12 Fremstillingsfristen for fengsling

12.1 Bakgrunn

Straffeprosessloven § 183 regulerer fristen for å fremstille en pågrepet person for retten med begjæring om fengsling. Frem til 2002 fastslo bestemmelsens første ledd at påtalemyndigheten skulle fremstille den pågrepne straks og så vidt mulig dagen etter pågripelsen, med visse unntak. Ved en lovendring i 2002 ble fristen utvidet til dagens regel om at fremstilling må skje snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen. Utvidelsen av fristen var først og fremst begrunnet med antakelsen om at den totale bruken av frihetsberøvelse under etterforskingen ville reduseres hvis politiet fikk bedre tid til å etterforske saken før et eventuelt fengslingsmøte, se Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 4.1.7.1 side 21–22.

Etter en forutsatt etterkontroll av fristutvidelsen, sendte Justis- og politidepartementet i desember 2010 på høring mulige innstramminger i fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd. Forslaget er så langt ikke fulgt opp. På bakgrunn av uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité ba Riksadvokaten i mars 2015 Justis- og beredskapsdepartementet vurdere behovet for en eventuell endring av fremstillingsfristen. Riksadvokaten stilte spørsmål ved om den gjeldende lengstefristen på tredje dagen etter pågripelse i straffeprosessloven § 183 første ledd fullt ut er i overensstemmelse med Norges menneskerettslige forpliktelser etter den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 nr. 3. Riksadvokaten viste til at FNs menneskerettighetskomité i sin General Comment nr. 35 i desember 2014 uttaler at fremstilling senere enn 48 timer fra pågripelsen «must remain absolutely exceptional», og pekte på at den norske regelen gir anvisning på en mer fleksibel tilnærming enn det menneskerettighetskomitéen legger opp til. Med virkning fra mai 2015 ba Riksadvokaten påtalemyndigheten innrette sin praksis etter uttalelsen fra FNs menneskerettighetskomité, slik at fremstilling for fengsling som det klare utgangspunkt skal skje innen 48 timer og at fremstilling etter dette tidspunktet kun kan finne sted i helt ekstraordinære tilfeller.

Straffeprosessutvalget foreslår en kortere fremstillingsfrist enn etter gjeldende rett, se punkt 12.4 nedenfor. Justis- og beredskapsdepartementet vurderte å endre fremstillingsfristen uten å avvente oppfølgingen av Straffeprosessutvalgets utredning, og sendte 21. juni 2018 på høring forslag om endringer i straffeprosessloven og forskrift om bruk av politiarrest (fremstillingsfristen for fengsling og tiltak mot isolasjonsvirkninger ved bruk av politiarrest mv.). Det ble i høringsnotatet fremmet to alternative forslag til innskjerping av fremstillingsfristen for varetektsfengsling i straffeprosessloven § 183 første ledd, se punkt 12.5 nedenfor. Høringsfristen utløp 1. oktober 2018.

Departementet følger med dette opp Straffeprosessutvalgets forslag og forslagene i høringsnotatet 21. juni 2018 om innstramming av fremstillingsfristen for fengsling i straffeprosessloven § 183 første ledd. I tillegg foreslår departementet en innstramming av den særskilte fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd, se kapittel 13 nedenfor.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Straffeprosessloven § 183 første ledd

Dersom påtalemyndigheten vil beholde en pågrepet person, må den «snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen» fremstille vedkommende for tingretten med begjæring om fengsling, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum.

Hovedregelen er at den pågrepne skal fremstilles for retten snarest mulig, før lengstefristen løper ut. Bare unntaksvis kan det være aktuelt å vente med fremstilling til den tredje dagen etter pågripelsen, jf. Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 4.1.7.2 side 29. Hvor lenge påtalemyndigheten vil kunne avvente fremstilling innenfor lengstefristen på den tredje dagen etter pågripelsen beror på omstendighetene i den enkelte saken, blant annet på hvor alvorlig lovbrudd det er mistanke om, hvor komplisert og tidkrevende etterforskingen er, og hvilken belastning den siktede påføres, jf. Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 20.2 side 133. Hvor raskt den pågrepne skal fremstilles må videre tolkes i lys av gjeldende konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser, omtalt nedenfor.

Slik loven er formulert, varierer lengstefristen etter når på døgnet pågripelsen skjer. Pågripes siktede rett etter midnatt, og fengslingsmøtet avholdes innenfor alminnelig arbeidstid den tredje dagen deretter, kan det i praksis gå opp mot – og i noen tilfeller også over – 84 timer før vedkommende fremstilles for retten. Avholdes fengslingsmøtet på kvelds- eller nattestid vil vedkommende kunne fremstilles opp mot 96 timer etter pågripelsen.

Fristen for fremstilling senest tredje dagen etter pågripelsen er absolutt. Denne lengstefristen forlenges ikke selv om den løper ut på en lørdag eller helligdag, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd annet punktum. Fortsatt frihetsberøvelse etter at fremstillingsfristen er løpt ut vil være ulovlig frihetsberøvelse, jf. Rt. 2014 side 1102 avsnitt 16.

12.2.2 Grunnloven § 94

Grunnloven § 94 annet ledd første punktum slår fast at en pågrepet person «snarest mulig [skal] fremstilles for en domstol». Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 2014. Tilføyelsen ble gjort for å løfte retten til domstolsprøving inn i Grunnloven, og var ikke ment å endre rettstilstanden, jf. Dokument 16 (2011–2012) punkt 22.6 side 117. Høyesteretts ankeutvalg har nylig uttalt at retten til å bli fremstilt for en domstol ved pågripelse og fengsling er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti, jf. HR-2020-972-U avsnitt 20.

Grunnloven § 94 annet ledd første punktum bygger blant annet på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 nr. 3 og FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 nr. 3. Retten til domstolsprøving i Grunnloven § 94 annet ledd første punktum må dermed tolkes i lys av disse konvensjonsbestemmelsene, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 57 og Rt. 2015 side 155 avsnitt 40. For så vidt gjelder fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd, er det departementets syn at retten til domstolsprøving etter Grunnloven § 94 annet ledd første punktum neppe strekker seg lenger enn de parallelle rettighetene til domstolsprøving etter EMK artikkel 5 nr. 3 og SP artikkel 9 nr. 3. Tilsvarende synes å være lagt til grunn i avgjørelsene inntatt i Rt. 2015 side 1142 avsnitt 22 flg. og HR-2020-972-U avsnitt 20 flg. Den videre fremstillingen konsentreres derfor om kravene som kan utledes fra disse konvensjonsbestemmelsene i EMK og SP, se henholdsvis punkt 12.2.3 og 12.2.4 nedenfor.

12.2.3 EMK artikkel 5 nr. 3

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran internrettslige lovbestemmelser, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett § 2 nr. 1 og § 3.

