4 Sammendrag

4.1 Mer effektiv domstolsbehandling av straffekravet

Departementet foreslår at retten bør ha et overordnet ansvar for saksstyring i straffesaker. Det foreslås en ny fanebestemmelse i straffeprosessloven § 271 a som fastsetter at retten har en plikt til å innrette behandlingen etter hva som kreves for å sikre en effektiv, konsentrert og forsvarlig saksavvikling. Et overordnet formål med bestemmelsen og de øvrige lovforslagene er å legge til rette for en kulturendring hvor god saksforberedelse og aktiv dommerstyring tillegges større vekt enn det som har vært vanlig. Som regel er det under saksforberedelsen at mulighetene er størst for å legge til rette for en konsentrert og forsvarlig behandling. I hvilken grad retten skal sette av tid til planlegging og saksstyring under saksforberedelsen, beror særlig på om det vil effektivisere hovedforhandlingen i en slik utstrekning at det samlet sett oppnås besparelser.

De fleste straffesaker er enkle og oversiktlige, og det vil for disse sakene generelt være lite å vinne på å bruke mer tid på avklaringer og planlegging under saksforberedelsen. Potensialet for en mer effektiv og konsentrert behandling er begrenset. Det bør derfor som utgangspunkt ikke legges opp til en mer omfattende saksforberedelse enn det som følger av praksis etter gjeldende lov. Samtidig må loven ta høyde for at behovene er andre i store og kompliserte straffesaker, hvor mulighetene for å oppnå økt konsentrasjon om sakens faktiske og rettslige tvistepunkter er gode. På denne bakgrunn mener departementet at det bør gis fleksible regler som legger til rette for at saksforberedelsen kan tilpasses behovene i den konkrete sak.

En rekke av lovforslagene i proposisjonen tar sikte på gi retten et bedre faktisk grunnlag for å drive aktiv saksstyring. Uten tilstrekkelig kunnskap om saken vil retten mangle forutsetninger for å føre kontroll med partenes opplegg og treffe de avgjørelser som kreves for å oppnå en forsvarlig og konsentrert behandling av saken. På denne bakgrunn foreslås det blant annet å lovfeste strengere krav til bevisoppgaven. En god og informativ bevisoppgave vil bidra til å bevisstgjøre partene om behovet for de enkelte bevis i tillegg til å gi retten et bedre kunnskapsmessig grunnlag for saksstyring. Konkret foreslås det at bevisoppgaven skal inneholde en kort redegjørelse for hva det enkelte bevis skal godtgjøre, og for andre sentrale opplysninger så langt det er grunn til det. Etter forslaget må både påtalemyndigheten og forsvarer oppfylle kravene, se endringsforslagene til straffeprosessloven §§ 262 og 265.

Det foreslås også endringer i kravene til hvilke opplysninger som skal fremgå av påtalemyndighetens oversendelse til retten. Formålet med oversendelsen er at retten skal gis grunnlag for å behandle og styre saken, og at forsvarer skal gis grunnlag for å forberede sitt forsvar. For å oppnå formålet bør det inntas flere opplysninger enn det som er vanlig praksis etter gjeldende rett. Det foreslås blant annet at oversendelsen skal inkludere et utdrag av skriftlige bevis som skal føres etter straffeprosessloven § 302, og at påtalemyndigheten skal angi i oversendelsen om saken krever aktiv styring fra rettens side under saksforberedelsen. Det foreslås også en bestemmelse om at påtalemyndigheten av eget tiltak kan utarbeide en skriftlig redegjørelse for saken, eller for særlige spørsmål saken reiser. Se forslaget til endring av straffeprosessloven § 262.

Departementet foreslår videre visse justeringer i forsvarers opplysningsplikt i medhold av straffeprosessloven § 265. En viktig endring er at opplysningene skal oversendes retten i form av et tilsvar. Retten kan beslutte at tilsvar kan unnlates. Forslaget bygger på at det som i dag skal gis opplysninger om hvilke bevis forsvaret vil føre, om det begjæres etterforskingsskritt, samt om det kreves oppnevnt fagkyndige meddommere. I tillegg foreslås det at forsvarer skal opplyse om andre praktiske forhold knyttet til gjennomføringen av hovedforhandlingen, slik som et eventuelt behov for oppnevning av sakkyndig eller rettstolk. Videre foreslås det at retten etter en konkret vurdering skal kunne oppfordre forsvarer til å inngi et utvidet tilsvar som angir hvilke faktiske og rettslige sider av saken forsvaret anser som omtvistet. At sakens materielle og prosessuelle tvistepunkter blir klarlagt under saksforberedelsen så langt det er mulig, er viktig i større saker. Forsvarer er ikke pliktig til å etterkomme oppfordringen og må i samråd med tiltalte vurdere hvilke opplysninger som det er forenlig med forsvareroppdraget å gi på dette stadiet av saken.

