14 Påtalemyndigheten og dens virksomhet

14.1 Strafforfølgningsplikten

14.1.1 Gjeldende rett

Det følger av straffeprosessloven § 62 a første ledd at påtalemyndigheten skal påtale straffbare handlinger med mindre annet er bestemt. Straffeprosessens overordnede mål er å realisere straffansvar. En grunnleggende forutsetning er derfor at straffbare forhold forfølges av det offentlige. Når lovgiver har besluttet at visse handlinger skal være belagt med straff, taler hensynene til likebehandling og håndheving av den materielle retten for at påtalemyndigheten lojalt forfølger slike handlinger.

14.1.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Utvalget går inn for å videreføre utgangspunktet om påtaleplikt for påtalemyndigheten, se utredningen punkt 8.3.2 side 194 flg. Utvalget mener imidlertid at loven bør synliggjøre at strafforfølgningsplikten ikke bare innebærer en plikt til å påtale straffbare forhold, men også en mer vidtrekkende plikt til å forfølge overtredelser av straffelovgivningen når vilkårene for dette er tilstede. Utvalget foreslår derfor at straffeprosessloven uttrykkelig skal bestemme at påtalemyndigheten som ledd i forfølgningen av straffbare handlinger «skal» beslutte og lede etterforsking, beslutte og fremsette begjæring om tvangstiltak, avgjøre spørsmål om påtale, møte for domstolene og sende avgjørelser til fullbyrding, se lovutkastet § 2-2 annet punktum.

14.1.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Advokatforeningen, Nordland statsadvokatembeter og Riksadvokaten uttalt seg om forslaget.

Nordland statsadvokatembeter og Riksadvokaten støtter utvalgets forslag. Advokatforeningen mener det er uheldig å bruke ordet «skal» i opplistingen av strafforfølgingspliktens forskjellige sider. Advokatforeningen uttrykker bekymring for at ordlyden kan gi grunn til å tro at påtalemyndigheten er pålagt en plikt til å benytte seg av tvangsmidler i etterforskingen, og foreslår derfor å bytte ut «skal» med «kan», slik at det fremkommer tydelig at de opplistede handlingene ikke er plikter for påtalemyndigheten under strafforfølgningen.

14.1.4 Departementets vurdering

Departementet går i likhet med utvalget inn for å endre lovens ordlyd for å presisere at strafforfølgningsplikten ikke bare innebærer en plikt til å påtale overtredelser av straffelovgivningen, jf. forslag til endring av straffeprosessloven § 62 a første ledd. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for å liste opp de ulike sidene av strafforfølgningsplikten slik utvalget har foreslått. Ved å presisere at påtalemyndigheten plikter å «forfølge» overtredelser av straffelovgivningen vil det fremgå tilstrekkelig klart at strafforfølgningsplikten omfatter plikt både til etterforsking og påtale av straffbare forhold.

14.2 Påtalemyndighetens objektivitetsplikt

Straffeprosessloven § 55 a fjerde ledd bestemmer at påtalemyndighetens tjenestemenn «skal opptre objektivt i hele sin virksomhet, herunder på etterforskingsstadiet, når det treffes påtalevedtak og ved iretteføring av saken». Kravet om objektivitet innebærer en plikt for påtalemyndigheten til, på alle stadier av straffesaksbehandlingen, å utrede og ta i betraktning både det som taler mot, og det som taler til fordel for mistenkte, jf. straffeprosessloven § 226 tredje ledd. Det vises også til riksadvokatens rundskriv nr. 2/2017 om Etiske retningslinjer for medarbeidere i påtalemyndigheten, hvor kravet til objektivitet er inntatt i retningslinje nr. 3.

Kravet om objektivitet må ses i sammenheng med den offentlige interesse i strafforfølgning, som innebærer en interesse i at skyldige trekkes til ansvar og at ingen skal utsettes for forfølgning eller straff hvis de er uskyldige, eller ilegges en strengere reaksjon enn det er grunnlag for. At påtalemyndigheten opptrer objektivt er en forutsetning for å realisere straffeprosessens ideal om riktige avgjørelser, og bidrar til å veie opp for skjevheten i styrkeforholdet mellom den offentlige påtalemyndigheten og mistenkte.

Straffeprosessutvalget finner det klart at straffeprosessloven bør inneholde en uttrykkelig regulering av objektivitetsplikten, men at ordlyden i dagens bestemmelse bør endres, se utredningen punkt 8.3.4 side 196 og utvalgets lovutkast § 2-3 første ledd. Ifølge utvalget er det tilstrekkelig at loven gir uttrykk for at plikten gjelder for hele virksomheten. Oppramsingen i den gjeldende bestemmelsen er etter utvalgets syn overflødig. Utvalget mener også at objektivitetsplikten under etterforskingen bør reguleres særskilt. Dette begrunnes med at plikten ikke bare gjelder for påtalemyndigheten, men også for enhver som deltar i etterforskingen på påtalemyndighetens vegne. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at etterforskingen skal være objektiv. Det vises til utredningen punkt 14.2.4 side 304 og lovutkastet § 13-4.

Ingen av høringsinstansene har kommentert utvalgets forslag.

Departementet mener at ordlyden i straffeprosessloven § 55 a fjerde ledd bør forenkles slik utvalget har foreslått. I likhet med utvalget er departementet av den oppfatning at det ikke er nødvendig at bestemmelsen eksemplifiserer når objektivitetsplikten gjelder. Opplistingen kan derfor oppheves. Objektivitetsplikten gjelder på alle stadier av strafforfølgningen.

Ved lov 1. november 2019 nr. 71 ble prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet nedfelt i straffeprosessloven § 55. Kravet til objektivitet er i likhet med prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet et grunnleggende utgangspunkt for påtalemyndighetens virke. Etter departementets syn bør begge disse forutsetningene fremgå av den innledende bestemmelsen i lovens kapittel 6. Departementet foreslår derfor å flytte gjeldende § 55 a fjerde ledd til et nytt § 55 annet ledd.

Departementet foreslår også å presisere kravet om at etterforskingen skal være objektiv i loven. Endringen foreslås inntatt som nytt første punktum i straffeprosessloven § 226 tredje ledd. På den måten vil det fremgå at objektivitetsplikten gjelder for enhver som utfører etterforsking på vegne av påtalemyndigheten. Dette vil primært gjelde tjenestemenn i politiet.

