4 Lovens saklige og geografiske virkeområde
4.1 Bakgrunn
I dette punktet kommer departementet nærmere inn på lovens saklige og geografiske virkeområde. Bestemmelsen avgrenser lovens virkeområde med hensyn til hvilken virksomhet og hvilke rettssubjekter som er omfattet, samt geografisk tilknytning.
4.2 Gjeldende rett
Gjeldende forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10 for samarbeid om omsetning av bøker gjelder foretak eller sammenslutninger ved omsetning av bøker, uansett lagringsmedium og publiseringsformat, som hovedsakelig er ment for det norske markedet. Samarbeid mellom aktører i bransjen er mest aktuelt for foreningene, Den norske Forleggerforening, Bokhandlerforeningen og Den norske Forfatterforening, selv om forskriften gjelder for alle aktører i bokbransjen. Forskriften pålegger ikke samarbeid som forskriften tillater. Forskriften gjelder altså både e-bøker og lydbøker, men ikke brukte bøker eller skolebøker for bruk i grunnskolen og videregående skole.
4.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo å dele virkeområdet i to paragrafer, en for det saklige virkeområdet og en for det geografiske. Når det gjelder det saklige virkeområdet ble det foreslått å spesifisere at loven gjelder for omsetning av bøker i Norge, av norsk leverandør og norsk forhandler, men likevel ikke for salg til sluttkunde i annen stat i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet. Det ble foreslått at loven skulle gjelde for skjønnlitteratur og sakprosa, samt fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning.
I høringsnotatet ble det angitt to alternativer med hensyn til e-bøker:
E-bøker omfattet av loven.
E-bøker ikke omfattet av loven.
Høringsinstansene ble særlig bedt om å kommentere spørsmålet om fastprisens lengde på fagbøker.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det kan fastsettes i forskrift dersom loven skal gjelde også for Svalbard.
4.4 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har knyttet kommentarer til forslaget om boklovens geografiske virkeområde.
4.4.1 E-bøker
Av 47 høringsinstanser som har merknader til de to alternativene om e-bøker, er det 39 som støtter alternativ 1: e-bøker bør omfattes av bokloven, mens 8 støtter alternativet der e-bøker ikke skal omfattes av bokloven. De som mener at e-bøker bør være omfattet er opptatt av at dette er viktig for å oppnå lovens formål og at dette vil gi en fremtidsrettet lov. Mange høringsinstanser påpeker at det er viktig at leveringsplikten også gjelder e-bøker. Noen få mener at leveringsplikten bør gjelde e-bøker, selv om e-bøker ikke bør ha fastpris. Flere peker på at det er viktig at e-bøker er konkurransedyktige med e-bøker i det engelskspråklige markedet, og bør følgelig ikke omfattes av bokloven. En rekke høringsinstanser påpeker at bokloven ikke må fungere som et hinder for innovasjon og at man må være oppmerksom på at den digitale utviklingen kan føre til strukturendringer i bokbransjen.
Den norske Forfatterforening mener at loven må omfatte omsetning av e-bøker og skriver:
Det er bøkenes innhold som begrunner reguleringen av dette markedet, ikke hvilket format innholdet presenteres i eller om det spres fysisk eller digitalt. (…) I den grad e-bokmarkedet vokser, vil det i motsatt fall oppstå en forskjellsbehandling som ut fra e-bøkenes innhold vil fremstå som ubegrunnet og som heller ikke lovens formål vil være tjent med. (…) Det viser seg at det er en utfordring å formidle og synliggjøre ukjent litteratur og uetablerte forfattere gjennom netthandelen. (…) I et friprismarked vil aktører som Amazon, lett kunne være med på å senke verdien av forfatternes og forlagenes arbeid så mye at det vil bli vanskelig, for ikke å si umulig å skape ny litteratur.
Forleggerforeningen mener at e-bøker må være omfattet av en boklov med bakgrunn i at den kulturpolitiske begrunnelsen for fastpris gjelder alle publiseringsformater. De skriver blant annet:
Undersøkelser viser at det med dagens fastprismodell er sterk priskonkurranse i e-bokmarkedet. (…) Erfaringer fra det engelskspråklige markedet viser at en fastprismodell fremmer innovasjon på en helt annen måte enn et system preget av fripris og monopoldannelse.
Bokhandlerforeningen mener at e-bøker må være omfattet av bokloven og viser til at:
Fastprisen er avgjørende for å finansiere bredden av nye utgivelser. Argumentene for fastpris er derfor de samme uavhengig av plattform og format. Det er ingen grunn til å forskjellsbehandle e-bøker og fysiske bøker. (…) Dereguleringen fra 2004 har skapt dynamikk, effektivitet og fornyelse. Denne evnen forsvinner ikke ved innføring av boklov. Tvert i mot. Fastpris sikrer en mer forutsigbar økonomi. Den gir bedre mulighet for flere aktører til å investere i utvikling og innovasjon.
