3 Samfunnets møte med unge lovbrytere

3.1 Innledning

Norsk straffelovgivning og straffegjennomføring bygger på humanitet, rettssikkerhet og likebehandling. Respekt for individet er et viktig prinsipp og en konsekvens av dette er at den enkelte har rett til å ta egne valg, og er følgelig ansvarlig for konsekvensene av dem.

Politiet representerer inngangsporten til straffesakskjeden, og skal i nært samarbeid med andre gripe inn tidlig nok slik at negativ atferdsutvikling hos barn og unge kan stanses. Der det fremstår som hensiktsmessig bør politiet legge til rette for at den mindreårige følges opp med omsorgs – eller gjenopprettende tiltak fremfor straff.

Politiloven gir politiet mulighet til å innkalle barn og foreldre til bekymringssamtale når det er grunn til å tro at den unge har begått en straffbar handling. Samtalen skal være et verktøy for å finne frem til barnets og de foresattes egen kapasitet og motivasjon til å starte en positiv endring av barnets livssituasjon. Mange steder gjennomføres samtalen sammen med barnevernet. Politiets samarbeid med andre aktører er viktig for å sikre gode og koordinerte tiltak overfor den enkelte unge lovbryter. For å bidra til et best mulig kunnskapsgrunnlag har politidistriktene en analytisk tilnærming til kriminalitetsutfordringene. Analysene gjennomføres i samarbeid med kommuner og lokale aktører. Et godt eksempel er SALTO-rapporten til Oslo politidistrikt og Oslo kommune om barne- og ungdomskriminaliteten i Oslo i 2010.

Dersom det er aktuelt med en straffereaksjon vil personundersøkelsen være et godt virkemiddel for å avklare hvilken reaksjon som vil være best egnet for den enkelte lovbryter. Ansvaret for å gjennomføre personundersøkelse ligger til Kriminalomsorgen. I undersøkelsen kartlegges blant annet boligsituasjon, utdanning og arbeidserfaring, nettverk, helsetilstand, rusmisbruk og eventuelle andre forhold av betydning. Personundersøkelsen kan også avdekke eventuelle særlige behov hos barn med fremmedkulturell bakgrunn. Under gjennomføringen av undersøkelsen er barnets ressurser tillagt stor vekt. Utvalgets undersøkelse i NOU 2008:15 har vist at flere barn har behov for en slik undersøkelse enn det som gjennomføres i dag. Det vises til regjeringens forslag om utvidet bruk av personundersøkelse i kapittel 8.

3.2 Dagens straffereaksjoner

Dagens lovverk har ingen særskilte straffereaksjoner for mindreårige. Figur 3.1 gir en oversikt over dagens straffereaksjoner som alle brukes der lovbryteren er mindreårig.

3.2.1 Straffereaksjoner ilagt av påtalemyndigheten

For mindre alvorlig kriminalitet kan påtaleunnlatelse være en velegnet straff. Dagens straffeprosesslov har ikke særskilte regler om bruk av påtaleunnlatelse for barn. Tall fra SSB viser imidlertid at reaksjonen brukes ofte. I 2009 ble det gitt 925 påtaleunnlatelser med vilkår overfor unge i alderskategorien 15 til 18 år. Dette gjør påtaleunnlatelse til den mest brukte reaksjonsformen for denne gruppen. Hvor streng reaksjonen fremstår, beror på hvilke vilkår som stilles. Individuelt tilpassede vilkår kan legge til rette for en rehabiliterende prosess og virke forebyggende. For unge lovbrytere er avtale om oppfølgingsteam, ungdomskontrakt eller ruskontrakt et særlig aktuelt vilkår. Se nærmere om påtaleunnlatelse under punkt 9.1

Konfliktrådene tilbyr megling, tilrettelagte møter og stormøter mellom parter og andre berørte i konflikt som følge av et straffbart forhold eller sivile uoverensstemmelser. De ulike metodene som brukes er av gjenopprettende og forsonende art (restorative justice) og er basert på tankegangen om at alle som er berørt av en konflikt eller et lovbrudd skal få anledning til å delta i en prosess hvor deltakerne sammen finner løsninger for hvordan konsekvensene av hendelsen skal håndteres. Erfaring har vist at megling i konfliktrådet er godt egnet til å forebygge nye lovbrudd blant unge lovbrytere.