14.3 Instruksjonsmyndighet i påtalemyndigheten

14.3.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har overordnet nivå i påtalemyndigheten alminnelig instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor underordnet nivå. Riksadvokaten og statsadvokatene kan således instruere påtalemyndigheten i politiet og politiet om alle sider ved etterforskingen, jf. straffeprosessloven §§ 225 annet ledd og 58 annet ledd. Overordnet påtalemyndighet kan dessuten overta behandlingen av en sak som hører under en underordnet, eller overføre behandlingen til en annen underordnet, jf. straffeprosessloven § 59 første ledd. Selv om det ikke uttrykkelig fremgår av loven, kan overordnet nivå også instruere underordnet påtalemyndighet i enkeltsaker. Dette omfatter å instruere om hvordan en sak skal behandles og avgjøres. Overordningsforholdet kommer også til uttrykk i § 58 første ledd. Overordnet nivå i påtalemyndigheten kan i tillegg av eget tiltak eller etter klage, med enkelte begrensninger, omgjøre vedtak truffet av underordnede, jf. straffeprosessloven §§ 75 og 59 a.

Et omdiskutert spørsmål er om, og eventuelt i hvilken utstrekning, det også gjelder instruksjons- og omgjøringsmyndighet i enkeltsaker innenfor det enkelte nivå i påtalemyndigheten. Straffeprosessloven har ingen bestemmelser som uttrykkelig regulerer spørsmålet. Spørsmålet kan besvares med utgangspunkt i at påtalemyndigheten tilhører den utøvende myndighet og således er en forvaltningsgren underlagt egne saksbehandlingsregler gjennom straffeprosessloven. Virksomheten er unntatt forvaltningsloven etter forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b, men det er antatt at de mer generelle forvaltningsrettslige regler og prinsipper også kommer til anvendelse for påtalemyndighetens virksomhet. Innen statsforvaltningen gjelder en alminnelig hovedregel om instruksjonsmyndighet, som er et direkte utslag av at den «utøvende makt er hos kongen», jf. Grunnloven § 3.

Eckhoff og Smith har påpekt at Regjeringen har instruksjonsmyndighet overfor alle lavere organer i det hierarkiet som statsforvaltningen utgjør, og at tilsvarende gjelder lenger ned i hierarkiet, der ledelsen av den enkelte avdeling mv. har instruksjonsmyndighet. Hovedregelen er også at det kan gis både generelle instrukser og instrukser om enkelttilfeller, se Eckhoff og Smith: Forvaltningsrett (11. utgave, Oslo 2018) side 151.

Ved én anledning har Høyesterett lagt til grunn at straffeprosessloven § 59 må tolkes slik at sjefen for Økokrim ikke har instruksjonsmyndighet overfor den enkelte statsadvokat ved embetet, se HR-2001-1527-A, HR-2000-770 og HR-2001-890 (tre saker behandlet sammen). Høyesterett begrunnet ikke standpunktet nærmere. Ved to anledninger har riksadvokaten imidlertid gitt uttrykk for et annet syn, se Politidirektoratets rapport 2. mars 2012 i anledning tilsyn ved Økokrim punkt 7.3 og riksadvokatens rapport om den såkalte Monika-saken 26. januar 2016, side 13. Straffeprosessutvalget har, ut fra generelle forvaltningsrettslige prinsipper, også lagt til grunn at politimestrene og embetslederne på statsadvokatnivå i dag har instruksjonsmyndighet overfor underordnede ved samme tjenestested. Straffeprosessloven § 59 første ledd må ses som et uttrykk for en slik instruksjonsmyndighet, fordi det i realiteten er lite som skiller det å «overta behandlingen» fra det å instruere om hva som skal bli avgjørelsen, se utvalgets utredning punkt 8.2.6.1 side 191.

I NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden (Påtaleanalysen) legges det også til grunn at det foreligger en slik intern instruksjonsadgang. Påtaleanalyseutvalget viser til Straffeprosessutvalgets redegjørelse av dagens rettslige situasjon og behovet for lovregulering av slik myndighet. Påtaleutvalget uttaler at Straffeprosessutvalgets redegjørelse er dekkende også for deres syn. Standpunktet begrunnes nærmere slik i punkt 2.8.3 side 41:

«Som et ledd i styringen av egen enhet må det foreligge en slik rett for overordnet leder. Politidistriktene og statsadvokatembetene har hatt en markant økning i antall ansatte og saker som de har til behandling, og avgjørelsene må fremstå som enhetlige. Det tilsier et økt behov for styring.»

Det er i juridisk litteratur reist sterk kritikk mot Straffeprosessutvalgets konklusjon. Det vises til at utvalget har et annet syn på gjeldende rett enn den oppfatning det har vært alminnelig enighet om i teorien. Når det gjelder forholdet mellom førstestatsadvokaten og statsadvokatene er rettstilstanden beskrevet slik av Gert Johan Kjelby, Påtalerett (2. utgave, Bergen 2019) side 247:

«Førstestatsadvokaten er embetsleder i statsadvokatregionene […]. Embetslederansvaret har først og fremst arbeidsrettslige og økonomisk-administrative sider, og det har i teorien vært alminnelig enighet om at førstestatsadvokaten ikke anses som overordnet de øvrige statsadvokatene ved samme embete og heller ikke har instruksjonsmyndighet i enkeltsaker som behandles av andre statsadvokater.»

Kjelby setter spørsmålstegn ved Straffeprosessutvalgets standpunkt om at det i realiteten er liten forskjell mellom myndighet til å overta en sak og instruksjonsmyndighet, se side 249. Han viser også til at dersom førstestatsadvokaten får slik myndighet som utvalget foreslår, vil det medføre at statsadvokatene i realiteten reduseres til «førstestatsadvokatfullmektiger». Det er etter Kjelbys syn ikke rettskildemessig grunnlag for å hevde at fast utnevnte statsadvokater kan instrueres i påtaleavgjørelser.

Kritikken deles også av Ørnulf Øyen. I hans artikkel «Noen tanker om instruksjonsmyndighet innad i påtalemyndigheten – særlig om organinterne og saksspesifikke instrukser» inntatt på side 655 i Straff og Frihet, festskrift til Tor-Aksel Busch (2019), kritiseres Straffeprosessutvalgets vurdering av gjeldende rett. Øyen viser blant annet til at det er de særlige rettskildene innen påtaleretten som må ligge til grunn for en vurdering av om det foreligger slik instruksjonsrett. Det er uheldig når utvalget begrunner sitt syn med de allmenne regler om instruksjonsmyndighet i statsretten og forvaltningsretten. Øyen avslutter sin artikkel på side 663 med en oppfordring til lovgiver:

«Uavhengig av hva en mener er og bør være gjeldende rett, er det viktig å operere med et klart og prinsipielt skille mellom saksspesifikke instrukser og delvis overtakelse av en sak.»

14.3.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget foreslår å videreføre og tydeliggjøre gjeldende regler om instruksjonsmyndighet for overordnet nivå i påtalemyndigheten overfor underordnet nivå, se utredningen punkt 8.2.6.2 side 193 og lovutkastet § 2-9. Utvalget foreslår å presisere i lovteksten at overordnet nivå har instruksjonsmyndighet, og at dette blant annet innebærer kompetanse til å beordre underordnet om etterforsking, overføre en sak til en annen underordnet, til selv å overta behandlingen, å gi ordre om avgjørelse av påtalespørsmålet og til å omgjøre vedtak. Forslaget begrunnes med at dette er et grunnleggende og selvsagt utslag av påtalemyndighetens hierarkiske struktur og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og at instruksjonsmyndigheten derfor bør fremgå tydeligere av loven enn hva som er tilfellet i dag.

