1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny abortlov som er bedre tilpasset dagens samfunn. Regulering av abort tar ikke bare sikte på å imøtekomme nye utfordringer i dagens samfunn. Spørsmålet om abort er forankret i grunnleggende etiske spørsmål, som har blitt tematisert gjennom mange år, og som fortsatt er relevant i dag. Dette gjelder spørsmålet om verdien av det ufødte liv og livets begynnelse. Ny helseteknologi, fosterdiagnostikk og svangerskapsoppfølging har ikke bragt oss til et enkelt og endelig svar på fosterets verdi. En ny abortlov må derfor balansere og avveie noe av de samme hensyn som lå til grunn for den første norske abortloven og samtidig ta inn over seg endringer som har skjedd i samfunnet.

Abort er avbrytelse av et svangerskap, og betegnelsen abort brukes både om spontan abort og om provosert abort. Abortloven regulerer ikke spontanaborter.

Årlig gjennomføres rundt 12.000 provoserte aborter i Norge. Siden 2008 har det vært en jevn nedgang i aborttallene, men i 2022 var det en økning. Man er nå tilbake på nivå med tallene før koronapandemien. De fleste aborter blir utført før niende svangerskapsuke (84,1 prosent) og av alle utførte aborter i 2022 var 11 377 (95,1 prosent selvbestemte, og 590 (4,9 prosent) nemndbehandlede. De fleste aborter gjennomføres før den gravide vet noe om fosterets egenskaper. Grunnen til at den gravide ønsker abort kan være at hun er uønsket gravid og ikke ønsker å få barnet, eller kvinnens livssituasjon, relasjonen til barnefar, at kvinnen ikke ønsker å få barn på dette tidspunktet, eller at hun ikke ønsker å få barn i det hele tatt.

Internasjonalt er reguleringen av abort ulik, se omtale i Abortutvalgets rapport NOU 2023: 29 Abort i Norge – Ny lov og bedre tjenester punkt 19. De forskjellige landenes regler varierer blant annet når det gjelder hvor langt ut i svangerskapet det er lovlig å ta abort, se figur 19.9 Abortgrenser i EU, Norge, Island, Færøyene og Grønland i NOUen. Storbritannia og Nederland har 24 uker, Island 22 uker, Sverige 18 uker, Frankrike og Østerrike 16 uker, fem land har 14 uker og 15 land har 12 uker, Kroatia og Portugal har 10 uker.

En ny abortlov tilpasset dagens samfunn må balansere viktige hensyn. Med forslaget vil departementet signalisere at alle barn, uavhengig av egenskaper, er like høyt verdsatt og respektert i samfunnet. Spørsmålet om abort er forankret i grunnleggende etiske spørsmål. Dette gjelder spørsmålet om verdien av det ufødte liv og livets begynnelse, og kvinners rett til selvbestemmelse over egen kropp og at den gravide selv best vet hvordan hun skal forstå sin egen situasjon. Ny abortlov må balansere og avveie disse hensyn. Samtidig er det en oppfatning at fosterets moralske status øker i takt med dets biologiske utvikling. Etter dagens abortlov gis fosteret et gradvis sterkere rettsvern. Selv om departementet foreslår å utvide grensen for selvbestemmelse, vil dette prinsipp bli videreført ved at det fortsatt vil være krav til nemndbehandling etter uke 18 for å ivareta dette hensynet. Abortutvalget har vist vesentlige svakheter med dagens abortnemnder, både knyttet til organisering, saksbehandling og åpenhet. På denne bakgrunn foreslår departementet å legge ned dagens abortnemnder og opprette nye. Det foreslås å redusere antallet og styrke nemndene med juridisk kompetanse, og stille klare krav til rettssikkerhet og transparens.