EMK artikkel 5 nr. 3 første punktum fastslår at en person som er straffeprosessuelt pågrepet «straks» skal fremstilles for en domsmyndighet. I den engelske originalversjonen heter det at den pågrepne skal fremstilles «promptly». Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har fastslått at kravet skal tolkes strengt og i lys av formålet med bestemmelsen, se Brogan m.fl. mot Storbritannia 29. november 1988 avsnitt 58 og Medvedyev m.fl. mot Frankrike 29. mars 2010 avsnitt 121. Det kan likevel ikke oppstilles noen generell regel om hva som er rettidig fremstilling, eller noen absolutt grense for hvor lang tid som kan passere før fremstilling må skje. Hva som er «promptly» må vurderes konkret i lys av sakens omstendigheter, se Brogan m.fl. mot Storbritannia 29. november 1988 avsnitt 59.

I praksis synes EMD å ha tolket vilkåret slik at fremstilling opp mot fire dager etter pågripelsen utgjør en yttergrense for hva som kan aksepteres. Også kortere tidsperioder vil imidlertid kunne være konvensjonsstridig, hvis det ikke kan redegjøres for konkrete omstendigheter som begrunner tidsbruken som nødvendig og forholdsmessig, se Döner m.fl. mot Tyrkia 7. mars 2017 avsnitt 57. EMD har ved flere anledninger understreket at retten til uavhengig domstolsprøving i EMK artikkel 5 nr. 3 er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som skal beskytte pågrepne personer mot maktmisbruk og «arbitrary behaviour, incommunicado detention and ill-treatment», se Medvedyev m.fl. mot Frankrike 29. mars 2010 avsnitt 118 og 121.

Departementet legger til grunn at fremstillingsplikten etter EMK artikkel 5 nr. 3 ikke rekker lenger enn fremstillingsplikten som følger av SP artikkel 9 nr. 3, se punkt 12.2.4 nedenfor.

12.2.4 SP artikkel 9 nr. 3

FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran internrettslige lovbestemmelser, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 3 og § 3.

SP artikkel 9 nr. 3 første punktum slår fast at den som arresteres eller tilbakeholdes på grunn av siktelse for en straffbar handling «omgående» skal fremstilles for en person med domsmyndighet. I den engelske originalversjonen heter det at den pågrepne skal fremstilles «promptly». Hva som er «promptly» vil ifølge FNs menneskerettighetskomité kunne variere med de konkrete omstendighetene i en sak. FNs menneskerettskomité har i en generell tolkningsuttalelse fra desember 2014 likevel uttalt at fremstilling bør skje innen «a few days» og i alminnelighet innen 48 timer etter pågripelse, jf. General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33. Tidsbruk utover 48 timer må ifølge komitéen «remain absolutely exceptional» og være «justified under the circumstances»:

«While the exact meaning of «promptly» may vary depending on objective circumstances, delays should not exceed a few days from the time of arrest. In the view of the Committee, 48 hours is ordinarily sufficient to transport the individual and to prepare for the judicial hearing; any delay longer than 48 hours must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances. Longer detention in the custody of law enforcement officials without judicial control unnecessarily increases the risk of ill-treatment.»

Høyesterett har med henvisning til ovennevnte uttalelse, samt til komitéens forutgående klagesaksuttalelser om at fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen «require special justification», uttalt at tidsperioden fra pågripelse til fremstilling etter SP artikkel 9 nr. 3 «bare helt unntaksvis kan overstige 48 timer og bare såfremt omstendighetene kan rettferdiggjøre det», jf. Rt. 2015 side 1142 avsnitt 29–31. I følge Høyesterett vil grunnene som kan rettferdiggjøre tidsbruk utover 48 timer variere, «blant annet ut fra hvor lang fristoverskridelse det er snakk om, hvor alvorlig forbrytelse det er mistanke om og hvor tidkrevende det er å kartlegge fengslingsgrunnlaget», jf. avgjørelsens avsnitt 32.

Ovennevnte Rt. 2015 side 1142 gjaldt et tilfelle hvor siktede ble fremstilt 52 timer og 15 minutter etter pågripelsen. Fremstillingen skjedde innenfor lengstefristen i straffeprosessloven § 183 første ledd, men «4 timer etter utløpet av 48-timersfristen som FNs menneskerettighetskomité har lagt seg på», se avgjørelsens avsnitt 32. Spørsmålet var om fristoverskridelsen innebar en krenkelse av SP artikkel 9 nr. 3. Høyesterett besvarte spørsmålet benektende, da det etter Høyesteretts syn forelå «tilstrekkelige grunner» som kunne rettferdiggjøre tidsbruken, se avgjørelsens avsnitt 34. Departementet nevner at det aktuelle saksforholdet har resultert i at Norge 7. januar 2016 ble klaget inn for FNs menneskerettighetskomité med anførsel om brudd på SP artikkel 9 nr. 3 (Communication nr. 2854/2016). Det foreligger ikke noen avgjørelse i saken fra FNs menneskerettighetskomité per 1. mars 2021.

12.3 Andre lands rett

I Sverige skal påtalemyndigheten fremstille den pågrepne for varetekt uten forsinkelse («utan dröjsmål») og senest klokken tolv tre dager etter pågripelsen. Tingsretten må behandle varetektsspørsmålet uten forsinkelse, og senest fire dager etter pågripelsen, jf. den svenske rättegångsbalken 24 kap. 12 og 13 §§. Det samme gjelder i Finland, jf. den finske tvångsmedelslagen (806/2011) 3 kap 4 og 5 §§.

I Danmark går reglene om fremstilling for fengsling frem av Grundloven § 71 og retsplejeloven kapittel 69. Etter retsplejeloven § 760 er fristen for å fremstille en pågrepet person for en dommer 24 timer etter pågripelsen. Fengslingsspørsmålet kan få tre ulike utfall i forhørsretten: I tillegg til at den pågrepne kan løslates eller varetektsfengsles, kan retten komme til den mellomløsning at politiets anholdelse skal forlenges. Vilkåret er at retten finner at varetektsfengsling ikke er utelukket, men at den ikke kan ta stilling til spørsmålet om varetekt fordi saken ikke er godt nok opplyst eller av andre grunner. Fristen for ny fremstilling vil i så tilfelle være 24 timer etter avslutningen av det første rettsmøtet. Fristen kan forlenges av retten 24 timer av gangen i alt tre ganger. Dermed kan det gå maksimalt fire døgn før den pågrepne må overføres til varetektsfengsling

12.4 Straffeprosessutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

12.4.1 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget foreslår at fremstilling for fengsling må skje snarest mulig og «senest den andre dagen etter pågripelsen», se utredningen kapittel 14.4.5.9 side 327 og utkastet til ny straffeprosesslov § 15-15.

Forslaget innebærer en reduksjon av lengstefristen for fremstilling. Formuleringen åpner for fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen avhengig av pågripelsestidspunkt og domstolenes åpningstid – i teorien opp til 72 timer. Utvalget antar det er hensiktsmessig at loven på denne måten hjemler fremstilling «noe etter 48 timer i tilfeller som etter en særskilt begrunnelse kan aksepteres som forenlig med våre folkerettslige forpliktelser», jf. utredningen kapittel 14.4.5.9 side 328. Det understrekes at lengstefristen må praktiseres strengt og at det bare rent unntaksvis kan aksepteres at den pågrepne fremstilles mer enn 48 timer etter pågripelse, jf. særmerknaden til ny § 15-15 i utredningen side 606.