Straffeprosessutvalget foreslår også å lovfeste at lederen ved det enkelte statsadvokatembete eller politidistrikt har tilsvarende instruksjonsmyndighet overfor underordnede innenfor samme nivå, se utredningen punkt 8.2.6.2 på side 193 og 194. Utvalget legger instruksjonsmyndigheten til leder for embetet med en forutsetning om at vedkommende kan delegere myndigheten til underordnede. Forslaget begrunnes med at politi- og embetslederne må ha tilstrekkelige virkemidler til å utføre sine lederoppgaver, og at den organinterne instruksjonsmyndigheten er et nødvendig virkemiddel i den sammenheng.

Straffeprosessutvalget viser til lederens totalansvar for etatens virksomhet, og at lederen som ledd i et slikt ansvar må kunne treffe beslutninger om saksinntak, sakstilskjæring og saksstyring, se utredningen punkt 8.2.6.2 side 194. Utvalget viser også til at større politidistrikter, og etter hvert også formentlig større statsadvokatembeter, har forsterket behovet for formelle styringsmekanismer. Til slutt bemerker utvalget at en løsning hvor den enkelte påtalejurist står «fritt» i forholdet til ledelsen ved det enkelte tjenestestedet vil mangle intern sammenheng med de øvrige reglene om overordnet organs instruksjonsmyndighet, for ikke å si lederens adgang til selv å overta og avgjøre saken.

14.3.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Det nasjonale statsadvokatembetet, Hordaland statsadvokatembeter, Møre og Romsdal statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Statsadvokatenes forening, Vestfold og Telemark statsadvokatembeter, Økokrim og Øst politidistrikt uttalt seg om forslagene.

Riksadvokaten støtter forslaget om å tydeliggjøre at overordnet påtalemyndighet har instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor underordnet nivå. Riksadvokaten bemerker at forslaget «viderefører gjeldende rett, og er ukontroversielt». Ingen av de øvrige høringsinstansene har kommet med merknader til forslaget.

Politidirektoratet, Riksadvokaten, og Økokrim støtter forslaget om lovfesting av instruksjonsmyndighet innenfor samme nivå. Hordaland statsadvokatembeter, Møre og Romsdal statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Vestfold og Telemark statsadvokatembeter støtter ikke forslaget. De nevnte statsadvokatembetene er også av den oppfatning at slik instruksjonsmyndighet ikke følger av gjeldende rett.

Statsadvokatembetene som har uttalt seg, er primært bekymret for at den foreslåtte lovfestingen vil rokke ved selvstendigheten og uavhengigheten til den enkelte statsadvokat. Det vises til at statsadvokatene er embetsmenn utnevnt av Kongen i statsråd og at de derfor bør kunne treffe sine avgjørelser uavhengig av embetslederen. Vestfold og Telemark statsadvokatembeter bemerker i den sammenheng at forslaget vil kunne «legge et press på det frie og faglig forsvarlige skjønnet som den enkelte medarbeider i påtalemyndigheten har innenfor rammene som regelverk og generelle direktiver åpner for».

Flere av statsadvokatembetene påpeker også at den foreslåtte instruksjonsmyndigheten vil gjøre det vanskelig for møtende aktor å overholde objektivitetsplikten, og at det er uforenlig med rollen som aktor å iretteføre saker der tiltalen i realiteten er besluttet av embetslederen.

Hordaland statsadvokatembeter gir uttrykk for at utvalget har en for ambisiøs tilnærming til embetsledernes rolle ved det enkelte kontor. Det påpekes at den foreslåtte instruksjonsmyndigheten, og det totalansvar som tillegges embetslederen, vil lage et behov for rutiner slik at embetslederen kan sette seg inn i alle saker av et visst alvor. Det påpekes i den sammenheng at «om det nye forslaget vedtas og ansvaret skal følges opp reelt, vil embetslederens egen porteføljebehandling og opptreden i retten omtrent måtte opphøre og det enkelte påtalevedtak vil få den forsinkelse som følger av at alle vedtak skal gjennomgås av embetsleder».

Hordaland statsadvokatembeter og Vestfold og Telemark statsadvokatembeter etterspør også en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser den foreslåtte lovfestingen kan få for statsadvokatenes habilitet. Det bemerkes at straffeprosessloven § 60 annet ledd om avledet inhabilitet ikke får anvendelse på statsadvokatnivå etter gjeldende rett, og at den foreslåtte lovfestingen vil kunne få konsekvenser for dette.

Vestfold og Telemark statsadvokatembeter påpeker også at instruksjonsadgangen kan tenkes å kunne medføre en klageadgang, altså at påtalejuristens avgjørelse kan påklages til embetslederen. Det anføres at en slik klageadgang er «lite formålstjenlig og vil kunne være prosessdrivende».

Riksadvokaten viser til statsadvokatembetenes innsigelser og uttaler på sin side følgende:

«Stadig høyere forventninger til Den høyere påtalemyndighet om mål- og resultatstyring, strategisk forankring, omstilling og fornying tilsier at den enkelte embetsleder får tilgang til de styringsverktøy som omgjørings- og instruksjonsmyndighet utgjør. En utvikling i denne retning vil dessuten legge bedre til rette for rettsutvikling ved at embetslederen mer systematisk kan løfte frem egnede spørsmål til avgjørelse ved domstolene, så vel som å styre i retning av en mer hensiktsmessig avgrensning («tilskjæring») av saker begrunnet i effektivitetshensyn. Det er symptomatisk at ved det statsadvokatembetet der slike hensyn lengst har gjort seg gjeldende, Økokrim, har Økokrimsjefen allerede en slik adgang.

Det er for øvrig ingen grunn til å tro at embetslederne vil misbruke en instruksjonsmyndighet eller omgjøringsadgang. En kan trygt legge til grunn at saker der det er ulik oppfatning om hvilken påtaleavgjørelses som bør treffes, i det alt vesentlige vil bli løst på annen måte enn ved instruksjon eller omgjøring. Det bør også være slik at dersom en statsadvokat unntaksvis instrueres til å handle i strid med sin egen vurdering, bør det fremkomme at avgjørelsen er truffet etter ordre.»

14.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med utvalget at omfanget av instruksjonsmyndigheten mellom overordnet og underordnet nivå i påtalemyndigheten bør tydeliggjøres i loven. Da det allerede fremgår av straffeprosessloven §§ 58, 75 annet ledd og 225 annet ledd at overordnet nivå kan omgjøre vedtak og beordre etterforsking, er departementet imidlertid av den oppfatning at det er tilstrekkelig å lovfeste at overordnet påtalemyndighet kan gi ordre om avgjørelsen av spørsmålet om påtale, herunder i enkeltsak.