Videre foreslås endringer for å sikre at retten til informasjon, oppfølging og veiledning er reell, uten utilbørlig press i retning av å avslutte svangerskapet eller i retning av å fullføre det. Utviklingen innenfor bioteknologi og medisin gir muligheter for seleksjon på stadig tidligere stadier, og det gir oss et ekstra ansvar for å verne om menneskers liv og integritet, og som mindretallet i Abortutvalget sier «der vi må anerkjenne at det uperfekte er en del av oss alle». Når diagnostikken viser avvik, kan dilemmaene og valget også bli vanskeligere. Mulighetene for sikrere diagnostikk utover i svangerskapet kan også være med å utsette avgjørelser, og sånn sett legge et sterkere press og ansvar på skuldrene til den gravide. Informasjon og gode dialoger i en abortnemnd er derfor viktig for gravide/par. Gravide har rett til god og grundig informasjon. Det understrekes at helsetjenesten plikter å tilby dette.

Rettighetene i forslaget til ny abortlov er lagt til «gravide», se blant annet lovforslaget §§ 3, 4 og 6. Med begrepet «gravide» menes i denne loven alle gravide, uavhengig av deres juridiske kjønn. Dette gjelder selv om pronomenene «hun», «henne» og «hennes» og ordet «kvinnen» brukes om den gravide i proposisjonsteksten.

Bakgrunnen for lovforslaget presenteres i kapittel 2. Forslaget tar utgangspunkt i utredningen og forslagene fra Abortutvalget i NOU 2023: 29, men med noen endringer.

I kapittel 3 omtales regjeringens arbeid med ny strategi for seksuell helse. Et viktig område for strategien vil være tiltak for å redusere antallet uønskede svangerskap og aborter.

I kapittel 4 presenteres arbeidet med evaluering av bioteknologiloven. Blant temaene for evalueringen av loven vil være dagens regler og tilbud om fosterdiagnostikk. Hvilket tilbud om fosterdiagnostikk som gis gravide har stor betydning for antallet aborter på grunn av medisinske tilstander hos fosteret. Departementet har også bedt Bioteknologirådet om å drøfte samfunnsmessige og etiske problemstillinger som reises i lys av den medisinske og teknologiske utviklingen på bioteknologilovens fagområder. Det har vært en stor økning i bruken av NIPT blant gravide fra 2021 til 2022. Alle gravide får nå tilbud om tidlig ultralyd. Gravide over 35 år og andre med indikasjon for fosterdiagnostikk får også tilbud om NIPT i det offentlige. Samtidig kan alle gravide selv kjøpe NIPT i det private dersom de ønsker det. For regjeringen er det viktig å evaluere dette arbeidet og oppdraget til Bioteknologirådet utvides til også å evaluere utviklingen i bruk av fosterdiagnostikk , inkludert NIPT og tidlig ultralyd, og særlig utviklingen etter lovendringene i bioteknologiforliket, i tråd med forslaget fra Abortutvalget. Frist for oppdraget er 15. mai 2025.

I kapittel 5 redegjøres det for de menneskerettslige rammene for abort. Her omtales blant annet spørsmål om hvilket vern fosteret har etter menneskerettighetene, den gravides menneskerettigheter og helsepersonells rett til religions-, samvittighets- og tankefrihet.

Kapittel 6 behandler forslag til bestemmelser om lovens formål og virkeområde.

Departementet foreslår at loven skal ha et todelt formål. Loven skal sikre ivaretakelsen av hensynet både til den gravides rettigheter og til samfunnets behov for å verne om det ufødte liv.

Departementet foreslår at loven skal gjelde for alle som oppholder seg i Norge. Som virkeområde foreslår departementet at loven skal gjelde aborter som tilbys eller utføres i Norge.

Kapittel 7 behandler spørsmålet om hva som skal være tidsgrensen for selvbestemt abort. Departementet foreslår at den gravide selv skal avgjøre om et svangerskap skal avbrytes dersom inngrepet kan utføres innen utgangen av 18. svangerskapsuke. Dette i tråd med flertallet i Abortutvalget.

Etter utgangen av 18. svangerskapsuke kan abort bare utføres etter tillatelse fra en nemnd og etter nærmere bestemte vilkår. Vilkårene for å innvilge abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke omtales i kapittel 8.

I tråd med Abortutvalget foreslår departementet i all hovedsak vilkår som tilsvarer de vilkårene som i dag gjelder for å innvilge abort etter utgangen av 12. svangerskapsuke. Av hensyn til forbudet mot diskriminering av personer med funksjonsnedsettelse, foreslår departementet at medisinske tilstander hos fosteret som hovedregel ikke skal gi en direkte adgang til å innvilge abort. Vilkåret er utformet slik at det ikke er tilstanden i seg selv, men den betydning fosterets tilstand får for svangerskapet, fødselen, barnets oppvekst eller den fremtidig omsorg for barnet, som kan gi grunnlag for abort.

I kapittel 9 drøfter departementet hvilke regler som bør gjelde for fosterantallsreduksjoner. Abortutvalget peker på at fosterantallsreduksjoner skiller seg fra andre aborter ved at svangerskapet ikke avsluttes for alle fostrene. Ordinære aborter er ukompliserte inngrep med svært liten risiko for den gravides helse. Fosterantallsreduksjon kan imidlertid føre til risiko for skade, særlig hvis inngrepet gjøres etter utgangen av 14. svangerskapsuke både for gjenværende foster eller fostre og den gravide selv og reiser andre etiske problemstillinger enn ordinære aborter, utvalget foreslår derfor at fosterantallsreduksjon ikke defineres som abort. I motsetning til utvalget foreslår departementet at fosterantallsreduksjon defineres som abort og at den gravide skal ha rett til selv å avgjøre om antallet fostre skal reduseres frem til utgangen av 18. svangerskapsuke. Etter dette skal fosterantallsreduksjon bare kunne utføres etter tillatelse fra en abortnemnd.

I kapittel 10 behandles forslag til lovfesting av den gravides rett til informasjon og veiledning i valgsituasjonen, og rett til oppfølgingssamtale etter abort.

I tråd med utvalgets anbefaling foreslår departementet å videreføre en rett til veiledning og informasjon om relevante offentlige velferdsordninger og andre tjenestetilbud som kan være aktuelle hvis den gravide fullfører svangerskapet, for alle gravide som vurderer abort. Informasjonen og veiledningen skal ha som mål å hjelpe og støtte den gravide i valgsituasjonen, gi den gravide et godt grunnlag for å kunne ta en selvstendig beslutning om hun ønsker å fullføre eller avslutte svangerskapet. Det er viktig at gravide ivaretas i denne valgsituasjonen og at de for eksempel ikke utsettes for emosjonelt press til å beholde barnet fra de som skal hjelpe, men heller ikke opplever press til å få utført abort, slik at også retten til å fullføre svangerskapet oppleves reell.

Departementet er også enig med utvalget og foreslår å innføre en rett til oppfølgingssamtaler i helse- og omsorgstjenesten for alle som har gjennomgått en provosert abort. En abort er for mange en følelsesmessig vanskelig opplevelse, og noen opplever dette som en krisesituasjon i livet. De aller fleste som tar abort opplever ikke alvorlige eller langvarige psykiske reaksjoner i etterkant av aborten, men noen kan ha et behov for å bearbeide situasjonen i etterkant, og snakke med noen om opplevelsen. Departementet foreslår i utgangspunktet at det skal gis tilbud om inntil 2 samtaler. Departementet antar at det i slike samtaler ofte kan være behov for mer tid enn ved vanlige konsultasjoner på 20 minutter. I hvilken grad det vil være behov for ytterligere oppfølging må vurderes konkret av det enkelte helsepersonellet.

I kapittel 11 foreslår departementet å videreføre et ansvar for de regionale helseforetakene for å sørge for tilbud om abort for alle som oppholder seg i helseregionen. Dette er i tråd med utvalgets forslag og en videreføring av gjeldende rett. Samtidig foreslår departementet at loven ikke skal stenge for at aborter kan tilbys utenfor sykehus. Dette er en endring i forhold til gjeldende lov som fastsetter at aborter bare kan utføres på sykehus eller annen institusjon som statsforvalteren har godkjent.

Kapittel 12 behandler forslag til regler om helsepersonells rett til å reservere seg mot å medvirke til abort av samvittighetsgrunner. Departementet foreslår å videreføre dagens reservasjonsrett, men mener denne bør lovfestes. Reservasjonsretten er i dag regulert i abortforskriften § 15. Departementet foreslår å presisere at reservasjonsretten også omfatter å rekvirere og ordinere medikamentene ved medikamentelle aborter. Forslaget er i tråd med Abortutvalgets anbefalinger.

I kapittel 13 drøftes utvalgets forslag om rett til gratis helsehjelp ved abort. Departementet foreslår ikke en bestemmelse om gratis abort i loven. Departementet ser at det er fordeler ved å gi rett til gratis abort for de som mangler fulle rettigheter til helsehjelp i Norge. Samtidig bør dette ha en særlig begrunnelse dersom det skal vurderes annerledes enn annen helsehjelp en ikke har krav på å få gratis. Departementet mener det vil gi et feil signal dersom personer uten fulle rettigheter til helsehjelp i Norge skulle få rett til gratis abort, men måtte betale for helsehjelpen dersom de velger å føde barnet.

Departementet foreslår endringer i reglene for abort for barn og voksne uten samtykkekompetanse, jf. kapittel 14. Departementet foreslår å styrke barns rett til å bli hørt og foreldrenes involvering. Selvbestemmelsesretten til personer med funksjonsnedsettelse styrkes også.

I kapittel 15 behandles spørsmålet om hvilket organ som skal ta stilling til krav om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke, og regler for saksbehandlingen. Departementet foreslår at denne myndigheten legges til nye abortnemnder. De nye nemndene skal ledes av en lege, ha ett medlem til med helse- eller sosialfaglig kompetanse og ett medlem med juridisk kompetanse. Departementet foreslår et krav om at flertallet i nemndene skal være kvinner. Ansvaret for å oppnevne og drifte nemndene legges til de regionale helseforetakene. Antallet nemnder foreslås redusert fra 23 til mellom 5 og 10. Forslagene er i tråd med utvalgets anbefalinger.

I tråd med utvalgets forslag, foreslår departementet også at den gravide får en rett, men ikke en plikt, til å møte for nemnda. Departementet foreslår også å lovfeste en rett for den gravide til å ha med seg en støtteperson i møtet med nemnda.

I kapittel 16 foreslår departementet å videreføre dagens ordning med automatisk overprøving av avslag på abort. Departementet foreslår også å videreføre en sentral klagenemnd som skal behandle disse sakene. Klagenemnda oppnevnes av departementet. Den skal bestå av fem medlemmer. To av medlemmene skal være lege, og en av disse skal lede nemnda. Minst ett medlem skal ha juridisk kompetanse. Øvrige medlemmer i klagenemnda bør ha helse- eller sosialfaglig bakgrunn, for eksempel sosionom, sykepleier eller jordmor. Flertallet i klagenemnda bør være kvinner. Disse forslagene er i tråd med Abortutvalgets anbefalinger.

Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om at Abortklagenemnda skal ha ansvar for å kvalitetssikre abortnemndenes avgjørelser og veilede abortnemndene i lovforståelse.

Abort i nødssituasjoner behandles i kapittel 17. I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet å videreføre en lovfesting av adgangen til abort i nødssituasjoner. Ordlyden i bestemmelsen er noe endret, men forslaget viderefører realitetsinnholdet i dagens lov. Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å lovfeste at beslutning om abort etter denne bestemmelsen skal tas av behandlende lege.

I kapittel 18 behandles forholdet til andre lover, forskrifter og straff. Departementet foreslår en presisering av at forvaltningsloven gjelder for abortnemndenes arbeid. Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å lovregulere forholdet til helselovgivningen. Departementet foreslår å videreføre en hjemmel i loven for departementet til å gi nærmere forskrifter om blant annet abortnemndenes organisering og saksbehandling og om helsepersonells reservasjonsrett. I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet ikke å videreføre en bestemmelse i loven om straff.