Forslaget begrunnes hovedsakelig i menneskerettslige forpliktelser. Utvalget mener at Norges folkerettslige forpliktelser «nokså klart» tilsier en innskjerping av fremstillingsfristen, jf. utredningen kapittel 14.4.5.9 side 328. Videre anfører utvalget at det også uavhengig av våre folkerettslige forpliktelser kan være grunn til å korte ned lengstefristen: Slik utvalget ser det, er det ikke godtgjort at den gjeldende fremstillingsfristen har gitt utvetydig positive resultater med hensyn til reduksjon av behovet for varetektsfengsling, og fremstilling av den pågrepne utgjør en viktig legalitetskontroll med den pågående pågripelsen.

12.4.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Agder politidistrikt, Asker og Bærum tingrett, Domstoladministrasjonen, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Juss-Buss, Kristiansand tingrett, Nordland politidistrikt, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Rettspolitisk forening, Sør-Vest politidistrikt, Vest politidistrikt og Øst politidistrikt har uttalt seg om forslaget. Instansene er positive til en innstramming av fremstillingsfristen for fengsling, men flere har innvendinger mot utformingen av Straffeprosessutvalgets forslag.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er positive til en innskjerping av fengslingsfristen, men mener at utvalgets forslag ikke ivaretar de menneskerettslige forpliktelsene godt nok. NIM ser ingen grunn til ikke å ta inn en uttrykkelig 48-timersfrist i loven, slik som NIM mener at SP krever. NIM uttaler at det følger av FNs menneskerettighetskomités General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33 at mistenkte må fremstilles for fengsling senest innen 48 timer, og at det for å kunne gjøre unntak fra fristen må foreligge omstendigheter som er «absolutely exceptional». Dette må legges til grunn ved tolkningen av SP artikkel 9 nr. 3. Etter menneskerettsloven innebærer dette at fristen for fengsling etter nasjonal rett vil være 48 timer med mindre det foreligger ekstraordinære omstendigheter som tilsier at det kan gjøres unntak, jf. menneskerettsloven § 3.

Advokatforeningen viser til at utvalgets forslag innebærer at siktede kan fremstilles inntil 72 timer etter pågripelse. Etter Advokatforeningens syn vil en slik regel ikke gi uttrykk for gjeldende rett, siden reglene i SP og Grunnloven § 94 vil gå foran. Skal man tillate at siktede fremstilles for fengsling senere enn 48 timer etter pågripelsen, så må det kun være der det er «absolutely exceptional» og kan forsvares i det konkrete tilfellet. Advokatforeningen mener at loven som et minimum må ha en hovedregel om at siktede skal fremstilles for retten innen 48 timer, men at man også kan klare seg uten et unntak i tilfeller som er «absolutely exceptional». Foreningen uttaler videre:

«Fordi sen fremstilling ofte skyldes manglende fengslingsvakter i domstolene, vil Advokatforeningen presisere at det er helt uten betydning om domstolene har for vane å tilby fengslingsmøter på lørdager eller ikke. For det første er det staten som samlet sett er ansvarlig for å sikre overholdelsen av SP, ikke politiet, påtalemyndigheten eller domstolene isolert. Staten kan ikke unnskylde seg med at staten i form av påtalemyndigheten ikke ble tilbudt fengslingsmøte av staten i form av domstolene. For det annet ville det i så fall være tale om en helt gjennomgående feil ved selve systemet som staten har lagt opp, og ikke et tilfelle som er «absolutely exceptional.»

Også Rettspolitisk forening og Juss-Buss mener at fristen bør være 48 timer etter pågripelse, og ikke «den andre dagen etter pågripelse» slik som utvalget har foreslått.

Kristiansand tingrett er positiv til at det foreslås endringer i vilkårene for varetektsfengsling. Tingretten bemerker at forslaget vil innebære at domstolene må ha fengslingsvakt i alle helger, men at de økonomiske og administrative konsekvenser av dette ikke er kommentert av utvalget. Også Domstoladministrasjonen og Asker og Bærum tingrett påpeker at forslaget vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene.

Politidirektoratet redegjør for innspill fra flere politidistrikt:

«Vest politidistrikt stiller spørsmål ved om det vil bli flere varetektsfengslinger enn i dag når fristen for fremstilling settes kortere enn etter gjeldende rett. Distriktet viser til at det i dag gjøres betydelig etterforskning i den enkelte sak med en pågrepet for å unngå å måtte fremstille den pågrepne. Vest politidistrikt trekker frem at om forslaget blir vedtatt, vil fengslingsspørsmålet kunne måtte tas stilling til på et tynnere grunnlag enn i dag. Oslo politidistrikt viser til at enkelte saker er såpass omfattende og komplekse eller har en utvikling som gjør det nødvendig å ha fremstilling på den tredje dagen etter pågripelse. Sør-Vest politidistrikt fremholder at den foreslåtte fengslingsfristen har gode grunner for seg, men påpeker at den vil være meget ressurskrevende for politi og domstol. Agder politidistrikt antar endringen som forslaget innebærer er nødvendig for å ivareta de internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. Innlandet politidistrikt støtter forslaget. Nordland politidistrikt ser forslaget til fremstillingsfrist som klargjørende når det hensyntas rettspraksis og retningslinjer fra riksadvokaten. Øst politidistrikt ser ingen betenkeligheter knyttet til forslaget, men påpeker at forslaget vil medføre økonomiske konsekvenser for domstolene, som må ha en aktiv vaktordning i helgene.»

Politidirektoratet selv mener det i enkelte kompliserte saker bør være adgang til å kunne fremstille den pågrepne senere enn 48 timer etter pågripelsen, men at det kan være vanskelig å utforme en lovbestemmelse som ivaretar alle relevante hensyn:

«Politidirektoratet erkjenner at det vil være utfordrende å utforme bestemmelsen slik at den fastslår hovedregelen om fremstilling snarest mulig, er pedagogisk nok hva gjelder 48-timers fristen, og samtidig åpner for den nødvendige fleksibilitet. Da det ikke er gjort unntak for domstolloven § 149 i forslaget, vil Politidirektoratet fremheve at det uansett utforming av bestemmelsen vil det være behov for at domstolene åpner for fengsling på helgedager og helligdager. Det må åpnes for praktikable og hensiktsmessige løsninger slik at 48-timers regelen kan overholdes.»

12.5 Forslagene i høringsnotatet fra 2018 og høringsinstansenes syn

12.5.1 Forslagene i høringsnotatet

Som oppfølging av Straffeprosessutvalgets forslag om kortere fremstillingsfrist for fengsling, foreslo departementet i høringsnotat 21. juni 2018 en innstramming av fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd. Det ble fremsatt to alternative forslag til hvordan bestemmelsen kan formuleres, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 13.

