15 Eierskapsbegrensninger

15.1 Bakgrunn

Mediemangfold – inkludert mangfold i medieeierskap – er grunnleggende mål for norsk mediepolitikk, jf Prop. 1 S (2012–2013). Grunnloven § 100 sjette ledd slår fast at «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale», og det følger av forarbeidene1 at bestemmelsen bl.a. innebærer et ansvar for de institusjonelle forutsetningene for mediemangfold. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 10 om ytringsfrihet har blitt fortolket slik at det er en offentlig oppgave å fremme mediemangfold. Medieeierskapslovens2 regulering av konsentrasjon i produksjonsleddet er begrunnet i at dominerende eierposisjoner i mediemarkedet gir en potensiell påvirkningskraft over opinionen som, om den blir misbrukt, kan bidra til å undergrave de demokratiske beslutningsprosessene i samfunnet.

Ytringsfrihetskommisjonen3 pekte med bekymring på eierkonsentrasjonen i bokbransjen, men foreslo ikke konkrete tiltak eller ny regulering på dette området.

Flere har likevel tatt til orde for at økende eierkonsentrasjon og vertikal integrasjon i bokbransjen – der samme konsern har store eierandeler både blant forlagene, i distribusjon og bokhandel – vil kunne utgjøre en fare for de litteraturpolitiske målsettingene. Det er derfor fremmet et ønske om at det vurderes tiltak mot ytterligere eierkonsentrasjon i bokbransjen. Fra bransjeaktørene selv er det først og fremst vist til de konkurranseøkonomiske konsekvensene av eierkonsentrasjon for små og mellomstore aktører. Det er ikke på samme måte som på medieområdet, argumentert for eierbegrensninger ut fra et ytringsfrihetsperspektiv.

15.2 Gjeldende rett

Konkurranseloven har i kapittel 4 bestemmelser om kontroll med foretakssammenslutninger. I henhold til konkurranseloven § 16 skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom tilsynet finner at det kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen.

Det er ikke særlige eierskapsbegrensninger for bokbransjen med målsetting å fremme demokrati og ytringsfrihet.

15.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet ikke å innføre eierskapsbegrensninger for å fremme demokrati og ytringsfrihet.

15.4 Høringsinstansenes syn

15 av 18 støtter høringsforslaget om ikke å innføre særlige eierskapsbegrensninger i bokbransjen. Begrunnelsen er at de samme effektene vil kunne oppnås med gode bestemmelser om ikke-diskriminering og utjevning av konkurransevilkår i bokloven. Det er likevel en rekke høringsinstanser som understreker at departementet må følge utviklingen nøye. To høringsinstanser mener at departementet må gjøre en ny vurdering av høringsforslaget, basert på nye beregninger av eierkonsentrasjon i bokmarkedet.

Forleggerforeningen støtter høringsforslaget og skriver:

Når det gjelder spørsmålet om innføring av eierskapsbegrensninger i bokloven har vi i høringsuttalelsen i fjor signalisert at vi ikke har noe i mot eierskapsbegrensninger etter mønster av andre mediefelt. Men vi aksepterer argumentasjonen i høringsnotatet for at slike begrensinger ikke skal innføres i bokloven.

Bokhandlerforeningen skriver:

Når det gjelder små- og mellomstore forlag og bokhandler er fastprisen, abonnementsordningene, frifraktordningen, og skaffe- og leveringsplikten viktige ordninger som bidrar til opprettholdelse av mindre og uavhengige aktører. De er foreslått videreført i bokloven. Fusjonskontroll er godt ivaretatt i Konkurranseloven. (…) Bokhandlerforeningen støtter departementet i ikke å innføre eierskapsbegrensninger i lovarbeidet.

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening tar til etterretning at det ikke foreslås bestemmelser om eierskapsbegrensninger og skriver:

Når departementet ikke finner det nødvendig å foreslå bestemmelser om eierskapsbegrensning, vil vi be om at departementet (og Konkurransetilsynet) følger oppmerksomt med på utviklingen og markerer at man er i ferd med å nå en grense der konsentrasjonen er kommet langt nok.

Konkurransetilsynet skriver:

Konkurransetilsynet er av den oppfatning at konkurranselovens fusjonskontrollregler vil være tilstrekkelige i forhold til foretakssammenslutninger, og har ingen merknader til dette forslaget.

