13 Fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år
13.1 Gjeldende rett
13.1.1 Straffeprosessloven § 183 annet ledd
Vil påtalemyndigheten beholde en pågrepet person som er under 18 år, må den pågrepne fremstilles for retten «snarest mulig og senest dagen etter» pågripelsen med begjæring om fengsling, jf. straffeprosessloven § 183 annet ledd første punktum, jf. første ledd. Ender fristen på en helgedag eller dag som etter loven kan likestilles med en helgedag, kan fristen forlenges med én dag, jf. straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum. I slike tilfeller vil lengste mulige fremstillingsfrist være den andre dagen etter pågripelsen.
Etter ordlyden i første punktum kan fremstilling skje opp mot 48 timer etter pågripelsen. Forlenges fristen etter annet punktum, åpner ordlyden for fremstilling opp mot 72 timer etter pågripelsen. Hvor lang tid påtalemyndigheten i praksis vil ha til å begjære den mindreårige fengslet for retten, vil likevel avhenge av hvor sent på døgnet fengslingsmøtene praktisk sett vil kunne avholdes. Departementet er kjent med at førstegangsfengslinger vanligvis avholdes senest kl. 15:00. Legges dette til grunn for beregningen av fristene i første og annet punktum, vil det i praksis kunne gå opp mot henholdsvis 39 og 63 timer fra pågripelsen til fremstilling skjer. Hovedregelen er i alle tilfelle at den pågrepne skal fremstilles for retten snarest mulig, og vanligvis før lengstefristen løper ut, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53. Hvor raskt den mindreårige skal fremstilles innenfor lengstefristen, må videre tolkes i lys av gjeldende konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser, se punkt 13.1.2 nedenfor. Det er i forarbeidene uttalt at fremstilling så vidt mulig bør skje innen 24 timer etter pågripelsen, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53.
Lengstefristen for fremstilling av personer under 18 år er kortere enn den ordinære fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd, se punkt 12.2.1. Formålet er å redusere tiden mindreårige tilbringer på ventecelle før rettslig prøving foretas, samt å signalisere at saker som involverer mindreårige skal prioriteres av politiet og påtalemyndigheten, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.4 side 169–170.
Lengstefristen i straffeprosessloven § 183 annet ledd er absolutt. Fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av fremstillingsfristen vil være ulovlig frihetsberøvelse, se Rt. 2014 side 1102 avsnitt 16.
13.1.2 Konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser
Hvor raskt påtalemyndigheten plikter å fremstille en mindreårig person for retten innenfor lengstefristene som er oppstilt i straffeprosessloven § 183 annet ledd, må tolkes i lys av Norges konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser.
Retten til å få lovligheten av en pågripelse snarlig prøvd av en uavhengig domsmyndighet følger av Grunnloven § 94 annet ledd, EMK artikkel 5 nr. 3 og SP artikkel 9 nr. 3, se henholdsvis punkt 12.2.2, 12.2.3, 12.2.4 og 12.6.1. Disse forpliktelsene gjelder i utgangspunktet også der den pågrepne personen er under 18 år. Gjennom særbestemmelser i blant annet Grunnloven og FNs konvensjon om barnets rettigheter, vedtatt av De forente nasjoner 20. november 1989 og ratifisert av Norge 8. januar 1991 (Barnekonvensjonen) nyter de mindreårige imidlertid et særlig konstitusjonelt og menneskerettslig vern, som det redegjøres kort for i det følgende.
Grunnloven § 104 annet ledd slår fast at «hva som er best for barnet» skal være «et grunnleggende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Prinsippet kom inn i Grunnloven i 2014, og fungerer som en tolkningsfaktor ved fortolkningen av annen lovgivning, og som en skranke for lovgiver, jf. Dokument 16 (2011–2012) punkt 32.5.1 side 189. Grunnloven § 104 annet ledd bygger på Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, som fastsetter at «barnets beste» skal være «et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn. Det er lagt til grunn at Grunnloven § 104 annet ledd følgelig må tolkes i lys av Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og at FNs barnekomités praksis vil gi nyttige bidrag i den forbindelse, jf. Dokument 16 (2011–2012) side 192 og Rt. 2015 side 93 avsnitt 57 og 64. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran internrettslige lovbestemmelser, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4 og § 3.
Ovennevnte formuleringer i Grunnloven § 104 annet ledd og Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 tilsier at hensynet til barnets beste skal tillegges stor, men ikke nødvendigvis avgjørende, vekt når det fattes avgjørelser som berører barn. Tilsvarende forståelse er lagt til grunn av FNs barnekomité, Høyesterett og Menneskerettighetsutvalget, se henholdsvis General Comment nr. 14 (CRC/C/GC/14), Rt. 2015 side 93 avsnitt 64 og Dokument 16 (2011–2012) punkt 32.5.4 side 192.
Når det gjelder situasjonen der et barn er pågrepet, følger det mer konkret av Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d at ethvert barn som er berøvet sin frihet skal ha rett til å prøve lovligheten av frihetsberøvelsen for en domstol, og til å få en «rask» («prompt») avgjørelse av en slik sak. Uttrykket «rask» («prompt»«) tilsier at fremstilling må skje snarlig, men åpner for en viss skjønnsmessig vurdering. FNs barnekomité har i to generelle kommentarer til tolkningen av Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d, i General Comment nr. 10 (CRC/C/GC/10) avsnitt 83 fra 2007 og i General Comment nr. 24 (CRC/C/GC/24) avsnitt 90 fra 2018, uttalt at barn som er berøvet sin frihet bør fremstilles for en domstol innen 24 timer:
«Every child arrested and deprived of his or her liberty should be brought before a competent authority within 24 hours to examine the legality of the deprivation of liberty or its continuation.»
Uttalelser fra FNs barnekomité er ikke folkerettslig bindende, men vil etter omstendighetene tillegges betydelig vekt ved tolkningen av Barnekonvensjonen, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 64. Det avgjørende vil være hvorvidt uttalelsene må anses for å gi uttrykk for FNs barnekomités forståelse av konvensjonspartenes forpliktelser, eller om uttalelsene mer er ment som en tilrådning om hva som vil være beste praksis på konvensjonens område, jf. Rt. 2009 side 1261 avsnitt 43–44.
Slik FNs barnekomité har uttrykt seg i ovennevnte General Comment nr. 10 og General Comment nr. 24, kan det neppe innfortolkes noen absolutt fremstillingsfrist på 24 timer i Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d. Blant annet taler bruken av uttrykket «should» for at FNs barnekomité oppstiller en retningslinje for hvordan konvensjonspartene ideelt sett bør – men ikke må – praktisere bestemmelsen. Departementet legger følgelig til grunn at det etter Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d ikke kreves at konvensjonsstatene praktiserer en absolutt 24-timersfrist, men at det gjelder en klar anbefaling om at mindreårige i alminnelighet bør fremstilles for retten innen 24 etter pågripelsen. Tilsvarende forståelse ble lagt til grunn i forbindelse med utformingen av dagens regel i straffeprosessloven § 183 annet ledd, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53 og NOU 2008: 15 Barn og straff punkt 7.3.2.13 side 113.
Som det fremgår av punkt 12.2.4 og 12.6.1, kan det fra SP artikkel 9 nr. 3 utledes et krav om at den pågrepne som den klare hovedregel skal fremstilles innen 48 timer etter pågripelsen. Når det gjelder hvor raskt («prompt») personer under 18 år skal fremstilles etter denne bestemmelsen, har FNs menneskerettighetskomité uttalt at «[a]n especially strict standard of promptness, such as 24 hours, should apply in the case of juveniles», jf. General Comment nr. 35 (CCPR/C/GC/35) avsnitt 33. Til forskjell fra uttalelsene som gjelder den ordinære 48-timersfristen, har FNs menneskerettighetskomités formuleringer om den kortere fremstillingsfristen for mindreårige karakter av å være en anbefaling om hvilken tidsfrist som bør – men ikke må – tilstrebes av konvensjonsstatene: FNs menneskerettighetskomité uttrykker at en strengere standard «bør» («should») gjelde for tilfellene der den pågrepne er mindreårig, og angir 24 timer som et eksempel («such as») på hva som vil kunne være en tilstrekkelig streng frist i så måte. FNs menneskerettighetskomité viser i en fotnote til ovennevnte uttalelse fra FNs barnekomité i General Comment nr. 10 avsnitt 83.
Departementet legger etter dette til grunn at det ikke kan utledes noen absolutt 24-timersfrist fra de konstitusjonelle eller folkerettslige forpliktelsene som straffeprosessloven § 183 annet ledd må tolkes i lys av. Det må likevel være klart at kravet om at fremstilling skal skje raskt, må tolkes strengt innenfor 48-timersfristen som for øvrig gjelder etter SP artikkel 9 nr. 3, og at FNs menneskerettighetskomité og FNs barnekomité anser en 24-timersfrist som tilstrekkelig i så måte.