Departementet foreslår også å lovfeste at leder av det enkelte statsadvokatembete og politimesterne har tilsvarende instruksjonsmyndighet overfor ansatte ved eget embete eller politidistrikt. Straffeprosessutvalgets utredning, høringsinstansenes merknader og etterfølgende kritikk i juridisk teori har tydeliggjort behovet for en klargjøring av gjeldende rett på dette punktet. Departementet kan i hovedsak slutte seg til de argumenter Riksadvokaten har fremholdt i sitt høringsinnspill.

Etter departementets syn vil en klargjøring av instruksjonsmyndigheten i lov kunne bidra til å tydeliggjøre forventningen til og behovet for overordnet ledelse og styring av påtalemyndighetens håndtering av straffesaker. Instruksjonsmyndigheten vil kunne fungere som et overordnet styringsverktøy for å prioritere ressurser, og som et virkemiddel til å effektivisere porteføljeforvaltningen i etatene. Instruksjonsmyndigheten er derimot ikke ment som et middel for detaljstyring. Som flere av statsadvokatembetene påpeker, vil en slik detaljstyring uansett være umulig innenfor dagens rammer. I likhet med utvalget er departementet av den oppfatning at instruksjonsmyndigheten kun skal gjøre det mulig for embetslederen å gripe inn ved behov.

Departementet er enig med Riksadvokaten i at statsadvokatene ikke har en så særegen stilling at de bør ha en selvstendighet som skiller seg sterkt fra ansatte i de aller fleste andre offentlige etater. Departementet kan heller ikke se at den foreslåtte lovfestingen vil gjøre det vanskelig for statsadvokatene å overholde objektivitetsplikten. For statsadvokatene skiller ikke slike instrukser seg fra saker hvor statsadvokatene må rette seg etter riksadvokatens ordre om avgjørelse av påtalespørsmålet i enkeltsak. Det er således ikke noe nytt at det kan oppstå situasjoner hvor den enkelte statsadvokat eller påtalejurist i politiet blir instruert om avgjørelsen av påtalespørsmålet i en konkret sak.

Det presiseres at en sakspesifikk instruks vil innebære at en politimester eller førstestatsadvokat selv treffer en avgjørelse om påtalespørsmålet i saken. Det å instruere vil i seg selv være en beslutning om påtalespørsmålet som den som instruerer treffer, og som vedkommende skal stå som ansvarlig for. Dette medfører at en embetsleder eller politimester ikke kan pålegge en statsadvokat eller politiadvokat å ta en beslutning med et bestemt innhold i eget navn, men at det vil være en beslutning etter «etter ordre» fra den som instruerer.

Det er uansett ingen grunn til å tro at det vil forekomme ofte at embetslederen eller politimesteren instruerer i sak hvor statsadvokaten eller påtalejuristen i politiet mener bevisene ikke er gode nok. Som Riksadvokaten påpeker vil slike uenigheter kunne løses på en annen måte, og på et tidligere stadium. Objektivitetsplikten ligger uansett også til grunn for embetslederens og politimesterens virksomhet.

Etter departementets syn bør man være mer tilbakeholden med å benytte instruksjonsmyndigheten på noen områder enn andre. Det vil blant annet være mer naturlig å benytte slik intern instruksjon i vurderinger knyttet til strategi, ressurser og prioriteringer. Typiske tema for dette vil være spørsmål om tilskjæring av større saker, eller om embetet skal søke rettsavklaring gjennom enkeltsaker i domstolsapparatet eller ved henvendelse til lovgiver. Tilsvarende er det naturlig at leder er mer varsom med å overprøve bevisvurderingen under skyldspørsmålet.

Som Øyen er inne på, har pålegg om overtakelse av saker en side til instruksjonsretten. Et pålegg fra leder til en statsadvokat eller politiadvokat om å overta en sak for en kollega – for eksempel grunnet kollisjoner med andre saker som er berammet – innebærer utøvelse av instruksjonsmyndighet. På saksbehandlingsstadiet er det unaturlig å kalle et slikt pålegg for utøvelse av instruksjonsmyndighet. Dette stiller seg annerledes når saken skal føres for retten. Politijuristen eller statsadvokaten kan bli pålagt å aktorere en sak de i utgangspunktet ikke kjenner, også i tilfelle hvor den enkelte mener at saken ikke er tilstrekkelig opplyst eller tilstrekkelig bevist. Leder av embetet kan i slike situasjoner pålegge ny politiaktor eller statsadvokat å aktorere saken – og gjennomføre den etter planen – selv om dennes oppfatning av bevisbildet er annerledes enn kollegaen som har tatt ut tiltalen. Et slikt pålegg bør bare gis etter en konkret vurdering av bevisbildet i saken, og vil nok ikke skje ofte. Departementet legger også til at aktor uansett, etter endt bevisføring, vil måtte vurdere om bevisene er tilstrekkelige for domfellelse jf. straffeprosessloven § 254 første ledd.

Departementet har merket seg at det er delte meninger på dette området, blant annet statsadvokatembetenes innvendinger mot forslaget og deres bekymring for statsadvokatenes selvstendighet og uavhengighet. For å ivareta dette hensynet, er det viktig at det sikres notoritet for de instrukser som eventuelt gis. Riksadvokaten kan gi nærmere retningslinjer om dette. Departementet er uansett ikke bekymret for at en klargjøring i loven av at det skal være adgang til intern instruksjon, i vesentlig grad vil endre statsadvokatenes og påtalejuristens selvstendig rolle og ansvar for den enkelte sak. Intern instruksjon vil være et virkemiddel politimesteren eller førstestatsadvokaten kan benytte, men det er ikke grunn til å anta at dette vil skje i stor utstrekning.

Riksadvokaten har påpekt at en lovfesting ikke skal medføre en adgang for fornærmede eller andre til å anmode om at saken realitetsbehandles av embetslederen eller politimesteren etter at den er ferdigbehandlet av statsadvokat eller påtalejurist i politiet. Departementet deler synspunktet. Ordningen skal fortsatt være at klageretten gjelder klagebehandling ved én overordnet instans. Embetslederen skal ikke realitetsbehandle klager utover dette.