Juritzen-forlagene og Bazar Forlag AS stiller spørsmål ved departementets faktafremstilling med hensyn til maktkonsentrasjonen i høringsnotatet og skriver følgende:

Uten å begrense kartellvirksomheten og maktkonsentrasjonen vil myndighetene ikke oppnå Boklovens formålsparagraf om å legge til rette for bredde, mangfold og kvalitet i norsk litteratur, samt god tilgjengelighet over hele landet … og styrke det norske språk og skriftkultur. (…) Når departementet velger å ikke innføre eierskapsbegrensninger, må dette gjenspeiles i andre tiltak i Bokloven som begrenser økt kartellvirksomhet og maktkonsentrasjon.

15.5 Departementets vurderinger

Behovet for eiermangfold

På medieområdet er mangfold i eierskap en etablert politisk målsetning. Dette har sammenheng med at behovet for eiermangfold på medieområdet er knyttet til nyhetsmedienes funksjon som arena og aktør i den brede, daglige samfunnsdebatten. Denne funksjonen anses spesielt viktig for ytringsfrihet og demokrati, blant annet meningsdannelse i forkant av valg osv. Frykten er at dominerende eierposisjoner i mediemarkedet gir en potensiell påvirkningskraft over opinionen som, om den blir misbrukt, kan bidra til å undergrave de demokratiske beslutningsprosessene i samfunnet.

Medieeierskapslovens virkeområde er derfor avgrenset til de typiske nyhetsmediene og den brede politiske samfunnsdebatten. Loven omfatter derfor ikke fag- eller ukepressen. Og i forslaget til lovendringer som ble sendt på høring i juni 2012 ble det foreslått å utvide lovens virkeområde til å omfatte elektroniske medier, men bare medier som har «tilsvarende formål og funksjon» som de tradisjonelle massemediene. I praksis innebærer dette at de må fungere som kilder til nyhets- og aktualitetsstoff og som fora for politisk samfunnsdebatt. Dette er annerledes for litteratur. Etter departementets vurdering vil litteratur kunne ha både politiske og ideologiske motiver, men vil likevel ikke kunne sies å være grunnleggende for den daglige, brede politiske samfunnsdebatten.

Eierkonsentrasjon i bokbransjen

I høringsforslaget gjorde departementet en vurdering av behovet for å innføre eierskapsbegrensninger av demokrati- og ytringsfrihetshensyn. Departementet baserte sin konklusjon om ikke å innføre egne eierskapsbegrensninger i bokbransjen, på den oversikten over markedsandeler som ble presentert i Oslo Economics’ utredning. Oslo Economics konkluderer med at dagens bokmarked er lite konsentrert og forholdene ligger til rette for konkurranse. Konklusjonen trekkes etter en beregning av bokmarkedets konsentrasjon med Herfindahl-Hirschman-indeksen4.

I forlagsbransjen er det tre store aktører: Cappelen Damm (20,6 pst.), Gyldendal (16,5 pst.) og Aschehoug (12,7 pst.). I tillegg finnes det mange mindre aktører. Institutt for medier og kommunikasjon gjorde i 2010/2011 en undersøkelse av forlagssituasjonen i Norge5. Den viste at talt ut fra ISBN-nummer (der utgivere har sitt eget nummer), var det 13 000 separate utgivere i Norge. Rundt 130 av disse hadde gitt ut mellom 10 og 50 titler. Denne oversikten viser at ingen av dagens aktører i forlagsbransjen ligger i nærheten av medieeierskapslovens grense på 33 pst. av markedet.

I høringsrunden har det blitt hevdet at disse tallene er feilaktige, noe Oslo Economics etter omtale i media har bestridt i brev til departementet6. Når Konkurransetilsynet gjør sine vurderinger i forbindelse med fusjonskontroll, vil tilsynet foreta en konkret avgrensning av det relevante markedet som skal ligge til grunn for beregningen av konsentrasjon. Graden av konsentrasjon vil dermed avhenge av hvordan markedet defineres. Oslo Economics har i sin utredning gjort en overordnet analyse av markedskonsentrasjonen, beregnet med utgangspunkt i fire definerte markeder (forlagssiden: totalmarkedet og salg fra medlemmer i Forleggerforeningen, bokhandlersiden: totalmarkedet og andel av bokhandelsalget). Departementet mener dette gir et tilstrekkelig dekkende bilde for å vurdere behovet for egne eierskapsregler for bokmarkedet.