Konkurransetilsynet mener at e-bøker bør holdes utenfor bokloven og skriver blant annet:
Konkurransetilsynets prinsipale standpunkt er at kombinert med vertikal integrasjon mellom forlag og fysiske bokhandlere slik det foreligger i markedet i dag, vil kunne hindre innovasjon og videre digitalisering av bokmarkedet. (…) I tillegg til at høye priser på e-bøker vil bidra til å hindre kannibalisering på papirbøker, vil det selvsagt også være ugunstig for videre utvikling av e-bokmarkedet. Høye priser på e-bøker vil også medføre at leserne ikke vil nyte godt av forlagenes besparelser til trykking, distribusjon og salg. På denne bakgrunn bør e-boken ikke omfattes av fastprisordningen, og ikke inngå i en regulert verdikjede som bidrar til å verne om papirbøker. (…) Subsidiært er Konkurransetilsynet av den oppfatning at dersom e-bøker skal omfattes av en eventuell ny boklov, så må sentrale problemstillinger vedrørende e-bok reguleres direkte i loven. Først og fremst gjelder dette e-bokforhandlernes tilgang til bokrettigheter. Skaffe- og leveringsplikt i lovforslaget § 7 må også gjelde for tilgang til rettigheter for produksjon av e-bøker. Det må videre lovfestes at denne tilgangen gjelder for enhver aktør. Det kan ikke aksepteres at interne avtalereguleringen i bokbransjen utestenger nye aktører i bransjen.
Forbrukerrådet skriver blant annet følgende om e-bøker:
Forbrukerrådet har merket seg at prisforskjellen mellom Norge og andre land er stor også når det gjelder e-bøker. (…) Forbrukerrådet vil advare mot en boklov som skal gjelde alle formater. Dagens fastprissystem har etter vår mening bidratt til at vi i dag har både liten omsetning av e-bøker og dårlige distribusjonsløsninger. (…) Forbrukerrådet vil også påpeke at det ikke var en del av mandatet til Litteratur- og språkpolitiske virkemidler å utrede e-bøker. Det medfører at man på dette området står i fare for å lovregulere et område i kraftig utvikling uten at det foreligger utredninger som analyserer mulige konsekvenser av disse.
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening mener at e-bøker skal være omfattet av bokloven, og skriver blant annet følgende om e-bøker:
Det er særlig verdt å merke seg under dette punktet at norsk litteratur i en språkpolitisk sammenheng trenger beskyttelse mot konkurrenter som Amazon og Apple, og at de to utredninger som departementets framlegg i hovedsak støtter seg på, gir gode argumenter for fastpris på e-bøker.
Juritzen-forlagene og Bazar Forlag AS mener at e-bøker ikke bør omfattes av bokloven. Juritzen-forlagene skriver følgende:
For å øke mangfoldet for leserne og for at forfatterne skal kunne få flere publiseringsmuligheter, må omsetningen av e-bøker være fritt, og det må pålegges alle forlag leveringsplikt til konkurransedyktige priser. (…) Det er en bred enighet om at satsningen på e-bøker i regi av Forlegger- og Bokhandlerforeningen ikke har vært vellykket. (…) Det er også viktig å ta hensyn til at e-handel ikke har fysiske landegrenser. (…) Vi mener at ikke-regulert omsetning av e-bøker vil være mest egnet til å stoppe «lekkasjen» til engelskspråklige bøker og e-handel fra andre land.
Bazar Forlag AS skriver følgende i sitt høringssvar:
Hvis også e-bøker omfattes av bokloven, vil maktkonsentrasjonen forsterkes, og de tre store forlagshusene vil også få kontroll over den fremtidsrettede bokomsetningen.
eBokNorden as hevder å være Nordens største distributør av e-bøker og distribuerer e-bøker for nærmere 150 forlag og rettighetshavere. De mener e-bøker må være omfattet av en boklov og skriver følgende:
Vi anser e-bøker som fullverdige bøker og ser ingen grunn til at de skal behandles på noen annen måte enn trykte bøker. En boklov kan derfor etter vårt syn ikke differensiere avhengig av media boken er i.
Norsk barnebokinstitutt påpeker at barne- og ungdomslitteraturen er i front når det gjelder teknologi og mener at e-bøker må være omfattet. De oppsummerer slik:
NBI foreslår derfor at loven gjelder for både papir- og e-bøker, men at loven åpner for fremtidige forskriftsendringer som kan fastsette nærmere hva som faller inn under eller utenfor lovens bestemmelser.