14.4 Statsadvokatenes ansvar for fagledelse

14.4.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven har ingen uttrykkelig bestemmelse om statsadvokatenes ansvar for fagledelse og tilsyn med påtalemyndigheten i politiet. Det fremgår av straffeprosessloven §§ 58 og 59 at statsadvokaten er overordnet påtalemyndigheten i politiet, som blant annet innebærer at statsadvokaten kan «gi pålegg umiddelbart til politiets tjenestemenn», og at statsadvokaten helt eller delvis kan «overta behandlingen av en sak» som hører under påtalemyndigheten i politiet. Det er imidlertid etablert praksis, og en nødvendig konsekvens av overordningsforholdet, at Den høyere påtalemyndighet har et ansvar for fagledelse av påtalemyndigheten i politiet. Fagledelsen innebærer at statsadvokatembetene skal kvalitetssikre det påtalemessige arbeidet til påtalemyndigheten i politiet, gjennom veiledning, opplæring, instruksjon og kontroll, herunder tilsyn med politiets straffesaksbehandling. Ansvaret for fagledelse fremgår også av påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd, som bestemmer at «påtalemyndigheten har ansvaret for at etterforskingen skjer i samsvar med lov og instruks». I NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden – Påtaleanalysen punkt 4.4.3 side 61 og 5.10 side 91–98 vises det også til politiske styringsdokumenter, herunder budsjettinnstillinger og tildelingsbrev, som grunnlag for statsadvokatenes ansvar for fagledelse.

Det vises ellers til riksadvokatens rundskriv «Statsadvokatenes fagledelse av politiet» nr. 3/2020.

14.4.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget vurderer statsadvokatenes ansvar for fagledelse i utredningen punkt 8.2.2 på side 186. Utvalget foreslår at ansvaret lovfestes, og at det i loven angis at dette omfatter tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet.

Utvalget viser til at ansvaret for fagledelse allerede følger av gjeldende rett, men at det er en utbredt oppfatning at arbeidspress knyttet til behandlingen av enkeltsaker gir mindre tid enn ønskelig til oppgaven. Utvalget viser videre til at et stort antall straffesaker avgjøres av påtalemyndigheten i politiet, uten at statsadvokaten involveres, og at det primært er påtalemyndigheten i politiet som har reell mulighet til å øve innflytelse på etterforskingen. Godt påtalearbeid i politiet er derfor en nøkkel til kvalitet. Av den grunn ønsker utvalget å styrke statsadvokatenes fagledelse gjennom en konkret hjemmel i straffeprosessloven.

Forslaget må sees i sammenheng med utvalgets forslag om delegasjonsadgang og instruksjonsmyndighet, som samlet er ment å bidra til fleksibilitet og mulighet for at påtalemyndigheten i politiet kan avlaste statsadvokatene i deres påtalearbeid. Påtaleanalyseutvalget har også foreslått at statsadvokatenes ansvar for fagledelse styrkes, se NOU 2017: 5 punkt 12.4.4 side 193 og 12.4.5 side 194.

14.4.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Nordland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Riksadvokaten, Troms og Finnmark statsadvokatembeter og Øst politidistrikt uttalt seg om forslaget.

Samtlige høringsinstanser støtter forslaget om en lovfesting av statsadvokatenes ansvar for fagledelse. Riksadvokaten påpeker at fagledelsen i dag er en så sentral del av statsadvokatenes virksomhet at det er naturlig at det fremheves i loven. Øst politidistrikt bemerker at statsadvokatene som en konsekvens av lovfestingen må tilføres ytterligere ressurser, og foreslår at det også stilles krav til at de enkelte statsadvokatembeter utarbeider planer for hvordan deres fagledelse skal utføres. Øst politidistrikt ber om at det vurderes om dette også bør inntas i lovteksten.

14.4.4 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med Straffeprosessutvalget at det er behov for å tydeliggjøre statsadvokatenes ansvar for fagledelse. En lovfesting vil etter departementets syn formalisere og rette oppmerksomhet mot fagledelse som en sentral del av statsadvokatenes oppgaver. Statsadvokatenes fagledelse av politiet skal omfatte hele straffesaksbehandlingen. Det foreslås at ansvaret nedfelles i straffeprosessloven § 57 nytt sjette ledd.

Lovendringen må sees i sammenheng med forslaget om å utvide delegasjonsadgangen for Den høyere påtalemyndighet, se punkt 14.6, som vil kunne frigjøre ressurser til gjennomføring av fagledelsen. Frigjorte ressurser er ment å kunne benyttes til en større grad av fagledelse. Riksadvokaten kan gi nærmere retningslinjer om hvordan fagledelsen skal utøves.

14.5 Påtalejuristens rolle som etterforskingsleder

14.5.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 225 første ledd første punktum bestemmer at etterforskingen skal «iverksettes og utføres av politiet». Selv om ordlyden ikke uttrykkelig sier noe om hvem som har det formelle og overordnede ansvaret for etterforskingen, er det ikke tvilsomt at det er påtalemyndigheten i politiet som har dette ansvaret etter gjeldende rett. Dette følger av etablert praksis, og av påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd første punktum, som bestemmer at «[p]åtalemyndigheten har ansvaret for at etterforskingen skjer i samsvar med lov og instruks og kan etter behovet i den enkelte sak gi pålegg om etterforskingens gjennomføring».

Både avgjørelsen av om etterforsking skal settes i verk, og hvordan den skal gjennomføres, herunder om den skal utvides eller begrenses, samt om den skal stanses, tilligger i prinsippet påtalemyndigheten i politiet. Myndigheten til å iverksette etterforsking kan delegeres, uttrykkelig eller stilltiende, til tjenestemenn i politiet som ikke tilhører påtalemyndigheten. Uten slik delegasjon har tjenestemenn som ikke hører til påtalemyndigheten bare selvstendig myndighet til å foreta etterforskingsskritt som ikke uten skade kan utsettes, jf. straffeprosessloven § 225 første ledd annet punktum.

14.5.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget foreslår å presisere det formelle ansvaret for etterforskingen i loven, se utredningen punkt 14.2.2 på side 301 og 302 og lovutkastet § 13-4. Videre foreslår utvalget å lovfeste at tjenestemenn i politiet som ikke tilhører påtalemyndigheten kan iverksette etterforsking så langt det følger av fullmakt, og at det som regel er tjenestemenn i politiet som utfører etterforskingen. Forslaget er ikke ment som en endring av gjeldende rett, og er begrunnet med et ønske om at det reelle ansvarsforholdet skal fremgå uttrykkelig av loven.

14.5.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Hordaland statsadvokatembeter, Norges politilederlag, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politiets fellesforbund, PST, Riksadvokaten og Øst politidistrikt uttalt seg om forslaget.

Hordaland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, PST og Riksadvokaten støtter utvalgets forslag. Hordaland statsadvokatembeter viser til at ansvaret for etterforskingen må skje i samarbeid med den politifaglige ledelsen, slik utvalget også påpeker, og at det ikke bør legges opp til mer detaljstyring enn i dag. Det bemerkes videre at det er helt sentralt at den politifaglige ledelse kan styre etterforskingen i det daglige og ta polititaktiske beslutninger underveis, uten å måtte innhente beslutninger om dette fra påtalemyndigheten. Oslo statsadvokatembeter og Riksadvokaten understreker også viktigheten av et godt samarbeid mellom den påtalemessige og politifaglige ledelsen.