Forslaget omtalt som alternativ 1 krever at fremstilling for retten må skje «snarest mulig og senest andre dagen etter pågripelsen», og tilsvarer Straffeprosessutvalgets forslag. Forslaget reduserer lengstefristen for fremstilling fra den tredje til den andre dagen etter pågripelse, men vil åpne for fremstilling senere enn 48 timer – etter sin ordlyd opp til 72 timer.

Det ble påpekt i høringsnotatet at en bestemmelse formulert i tråd med alternativ 1 vil kunne være utilstrekkelig med hensyn til å forebygge konvensjonsbrudd, dersom det legges til grunn at SP artikkel 9 nr. 3 krever at fremstilling som hovedregel ikke kan skje senere enn 48 timer etter pågripelsen og ikke uten en særlig begrunnelse, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 14. Departementet drøftet tolkningsspørsmålet i høringsnotatets punkt 2.5.2 side 10, og fant det «noe tvilsomt» om det fra SP artikkel 9 nr. 3 kan utledes en slik hovedregel. Blant annet fremstod det for departementet uklart om FNs menneskerettighetskomité i General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33 uttrykker at fremstilling som hovedregel må skje innen 48 timer, eller om komitéen beskriver en retningsgivende standard statene bør – men ikke må – rette seg etter.

Uavhengig av hvordan de konvensjonsmessige forpliktelsene må forstås, mente departementet at det kan foreligge gode grunner for å rette seg etter FNs menneskerettighetskomités synspunkter om at fremstilling bør skje innen 48 timer. Blant annet ble det påpekt at et konkret skjæringspunkt vil kunne effektivisere håndhevingen av regelen, og at en uttrykkelig hovedregel om fremstilling innen 48 timer vil kunne bidra til å gi FNs menneskerettighetskomités uttalelser tyngde og anerkjennelse internasjonalt. En hovedregel om 48 timer vil også bringe fremstillingsfristen nærmere fristen som gjelder for overføring av den pågrepne fra politiarresten til fengsel i forskrift 30. juni 2006 nr. 749 om bruk av politiarrest § 3-1 og forskrift 22. februar 2002 nr. 183 om straffegjennomføring § 4-1. Det ble derfor i høringsnotatet fremmet et alternativ forslag, omtalt som alternativ 2, som legger ordlyden tettere opp til FNs menneskerettighetskomités uttalelser om SP artikkel 9 nr. 3. Alternativ 2 innebærer at straffeprosessloven § 183 første ledd første og annet punktum formuleres som følger:

«Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og innen [48 timer / to døgn] etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling. Dersom det er påkrevd kan den pågrepne fremstilles senere, men likevel aldri senere enn den [andre/tredje] dagen etter pågripelsen.»

Det ble understreket i høringsnotatet at ordlyden «påkrevd» er ment å angi en høy terskel, og at tidsbruk utover 48 timer kun kan aksepteres helt unntaksvis, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 14. Hvilke omstendigheter som kan begrunne tidsbruk utover 48 timer må vurderes konkret, men slik at lengre fristoverskridelser vil kreve en mer tungtveiende begrunnelse enn kortere fristoverskridelser. Ved helt korte fristoverskridelser, slik som i Rt. 2015 side 1142, la departementet til grunn at praktiske omstendigheter vil kunne være tilstrekkelig hvis disse ikke med enkelhet kunne vært avhjulpet. Ved lengre fristoverskridelser på flere timer må det foreligge «helt spesielle omstendigheter i den enkelte sak som gjør det uforsvarlig eller umulig» å overholde 48-timersfristen.

For å unngå at unntakshjemmelen i praksis tolkes til å åpne for lengre tidsbruk enn etter gjeldende rett, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 15, foreslo departementet en absolutt lengstefrist for fremstilling. Det ble foreslått at lengstefristen settes til enten andre eller tredje dagen etter pågripelse. Mens førstnevnte variant vil gi noe mindre fleksibilitet enn sistnevnte variant, vil sistnevnte variant, som tilsvarer gjeldende lengstefrist, kunne skape risiko for at 48-timersfristen ikke tas tilstrekkelig på alvor, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 14.

Departementet foreslo ingen endring av den særskilte fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd, se høringsnotatet punkt 2.1 side 2. Dette innebærer at den kortere fristen for fremstilling av mindreårige, jf. dagens § 183 annet ledd, vil gjelde ved både alternativ 1 og alternativ 2. Departementet påpekte imidlertid i høringsnotatet at dersom fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd innskjerpes slik som foreslått i alternativ 2, så vil 48-timersfristen i forslaget til nytt første ledd utgjøre en kortere fremstillingsfrist enn den særskilte fristen som gjelder for fremstilling av mindreårige i straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum, se høringsnotatet punkt 2.5.3 side 15. Denne problemstillingen vil adresseres gjennom forslaget til innskjerping av den særskilte fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd nedenfor.

12.5.2 Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er positive til en innskjerping av fremstillingsfristen for fengsling i straffeprosessloven § 183 første ledd. De fleste instansene foretrekker endringsforslaget omtalt som alternativ 2, men har noe ulikt syn på hvordan bestemmelsen nærmere bør utformes. Uenigheten gjelder særlig den foreslåtte unntaksregelen i bestemmelsens annet punktum.

Fredrikstad tingrett og Sør-Øst politidistrikt foretrekker at endringen formuleres i tråd med alternativ 1. Begge instansene viser til at alternativ 1 vil gi en foretrukket fleksibilitet i anvendelsen av fristen, innenfor Norges folkerettslige forpliktelser. I tillegg påpeker Sør-Øst politidistrikt at regelen i alternativ 1 har en enklere og mer praktikabel oppbygning enn alternativ 2, samt at løsningen i alternativ 1 er bedre tilpasset aktørenes alminnelige arbeidstid.

Kriminalomsorgsdirektoratet, Regjeringsadvokaten og Røde Kors støtter en innskjerping, men konkretiserer ikke hvorvidt innskjerpingen bør formuleres langs linjene i alternativ 1 eller alternativ 2.

De øvrige høringsinstansene – Advokatforeningen, Den norske legeforening, Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST), Dommerforeningen, Helsedirektoratet, Kripos, Norges politilederlag, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Nordland politidistrikt, Oslo Politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Rettspolitisk forening, Riksadvokaten, Statistisk sentralbyrå og Øst politidistrikt – foretrekker at bestemmelsen utformes i tråd med alternativ 2. De fleste synes å mene at en slik hovedregel om fremstilling snarest mulig og innen 48 timer eller to døgn vil bringe ordlyden tydeligere i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser. Flere instanser, slik som Advokatforeningen, NAST, Kripos, PST, Politidirektoratet og Riksadvokaten, synes videre at det er positivt at alternativ 2 vil innebære at fremstillingsfristen i utgangspunktet harmoniseres med fristen for overføring av den pågrepne fra politiarrest til kriminalomsorgen. Riksadvokaten og Politidirektoratet nevner i tillegg at det har vist seg vanskelig å dokumentere at dagens lengre fremstillingsfrist samlet sett har hatt utvetydige positive resultater i form av redusert bruk av varetektsfengsling.

En del instanser har synspunkter på forslaget om at fremstilling utover 48-timersfristen forutsetter at det anses «påkrevd» å avvente fremstilling til en nærmere angitt lengstefrist, jf. forslaget til ny § 183 første ledd annet punktum i alternativ 2. Den norske legeforening viser til at de negative helsevirkningene av isolasjon i politiarrest er godt dokumentert, og ønsker at fremstillingsfristen på 48 timer bør gjelde uten unntak. At 48-timersfristen bør være absolutt mener også Rettspolitisk forening. Skal det likevel inntas en hjemmel for å gå utover 48 timer, foretrekker Rettspolitisk forening at lengstefristen settes til senest den andre dagen etter pågripelsen. Det foretrekker også Statistisk sentralbyrå, som fremholder at en slik lengstefrist på opp mot 72 timer vil gi tilstrekkelig fleksibilitet til involverte aktører og være å foretrekke fra et fengslingsstatistisk ståsted.

Advokatforeningen, Kripos, NAST, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, PST, Riksadvokaten, Norges politilederlag, Nordland politidistrikt og Øst politidistrikt åpner for at lengstefristen settes til den tredje dagen etter pågripelsen. Norges politilederlag, Nordland Politidistrikt, Oslo Politidistrikt, Politidirektoratet og Øst politidistrikt opplyser at en frist på 48 timer vil være tilstrekkelig i de fleste tilfeller, men at det er behov for en unntaksregel som kan hjemle ytterligere tidsbruk i særlige tilfeller hvor det er nødvendig. NAST og Kripos argumenterer for at loven bør åpne for en så lang lengstefrist som mulig innenfor rammen av våre folkerettslige forpliktelser, og viser til at det i visse saker kan foreligge et godt begrunnet behov for å avvente fremstilling til den tredje dagen etter pågripelse. NAST viser til at sakene som de nasjonale politiembetene håndterer som regel er omfattende, kompliserte og har en rekke mistenkte som må pågripes samtidig av hensyn til etterforskingen. Kripos påpeker at behovet for en lengre fremstillingsfrist særlig gjelder saker som omfatter organisert kriminalitet:

«I denne typen saker har politiet ikke sjelden 6 – 10 personer som skal fremstilles for varetektsfengsling samtidig, noe som krever tid til forberedelser og praktisk tilrettelegging. Den enkelte pågrepne ønsker gjerne å konferere med en forsvarer, og deretter eventuelt å forklare seg i saken med forsvarer til stede. Noen er avhengig av tolk, og samme tolk må gjerne brukes i flere avhør. Av hensyn til både den pågrepne, forsvarer, tolker og etterforskere vil det normalt ikke pågå aktiv etterforskning eller forberedelse av saken om natten, og i alle fall ikke avhør. I tillegg krever eksempelvis 8 pågrepne som skal fremstilles samme dag minst to dommere og to aktorer til gjennomføring av fengslingsmøtene, og de pågrepne skal transporteres til rettslokalet atskilt, og oppholde seg der uten mulighet for å kommunisere med hverandre og på den måten ha mulighet til å forspille bevis. Det er viktig at loven også tar tilstrekkelig høyde for denne typen saker, som blant annet for Kripos’ del oppstår med jevne mellomrom.»

Også Nordland politidistrikt påpeker at det i saker med kompliserte saksforhold, slik som økonomisaker eller sedelighetssaker, vil kunne være nødvendig å avvente fremstilling til den tredje dagen etter pågripelse. Instansen påpeker videre at en i visse politidistrikter kan ha behov for fleksibilitet som følge av store geografiske avstander innad i distriktet. Politidirektoratet viser til Kripos’ og Nordland politidistrikts høringssvar i denne forbindelse.

De resterende høringsinstansene som støtter alternativ 2 konkretiserer ikke hvorvidt lengstefristen bør settes til senest andre eller tredje dagen etter pågripelsen. Dette gjelder Dommerforeningen, Helsedirektoratet og NIM.

Advokatforeningen, NIM og Riksadvokaten spiller inn at ordlyden i alternativ 2 bør endres slik at det kommer tydeligere frem i lovteksten at fremstilling som den klare hovedregel må skje innen 48 timer og at senere fremstilling kun kan skje helt unntaksvis. NIM finner det ikke tvilsomt at Norges folkerettslige forpliktelser tilsier at fremstilling etter 48 timer kun kan skje i eksepsjonelle tilfeller. NIM tar derfor til orde for at lovteksten i større grad bør reflektere at en overskridelse av 48-timersfristen krever eksepsjonelle omstendigheter som rettferdiggjør overskridelsen i det enkelte tilfellet. NIM ønsker også at de sentrale momentene i unntaksvurderingen inntas i lovteksten. Også Advokatforeningen finner det klart at SP artikkel 9 nr. 3 skal forstås slik som angitt i General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33, og mener at uttrykket «påkrevd» ikke gir et tilstrekkelig klart signal om at en benyttelse av unntaksadgangen krever at forekomst av eksepsjonelle omstendigheter kan godgjøres i det enkelte tilfellet. Riksadvokaten spiller inn at ordlyden bør omformuleres for å tydeliggjøre at fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen bare kan skje i helt ekstraordinære tilfeller. Rettspolitisk forening opplyser at ordlyden «påkrevd» støttes hvis det med dette menes en terskel tilsvarende «absolutely exceptional» i SP artikkel 9 nr. 3.

Når det gjelder i hvilke tilfeller det vil kunne ansees «påkrevd» med fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen, gir Kripos uttrykk for at lengstefristen på den tredje dagen etter pågripelsen kan forbeholdes de sakene som av ulike årsaker betinger mer omfattende forberedelser eller praktisk tilrettelegging. Kripos beskriver dette som «særlige tilfeller hvor spesielle omstendigheter gjør seg gjeldende», og hvor en særskilt begrunnelse kan oppgis på en adekvat måte. Også PST gir uttrykk for at det erfaringsmessig særlig er i omfattende og komplekse saker at det vil foreligge et legitimt og godt begrunnet behov for å avvente fremstilling frem til den tredje dagen etter pågripelsen. Politidirektoratet forutsetter på sin side at det ikke vil stilles strenge krav til årsakens art ved korte overskridelser på få timer etter 48-timersfristen, og anser dette som helt nødvendig for at bestemmelsen vil gi nødvendig fleksibilitet.

Høringsinstansene synes å ha noe ulikt syn på hvilke rettslige krav som kan leses ut av SP artikkel 9 nr. 3. En del høringsinstanser problematiserer ikke høringsnotatets standpunkt om at det ansees noe uklart hvorvidt SP artikkel 9 nr. 3 oppstiller en regel om at fremstilling som hovedregel ikke kan skje senere enn 48 timer etter pågripelsen og ikke uten en særlig begrunnelse. Regjeringsadvokaten mener at forslagene samsvarer godt med de forventninger til regulering som kan utledes av SP og praksis om forståelsen av denne. NAST uttrykker at fire dager må ansees som den ytre rammen for hvilken tidsbruk som kan aksepteres etter SP artikkel 9 nr. 3. Som nevnt ovenfor opplyser Advokatforeningen, NIM og Rettspolitisk forening at de tolker SP artikkel 9 nr. 3 slik at konvensjonen klart pålegger en forpliktelse til å fremstille pågrepne personer innen 48 timer, med mindre det foreligger ekstraordinære omstendigheter i det enkelte tilfellet som etter en konkret vurdering begrunner at senere fremstilling likevel vil være konvensjonsmessig i det aktuelle tilfellet. Også Riksadvokaten synes å legge til grunn at SP artikkel 9 nr. 3 må tolkes slik at fremstilling mer enn to døgn etter pågripelsen bare kan skje i helt ekstraordinære tilfeller, uten at dette kommenteres uttrykkelig.

