å avholde årlige konferanser, der lokale erfaringer og sentrale føringer drøftes.

Trondheimsmodellen ligger til grunn for regjeringens forslag i denne proposisjonen om den nye straffereaksjonen ungdomsstraff. Den nye reaksjonen vil også bygge på erfaringene fra prosjektet Oppfølgingsteam. Sammen med de øvrige forslagene og satsingene som er beskrevet skal ungdomsstraffen bidra til en mer helhetlig oppfølging av barn mellom 15 og 18 år som har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet.