16 Automatisk overprøving ved avslag

16.1 Gjeldende rett

Etter abortloven § 8 andre ledd skal et vedtak om å avslå en søknad om abort prøves av en sentral klagenemnd. Nemnda som avslår søknaden skal straks sende sakens dokumenter til sentral klagenemnd til fornyet behandling, jf. § 8 andre ledd. Nemnda skal underrette den gravide om at saken vil bli prøvet av klagenemnda, hvis ikke hun trekker søknaden om abort tilbake.

Den sentrale klagenemnda oppnevnes av Kongen for fire år av gangen, jf. § 8 tredje ledd. Kompetansen til å oppnevne nemnda er delegert til Helse- og omsorgsdepartementet, jf. kongelig resolusjon 28. januar 2000. Nemnda skal bestå av fem medlemmer. Av disse skal minst to være leger og én jurist, jf. § 8 tredje ledd. Det er gitt føringer i forarbeidene om at nemnda også skal ha høy sosialfaglig kompetanse og spesialkompetanse på feltet psykisk helse. I forarbeidene er det også uttalt at det skal forsøkes å oppnå et flertall av kvinner i nemnda. Det vil si at nemnda skal bestå av tre kvinner og to menn. For hvert medlem kan det oppnevnes inntil to varamedlemmer. Medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for fire år av gangen med mulighet for gjenoppnevning inntil to ganger, jf. § 8 tredje ledd.

Hvis den gravide ikke har trukket søknaden tilbake, skal den sentrale klagenemnda behandle saken snarest, jf. abortforskriften § 8.

Saksbehandlingsreglene for klagenemndas behandling er hovedsakelig de samme som for behandlingen i abortnemndene i førsteinstans, jf. omtalen i punkt 15.2.1, men på noen punkter er reglene ulike. Vedtak i den sentrale klagenemnda treffes med enkelt flertall, jf. forskriften § 6 tredje ledd. Ved vedtak i klagenemnda er det ikke gitt unntak fra kravet om at underretning om vedtaket skal skje skriftlig, jf. forskriften § 7.

16.2 Abortutvalgets forslag

Abortutvalget foreslår å videreføre en ordning med automatisk overprøving av avslag. Ved avslag på søknad om abort fra en abortnemnd skal nemnda straks sende vedtaket og sakens dokumenter til klageinstansen.

Utvalget foreslår også å videreføre en ordning med en nasjonal klageinstans (Abortklagenemnda). Etter utvalgets forslag skal det lovfestes at Abortklagenemnda er et uavhengig organ som ikke kan instrueres i sin faglige virksomhet. Nemnda skal bestå av fem medlemmer. Minst to av medlemmene skal være leger og ett medlem skal være jurist. Den ene legen skal ha relevant spesialistutdanning. Leder skal være lege. For hvert medlem skal det kunne oppnevnes inntil to varamedlemmer. Medlemmene i nemnda skal oppnevnes av departementet for fire år av gangen. Etter dagens regler ligger kompetansen til å oppnevne medlemmer til Kongen. Medlemmene skal kunne gjenoppnevnes en gang. Dette er en reduksjon i forhold til gjeldende regler som åpner for gjenoppnevning to ganger. Utvalget foreslår dette for å få hyppigere utskiftning av medlemmene i klagenemnda.

Dersom den gravide ikke trekker søknaden, skal Abortklagenemnda behandle klagen.

Forvaltningslovens regler gjelder for klagenemndas saksbehandling dersom ikke noe annet er bestemt i abortloven. Etter forvaltningsloven kan klageinstansen prøve alle sider av en sak. For Abortklagenemnda foreslår utvalget en presisering slik at klagenemnda «skal» prøve alle sider av saken.

Saksbehandlingen skal skje raskt og uten unødvendig opphold. Avgjørelsen i saken bør komme så snart som mulig, men likevel slik at saksbehandlingen blir forsvarlig.

Utvalget mener klagenemnda bare unntaksvis bør benytte muligheten etter forvaltningsloven til å ikke fatte nytt vedtak i saken, men sende saken tilbake til førsteinstans for ny behandling der.

Abortutvalget foreslår å lovfeste at sakene i Abortklagenemnda skal forberedes av et sekretariat. Dette er nytt i forhold til gjeldende rett. Utvalget anbefaler at sekretariatsfunksjonen legges til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten, men foreslår ikke å lovfeste dette.

Sakene behandles og vedtak treffes i møte, og ikke ved sirkulasjon. Dette kan skje ved fysisk oppmøte, eller digital deltakelse. Saksbehandlingen i nemnda skjer ved muntlige diskusjoner. Den gravide kan kreve å møte for Abortklagenemnda, men har ikke plikt til å møte. Nemndas avgjørelser treffes med alminnelig flertall.

Abortutvalget foreslår også å lovfeste kvalitetssikrings- og veiledningsoppgaver for klagenemnda overfor abortnemndene. Abortklagenemnda skal kvalitetssikre abortnemndenes avgjørelser. I forbindelse med kvalitetssikringen skal Abortklagenemnda, uten hinder av taushetsplikt, ha rett til innsyn i abortnemndenes vedtak. Videre skal Abortklagenemnda veilede abortnemndene i lovforståelse. Abortklagenemnda skal kunne informere abortnemnda som fattet det aktuelle vedtaket om Abortklagenemndas vedtak og begrunnelse uten hinder av taushetsplikt. Klagenemnda skal ikke kunne instruere abortnemndene eller omgjøre sak uten at dette skjer gjennom behandling av en klage.

16.3 Høringsinstansenes syn

Sentral klagenemnd for abortsaker støtter at det opprettes en ny Abortklagenemnd som erstatter dagens klagenemnd. Til forslaget om å gi Abortklagenemnda ansvar for kvalitetssikring og veiledning av abortnemndene uttaler klagenemnda at dette kan bli krevende for en nemnd med medlemmer som ikke er fristilt fra sine øvrige daglige oppgaver. Forslaget krever derfor en annen organisering av klagenemnda enn i dag. Det er allerede i dag stadig problemer med å finne medlemmer eller varamedlemmer som kan stille i klagenemnda på kort varsel.

Helsedirektoratet uttaler seg også om forslaget om å legge kvalitetssikrings- og veiledningsoppgaver til Abortklagenemnda og mener det er uklart hvordan en klagenemnd skal gjøre dette uten at det vil skape utfordringer blant annet for totrinnsbehandlingen av sakene. Direktoratet mener at oppgavefordelingen mellom de to nivåene fremstår som uklar. De foreslåtte oppgavene for Abortklagenemnda kan føre til en uklar grense mellom lovfortolkningen og avgjørelsen av den enkelte sak. Direktoratet stiller også spørsmål ved hvordan Abortklagenemnda i praksis skal klare å fange opp de prinsipielle sakene.

Helsedirektoratet mener det bør vurderes om leder av klagenemnda skal være lege eller jurist, og om det bør stilles krav om at juristen i klagenemnda har dommerkompetanse.

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mener departementet bør vurdere sammensetningen til hele Abortklagenemnda, og at leder av nemnda ikke nødvendigvis trenger å være lege, men også kan være jurist. Når det gjelder klagebehandling av saker om fosterantallsreduksjon uttales:

«Vi mener det bør presiseres om Abortklagenemnda også skal behandle avslag på søknad om fosterantallreduksjon. Departementet bør i så tilfelle vurdere om det skal være et medlem med fostermedisinsk kompetanse til stede i Abortklagenemnda, for å sikre at nemnda er egnet til å avgjøre slike saker. Alternativt bør vedtaket fra den spesialiserte Abortnemnda være endelig ved at det ikke kan påklages.»

Om kvalitetssikrings- og veiledningsansvar for Abortklagenemnda uttaler Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten at:

«Vi savner likevel en regel som fastslår i hvilken grad nemndene bør følge Abortklagenemnda sin praksis. Abortklagenemnda vil være klageorgan for selvstendige regionale nemnder. Uten noen mulighet til å instruere nemndene utover veiledning i lovtolkning, vil nemndene kunne se helt eller delvis bort fra Abortklagenemndas praksis.»

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mener videre at den gravide kun bør ha digital møterett for nemnda, at det bør fastsettes en rett til å ha med følge, og at det må klargjøres om verge eller foreldre til gravide uten beslutningskompetanse også har møterett.

Når det gjelder saksbehandlingen mener Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten at det bør være adgang til å først behandle en sak i møte og deretter gjennomføre en skriftlig sirkulasjonsrunde. De mener også det må klargjøres om Abortnemnda må være fulltallig for å være beslutningsdyktig.

Når det gjelder forslaget om at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten skal fungere som sekretariat for Abortklagenemnda uttaler Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten at det er en fordel at det står enten i abortloven eller abortforskriften at de er sekretariat for Abortklagenemnda, og at det bør stå at de har ansvar for å bistå nemnda med kvalitetssikring og veiledningsoppgavene til nemnda.

16.4 Departementets vurderinger og forslag

16.4.1 Klageinstans

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre en sentral klageinstans for saker etter loven. Departementet har vurdert om myndigheten som klageinstans bør overføres til et ordinært hierarkisk forvaltningsorgan, men har kommet til at denne myndigheten fortsatt bør ligge til en nemnd. Nemndbehandling gir mulighet for en bred faglig vurdering av sakene og gir den abortsøkende mulighet til å delta på møtet i nemnda og legge frem sine synspunkter muntlig for en samlet nemnd. Å legge myndigheten til en nemnd åpner også for at klageinstansen kan være faglig uavhengig.

Departementet foreslår å lovfeste at klagenemnda skal være faglig uavhengig. Nemnda skal ikke kunne instrueres av departementet om innholdet i avgjørelsen eller saksbehandlingen i enkeltsaker eller generelt om lovforståelse, rettsanvendelse, skjønnsutøvelse eller saksbehandling.

Forslagene får stort sett støtte fra de høringsinstansene som uttaler seg om disse spørsmålene.

16.4.2 Organisering av sentral klagenemnd

Departementet foreslår at klagenemnda oppnevnes av departementet.

Det er viktig at klagenemnda har en bred faglig sammensetning. Departementet er derfor enig i Abortutvalgets forslag om at klagenemnda skal bestå av fem medlemmer.

På samme måte som for abortnemndene, vil medisinskfaglige vurderinger også være sentrale i klagenemndas saksbehandling. Klagenemnda bør derfor ha to medlemmer som er lege.

Som i dag bør klagenemnda ha minst ett medlem med juridisk kompetanse. Dette bidrar til god kvalitet på lovtolkning og rettsanvendelse. Juridisk kompetanse sikrer også god kvalitet på saksbehandlingen og høy bevissthet på behovet for å ivareta rettssikkerheten til de abortsøkende.

Helsedirektoratet og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mener det bør vurderes om leder av klagenemnda skal være lege eller jurist. Departementet foreslår at nemnda fortsatt skal ledes av en lege. Selv om det er viktig med juridisk kompetanse for å sikre at rettssikkerheten blir ivaretatt, er de medisinske forholdene helt sentrale i sakene som klagenemnda skal vurdere.

Øvrige medlemmer i klagenemnda bør ha helse- eller sosialfaglig bakgrunn, for eksempel sosionom, sykepleier eller jordmor. Ved oppnevning av medlemmene i klagenemnda bør det sørges for at flertallet er kvinner.

Departementet foreslår å lovfeste at det skal oppnevnes varamedlemmer med tilsvarende kvalifikasjoner som de faste medlemmene. Som for abortnemndene bør også varamedlemmene i klagenemnda være personlige (vara for et bestemt nemndsmedlem).

Departementet er enig i utvalgets forslag om å begrense muligheten for gjenoppnevning av medlemmer i klagenemnda til en gang. Dette er en endring i forhold til gjeldende rett som åpner for gjenoppnevning to ganger. For å sikre en viss utskiftning av medlemmene, bør disse ikke kunne sitte i vervet lenger enn åtte år sammenhengende.

Etter departementets vurdering er det ikke behov for å lovfeste at klagenemnda skal ha et sekretariat som forbereder sakene og den organisatoriske plasseringen av et slikt sekretariat. I tråd med den alminnelige kompetansen som regjeringen har til å organisere statsforvaltningen, bør dette ikke lovfestes.

Dersom et medlem av klagenemnda selv ønsker å løses fra sitt verv, bør departementet kunne innvilge dette. Av hensyn til klagenemndas uavhengighet bør terskelen være høy for å avløse et medlem som ikke selv ønsker det. Departementet foreslår en adgang til å avløse medlemmer som ikke selv ber om det, dersom medlemmet «grovt har krenket plikter som følger med vervet», eller «i særlige tilfeller hvis det er nødvendig for at nemnda skal ivareta sine oppgaver.» Dette er i tråd med Forvaltningslovutvalgets forslag til alminnelige regler om opphør av verv som medlem av nemnder, jf. NOU 2019: 5 punkt 30.5.2.

16.4.3 Saksbehandlingsregler

I tråd med utvalgets anbefaling, foreslår departementet å videreføre dagens regler om automatisk klage. Det er viktig at sakene etter loven behandles raskt, særlig dersom svangerskapets lengde nærmer seg den øvre grensen for når abort kan tillates. Ved avslag på krav om abort skal nemnda derfor straks sende vedtaket og sakens dokumenter til den sentrale klagenemnda. Den gravide skal informeres om dette og kan velge å trekke kravet dersom hun ønsker det. Hvis ikke skal den sentrale klagenemnda behandle klagen.

Departementet foreslår at Abortklagenemnda skal prøve alle sider av sakene. Dette innebærer at klagenemnda skal gjøre en fullstendig ny behandling av saken, der den vurderer alle grunnlag for å innvilge abort basert på den faktiske situasjonen på tidspunktet for klagenemndas behandling, og de opplysningene som da er tilgjengelig.

Som for abortnemndene skal klagenemnda behandle sakene og fatte vedtak i møte. Møtene kan gjennomføres fysisk eller med digital deltakelse fra en eller flere. For at klagenemnda skal være vedtaksfør, foreslår departementet at alle medlemmene må delta. Dersom et medlem har forfall, må dennes personlige vara kalles inn. Vedtak fattes med alminnelig flertall, det vil si at tre eller flere av medlemmene stemmer for.

Departementet foreslår samme saksbehandlingsregler for klagenemnda som for abortnemndene når det gjelder rett for den abortsøkende til å møte for nemnda, rett til å ha med seg en støtteperson, krav om skriftlig vedtak, skriftlig begrunnelse og skriftlig underretning. Videre foreslår departementet at også klagenemnda skal føre møteprotokoll og være åpen om sin praksis.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å klargjøre at taushetsplikten ikke er til hinder for at klagenemnda informerer den abortnemnda som har fattet vedtaket i første instans, om sitt vedtak og begrunnelse. Dette er viktig for at abortnemndene skal kunne korrigere sin praksis i kommende saker dersom klagenemnda omgjør deres vedtak på grunn av uenighet om lovforståelsen eller rettsanvendelsen. Det er også viktig at abortnemndene får informasjon dersom en omgjøring ikke skyldes lovforståelsen eller rettsanvendelsen, men nye opplysninger i saken.

Departementet er også enig med utvalget at klagenemnda ikke skal kunne instruere abortnemndene og bare skal kunne omgjøre saker gjennom behandling av klager. Av hensyn til den gravide som har fått innvilget abort, bør ikke klagenemnda kunne omgjøre dette vedtaket. Dette er saker som er nært knyttet til den gravides privatliv. Det ville grepet sterkt inn i hennes privatliv dersom et vedtak om å tillate abort skulle kunne omgjøres. På grunn av tidsaspektet i disse sakene er det, som utvalget påpeker, lite praktisk at klagenemnda skulle omgjøre et vedtak om å tillate abort. Departementet mener imidlertid at dette følger av bestemmelsen om at nemndene er uavhengige, jf. lovutkastet § 11 første ledd. Det er ikke behov for ytterligere lovfesting av dette.

Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å lovregulere at Abortklagenemnda skal ha ansvar for å kvalitetssikre abortnemndenes avgjørelser. Forslaget henger sammen med utvalgets forslag om at klagenemnda skal kunne holde seg orientert om avgjørelsene i nemndene med sikte på å oppnå likebehandling og å fange opp prinsipielle saker for å avklare hvordan disse skal løses. For å få tilgang til avgjørelsene foreslår utvalget å lovregulere at klagenemnda kan gjøre seg kjent med abortnemndenes vedtak uten hinder av taushetsplikt.

Vedtak om avslag på abort vil automatisk oversendes klagenemnda hvis ikke den gravide trekker søknaden om abort. Disse sakene vil derfor klagenemnda få til behandling og tilbakemelding til abortnemnda vil skje gjennom klagenemndas orientering om utfallet av sin klagebehandling.

Saker om abort kan inneholde svært sensitive opplysninger om abortsøker og søkers nærmeste. Av hensyn til personvernet skal ikke slike opplysninger gjøres tilgjengelig i større utstrekning enn det som er nødvendig. For å kunne fylle en funksjon der klagenemnda skal kvalitetssikre avgjørelsene, må den ha tilgang til alle opplysninger i alle saker om abort som innvilges i landets abortnemnder. Etter departementets vurdering er det ikke tilstrekkelig godt begrunnet at det er nødvendig å gi klagenemnda tilgang til disse opplysningene. En slik omfattende tilgang til svært sensitive opplysninger mener departementet ikke står i rimelig forhold til den effekten en plikt til å kvalitetssikre abortnemndenes avgjørelser vil kunne ha. Departementet mener det bør være tilstrekkelig at abortnemndene skal være åpne om sin praksis, jf. forslag til § 17. Utfordringene for personvernet hvis Abortklagenemnda skal ha rett til innsyn i abortnemndenes vedtak for å fange opp prinsipielle saker, er også påpekt av Helsedirektoratet som også savner en nærmere redegjørelse for hvordan dette skal løses i praksis.

Departementet foreslår heller ikke å lovfeste at klagenemnda skal ha ansvar for å veilede abortnemndene i lovforståelse. Gjennom sin behandling av enkeltsaker, vil klagenemnda ta stilling til tolkning av lovens vilkår for å tillate abort. Den aktuelle abortnemnda som har fattet vedtaket som omgjøres vil få konkret tilbakemelding om klagenemndas vedtak og begrunnelse. I tillegg skal klagenemnda være åpen om sin praksis, jf. forslag til § 21. Denne praksisen vil fungere som en veiledning for alle abortnemndene. Departementet mener det ikke er nødvendig å lovfeste en plikt til å veilede utover dette.

Tolkning av loven og utarbeidelse av faglige retningslinjer og veiledere om abort, vil også være et ansvar for Helsedirektoratet etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5.

Departementet er videre enig med Helsedirektoratet som er spørrende til hvordan en slik kvalitetssikring av saker og veiledning i lovforståelse skal kunne gjennomføres uten å utfordre en reell totrinnsbehandling av abortsøknadene. Departementet mener også som direktoratet, at oppgavefordelingen mellom de to nivåene i tilfelle vil fremstå som uklar og at forslaget kan føre til en uklar grense mellom lovfortolkningen og avgjørelsen av den enkelte sak.

Departementet har også lagt vekt på at Sentral klagenemnd for abortsaker uttaler at forslaget om å gi Abortklagenemnda ansvar for kvalitetssikring og veiledning av abortnemndene kan bli krevende for en nemnd med medlemmer som ikke er fristilt fra sine øvrige daglige oppgaver, og at dette forslaget derfor krever en annen organisering av klagenemnda enn i dag.