Politidirektoratet støtter utvalgets forslag, men mener det er en svakhet at forslaget ikke får frem den sentrale rollen den politifaglige etterforskingslederen har. Politidirektoratet foreslår derfor å supplere bestemmelsen med at politiet har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av etterforskingen. Øst politidistrikt er positive til en tydeliggjøring av ansvaret for etterforskingen, men er bekymret for at utvalgets forslag vil dreie etterforskingsprosessen i retning av en for detaljert påtalestyring, og viser til at etterforsking er en aktivitet som best gjøres når polititjenestemenn og påtalejurister samarbeider tett. Politidistriktet mener det er viktig at politiets rolle også fremgår tydelig av bestemmelsen.

Politiets fellesforbund støtter ikke forslaget. Det vises til at ordlyden i § 225 allerede legger til rette for en hensiktsmessig utnyttelse av både den juridiske og den politifaglige profesjon, og at dagens bestemmelse gjenspeiler at totalansvaret for etterforskingen ivaretas av både påtalemyndigheten og politiutdannede tjenestemenn og kvinner. Politiets fellesforbund mener også at forslaget ikke får frem det politifaglige ansvaret for etterforskingen på en god nok måte, og at det politifaglige ansvaret snarere bør tydeliggjøres enn fjernes. Det vises til at en stor del av etterforskingen i praksis foregår uten at påtaleansvarlig involveres, og at en påstand om at påtalemyndigheten bør ha ansvar for alle sider ved etterforskingen savner tilstrekkelig faglig grunnlag. Politiets fellesforbund påpeker at det i lov, forskrift eller instruks heller bør lages et klart skille mellom påtaleansvarlig med overordnet ansvar for etterforskingen og etterforskingsleder med politifaglig ansvar for gjennomføringen.

14.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i likhet med utvalget å lovfeste at etterforsking besluttes, ledes og avsluttes av påtalemyndigheten, for derved å tydeliggjøre hvem som har det overordnete ansvaret. Av samme grunn foreslår departementet å ta ordet «iverksette» ut av nytt første ledd annet punktum i straffeprosessloven § 225, slik at setningen bare bestemmer at «etterforsking utføres av politiet».

På bakgrunn av høringsinstansenes merknader finner departementet grunn til å understreke at forslaget ikke medfører noen endring i hvordan etterforskingen i praksis skal gjennomføres. Det er heller ikke hensikten at lovendringen skal innebære økt detaljstyring av politiets etterforskingsarbeid. Som i dag skal påtalemyndighetens overordnede ledelse av etterforskingen foregå i tett dialog med ansvarshavende tjenestemenn i politiet (den politifaglige etterforskingsleder), og det er fortsatt politiutdannede som vil ha ansvaret for å utføre etterforskingen og de politifaglige vurderingene. Lovendringen vil kunne bidra til effektivitet og økt kvalitet gjennom tydeliggjøring av påtalejuristens ansvar og rolle ved å redusere den slitasje som uklar rolle- og ansvarsfordeling kan medføre. Departementet vil understreke at det politifaglige ansvaret for etterforskingen ikke blir mindre viktig av den foreslåtte regulering i loven.

Departementet mener at det bør presiseres i loven at tjenestemenn i politiet som ikke tilhører påtalemyndigheten, kan beslutte etterforsking og foreta etterforskingsskritt så langt det følger av fullmakt. På den måten vil det fremgå uttrykkelig at påtalemyndigheten kan delegere spørsmålet om beslutning av etterforsking til tjenestemenn i politiet. Delegasjonsadgangen gjør det mulig for den politifaglige ledelsen å styre etterforskingen i det daglige og ta politifaglige beslutninger underveis. Etter departementets syn er det ikke behov for ytterligere presisering av at politiet har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av etterforskingen, slik Politidirektoratet foreslår, eller å lovfeste et skille mellom påtalefaglig og politifaglig ledelse. På samme måte som etter gjeldende rett kan delegasjon av adgangen til å beslutte etterforsking gjøres både ved uttrykkelig og stilltiende fullmakt.

14.6 Delegasjon av påtalekompetanse

14.6.1 Riksadvokatens delegasjonsadgang

Riksadvokaten har den overordnede ledelsen av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd, og er gitt ansvaret for tiltalespørsmålet i de mest alvorlige straffesakene, jf. straffeprosessloven § 65 første ledd. Etter straffeprosessloven § 65 annet ledd kan riksadvokaten bare overlate avgjørelsen av tiltalespørsmålet til statsadvokaten «i den enkelte sak», dersom saken gjelder lovbrudd som kan straffes med fengsel inntil 21 år. I de øvrige sakene hvor riksadvokaten har påtalekompetanse er det ikke adgang til å delegere avgjørelsen av påtalespørsmålet. At avgjørelsen av påtalespørsmålet bare kan delegeres i den enkelte sak, betyr også at det ikke er adgang til delegasjon ved generell instruks.

Straffeprosessutvalget går inn for å lovfeste at riksadvokaten skal kunne delegere påtalekompetanse ved generell instruks, se utredningen punkt 8.4.1 side 197 og lovutkastet § 2-11 fjerde ledd. Utvalget foreslår også en bestemmelse om at riksadvokaten kan gi generell instruks om at avgjørelser som etter loven hører under statsadvokaten, kan treffes av påtalemyndigheten i politiet.

Utvalget begrunner forslagene med behovet for fleksibilitet, og at det synes rimelig at riksadvokaten som påtalemyndighetens øverste leder gis større rom enn i dag til å øve innflytelse på arbeidsdelingen i etatene. Etter utvalgets syn er det ingen grunn til å betvile at riksadvokaten vil benytte adgangen til delegasjon på forsvarlig vis. Utgangspunktet skal fortsatt være at riksadvokaten primært har kompetansen til å avgjøre påtalespørsmålet i saker som gjelder lovbrudd med 21 års strafferamme eller mer. Delegasjonsadgangen skal primært brukes når særlige hensyn gjør seg gjeldende. Et eksempel kan være tilfeller der det, til tross for lovbruddets strafferamme, erfaringsmessig kan forekomme noe mindre alvorlige overtredelser, og der spesialiserte påtalegrupper i politiet har særlig gode faglige forutsetninger.

Av høringsinstansene har Nordland statsadvokatembeter, Riksadvokaten og Troms og Finnmark statsadvokatembeter uttalt seg om forslaget. Alle de nevnte instansene støtter forslaget.

Departementet foreslår å endre straffeprosessloven § 65 annet ledd i samsvar med utvalgets forslag, og viser til den begrunnelse som er gitt av utvalget. En adgang for riksadvokaten til å delegere påtalekompetansen nedover i hierarkiet vil kunne bidra til bedre ressursutnyttelse i påtalemyndigheten. I tillegg antas de foreslåtte endringene å kunne bidra til at påtaleavgjørelser treffes raskere. Departementet viser til at utvidet delegasjonsadgang ikke antas å generere merarbeid av betydning for statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet, ettersom de i alle tilfeller uansett må utarbeide innstilling med forslag til avgjørelse.