13.2 Andre lands rett
I Sverige, Finland og Danmark gjelder de ordinære reglene for fremstilling av pågrepne personer for fengsling også i tilfeller hvor den pågrepne er under 18 år. En nærmere redegjørelse for disse reglene er inntatt i punkt 12.3, og innebærer i korte trekk at påtalemyndigheten etter svensk og finsk rett skal fremstille den mindreårige for varetekt uten forsinkelse og senest klokken tolv den tredje dagen etter pågripelsen. Etter dansk rett skal den mindreårige fremstilles for fengsling innen 24 timer etter pågripelsen. Hvis retten finner at varetektsfengsling ikke er utelukket, samtidig som retten finner at den av visse grunner ikke kan ta stilling til varetektsspørsmålet, kan retten forlenge fristen med 24 timer av gangen i alt tre ganger. Dermed kan det etter dansk rett gå maksimalt fire døgn før den mindreårige må varetektsfengsles eller løslates.
13.3 Straffeprosessutvalgets forslag
Straffeprosessutvalget foreslår at fremstilling for retten av en mistenkt under 18 år skal skje senest 24 timer etter pågripelsen, se utkastet til ny straffeprosesslov § 15-11 annet ledd. Forslaget innebærer at fremstillingsfristen for fengsling av mindreårige vil være kortere enn i dag, og at fristen vil være uten unntak. Bakgrunnen for at det foreslås en absolutt 24-timersfrist er ikke beskrevet av utvalget.
13.4 Høringsinstansenes syn
Kun Politidirektoratet uttaler seg om Straffeprosessutvalgets forslag til innskjerping av fremstillingsfristen for fengsling av mistenkte under 18 år. Politidirektoratet mener at det er betenkelig med en absolutt 24-timersfrist, og tar til orde for at fristen utvides noe. Blant annet påpeker direktoratet at fengsling av mindreårige først og fremst er aktuelt i alvorlige saker, og at en for kort frist vil kunne få som konsekvens at saken ikke i tilstrekkelig grad blir opplyst, og at man må ta stilling til fengslingsspørsmålet på et tynt og mangelfullt grunnlag. En for kort frist vil videre kunne påvirke barnevernets mulighet til å fremskaffe alternative og mindre inngripende tiltak. Politidirektoratet foreslår derfor at regelen endres slik at fremstilling for retten av mistenkte under 18 år skal skje «snarest og senest dagen etter pågripelsen». Dette vil gi større fleksibilitet. Fremstilling mot utløpet av lengstefristen blir først og fremst aktuelt der tungtveiende hensyn foreligger.
13.5 Departementets vurdering
Departementet har kommet til at det bør foreslås en viss innskjerping av fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd. Som det fremgår nedenfor, går departementet inn for en noe mer begrenset innskjerping enn hva Straffeprosessutvalget legger opp til.
Straffeprosessutvalget foreslår at mistenkte under 18 år skal fremstilles for retten senest 24 timer etter pågripelsen, uten mulighet for unntak. Legges det til grunn at fengslingsmøter vanligvis berammes innen kl. 15:00 i tingretten, vil utvalgets forslag innebære at lengstefristen for fremstilling i praksis reduseres fra omkring 39 timer til 24 timer i tilfellene der fremstilling i dag skal skje «senest dagen etter pågripelsen» etter straffeprosessloven § 183 annet ledd første punktum. I tilfeller der lengstefristen i dag kan forlenges etter straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum, vil lengstefristen i praksis reduseres fra 63 timer til 24 timer. Utvalget begrunner ikke hvorfor en absolutt 24-timersfrist foreslås. Som det følger av vurderingen nedenfor, mener departementet uansett at en noe mer fleksibel regel enn en absolutt 24-timersfrist vil ha de beste grunner for seg.
Det er på det rene at barns særlige sårbarhet, og den særskilte belastningen det er for barn å bli berøvet friheten, tilsier at perioden fra pågripelse til fremstilling er kortest mulig. Gode grunner taler for at fremstillingsfristen for barn bør være kortere enn for voksne. Slik departementet ser det, vil likevel en lovfesting av en absolutt 24-timersfrist innebære en unødvendig – og i visse tilfeller også en lite hensiktsmessig – innstramming av lengstefristen i straffeprosessloven § 183 annet ledd. En lovtekst som fastsetter en absolutt 24-timersfrist ville riktignok bringe ordlyden i uttrykkelig samsvar med anbefalingene fra FNs barnekomité og FNs menneskerettighetskomité. Noe krav om at det skal gjelde en absolutt 24-timersfrist kan imidlertid ikke leses ut av relevante konvensjonsforpliktelser, se punkt 13.1.2. Departementet kan således ikke se at lengstefristen må innskjerpes til en absolutt 24-timersfrist av hensyn til folkerettslige forpliktelser. Lovfestingen av en absolutt 24-timersfrist anses heller ikke nødvendig for at Norge lojalt skal kunne ivareta de folkerettslige anbefalingene på en hensiktsmessig måte. Også etter dagens regel skal mindreårige personer fremstilles for retten snarest mulig innenfor lengstefristen, og så vidt mulig innen 24 timer, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53. Departementet merker seg i den forbindelse at dagens ordlyd angir en kortere lengstefrist enn fristene som gjelder for fremstilling av personer under 18 år i gjeldende svensk, dansk og finsk rett.