Språkrådet mener argumentene for å holde e-bøker utenfor ikke virker overbevisende. De skriver:
De innvendingene som høringsnotatet refererer fra Digitutvalget, kan sies å tilsløre det særegne ved boka som vare, særlig at den er et informasjonsgode, der verdien fremgår først ved lesingen. (…) Vi tror heller ikke at en boklov med fastpris også for e-bøker vil føre til at Norge sakker akterut «i en utvikling der elektronisk litteratur utnytter teknologien utover det som kan gjøres på papir». Argumentet virker søkt. (…) Situasjonen på det engelskspråklige markedet, som tilsvarer eller i alle fall overlapper sterkt med det internasjonale markedet, innbyr for øvrig snarere krav til økt regulering nasjonalt og internasjonalt enn frislipp av internasjonal konkurranse med sikte på «realisering av digital verdiskapning også av andre enn de tradisjonelle innholdsleverandørene, som for eksempel iTunes og Amazon».
Norsk Oversetterforening mener at bokloven bør være teknologinøytral og omfatte alle publiseringsformater, men forutsetter at departementet følger nøye med på hvordan strømmingstjenestene utvikler seg.
Hedmark fylkeskommune påpeker at det ikke medfører riktighet at man i Norge har tilgang til alle e-bøkene sine fra alle elektroniske plattformer, og viser til at man ikke får tilgang til norske e-bøker på blant annet Kindle. De skriver videre:
I et distribusjons- og formidlingsperspektiv gir det liten mening å skille samme innhold ut fra teknologi.
Hegnar Media AS er tvilende til at konkurransebegrensning vil være det mest optimale for en bransje med særlige omstillingsutfordringer. De skriver blant annet følgende om den digitale utviklingen:
Det er en illusjon å tro at man kan gjemme seg fra globaliseringen. I en verden der landegrenser har langt mindre betydning, eksemplifisert ved Amazon med stor og økende utbredelse også i Norge, er det grenser for hvor mye høyere pris norske brukere er villige til å betale for en norsk utgave av en oversatt bok. (…) Vi tror fri pris på e-bøker vil føre til lavere priser og et volum som lar seg forsvare fra et utgiversynspunkt.
Boklageret AS mener at det er åpenbart at en boklov må være fremtidsrettet og at e-bøker må være omfattet, men med frivillig fastpris, og skriver:
Vi mener skaffe- og leveringsplikt av e-bøker er avgjørende. (…) Fordi e-boken gir muligheter for nye stemmer i bransjen både fra selvpubliserende forfattere og via potensielle nye distribusjonsformer, mener vi det er avgjørende at det er frivillig fastpris på e-bøker, så ikke dominerende aktører kan kontrollere markedet eller begrense ønsket utvikling.
4.4.2 Fagbøker
Av høringssvarene er det 35 som har mening om fastprisens lengde for fag- og lærebøker til høyere utdanning. Om fagbøker skal omfattes av bokloven var ikke et høringsspørsmål, men Konkurransetilsynet, Høgskolen i Oslo og Akershus og Universitetet i Tromsø mener fastprisordningen ikke bør gjelde fagbøker. Så godt som alle de øvrige høringsinstansene mener fagbøker må omfattes av fastprisen. Vel halvparten av høringsinstansene mener fastprisperioden bør gjelde fra utgivelsesdato og ut påfølgende år. Enkelte mener den bør være enda lengre, enkelte mener den bør være fleksibel avhengig av bokgruppe, mens seks høringsinstanser mener fastprisen bør være lik som for skjønnlitteratur og sakprosa.
Bokhandlerforeningen, Samskipnadsrådet i Norge og Norsk studentorganisasjon har samlet seg om en felles uttalelse for å understreke at fastprisen på fagbøker er et viktig språk- og litteraturpolitisk virkemiddel. De skriver følgende:
Gjennom faste priser på fagbøker sikres en aktiv fagbokproduksjon på norsk som igjen bidrar til språkbevaring, en bedre læringseffekt og generelt høyere kvalitet i utdanningen ved lavere og høyere grad. (…) Mulighet for kryss-subsidiering gjennom en fastprisregulering er nødvendig for å sikre norske bøker til også små fag.
Flere høringsinstanser påpeker at fastpris for fagbøker sikrer studenter i hele landet samme pris, og det økonomiske grunnlaget for at norsk forskning fortsatt publiseres på norsk.
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening skriver om fastpris for bokgruppe 2:
Vi er særlig tilfreds med at faglitteratur og pensumlitteratur for høyere utdanning omfattes av lovforslaget. (…) Vår klare anbefaling er derfor at den faste bokpris for fagbøker bør gjelde utgivelsesåret og det etterfølgende år. Begrunnelsen er slik: Utviklingsperioden for fagbøker er lang og lave opplag gjør at fagboka trenger lang tid i markedet for å dekke inn produksjonskostnadene.