14.6.2 Statsadvokatens delegasjonsadgang

Statsadvokaten avgjør spørsmålet om tiltale når det ikke hører under riksadvokaten eller politiet, jf. straffeprosessloven § 66. Kompetansen gjelder primært for lovbrudd som kan straffes med fengsel i mer enn ett år, jf. den generelle kompetansen for påtalemyndigheten i politiet etter § 67 annet ledd bokstav a. Lovbrudd som kan straffes med fengsel i inntil 21 år eller mer er underlagt riksadvokatens påtalekompetanse. I tillegg er det angitt en rekke straffebud i straffeprosessloven § 65 første ledd nr. 3 til 6 og § 67 annet ledd bokstav b og c hvor påtalekompetansen likevel ligger hos enten riksadvokaten eller påtalemyndigheten i politiet. Etter gjeldende rett har ikke statsadvokaten kompetanse til å delegere avgjørelsen av spørsmålet om påtale til påtalemyndigheten i politiet, verken i den enkelte sak eller ved generell instruks.

Straffeprosessutvalget foreslår å lovfeste at statsadvokaten skal kunne overlate påtaleavgjørelsen til påtalemyndigheten i politiet i enkeltsaker, se utredningen punkt 8.2.2 side 187 og lovutkastet § 2-11. Forslaget er begrunnet på samme måte som forslaget om utvidelse av riksadvokatens delegasjonsadgang, se punkt 14.6.1. En utvidelse av riksadvokaten og statsadvokatenes delegasjonsadgang vil sammen bidra til økt fleksibilitet i straffesaksbehandlingen. Som for riksadvokatens delegasjonsadgang påpeker utvalget at delegasjon primært skal være aktuelt når særlige hensyn gjør seg gjeldende. Utvalget viser til at det for eksempel kan være aktuelt med delegasjon der spesialiserte påtalegrupper i politiet har særlig gode faglige forutsetninger for å treffe påtaleavgjørelser.

Av høringsinstansene har Nordland statsadvokatembeter og Riksadvokaten uttalt seg om forslaget. Begge støtter forslaget.

Departementet foreslår i likhet med utvalget å lovfeste at statsadvokaten i den enkelte sak kan delegere avgjørelsen av spørsmålet om påtale til påtalemyndigheten i politiet. Endringen foreslås inntatt i nytt annet punktum i straffeprosessloven § 66. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om at riksadvokaten kan delegere tilsvarende ved generell instruks, se punkt 14.6.1. Forslaget til lovendring vil gi statsadvokatembetene større fleksibilitet i straffesaksbehandlingen, og vil kunne gjøre det mulig å effektivisere behandlingen av mindre krevende saker. Departementet antar at forslaget vil kunne bidra til bedre ressursutnyttelse og til at påtaleavgjørelser kan treffes raskere. Delegasjon vil særlig være aktuelt i saker der det til tross for høy strafferamme erfaringsmessig kan forekomme noe mindre alvorlige overtredelser, og der spesialiserte påtalegrupper i politiet har særlig gode faglige forutsetninger. I tillegg kan delegasjonsadgangen være praktisk i saker med mange tiltaleposter, hvor bare én hører under overordnet påtalemyndighet.

14.7 Overføring av saker til Spesialenheten for politisaker

14.7.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har Spesialenheten for politisaker (Spesialenheten) ansvaret for strafforfølgningen i saker hvor embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten er anmeldt for eller mistenkes for å ha begått en straffbar handling i tjenesten, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd første og annet punktum. Dette gjelder både etterforsking og avgjørelsen av spørsmålet om påtale, så lenge spørsmålet om påtale ikke hører under riksadvokaten, jf. § 67 sjette ledd tredje punktum. Spesialenheten er ikke en del av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 55, men har etterforskings- og påtalekompetanse innenfor sitt saksområde. Det fremgår av § 67 sjette ledd tredje punktum at Spesialenhetens leder har kompetanse til å avgjøre tiltalespørsmålet i saker som hører under organets ansvarsområde, med unntak av de saker der avgjørelsen skal treffes av riksadvokaten. Det følger av sjette ledd femte punktum at Spesialenheten er underlagt riksadvokatens instruksjonsmyndighet.

I påtaleinstruksen kapitel 34 er det gitt nærmere regler om Spesialenhetens kompetanse. Videre har riksadvokaten gitt retningslinjer i rundskriv nr. 3/2006. I saker med to eller flere mistenkte, der ikke alle er ansatt i politiet eller påtalemyndigheten, avgjør riksadvokaten om Spesialenheten skal lede etterforskingen av hele saken, eller om ledelsen av etterforskingen skal deles, jf. påtaleinstruksen § 34-9 tredje ledd første punktum. I saker hvor det er mistanke om at en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbare handlinger både i og utenfor tjenesten, avgjør riksadvokaten om enheten skal lede etterforskingen av hele saken, eller om ledelsen av etterforskingen og avgjørelsen av påtalespørsmålet skal deles, jf. § 34-9 tredje ledd annet punktum.

14.7.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget foreslår i det vesentlige å videreføre Spesialenhetens ansvarsområde, jf. utredningen punkt 8.2.4 på side 188 og lovutkastet § 2-15. Utvalget foreslår imidlertid å lovfeste en generell adgang for riksadvokaten til å beslutte overføring av saker til Spesialenheten når det er grunn til det. Utvalget viser i den sammenheng til påtaleinstruksen § 34-9 tredje ledd, som åpner for dette i saker med flere mistenkte eller flere forhold, der kun deler av sakskomplekset er underlagt enhetens alminnelige saksområde. Utvalget foreslår at riksadvokaten også kan overføre saker til enheten i andre tilfeller når behovet for uavhengighet til politiet og den øvrige påtalemyndighet, hensynet til offentlighetens tillit eller andre særlige grunner tilsier det.

14.7.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet foreslår i likhet med utvalget å lovfeste en generell adgang for riksadvokaten til å overføre saker til Spesialenheten. Det vises til utvalgets begrunnelse for forslaget. Selv om det neppe vil være aktuelt å overføre mange saker til Spesialenheten, ut over de saker enheten behandler i dag, kan det være hensiktsmessig med en slik adgang i enkelte tilfeller. Overføring kan for eksempel være hensiktsmessig der det er tvil om et anmeldt forhold er begått i eller utenfor tjenesten, og i saker der en person i ledende stilling i politiet eller påtalemyndigheten er anmeldt for å ha begått et straffbart forhold utenfor tjenesten.

14.8 Frafall av riksadvokattiltale

Etter gjeldende rett kan aktor frafalle enkelte tiltaleposter eller tiltalen i sin helhet under hovedforhandlingen, jf. straffeprosessloven § 254 første ledd første punktum. Dersom spørsmålet om tiltale hører under Kongen eller riksadvokaten, krever frafall likevel samtykke fra riksadvokaten, jf. straffeprosessloven § 254 første ledd annet punktum. Ved lov 1. november 2019 nr. 71 om endringer i straffeprosessloven (påtalemyndighetens uavhengighet m.m.) ble bestemmelsene om Kongens tiltalekompetanse opphevet, slik at det bare er frafall av riksadvokattiltale som krever samtykke fra riksadvokaten i dag.