Få instanser har synspunkter på hvorvidt det er formuleringen «48 timer» eller «to døgn» som bør benyttes i alternativ 2, foruten NIM og Politidirektoratet som mener at «48 timer» gir uttrykk for en klarere frist enn «to døgn», og derfor er å foretrekke.

Flere instanser, slik som Norges politilederlag, Sør-Øst politidistrikt, Nordland politidistrikt, Kripos, Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet, påpeker at overholdelse av 48-timersfristen i alternativ 2 vil kreve økte ressurser til politi, påtalemyndighet, domstoler og kriminalomsorg.

Ingen høringsinstanser har kommentert betydningen av alternativ 2 for den særskilte fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum.

12.6 Departementets vurdering

12.6.1 Nærmere om forpliktelsene etter SP artikkel 9 nr. 3

Hvor raskt den pågrepne må fremstilles for retten etter straffeprosessloven § 183 første ledd må tolkes i lys av våre konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser. Som det fremgår av punkt 12.2, er det i dag SP artikkel 9 nr. 3 som har størst praktisk betydning for straffeprosesslovens fremstillingsfrist.

I tolkningen av SP artikkel 9 nr. 3 vil konvensjonens ordlyd, kontekst og formål utgjøre viktige tolkningsfaktorer, se prinsippene uttrykt i Wien-konvensjonen av 1969 artikkel 31 til 33. I tillegg vil uttalelser fra FNs menneskerettskomité ha betydelig vekt som rettskilde, se Rt. 2015 side 1142 avsnitt 31. Den nærmere betydningen av komitéens generelle uttalelser vil blant annet bero på hvor klart uttalelsen må anses å gi uttrykk for komitéens forståelse av partenes rettslige forpliktelser etter konvensjonen, se Rt. 2015 side 1388 avsnitt 151 flg. og Rt. 2009 side 1261 avsnitt 44 (om Barnekonvensjonen).

SP artikkel 9 nr. 3 krever etter sin ordlyd at den pågrepne omgående («promptly») skal fremstilles for en person med domsmyndighet, se punkt 12.2.4 foran. Hvilken fremstillingsforpliktelse som mer konkret kan utledes av uttrykket «promptly» i SP artikkel 9 nr. 3 er drøftet av enkelte instanser i høringsrunden til Straffeprosessutvalgets forslag, se punkt 12.4 foran, av departementet i høringsnotatet 21. juni 2018, se punkt 12.5 med videre henvisning, samt av enkelte instanser i høringsrunden til forslagene i høringsnotatet.

Etter departementets syn tilsier en naturlig forståelse av uttrykket «promptly» at fremstilling må skje raskt og uten ugrunnet opphold. Uttrykket åpner for en viss skjønnsmessig vurdering. Fleksibiliteten i ordlyden begrenses likevel av bestemmelsens formål, som er uavhengig legalitetskontroll med en pågående pågripelse og vern mot risiko for tortur og nedverdigende behandling i politiets varetekt.

FNs menneskerettighetskomité har uttalt seg om begrepet «promptly» i konkrete klagesaker og i generelle uttalelser. Blant annet har FNs menneskerettighetskomité i noen klagesaker lagt til grunn at lengden på fremstillingsfristen må avgjøres ut fra den konkrete sak, men at fremstilling bør skje innen «a few days», se Kovsh mot Hviterussland (Communication nr. 1787/2008) 27. mars 2013 avsnitt 7.4. At fremstilling må skje innen «a few days» fra pågripelsen har etter departementets syn forankring i en naturlig forståelse av ordlyden, ettersom tidsbruk utover dette vanskelig kan sies å være «promptly». Videre viser FNs menneskerettighetskomité i samme klagesak til at den pågrepne bør fremstilles for en dommer innen 48 timer, og uttaler at fremstilling senere enn 48 timer krever en særskilt begrunnelse («require special justification»).

I etterkant av ovennevnte klagesak, har FNs menneskerettighetskomité i General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33 gjentatt at hva som er «promptly» kan variere med de konkrete omstendighetene, men at tidsbruken ikke bør overstige «a few days» fra pågripelsestidspunktet. Komitéen angir videre at den i alminnelighet anser 48 timer som tilstrekkelig til å forberede fengslingsmøtet og til å transportere den pågrepne til rettslokalet, og uttaler at fremstilling senere enn 48 timer kun kan forekomme helt unntaksvis («remain absolutely exceptional») og bare hvis det kan rettferdiggjøres ut fra sakens omstendigheter («be justified under the circumstances»).

Høyesterett har på bakgrunn av ovennevnte uttalelser lagt til grunn at SP artikkel 9 nr. 3 må forstås slik at tidsperioden fra pågripelse til fremstilling «bare helt unntaksvis kan overstige 48 timer og bare såfremt omstendighetene kan rettferdiggjøre det», jf. Rt. 2015 side 1142 avsnitt 30. Høyesterett synes dermed å mene at det etter SP artikkel 9 nr. 3 i utgangspunktet gjelder en fremstillingsfrist på 48 timer, og at dette utgangspunktet «bare helt unntaksvis» kan fravikes.

I etterkant av publiseringen av General Comment nr. 35, har FNs menneskerettighetskomité i tolkningen av «promptly» i klagesaker tatt utgangspunkt i en formulering som tilsvarer de generelle uttalelsene i General Comment nr. 35 avsnitt 33, se for eksempel Berezhnoy mot Russland (Communication nr. 2107/2011) 28. oktober 2016 avsnitt 9.2 og Selyun mot Hviterussland (Communication nr. 2289/2013) 6. november 2015 avsnitt 7.4.

Departementet legger etter dette til grunn at FNs menneskerettighetskomité i General Comment nr. 35 avsnitt 33 gir uttrykk for sin forståelse av forpliktelsen til å fremstille en pågrepet person for fengsling «promptly» etter SP artikkel 9 nr. 3. Etter departementets syn er det dermed nærliggende å tolke SP artikkel 9 nr. 3 slik at den pågrepne som den klare hovedregel skal fremstilles innen et par dager («a few days») etter pågripelsen, og i de aller fleste tilfeller innen 48 timer. Tidsbruk utover 48 timer kan etter SP artikkel 9 nr. 3 kun aksepteres helt unntaksvis, og bare hvis det kan rettferdiggjøres ut fra sakens omstendigheter.

Departementet forstår for øvrig FNs menneskerettighetskomités uttalelser slik at det ikke nødvendigvis er årsakene til tidsbruken i den enkelte sak som må være av ekstraordinær karakter («absolutely exceptional»), men at FNs menneskerettighetskomité mener å angi at tidsbruk utover 48 timer kun unntaksvis vil kunne ansees tilstrekkelig rettferdiggjort. De konkrete årsakene må likevel være egnet til å begrunne tidsbruken i den enkelte sak.

Hvilke typer konkrete omstendigheter som kan rettferdiggjøre at den pågrepne fremstilles senere enn 48 timer, synes ikke hittil å være konkretisert av FNs menneskerettighetskomité. Høyesterett har tolket bestemmelsen slik at grunnene som kan rettferdiggjøre tidsbruk utover 48 timer etter pågripelsen vil variere «blant annet ut fra hvor lang fristoverskridelse det er snakk om, hvor alvorlig forbrytelse det er mistanke om og hvor tidkrevende det er å kartlegge fengslingsgrunnlaget», jf. Rt. 2015 side 1142 avsnitt 33. I lys av formålene med fremstillingsfristen i SP artikkel 9 nr. 3, antar departementet at også belastningen den konkrete siktede påføres av å sitte i politiets varetekt vil kunne være relevant i vurderingen av hva som er å anse som «promptly» i den enkelte sak.

Departementet er enig med Høyesterett i at det antakelig må stilles strengere krav til begrunnelsen for hvorfor en fremstilling ikke har funnet sted innen 48 timer desto lenger frihetsberøvelsen har vart. Det er likevel neppe grunnlag for å oppstille særskilt strenge krav til begrunnelsen akkurat idet tidsbruken passerer 48 timer. Tilsvarende kan synes å ha blitt lagt til grunn i Høyesteretts vurdering av saksforholdet i Rt. 2015 side 1142, hvor 48-timersfristen var marginalt overskredet.

Slik departementet tolker SP artikkel 9 nr. 3, bør også tidsbruk som nærmer seg 48 timer være konkret begrunnet. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at frihetsberøvelse er et inngripende tvangsmiddel som bør vare så kort som mulig, se eksempelvis ovennevnte klagesak Kovsh mot Hviterussland avsnitt 7.3. Det gjelder også for frihetsberøvelse som varer kortere enn 48 timer.

12.6.2 Innstramming av fremstillingsfristen for fengsling

Departementet er enig med Straffeprosessutvalget i at fremstillingsfristen for fengsling bør skjerpes inn. En innstramming av fremstillingsfristen har fått bred støtte blant høringsinstansene, både under høringen av Straffeprosessutvalgets forslag i 2016 og høringen av forslagene i høringsnotatet i 2018, og har gode grunner for seg.

Departementet er enig i at fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd bør endres slik at den vil være mer i samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser. Som redegjort for foran, har EMD i tolkningen av EMK artikkel 5 nr. 3 understreket viktigheten av at den pågrepne blir fremstilt innen et relativt kort tidsrom etter pågripelsen, særlig sett i lys av det vernet fremstillingsfristen er ment å gi den pågrepne mot risikoen for maktmisbruk i politiets varetekt. FNs menneskerettighetskomité har, til den parallelle bestemmelsen i SP artikkel 9 nr. 3, ved flere anledninger uttalt at den pågrepne bør fremstilles for en dommer innen et par dager etter pågripelsen, og da som den klare hovedregel innen 48 timer. Uavhengig av om uttalelsene fra FNs menneskerettighetskomité er å forstå som komitéens syn på de rettslige forpliktelsene som kan utledes av SP artikkel 9 nr. 3, eller mer som en beskrivelse av en praksis som komitéen mener at konvensjonspartene bør følge, foreligger det etter departementets syn gode grunner for å innskjerpe bestemmelsen om fremstillingsfrist etter gjeldende rett.

Spørsmålet blir så hvordan bestemmelsen bør utformes. Felles for forslaget omtalt som alternativ 1, som tilsvarer Straffeprosessutvalgets forslag, og forslaget omtalt som alternativ 2, er at det etter begge alternativer kreves at den pågrepne fortsatt skal fremstilles for retten snarest mulig etter pågripelsen. Frihetsberøvelse er et av de mest inngripende virkemidlene påtalemyndigheten rår over. Reglene om fremstillingsfrist utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti. Rettens prøving av fengslingsgrunnlaget innebærer en viktig legalitetskontroll med en pågående pågripelse, og er ment å motvirke misbruk av offentlig myndighetsutøvelse i politiets varetekt. Det ligger dermed fundamentale og viktige hensyn bak reglene om fremstillingsfrist. Departementet finner derfor grunn til å understreke at det klare utgangspunktet og hovedregelen fortsatt skal være at fremstilling for retten skal skje så snart som mulig.

Når det gjelder den nærmere reguleringen av fremstillingsfristen, går et klart flertall av høringsinstansene inn for at bestemmelsen bør endres i tråd med alternativ 2. Alternativ 2 angir at fremstilling må skje snarest mulig og innen «48 timer» eller «to døgn» etter pågripelsen med mindre senere fremstilling innenfor en nærmere angitt lengstefrist anses «påkrevd».

Departementet har, i likhet med de fleste høringsinstansene, kommet til at en bestemmelse som eksplisitt angir at fremstilling som hovedregel må skje snarest mulig og innen 48 timer eller to døgn har de beste grunner for seg. Formuleringen vil trolig ha pedagogiske fordeler ved at det alminnelige ytterpunktet for fremstillingsfristen konkretiseres. En fremstillingsfrist med et klart skjæringspunkt vil også kunne lette håndhevingen av regelen, ettersom fleksibiliteten som ligger i dagens regel i utgangspunktet vil bli noe mindre og oversittelser av fremstillingsfristen vil bli mer synlige. En uttrykkelig hovedregel om fremstilling snarest mulig og innen 48 timer vil videre, som flere høringsinstanser påpeker, bringe ordlyden nærmere FNs menneskerettskomités uttalelser. En slik hovedregel er også egnet til å følge opp anbefalingen inntatt i FNs torturkomités Concluding Observations mot Norge 5. juni 2018 (CAT/C/NOR/CO/8) avsnitt 12, hvor komitéen understreket viktigheten av at Norge legger til rette for at frihetsberøvede personer fremstilles for retten innen 48 timer i tråd med internasjonale standarder.