Departementet la i høringsnotatet til grunn forlagenes markedsandeler basert på bokomsetning i totalmarkedet. Alternativt kunne man se på markedsandelene til de tre store forlagene beregnet kun ut fra salget fra Forleggerforeningens medlemmer. Da ville tallene i henhold til Oslo Economics vært: Cappelen Damm (29,1 pst.), Gyldendal (23,4 pst.) og Aschehoug (17,9 pst.). Det vil også kunne være interessant å se på markedsandelene til de vertikalt integrerte bokhandelkjedene. Oslo Economics oppgir at Norli/Libris har 34 pst. av bokhandelsalget, Ark har 21 pst. og Tanum har 7 pst. Oslo Economics vurdering er at markedet for boksalg kun i bokhandel er moderat konsentrert i henhold til HH-indeksen. Siden Oslo Economics ferdigstilte sin utredning har det skjedd endringer som gjør at disse tallene er annerledes i dag. Det kan imidlertid tenkes også andre typer gruppering av markedet som vil kunne gi andre markedsandeler for forlagene. I bransjestatistikken som Forleggerforeningen utarbeider er det oppgitt markedsandeler på en rekke segmenter, og markedsandelene varierer noe.

Departementets høringsforslag om å ikke innføre særlige eierskapsbegrensninger i bokbransjen støttes av de aller fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, men flere er bekymret over konsekvensene av den sterkt økende konsentrasjonen i bokbransjen og mener at denne må følges nøye i fremtiden. Noen påpeker også at det tette samarbeidet mellom de tre store forlagene gjør at deres markedsandeler må ses i sammenheng.

Andre relevante virkemidler

Departementet tolker det slik at høringsinstansene omtaler de konkurransemessige sidene av både horisontal og vertikal integrasjon i bokbransjen. Dette er forhold som ivaretas gjennom konkurranselovens bestemmelser om fusjonskontroll i kap. 4. Således er de konkurransemessige sidene ved foretakssammenslutninger som er gjort i bransjen, løpende vurdert og godkjent av Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet påpeker i sin høringsuttalelse at konkurranselovens fusjonskontrollregler vil være tilstrekkelige for vurdering av konkurransemessig uheldige konsekvenser av foretakssammenslutninger.

Det er lagt til grunn at konkurranselovens regulering ikke er dekkende for mediemangfoldet siden konkurranseloven har samfunnsøkonomisk effektivitet som formål – dette gjør at det kan tenkes oppkjøp som ikke vil føre til inngrep etter konkurranseloven selv om de kan være negative ut fra hensynet til mediemangfold og ytringsfrihet.

Oppsummering

Regulering av eierskap er inngripende og bør derfor bare innføres dersom klare og tungtveiende samfunnsinteresser tilsier det. Det er departementets oppfatning at det per i dag ikke er påvist noe behov for særskilt regulering av eierkonsentrasjon i bokbransjen. Departementet legger her vekt på at de demokratiske hensynene som begrunner eierskapsregler overfor dagspressen og andre daglige nyhetsmedier, ikke kommer inn i samme grad overfor bokbransjen. Hensynet til effektiv konkurranse på markedet er tilfredsstillende ivaretatt gjennom konkurranseloven. Det er likevel grunn til å følge utviklingen i konsentrasjonen, for eventuelt på et senere tidspunkt vurdere å innføre slike begrensninger.

Departementet går derfor ikke inn for egne eierskapsbegrensninger for bokbransjen. Departementet ser imidlertid behov for å lovfeste enkelte tiltak for å bidra til likere konkurransevilkår i markedet. Dette omfatter skaffe- og leveringsplikt, felles frakt- og leveringsbestemmelser, ikke-diskrimineringsprinsipp og rabattregulering mellom leverandør og forhandler. Disse tiltakene skal også bidra til at det ikke er umiddelbare incentiver til ytterligere konsentrasjon i bokbransjen.