Straffeprosessutvalget foreslår å avskaffe kravet om samtykke for å frafalle riksadvokattiltale. Forslaget begrunnes ikke nærmere, utover generelle henvisninger til effektivitet.

Riksadvokaten støtter forslaget. Ingen andre har uttalt seg om forslaget.

Departementet foreslår i likhet med utvalget å avskaffe kravet om samtykke fra riksadvokaten for å frafalle enkelte tiltaleposter, eller tiltalen i sin helhet under hovedforhandlingen. Møtende aktor har normalt det beste grunnlaget for å vurdere om en tiltalepost skal frafalles under hovedforhandlingen. Etter departementets syn samsvarer forslaget bedre med møtende aktors rolle og kompetanse for øvrig. Møtende aktor vil selvsagt fortsatt kunne ta opp spørsmålet om å frafalle tiltalen med riksadvokaten, men aktors myndighet etter loven bør ikke være betinget av samtykke. Som nevnt ble bestemmelsene om Kongens tiltalekompetanse opphevet ved lov 1. november 2019 nr. 71 om endringer i straffeprosessloven (påtalemyndighetens uavhengighet m.m.). Departementet foreslår derfor å oppheve straffeprosessloven § 254 første ledd annet punktum i sin helhet.

14.9 Politiets henleggelseskompetanse

14.9.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven inneholder ingen uttrykkelig bestemmelse om politiets kompetanse til å henlegge saker. Adgangen til å henlegge saker etter gjeldende rett fremgår indirekte av objektivitetsplikten etter straffeprosessloven § 55 a fjerde ledd og av straffeprosessloven § 249, som bestemmer at spørsmålet om tiltale skal avgjøres så snart saken er tilstrekkelig forberedt til det. Når saken er ferdig etterforsket, kan påtalemyndigheten påtale forholdet eller henlegge saken.

I påtaleinstruksen er det gitt nærmere retningslinjer om påtalemyndighetens henleggelseskompetanse. Det følger av påtaleinstruksen § 17-1 at en sak skal innstilles (henlegges) dersom det ikke er grunnlag for å fortsette en påbegynt etterforsking. Påtaleinstruksen § 17-1 annet ledd bestemmer videre at når noen anses som siktet i en sak hvor kompetansen til å ta ut tiltale hører under overordnet påtalemyndighet, skal spørsmålet om å frafalle siktelsen likevel forelegges denne. Så lenge ingen er siktet i saken har politiet dermed henleggelseskompetanse i alle saker. Politiet har videre henleggelseskompetanse dersom påtalekompetansen ligger hos politiet etter straffeprosessloven § 67, uavhengig av om noen har vært siktet. I andre saker må spørsmålet om henleggelse forelegges rette statsadvokat eller riksadvokaten.

14.9.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget foreslår å lovfeste at påtalemyndigheten i politiet kan treffe beslutning om henleggelse i alle saker, jf. utredningen punkt 8.3.3 side 195, punkt 8.4.1 side 199 og lovutkastet § 2-11 tredje ledd. Forslaget begrunnes med at det som et utgangspunkt er mindre alvorlig å beslutte henleggelse enn å treffe vedtak om strafforfølgning, og at kapasitetshensyn taler for at saker skal kunne henlegges av lavere nivå i påtalemyndigheten. At den fornærmede har adgang til å klage over henleggelsesvedtaket, sørger for tilstrekkelig kvalitetssikring av politiets beslutninger.

Utvalget mener at den foreslåtte lovhjemmelen bør følges av nærmere regulering i forskrift eller instruks, slik som etter gjeldende rett. På den måten kan det gis organisatoriske rammer og rutiner for internkontroll, som er fleksible og kan justeres av riksadvokaten eller Kongen i statsråd. Slike retningslinjer vil sørge for ytterligere kvalitetssikring, og gi forutsigbarhet for tjenestepersonene i påtalemyndigheten og politiet. Dersom den foreslåtte lovbestemmelsen suppleres av tilsvarende retningslinjer som i påtaleinstruksen § 17-1, mener utvalget at endringsforslaget ikke vil være en endring av gjeldende rett.

14.9.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Nordland statsadvokatembeter, Politidirektoratet og Riksadvokaten uttalt seg om forslaget.

Nordland statsadvokatembeter og Riksadvokaten stiller seg bak forslaget. Riksadvokaten mener forslaget legger bedre til rette for at statsadvokatene kan bruke sine ressurser på andre og mer presserende oppgaver, og at adgangen til å påklage henleggelsesvedtaket sørger for tilstrekkelig kvalitetssikring. Samtidig mener Riksadvokaten at det fra tid til annen vil være behov for å løfte spørsmålet om henleggelse av enkelte sakstyper til statsadvokatnivået. Det foreslås derfor at en slik adgang fremgår uttrykkelig av loven, for eksempel ved at henleggelseskompetansen legges til politiet «når ikke riksadvokaten har besluttet annet». Nordland statsadvokatembeter gir uttrykk for liknende synspunkter. Politidirektoratet støtter ikke forslaget. Politidirektoratet ser det som en viktig kvalitetssikring at enkelte sakstyper behandles i to ledd, og at dette særlig gjelder i saker hvor det ikke er noen fornærmet som kan påklage henleggelsen.

14.9.4 Departementets vurdering

Departementet går inn for å lovfeste at politiet har kompetanse til å fatte vedtak om henleggelse i alle saker, slik utvalget har foreslått. Dette vil gi en klar kompetansebestemmelse for spørsmålet om henleggelse. Det vises til utvalgets begrunnelse, se punkt 14.9.2. I lys av merknadene til Nordland statsadvokatembeter og Riksadvokaten foreslår departementet i tillegg at henleggelseskompetansen skal utøves av politiet «når ikke riksadvokaten har besluttet annet». På den måten kan riksadvokaten gi retningslinjer som sørger for tilstrekkelig kvalitetssikring av henleggelsesvedtakene der det er nødvendig, herunder i sakene hvor det ikke er noen fornærmet som kan påklage henleggelsesvedtaket. Dette vil også være viktig for å sørge for likebehandling og lik praksis rundt om i landet. Riksadvokaten har det overordnede ansvaret for straffesaksbehandlingen i påtalemyndigheten, og er dermed best egnet til å vurdere når det er behov for at Den høyere påtalemyndighet også skal vurdere henleggelsesvedtakene. Samtidig vil en slik ordning legge til rette for å balansere hensynene til effektivitet og kvalitet på en hensiktsmessig og ressursbesparende måte.

Se ellers forslag til lovfesting av de viktigste grunnlagene for henleggelse i punkt 15.2.4.