Der straffeskyld anses bevist, gir straffeprosessloven påtalemyndigheten mulighet til å overføre en sak til megling i konfliktrådet. Forutsetningen er at saken egner seg for slik behandling. Overføring til megling i konfliktråd er ment å brukes som en reaksjon også når saken er for alvorlig til å avgjøres ved påtaleunnlatelse. Loven setter ingen klare grenser for hvilke typer straffesaker som kan behandles i konfliktrådet, men det er et vilkår at både fornærmede og siktede samtykker og møter personlig i meglingsmøtet. Partene må også i all hovedsak være enige om saksforholdet. Megling i konfliktråd behandles under punkt 9.3.

3.2.2 Bot

Bot er en hyppig brukt reaksjon som kan ilegges både av påtalemyndigheten og domstolen. Bruk av bot overfor barn behandles under punkt 9.2.

3.2.3 Straff idømt av domstolen

Regjeringen ønsker økt bruk av individtilpassede reaksjoner som kan bidra til å bygge opp den unges ressurser og styrke vedkommendes mulighet til å klare seg i samfunnet. Det er en utfordring å gi egnede reaksjoner overfor unge lovbrytere, fordi unge som begår kriminalitet ofte har forskjellige problemer og dermed behov for ulike tiltak. Gjennom bruk av betinget dom med vilkår gis det en mulighet til å fastsette en individuelt tilpasset reaksjon rettet mot den enkeltes utfordringer i livet. For unge lovbrytere med sammensatte problemer kan vilkår om oppfølgingsteam være et aktuelt vilkår, mens vilkår med meldeplikt til politiet kan være tilstrekkelig for ungdom med mindre utfordringer.

Samfunnsstraffen er en fellesbetegnelse på straff som gjennomføres i frihet og som i varierende grad virker frihetsbegrensende, men med tydelige konsekvenser ved brudd. Vilkår kan innebære at den domfelte skal overholde bestemmelser om oppholdssted, unnlate å ha samkvem med bestemte personer, unnlate å bruke berusende eller bedøvende midler, forplikte seg til urinprøvetaking eller overholde bestemmelser om meldeplikt for politiet eller kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgen har anledning til å utforme innholdet etter en individuell tilpasning. Denne straffereaksjonen er også egnet for de yngste domfelte. Gjennomføringsplanen skal vedtas på bakgrunn av en kartlegging av den domfeltes kriminalitet, livssituasjon, ressurser og behov (personundersøkelse). Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid er en viktig del av kriminalomsorgens arbeid, også i planleggingen av tiden etter avsluttet gjennomføring. I alle dommer på samfunnsstraff skal det gjennomføres individuelle samtaler. Når det gjelder ungdomsgruppen er dette særdeles viktig.

For barn som plasseres i fengsel skal kriminalomsorgen sørge for individuelt tilpassede rehabiliteringstilbud. Det skal blant annet tas hensyn til domfeltes fysiske og psykiske helse, og om mulig skal også domfeltes ønsker tas i betraktning.

Straffegjennomføringsloven åpner for at innsatte i enkelte tilfeller kan gjennomføre hele straffen i andre institusjoner enn kriminalomsorgens enheter. For barn kan barneverninstitusjoner være et alternativ. Institusjonen som tar i mot innsatte, kan imidlertid ikke pålegges å følge straffegjennomføringslovens regler. Det må sikres at institusjonen har forsvarlige rutiner som sikrer tilfredsstillende kontroll med domfelte under straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen kan også beslutte overføring til overgangsbolig når “en del av straffen” er gjennomført, eller likeledes at den domfelte, etter å ha gjennomført halvparten av straffetiden, kan gjennomføre siste del av straffen utenfor fengsel.

3.2.4 Anmerking av straffereaksjoner på politiattest

Strafferegistreringsloven regulerer i dag hva som skal anmerkes på politiattesten. Ny politiregisterlov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. I den nye politiregisterloven fremgår det bl.a. at dom på betinget fengsel, bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i over seks måneder, samfunnsstraff og ubetinget fengsel skal oppgis i ordinær politiattest. Dom på betinget fengsel eller bot skal imidlertid ikke oppgis etter to år, dersom lovbruddet er begått av en person under 18 år.

Påtaleunnlatelse og overføring av sak til behandling i konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a skal som utgangspunkt heller ikke oppgis på politiattesten. Politiet kan imidlertid oppgi den samlede reaksjonen i politiattesten dersom det i samme reaksjonsileggelse er ilagt reaksjoner som både skal oppgis i ordinær politiattest og som ikke skal oppgis i politiattesten.

Alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd skal i utgangspunktet anmerkes på den uttømmende politiattesten. Dette gjelder imidlertid ikke overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at konfliktrådsbehandlingen er avsluttet med godkjent avtale. Det gjelder heller ikke forenklet forelegg eller reaksjoner ilagt en person under 18 år på handlingstidspunktet, som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd. Nærmere presiseringer og avgrensninger av bestemmelsens rekkevidde vil bli foretatt i forskrift.