En hovedregel om at fremstilling må skje innen 48 timer, vil videre bringe fremstillingsfristen nærmere fristen som gjelder for å overføre den pågrepne fra politiarrest til fengsel, jf. forskrift om bruk av politiarrest § 3-1 og forskrift om straffegjennomføring § 4-1, som er fastsatt til «to døgn» etter pågripelsen. At disse fristene sammenfaller, vil kunne ha pedagogiske og administrative fordeler. I prinsippet skal fremstillingsfristen og overføringsfristen praktiseres uavhengig av hverandre, men det kan likevel ikke ses bort fra faren for et uheldig samspill hvor overføring fra politiarresten utsettes i tilfeller hvor fremstilling for fengsling først kan skje senere enn to døgn etter pågripelsen. Viktigheten av at pågrepne personer overføres fra politiarrest til fengsel innen 48 timer ble fremhevet av FNs torturkomité i ovennevnte Concluding Observations mot Norge 5. juni 2018, se avsnitt 13–14. Til sist nevner departementet, i likhet med Riksadvokaten og Politidirektoratet, at det har vist seg vanskelig å entydig dokumentere at dagens lengre fremstillingsfrist har redusert det samlede behovet for varetektsfengsling under etterforsking, slik som utvidelsen til dagens fristregel i sin tid tok sikte på. Dette taler for at hensynet til den pågrepne bør veie tungt, og underbygger at fristen strammes inn.

Når det gjelder spørsmålet om tidsperioden bør formuleres som «48 timer» eller «to døgn», mener departementet, i likhet med Politidirektoratet og Norges institusjon for menneskerettigheter, at «48 timer» gir uttrykk for en klarere frist enn «to døgn», og derfor er å foretrekke. Formuleringen vil riktignok avvike fra ordlyden «to døgn» som er brukt i nevnte forskrift om politiregister § 3-1 og forskrift om straffegjennomføring § 4-1, men ettersom innholdet i begrepene er det samme, finner ikke departementet grunn til å legge avgjørende vekt på dette.

Departementet anbefaler at straffeprosessloven § 183 inneholder en absolutt lengstefrist for fremstilling. Det ble i høringsnotatet foreslått at lengstefristen settes til enten «senest den andre» eller «senest den tredje» dagen etter pågripelse. Førstnevnte variant vil innebære en innskrenking i forhold til gjeldende rett, og vil etter sin ordlyd åpne for fremstilling opp mot 72 timer etter pågripelsen. Sistnevnte variant tilsvarer gjeldende lengstefrist, og vil etter sin ordlyd åpne for fremstilling opp mot 96 timer etter pågripelsen. Hvor lang tid det i praksis kan gå fra pågripelsen til fremstilling, vil likevel avhenge av når fengslingsmøtet praktisk sett kan avholdes i tingretten den siste dagen. Departementet er kjent med at førstegangsfengslinger vanligvis berammes frem til kl. 15:00. Legges en slik berammingspraksis til grunn, vil de to foreslåtte lengstefristene i alternativ 2 reelt sett åpne for fremstilling opp mot henholdsvis 63 og 87 timer etter pågripelsen.

Departementet merker seg at høringsinstansene har ulike synspunkt på hvorvidt lengstefristen ved slik fristutsettelse skal settes til «senest den andre» eller «senest den tredje» dagen etter pågripelse. To instanser, Rettspolitisk forening og Statistisk sentralbyrå, mener at en lengstefrist satt til «senest den andre dagen» etter pågripelsen vil gi tilstrekkelig fleksibilitet til involverte aktører, og derfor er å foretrekke. Disse høringsinstansene gir uttrykk for at et lengre tidsrom vil kunne skape risiko for at 48-timersfristen ikke tas tilstrekkelig på alvor. Andre høringsinstanser mener at lengstefristen bør settes til «senest den tredje dagen» etter pågripelsen. Selv om 48 timer ifølge Politidirektoratet og Kripos vil være et tilstrekkelig tidsrom i de fleste saker, trekker blant annet Politidirektoratet, Kripos, NAST, PST og de enkelte politidistriktene frem at en lengstefrist på «senest den tredje dagen» etter pågripelsen, vil være nødvendig i komplekse eller omfattende saker. En slik lengstefrist vil åpne for noe større fleksibilitet i særlige tilfeller der det foreligger omstendigheter som gjør det nødvendig å fremstille den pågrepne senere enn den alminnelige fristen. Det vises til disse innspillene slik de er gjengitt i punkt 12.5.2.

Departementet har, i likhet med de fleste høringsinstansene, kommet til at den absolutte lengstefristen bør settes til «senest den tredje dagen» etter pågripelsen. Etter departementets vurdering vil en slik lengstefrist ligge innenfor hva som teoretisk vil være den absolutte fristen etter Norges konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser. En slik frist vil for øvrig også ligge innenfor lengstefristene som gjelder i svensk, finsk og dansk rett, jf. punkt 12.3 foran.

Departementet understreker at fremstilling på den tredje dagen etter pågripelsen kun vil være aktuelt i et meget begrenset antall saker. Fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen kan bare skje helt unntaksvis, og kun i tilfeller hvor det kan påvises konkrete omstendigheter i saken som begrunner en slik tidsbruk som nødvendig og forholdsmessig. Slik departementet ser det, vil en slik tilnærming være i tråd med FNs menneskerettighetskomités uttalelser om at en tidsbruk utover 48 timer «must remain absolutely exceptional» og videre være «justified under the circumstances», se punkt 12.6.1. Det understrekes videre at også tidsbruk opp mot 48 timer må være godt begrunnet, idet hovedregelen fortsatt vil være at fremstilling skal skje snarest mulig.

Departementet har vurdert om en videreføring av den gjeldende lengstefristen kan medføre at 48-timersfristen ikke tas tilstrekkelig på alvor, men finner at en slik innvending ikke kan være avgjørende. Det vises til at bestemmelsen vil få en ny utforming som klart angir «48 timer» som det alminnelige ytterpunktet for fremstillingsfristen, og at det synliggjøres at utvidelse utover dette kun skal skje unntaksvis.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at ordlyden i unntakshjemmelen bør skjerpes. Departementet viser til at den foreslåtte ordlyden «påkrevd» i høringsnotatet var ment å angi en høy terskel. For å ytterligere understreke at terskelen for å benytte unntakshjemmelen er høy, og for å ytterligere synliggjøre at fremstilling senere enn 48 timer etter pågripelsen kun kan finne sted i et fåtall saker, er imidlertid departementet kommet til at ordlyden bør endres til «særlig påkrevd». Videre er departementet kommet til at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at fremstilling senere enn 48 timer kun kan skje etter en samlet vurdering av de konkrete omstendighetene i den enkelte sak. Det vises for øvrig til bestemmelsens særmerknad nedenfor.

Departementet finner grunn til å understreke at en generell ressursmangel vanskelig vil kunne begrunne at en fremstilling senere enn 48 timer anses «særlig påkrevd». Det følger av dette en plikt for politi og påtalemyndighet til å prioritere ressursene som trengs for å sikre en rask fremstilling for retten innen 48 timer, og at domstolene må ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne avholde fengslingsmøter på kveldstid samt på helgedager og helligdager.

Det foreslås etter dette at straffeprosessloven § 183 første ledd endres slik at den pågrepne «snarest mulig og innen 48 etter pågripelsen» må fremstilles for retten med begjæring om fengsling. Dersom det «etter en samlet vurdering av omstendighetene i den enkelte sak» anses «særlig påkrevd», kan den pågrepne fremstilles senere, men likevel «aldri senere enn den tredje dagen etter pågripelsen».

Departementet foreslår for øvrig også en endring av den særskilte fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd, se kapittel 13.