Bokhandlerforeningen mener at det bør være lengre fastprisperiode for fagbøker enn for skjønn- og generell litteratur, og skriver:
Vi mener en riktig fastprisperiode for fagbøker er utgivelsesåret og påfølgende år. Utviklingsperioden for fagbøker er lang. Lave opplag gjør at fagboken trenger lenger tid i markedet for å dekke inn produksjonskostnadene. Tid fra utgivelse til reell salgsperiode avhenger også av hvor raskt tittelen kommer på en ressurs- eller pensumliste.
Forleggerforeningen mener at det er gode grunner for at fagbøker bør ha en lengre fastprisperiode, det vil si utgivelsesåret og et år til. Dette begrunner de som følger:
Fagbøker til høyere utdanning har høye initialkostnader og små målgrupper
Bøker i bokgruppe 21 når først sitt fulle salgspotensial ett år etter utgivelse.
Bøker i bokgruppe 2 trenger lang tid i markedet for å dekke inn investeringskostnadene.
Fagbøker til høyere utdanning har en særlig betydning for å opprettholde norsk som samfunnsbærende og fullverdig språk.
Konkurransetilsynets prinsipale oppfatning er at en eventuell boklov ikke bør omfatte fagbøker til høyere utdanning, da pris er en viktig faktor når studenter skal kjøpe lærebøker. De skriver:
Departementet forklarer at norske fastprisfagbøker taper i konkurransen mot utenlandsk faglitteratur. I den forbindelse vil tilsynet også påpeke at Norsk studentorganisasjon har uttrykt at studentene flest ikke klarer å leve av studiestøtten alene. For tilsynet er det derfor vanskelig å forstå hvorfor organisasjonen går inn for en fastprisordning som gir dyrere bøker til studentene. Videre er tilsynet av den oppfatning (…) at det ikke er noen garanti for at høye priser på lærebøker til studentene medfører at forlagene bruker det økte produsentoverskuddet til å finansiere den smalere pensumlitteraturen. (…) Subsidiært, til departementets spørsmål om fastprislengden bør være lik for faglitteratur og skjønnlitteratur, er tilsynet av den oppfatning at fastprisperioden bør være så kort som mulig. Fastprisperioden bør i tillegg være individuell, og beregnet fra bokens utgivelsesdato.
Forskerforbundet mener at fagbøker innen høyere utdanning er spesielt sårbare fordi undervisningsopplegget i høyere utdanning ikke er standardisert. En permanent fastprisordning vil, etter deres oppfatning, sikre mangfoldet av fagbøker som utgis i mindre opplag. Fragmenteringen av fag og pensum på grunn av kvalitetsreformen har økt behovet for kyndig veiledning i bokhandelen. Dette har ført til at den akademiske bokhandelen har fått en mer omfattende formidlerrolle enn tidligere.
Flertallet i styret for Universitets- og høgskolerådet er positive til fastpris på lærebøker, mens mindretallet mener at alternativer ikke er utredet godt nok. Et samlet styre er enig om følgende:
UHRs styre er enig i formålene om å fremme norsk fagspråk og bevare mangfoldet av lærebøker på norsk, spesielt på bachelornivå, men er delt i synet på om boklov/fastpris er rett virkemiddel.
Språkrådet er positive til at fagbøker er omfattet av høringsforslaget og skriver følgende mht. fastprisens lengde:
Språkrådet mener at fastprisperioden for fagbøker bør settes til to år fra utgivelsesdatoen for å sikre gode vilkår for utgivelse av denne typen litteratur.
Noregs Mållag skriver:
I diskusjonen rundt fagbøker og språkpolitikk hadde det vore naturleg å nemna dei særskilde utfordringane nynorsk står ovanfor. (…) Noregs Mållag meiner faglitteraturen bør omfattast av ei eventuell boklov og ha lenger fastprisperiode enn skjønnlitteraturen.
Høgskolen i Østfold skriver:
Vi er enige i at det er viktig at det finnes et godt utvalg norskspråklige lærebøker for høyere utdanning, og at det er viktig at disse presenteres og markedsføres via campusbokhandlene. Nettbokhandlene vil i noen grad stå for noe av salget av faglitteratur til studenter, men de kan ikke erstatte campusbokhandelen.
4.5 Departementets vurderinger
4.5.1 Innledning
Departementet foreslår at lovens virkeområde avgrenses slik at det kun er omsetning av bøker i Norge som omfattes. For å sikre at loven er i samsvar med EØS-retten, legger departementet til grunn at loven kun skal gjelde leverandører og forhandlere som er etablert og befinner seg i Norge. Dette innebærer at utenlandske aktører kan selge bøker direkte til norske sluttkunder uten å være bundet av bokloven, slik situasjonen er i dag.