3.3 Straffeprosessuelle tvangsmidler – politiarrest og varetekt

Ved mer alvorlig kriminalitet kan pågripelse og varetekt være aktuelt også for barn. Forskrift om bruk av politiarrest inneholder alminnelige regler om forholdene i politiarrestene, herunder tilsyn med innsatte, innredning av cellen, lufting, hygiene og personlige eiendeler. Toalettsaker, klær og lesestoff utenfra kan leveres til arrestpersonalet, som sørger for nødvendig kontroll. Andre personlige eiendeler kan bare mottas dersom særlige grunner taler for det. Innsatte i politiarrest gis ikke adgang til å motta eksterne besøk fra andre enn advokat eller eventuell konsulær representant fra vedkommendes hjemland, med mindre særlige grunner taler for det.

Dersom personer under 18 år pågripes, må det foreligge særlige grunner for ikke å underrette pårørende.

I dag har politiet ingen tilpasset arrest for barn. De såkalte glattcellene er et lite rom utstyrt med madrass og toalett. For barn mellom 15 og 18 år som begår alvorlige kriminelle handlinger er det straffeprosessloven som regulerer pågripelsen og grunnlaget for arrest. Etter norsk rett kan slikt tvangsmiddel bare benyttes når det er tilstrekkelig grunnlag, og det ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep. Loven krever at barn ikke skal pågripes med mindre det er ”særlig påkrevd”. Opphold i politiarrest kan vare inntil tre døgn før fremstilling for varetekt må skje. Tall fra de senere år, omtalt i punkt 2.6 viser imidlertid at det bare er en liten andel av de barn som settes i politiarrest som blir varetektsfengslet. Etterforskning og sakens utvikling gjør at varetekt ikke lenger er aktuelt.

Barn kan også plasseres i politiarrest etter politilovens regler. Da er det ikke nødvendigvis lovbrudd som er grunnlaget for innbringelse og eventuelt opphold i arrest. Det kan også være at barnet ikke er i stand til å ta vare på seg selv og derfor må plasseres i arrest i påvente av at foreldre eller barnevern overtar ansvaret for vedkommende. I akutte situasjoner der foresatte ikke tar ansvar for sine barn og barnevernet eller ungdomspsykiatrien ikke kan tilby tilfredsstillende alternativer, finnes det ofte ikke andre muligheter enn politiarrest. Mange barn blir innbrakt på dette grunnlaget som er begrenset til inntil fire timer, uten at de nødvendigvis blir plassert i arrestlokalene. Ofte oppholder de seg i stedet på et etterforskningskontor eller lignende sammen med en voksen.

Bruk av varetektsfengsling kan i mange saker være et nødvendig tiltak under etterforskningen. Varetekt brukes der det er fare for bevisforspillelse, unndragelse eller gjentakelse av straffbare handlinger. I helt spesielle saker kan varetekt også brukes for ikke å støte allmennhetens rettsfølelse. I praksis brukes varetektsfengsling ved alvorlige straffbare handlinger. Det er viktig at det finnes gode og individuelle løsninger for de som faktisk varetektsfengsles. Dersom formålet med varetektsfengslingen kan oppfylles ved hjelp av andre tiltak, skal fengsling ikke besluttes. Varetektsfengsling er et strakstiltak. Tidsmomentet gjør at et tiltak som helt skal erstatte bruk av varetektsfengsling, må kunne fremskaffes like raskt som en varetektsplass.

For mindreårige presiserer barnekonvensjonen at fengsling må være “siste utvei”. Erfaringene i strafferettspleien viser at både påtalemyndigheten og domstolene i stor grad forsøker å unngå bruk av varetekt overfor barn.

Bruk av fengslingssurrogater er i praksis svært begrenset for barn. Et alternativ som skal kunne erstatte bruk av varetektsfengsling av barn, må kunne ivareta de samme hensyn som begrunner varetekten. Alternativet må i tillegg kunne iverksettes raskt, og det må ikke sette andre i unødvendig fare. For barn kan det vurderes om plassering i barnevernsinstitusjon er en mulig løsning. Det er imidlertid svært få varetektsplasseringer i barnevernsinstitusjoner og de få det gjelder har oftest særskilte begrunnelser, for eksempel tidligere tilknytning til institusjonen.