Slik departementet ser det, foreligger det gode grunner for å videreføre regelen om at personer under 18 år skal fremstilles for retten «snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen» i straffeprosessloven § 183 første punktum. Det følger av redegjørelsen inntatt i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53 at det ved innføringen av gjeldende fremstillingsfrist var et bevisst valg å ikke lovfeste en fremstillingsfrist på 24 timer etter pågripelsen. Som begrunnelse ble det vist til at det kunne tenkes tilfeller hvor omstendigheter i den enkelte sak ville gjøre det vanskelig å overholde en 24-timersfrist på en forsvarlig måte, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53. En slik begrunnelse gjør seg etter departementets syn gjeldende også i dag. Det vises til at Politidirektoratet opplyser at den foreslåtte 24-timersfristen vil kunne skape problemer med å sikre et tilstrekkelig og forsvarlig grunnlag for vurderingene som skal foretas før et eventuelt fengslingsmøte der den pågrepne er under 18 år, sett i lys av at mindreårige som regel bare pågripes i alvorlige saker. Videre påpeker Politidirektoratet at en såpass kort frist vil kunne påvirke barnevernets mulighet til å før fengslingsmøtet fremskaffe alternative og mindre inngripende tiltak som vil kunne ivareta fengslingsformålet, jf. straffeprosessloven § 183 tredje og fjerde ledd. Departementet er enig i at dette er viktige forhold som tilsier at fremstilling etter omstendighetene bør kunne skje noe senere enn 24 timer etter pågripelsen, også av hensyn til den mindreårige selv.
Departementet går derfor inn for å videreføre den noe mer fleksible fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 annet ledd første punktum, som fastsetter at personer under 18 år fremstilles for fengsling «snarest mulig og senest dagen etter» pågripelsen. Dette vil i tillegg innebære at fremstillingsfristen fortsatt vil sammenfalle med fristen for å overføre den mindreårige fra politiarrest til fengsel, jf. forskrift om bruk av politiarrest § 3-1 annet punktum, noe departementet finner hensiktsmessig. Departementet understreker at fremstilling innen 24 timer etter pågripelsen fortsatt skal tilstrebes, i tråd med anbefalingene fra FNs barnekomité og FNs menneskerettighetskomité.
Når det gjelder hjemmelen til å forlenge fremstillingsfristen med én dag etter straffeprosessloven § 183 annet ledd annet punktum, foreslår departementet at denne oppheves. Muligheten til å forlenge fristen i tilfeller der den opprinnelige fristen som er oppgitt i første punktum faller på en helgedag eller helligdag, ble ved innføringen begrunnet i ressurshensyn, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 7.2.4.2 side 53. Som følge av helge- og helligdagsvaktordningen som nå må etableres hos politi, påtalemyndighet og domstoler for å sikre overholdelse av 48-timersfristen som foreslås innført i nytt § 183 første ledd, se punkt 12.6.2, gjør dette ressurshensynet seg ikke lenger gjeldende på samme måte. Ettersom det bør gå kortest mulig tid fra en mindreårig person pågripes til vedkommende eventuelt fremstilles for fengsling, mener departementet at slike ressurshensyn ikke lenger kan begrunne et unntak fra regelen i § 183 annet ledd første punktum. En oppheving av muligheten til å forlenge fremstillingsfristen i § 183 første ledd annet punktum vil i tillegg bringe fristen for fremstilling av mindreårige enda nærmere anbefalingene fra FNs barnekomité og FNs menneskerettighetskomité, se punkt 13.1.2 foran. En slik innskjerping vil også plassere fremstillingsfristen tydeligere innenfor den ordinære 48-timersfristen i SP artikkel 9 nr. 3, se punkt 12.6.1 foran. I lys av forslaget til innføring av en 48-timersfrist i § 183 første ledd, anses sistnevnte konsekvens også lovteknisk gunstig, i det man ellers ville kunne komme i den situasjonen at lengstefristen for fremstilling av mindreårige etter § 183 annet ledd annet punktum ville strekke seg lenger enn 48-timersfristen som gjelder for frihetsberøvede voksne i § 183 første ledd.
Departementet foreslår etter dette at fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 annet ledd innskjerpes, ved at muligheten for å forlenge lengstefristen i bestemmelsens annet punktum oppheves.