Rent formelt kan det skilles mellom sluttkunde i EØS-området og sluttkunde utenfor EØS-området. Departementet ser ingen grunn til å operere med et slikt skille.
Departementet foreslår at det spesifiseres i loven at den skal gjelde for skjønnlitteratur, sakprosa, fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning, men ikke for omsetning av brukte bøker, skolebøker til grunnskolen og videregående skole.
Det ble i høringsnotatet foreslått en egen paragraf for geografisk virkeområde. Departementet har vurdert dette nærmere og anser det som en bedre løsning å samle bestemmelsene om virkeområde i en paragraf. På denne bakgrunn foreslås det å ta inn et ledd i § 2, der det gis forskriftshjemmel til å bestemme om loven også skal gjelde på Svalbard.
4.5.2 E-bøker
Gjeldende forskrift gjelder omsetning av bøker, uansett lagringsmedium og publiseringsformat. Omsetning av e-bøker ble tatt inn i forskriften i 2010, og har med andre ord vært omfattet av gjeldende regulering så lenge det har vært omsetning av e-bøker av noe omfang i Norge. Det er departementets vurdering at de litteraturpolitiske målsettingene gjelder litteratur uavhengig av format, og at bokloven bør være formatnøytral slik at den også gjelder e-bøker. Som utgangspunkt skal ikke loven påvirke valg av distribusjonskanal eller formatvalg blant kundene.
Det er viktig å finne en balansegang i regelverket som legger til rette for god utvikling av e-bokmarkedet og ivaretakelse av de kulturpolitiske målsettingene. Det er ingen tvil om at e-bokmarkedet over en viss tid kommer til å ta større markedsandeler i det norske bokmarkedet, og en slik utvikling vil regjeringen med dette lovforslaget legge til rette for. Oslo Economics viser at de prinsipielle argumentene for fastpris i like stor grad gjelder for e-bøker. Det egenartede ved litteraturen som produkt, som gjør at det kreves ekstra tiltak for å sikre utgivelse og omsetning av bredden i bokutgivelsene, gjelder uavhengig av format. Dersom en boklov ikke skulle omfatte e-bøker, ville en utvikling der e-bøker i stadig økende grad tar markedsandeler, innebære at bokloven vil bli mindre effektiv.
Når det skal tas stilling til om e-bøker i Norge skal være omfattet av en ordning med fastpris, er det naturlig å sammenlikne utviklingen i Norge med andre europeiske land. Omsetningen av e-bøker i europeiske land ligger mellom 0,5 og 2 pst. av den samlede bokomsetningen. Det eneste unntaket er Storbritannia, der andelen av e-bøker skal være om lag 20 pst. Storbritannia er i en særstilling, da det engelskspråklige markedet for e-bøker er mange ganger større enn for andre språk. I tillegg til dette kan det ikke påvises forskjeller i e-bokomsetningen mellom land som har fastprisordninger og land som har fri prissetting på bøker. Dette indikerer at det ikke er noen sammenheng mellom omsetning av e-bøker og om det er fastpris eller fripris på nye bøker.
Ved årsskiftet 2012/2013 var det om lag 4 000 norskspråklige titler tilgjengelige i e-bokformat i Norge. Av disse kom om lag 2 000 ut i 2012. Omsetningen av e-bøker i 2012 utgjorde 0,6 pst. av markedet, mens den i 2011 var 0,1 pst. Dette kan tyde på at den nåværende fastprisordningen ikke har vært til hinder for at det utgis stadig flere titler i e-bokformat, og at omsetningen øker. Dette er neppe et uttrykk for teknologisk stagnasjon; snarere det motsatte.
Det er også naturlig å sammenlikne Norge med våre nordiske naboland. I friprislandet Sverige, med nær dobbelt så mange innbyggere, fantes det 4–5 000 titler ved årsskiftet 2012/2013. Om lag 500 kom ut i 2012. Salgstall viser at mens det selges rundt 80 mill. trykte bøker i Sverige hvert år, var det inntil i slutten av desember solgt om lag 130 000 e-bøker. I Sverige omtales også den svake utviklingen i e-bokmarkedet i media, og det spekuleres i om det er de relativt høye prisene på e-bøker (sammenliknet med engelskspråklige e-bøker), tilgangen til billige pocketbøker og gratis e-bøker ved bibliotekene, dyre lesebrett, eller begrenset tilbud som gjør at det er såpass lav omsetning av e-bøker i Sverige.