Formålet med plassering etter barnevernloven er å gi barnet omsorg og behandling basert på hensynet til barnets beste. Samfunnets behov for beskyttelse, allmennpreventive hensyn eller hensynet til etterforskningen i en straffesak inngår ikke i barnevernets formål. En forutsetning for opphold i barneverninstitusjon som varetektssurrogat er at det kan gjennomføres i samsvar med barnevernloven og rettighetsforskriften.

Et egnet surrogat kan også være et særlig tilpasset opphold utenfor barnevernsinstitusjon. Dersom det etableres et slikt enetiltak i barnevernets regi, er det likevel å anse som institusjonsplassering som må gjennomføres innenfor barnevernloven og rettighetsforskriften. Det finnes praktiske eksempler som viser at barnevernet, politiet og kriminalomsorgen i enkelte saker finner løsninger som både ivaretar barnets behov og de hensyn som varetekten krever.

Mange varetektsfengslinger grunnes i gjentakelsesfare. I disse tilfellene kan surrogatløsninger knyttet til meldeplikt, bruk av elektronisk kontroll, besøksforbud, ruskontroll, skoleplikt, kontaktforbud mv. benyttes. Et individuelt tilpasset surrogat må antas å være mindre belastende for barnet enn varetektsfengsling. Uavhengig av hvilken løsning som velges, må de hensynene som ligger til grunn for varetekten ivaretas. I tillegg må løsningen være i overensstemmelse med aktuelt lovverk.

3.4 Barnevernets rolle overfor mindreårige lovbrytere

Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Barnevernloven gir adgang til å sette i verk tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker, blant annet ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Et slikt tiltak skal være motivert ut fra barnets behov for hjelp og være til barnets beste.

Ansvaret i barnevernet er delt mellom kommune og stat. Kommunene har blant annet ansvaret for å utrede og iverksette hjelpetiltak. Statlig barnevern (Bufetat) har et helhetlig ansvar for det samlede institusjonstilbudet, herunder etablering og drift av institusjoner, samt godkjenning av private og kommunale barneverninstitusjoner, jf. barnevernloven § 5-1 og § 5-8. Det statlige barnevernet skal blant annet bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet.

Barnevernet har tilbud om tiltak og metoder som har vist seg virksomme overfor barn og unge med alvorlige atferdsvansker:

• MST retter seg mot familier med ungdom i alderen 12 til 17 år med alvorlige atferdsvansker – det er en intensiv behandling med familien og nærmiljøet som ungdommens og terapeutens viktigste støttespillere. MST bistår foreldrene, men overtar ikke deres oppgaver eller ansvar.

• Behandlingsfosterhjem – Multi Treatment Foster Care (MTFC) er en behandlingsmetode for ungdommer i alderen 12 til 17 år med alvorlige atferdsproblemer. Metoden er utviklet som et alternativ til institusjonsplassering. Ungdommen plasseres i et behandlende fosterhjem og under plasseringstiden arbeider en familieterapeut med den unges biologiske familie eller annet tilbakeføringssted med tanke på å forberede tilbakeføring og videreføre endringer oppnådd under behandlingen.Tiltaket som en helhet er å anse som en barneverninstitusjon, med det regelverket som gjelder for institusjoner.

• FFT (Funksjonell familieterapi) retter seg mot familien til ungdom i alderen 11 til 18 år som er karakterisert som kriminelle/antisosiale, fra medium til høyrisiko og lovovertredere i nedre risikoområde.

• ART – Agression Replacement Training er et strukturert pedagogisk program som gjennomføres i små grupper, og hvor målet er forebygging, reduksjon og erstatning av aggressiv atferd (særlig hos unge i alderen 12 til 20 år). Programmet består av tre komponenter; sosial ferdighetstrening, moralsk resonnering og sinnekontrolltrening. Programmet er grundig evaluert, og kan vise til gode resultater.

• MultifunC (Multifunksjonell behandling i institusjon og nærmiljø) er en kombinasjon av institusjonsbehandling og nærmiljøbaserte tiltak for ungdom i alderen 14 til 18 år. Behandlingen består av et relativt kort opphold på institusjon (om lag 6 måneder) fulgt av tett hjemmebasert oppfølging (i 3–4 måneder) etter utflytting fra institusjon. Det etableres samarbeid med skoler i nærmiljøet, og kontakt med positive ungdomsmiljøer og fritidsaktiviteter utenfor institusjonen. Metoder som brukes i MultifunC-institusjonene er blant annet Aggression Replacement Training (ART) i kombinasjon med systematiske forsterkninger av prososial atferd, Parental Management Training (PMT) og Multisystemisk Terapi (MST).