En del frykter at fastpris på e-bøker vil føre til dyre e-bøker og stagnasjon i utvikling av markedet. Blant annet hevder noen at besparelser i forbindelse med trykking, distribusjon og salg av e-bøker ikke kommer konsumentene til gode i en fastprisordning. Fastpris på e-bøker innebærer at leverandøren setter utsalgsprisen på nye bøker, slik at forhandlerne ikke konkurrerer på pris på disse bøkene. Dette medfører en økonomisk stabilitet, forutsigbarhet og bæreevne, som bidrar til å kunne gi bredde og mangfold i tilbudet, også når det er tale om e-bøker. Leverandørene vil fremdeles konkurrere på pris seg imellom, prisen på e-bøker må stå seg i forhold til samme titler i annet format, og dessuten vil e-bokprisen være i konkurranse med pris på engelskspråklige e-bøker. Forleggerforeningen hevder i sin høringsuttalelse at det er sterk priskonkurranse i e-bokmarkedet med gjeldende fastprismodell. Deres undersøkelser blant egne medlemmer viser at 40 pst. av e-bøkene i 2012 ble gitt bort gratis, mens snittprisen på de resterende e-bøkene var i underkant av 90 kroner. Prisene på e-bøker varierer mye og ligger mellom 30 og 70 pst. lavere enn papirboken før moms. I snitt koster e-bøkene i fastprisperioden 28 pst. mindre enn papirbøkene (inkludert moms). Dette gir holdepunkter for å legge til grunn at besparelser til trykking, distribusjon og salg kommer forbrukerne til gode, også med en fastprisordning.
Det er blitt hevdet at fastpris kan begrense innovasjon i bokbransjen. Tanken er at der det er reell priskonkurranse, vil forhandlerleddet arbeide innovativt med utvikling av nye produkter og tjenester. Departementet mener at konkurranse innen brukervennlige distribusjonsløsninger og tilbud på forhandlersiden, sammen med produktutvikling på leverandørsiden vil føre til en god utvikling i det norske e-bokmarkedet. Mens det er fri konkurranse mellom leverandørene på nye bøker, er det på forhandlersiden fri konkurranse på den vesentligste delen av sortimentet, altså de om lag 85 pst. av bøkene som ikke lenger er i fastprisperioden. Forhandlere vil konkurrere på andre parametre enn pris, også på nye bøker. Det være seg kvalitet, service og tilgjengelighet både i tilbudet og teknologisk brukervennlighet. Departementet mener derfor at det også med fastpris vil være betydelige incitamenter til innovasjon og utvikling av e-bøker. Det er også et poeng at teknologisk utvikling og satsning er ressurskrevende. Fastprisen gir både leverandør og forhandler økonomisk rom til å kunne satse på slik utvikling. Lik behandling av alle publiseringsformater øker forlagenes evne til å utgi et bredt spekter av bøker, og vil dessuten øke innovasjon knyttet til bruk av nye teknologiske plattformer, da det senker risikoen ved å prøve ut ny teknologi og nye forretningsmodeller.
Internasjonale aktører uten etablert forretningssted i Norge vil ikke være omfattet av en boklov. Etter departementets syn vil et av målene med boklov være å stimulere nasjonale aktører, fordi det ikke kan legges til grunn at store internasjonale aktører som Apple og Amazon vil bidra til den litteraturpolitiske målsettingen om bredde, mangfold og kvalitet i norsk litteratur. Til støtte for dette synet viser vi til Slaatta og Rønnings sammenlikning av bokmarkeder i Europa, som konkluderer med at valg av prissystem ikke later til å ha noen innvirkning på bransjens mulighet til å være innovativ.
I drøftingen av ulike reguleringsregimer oppsummerer Oslo Economics med at:
Det er betydelige utfordringer knyttet til utviklingen av forretningsmodeller i digitale plattformer. Det gjør det ekstra uheldig hvis avtaleverket blir for rigid med hensyn til valg av prismodeller. Det er grunn til å tro at hensiktsmessige prismodeller på digitale produkter vil avvike fra papirprodukter. Det tilsier også at det enkelte forlag bør ha betydelig rom for utforming av prismodeller.
Departementet mener at lovforslaget vil gi fleksibilitet i valg av prismodell. Loven vil ikke være til hinder for at en leverandør kan velge å sette én pris på papirutgaven og en annen på e-boken som blir lansert parallelt med den innbundne. Bøker i e-bokformat og papirformat vil normalt ha forskjellig pris avhengig av tilbud og etterspørsel knyttet til de ulike formatene, og avhengig av de faktiske produksjonskostnadene. Det avgjørende i henhold til lovforslaget vil være at det er leverandøren som fastsetter prisen på boken og at denne ikke kan inngå i tjenester levert av forhandler som innebærer en redusert pris i fastprisperioden ut over de rabatter som er tillatt i henhold til forskriften.
Departementet foreslår at det legges til rette for en viss rabattering i forhandlerleddet. I kap. 8 omtales forhandlers mulighet til å gi rabatter til sluttkunde, og at bestemmelser om dette fastsettes i forskrift. Departementet foreslår at det ved siden av en maksimal rabatt til sluttkunde gis egne bestemmelser for rabatter på digitale strømmetjenester, pakkeløsninger og andre distribusjonsløsninger for digitale formater. Dette vil legge til rette for prisvariasjoner alt etter om en e-bok lastes ned, strømmes eller inngår i en pakkeløsning.
En teknologinøytral lov reiser en avgrensningsproblematikk for e-bøker. Spørsmålet er om berikede2 bøker skal omfattes eller eventuelt hvor grensen skal gå. Det er sannsynlig at det også vil skje en utvikling av boken. Å avgrense lovens virkeområde mot berikede bøker kan synes lite fremtidsrettet. Det er imidlertid mulig å legge til grunn en fleksibel bruksdefinisjon. En digital bok vil med en slik avgrensning være en publikasjon som er formatert slik at den kan gjøres tilgjengelig i elektronisk format, der den dominerende delen består av tekst, illustrasjoner og annet grafisk materiale. En digital bok kan inneholde tekst med audiovisuelle elementer, være interaktiv eller på annen måte inneholde elementer som beriker teksten, forutsatt at slike elementer ikke blir det dominerende innholdet.
Imidlertid er e-bokmarkedet under utvikling. Innovasjon og digitalisering vil kunne påvirke aktører, verdikjeder og andre faktorer i bransjen. Derfor bør ordningen der e-bøker omfattes av fastprisordningen evalueres etter tre år. Departementet vil kunne vurdere endringer i regelverket dersom utviklingen skulle tilsi at det er nødvendig for å sikre at de litteraturpolitiske målene om kvalitet, bredde og mangfold i tilbudet nås også for e-bøker. Departementet legger til grunn at hovedregelen vil være at en tittel kommer ut parallelt som papirbok og e-bok. Dersom evelueringen viser at dette ikke er hovedregelen, kan evalueringen også vurdere tiltak for å styrke dette. På denne bakgrunn foreslås en forskriftshjemmel for særlige bestemmelser om omsetning av e-bøker.
4.5.3 Faglitteratur
Bokgruppen omfatter lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet, og omtales i det følgende som fagbøker.
Kulturdepartementet foreslår å videreføre en fastprisordning som også gjelder fagbøker. På bakgrunn av de to utredningene og de to høringsrundene legger departementet til grunn at fastpris på nye fagbøker bidrar til et mangfold i produksjon og salg av lærebøker, i tråd med de språk- og litteraturpolitiske målsettingene.
Språkmeldingen3 gir en grundig begrunnelse for den språkpolitiske betydningen av å vedlikeholde og utvikle fagspråk. En grunnleggende forutsetning for at norsk skal være et komplett, samfunnsbærende språk, er at det kan brukes til å utveksle og formidle spesialisert kunnskap. Dette krever at det finnes tilgang på norske ord og uttrykk i form av fastlagte spesialtermer som kan danne grunnlaget for en fullverdig faglig kommunikasjon på norsk. Et viktig virkemiddel for å sikre at norsk beholder og utvikler sin faglige uttrykkskraft, er et godt tilbud av norske fag- og lærebøker, i begge målformer. Dette vil bidra til å sikre læringseffekt, innlæring av grunnleggende fagterminologi og at norsk fagspråk brukes og utvikles. Ett av tiltakene i språkmeldingen er fastpris for fagbøker. I meldingen legger man til grunn at dette vil bidra til å sikre produksjon av norskspråklige fag- og lærebøker for høyere utdanning.
Oslo Economics mener gevinsten av fastpris er størst der betydningen av distribusjonsleddet er særlig viktig. De mener betydningen av distribusjonsleddet er mindre for faglitteratur, fordi bokhandlenes rolle blir uvesentlig når anskaffelse av pensumlitteratur skjer ifølge pensumlister.
Departementet vurderer effekten av fastpris på fagbokmarkedet annerledes enn Oslo Economics. Etter Kvalitetsreformen i høyskole- og universitetssektoren er læremidlene i større grad organisert ut fra ressurslister enn angitt i tradisjonelle pensumlister, slik at studentene selv kan velge blant tilgjengelige læremidler. Etter departementets vurdering tilsier dette at bokhandlene på lærestedene er nyttige, både ved tilgjengeliggjøring av lærebokalternativer og gjennom den veiledningstjeneste bokhandlerne kan gi. Ifølge Slaatta og Rønning og flere høringsinstanser er det usikkert om nettbokhandlene kan ivareta disse oppgavene like godt. Det poengteres at en bok er et prototypeprodukt som krever god formidling gjennom fysiske bokhandlere. Dette handler om at kunden møtes og veiledes til ulike forfattere og titler enn de kjente i utgangspunktet. Norsk studentorganisasjon påpeker at campusbokhandelen er en viktig del av det akademiske miljøet på lærestedene, og at den bidrar til å heve kvaliteten på lærestedet. De hevder at bortfall av campusbokhandler gjør at studentene reelt sett mister sin valgfrihet ettersom bredden av faglitteraturen usynliggjøres i nettbokhandlene, samtidig som den faglige veiledningen de har i campusbokhandelen forsvinner. Videre påpeker de at det er behov for faglig veiledning utover de alternativene som fremkommer på en pensum- eller ressursliste, og at en camupsbokhandel tilbyr bredden av faglitteratur tilpasset det enkelte studiestedet.
Høringen av de to utredningene viste at langt de fleste går inn for at fastprissystemet skal omfatte fagbøker. Blant annet understreker Norsk studentorganisasjon betydningen av norske lærebøker i alle fag da innlæring ofte skjer best på eget morsmål, særlig på lavere grad.
Til tross for fastpris på fagbøker og andre tiltak, har markedet for norske lærebøker blitt noe svekket i forhold til engelskspråklige lærebøker siden 1998. Denne utviklingen kunne gi grunn til å betvile at faste videresalgspriser gir økt produksjon og salg av både smal og bred norsk faglitteratur. Det kan imidlertid være flere grunner til en slik negativ utvikling for norske lærebøker. En faktor er at universitets- og høyskolesektorens ansvar for utvikling av fagspråk ble lovfestet først i 2009. En annen faktor er at avsetningen til lærebokutvalget ble halvert fra 2005. Det er rimelig å anta at halveringen av avsetningen til lærebokutvalget fra 2005 har medført at produksjon av lærebøker har gått ned. Fastprisordningen har kanskje tvert om bremset en negativ utvikling i enda større omfang.
Lærebokmarkedet består av ulike titler som selger i svært varierende opplag. Pedagogisk og utdanningspolitisk sett vil det være en målsetting at lærebøker koster omtrent det samme uansett om fagene studentene ønsker å studere har stor eller liten tilstrømning. I et bokmarked der forlagene konkurrerer med andre forlag om pris på lærebøker, vil fortjenesten per solgte eksemplar bli presset ned. Da vil inntjeningen gå til å dekke produksjonskostnadene for samme tittel. I et marked med fastpris vil forlagene få god inntjening fra lærebøker til fag med stor studenttilstrømning, og bruke overskuddet til å dekke produksjonskostnadene til titler som selger i mindre opplag. Forlagene ønsker å spre risikoen på flere titler, men får mindre incentiv til det i et friprismarked, hvor de i større grad må knive om markedsandel per tittel. Et fastprismarked styrker forlagenes villighet til å satse på et mangfold titler.
Dersom forlagene tvinges til å konkurrere på pris, svekkes muligheten for kryssubsidiering. Da vil lærebøker i små fag bli altfor dyre å produsere og å kjøpe, noe som vil føre til at lærebøker i små fag ikke vil produseres.
Ser vi på lærebokmarkedet under ett, og ikke bare tittel for tittel, vil fastpris gi lavere pris på lærebøker, fordi forlagene kan fordele produksjonskostnadene hensiktsmessig. Språkpolitisk og pedagogisk vil det være viktig at det utvikles og brukes lærebøker på norsk. Studentorganisasjonene går inn for fastpris på lærebøker til høyere utdanning, og begrunnelsen er langsiktig solidaritet uansett fag, målform og sosioøkonomisk bakgrunn.
I høringsnotatet ble det bedt om innspill på om fagbøker bør ha samme lengde på fastprisperioden som skjønnlitteratur.
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening og flere andre peker på at utviklingsperioden er lang for fagbøker og lave opplag gjør at fagboka trenger tid for å dekke inn produksjonskostnadene. I tillegg kan det ofte ta tid før en utgivelse kommer på en ressurs- eller pensumliste og den reelle salgsperioden starter. Jo mer tids- og kostnadskrevende det er å få en utgivelse i produksjon og salg, jo viktigere er forutsigbarheten fastprisen gir for at utgivelsesnivået skal opprettholdes.
Departementet mener at det er viktig at det også i fagbokmarkedet etterstrebes en god balanse mellom samfunnsøkonomiske effekter ved konkurranse og de kulturpolitiske virkemidlene. På denne bakgrunn foreslår departementet at gjeldende fastprisperiode videreføres også for faglitteratur.