En forutsetning for aktiv saksstyring er at retten har tilgang på gode styringsverktøy, som kan benyttes avhengig av behovet i den enkelte sak. Straffesaksbehandlingen bør dessuten ikke gjøres mer omstendelig og tungrodd enn nødvendig. Det foreslås derfor endringer i § 274 som legger til rette for at saksforberedende rettsmøter kan bli et praktisk og viktig verktøy under saksforberedelsen. Det skal være opp til rettens skjønn om det er behov for å avholde et rettsmøte på dette stadiet av saken. Etter forslaget vil møtene kunne avholdes utelukkende med de profesjonelle aktørene til stede, forutsatt at tiltaltes, fornærmedes og etterlattes tilstedeværelse ikke er nødvendig. Møtene skal også kunne avholdes som fjernmøte når det er hensiktsmessig.

Departementet foreslår også at alle saksbehandlingsavgjørelser under saksforberedelsen i prinsippet skal kunne treffes etter skriftlig behandling, se forslag til endringer i §§ 272 og 273. Dette innebærer en endring sammenlignet med gjeldende rettstilstand, idet visse typer avgjørelser i dag bare kan treffes på grunnlag av en muntlig forhandling. Etter lovforslaget skal valget av behandlingsform bero på en konkret vurdering. Retten må vurdere om det aktuelle spørsmålet på betryggende måte kan behandles skriftlig, eller om hensynet til forsvarlig og rettferdig behandling tilsier at det avholdes muntlige forhandlinger.

Departementet foreslår å senke terskelen noe for når retten kan kreve at påtalemyndigheten utarbeider en skriftlig redegjørelse for saken under saksforberedelsen. Se forslaget til ny § 274 b. I dag kan skriftlig redegjørelse kreves i «særlige tilfeller hvor retten ut fra sakens art finner det hensiktsmessig». Etter forslaget kan retten kreve skriftlig redegjørelse når den «finner behov for det». En betydelig endring av anvendelsesområdet er ikke tilsiktet. På samme måte som i dag bør skriftlig redegjørelse bare kreves når det er et reelt behov for å avklare de springende punkter i saken, noe som først og fremst er aktuelt i de omfattende og kompliserte sakene.

I straffeprosessloven § 274 c foreslår departementet en ny bestemmelse etter mønster fra tvisteloven § 9-10, som gir retten hjemmel til å pålegge partene å inngi sluttinnlegg. Pålegg om sluttinnlegg skal bare gis når det er behov for det, typisk i store og kompliserte saker. Sluttinnlegget skal normalt inneholde en oversikt over partens rettslige og faktiske anførsler, de bevis parten vil føre og en tidsplan. I motsetning til hva som gjelder i sivile saker, foreslås det ikke at sluttinnlegg i straffesaker skal ha noen preklusiv virkning for partenes adgang til å fremsette nye anførsler og bevis.

Departementet mener retten i noe større utstrekning enn i dag skal ha tilgang til sakens dokumenter. Prinsipielt sett bør retten ha ubegrenset tilgang til sakens dokumenter, både til bruk under saksforberedelsen og i den videre behandlingen av saken. Se forslaget til ny 274 a, jf. § 295. Det er opp til rettens skjønn i hvilken grad adgangen skal brukes. Det styrende er de behov som gjør seg gjeldende i den enkelte sak, og vurderingen må foretas på bakgrunn av sakens art og omfang samt de opplysninger partene har formidlet. Siden påtalemyndighetens oversendelsesplikt skal inkludere dokumentbevis som skal føres for retten, jf. forslaget til endring av § 262, er det rettens behov for å sette seg inn i sakens øvrige dokumenter, særlig relevante politiforklaringer, som vil bli ivaretatt av ordningen i fremtiden. Forslaget åpner blant annet for at retten gis tilgang til politiforklaringer som leses opp under forhandlingene, slik at dommeren slipper å skrive ned det som leses opp. Det foreslås ingen endringer i prinsippet om at retten bare skal kunne bygge avgjørelsen på opplysninger som er ført under hovedforhandlingen, jf. § 305. Det forventes at dommerne er i stand til å håndheve skillet mellom hva man har tilgang til av informasjon, og hva man kan bygge på av den informasjon man har tilgang til.

Det foreslås en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 278 a om rettens saksstyring under hovedforhandlingen. Bestemmelsen innebærer i det vesentlige en videreføring av gjeldende rett, men tydeliggjør og understreker rettens plikt til å drive aktiv saksstyring på dette stadiet av saken. Formålet er å legge til rette for et kulturskifte der retten har et mer aktivt forhold til sakens avvikling og fremdrift enn i dag.

Departementet foreslår å lovfeste i straffeprosessloven § 278 adgangen til å bruke hensiktsmessige presentasjonsteknikker under anke- og hovedforhandlingen for å lette fremstillingen av argumentasjon og bevisføring. Det er allerede i dag praksis for at partene kan bruke diverse hjelpemidler og hjelpedokumenter, men adgangen bør av rettspedagogiske grunner fremgå direkte av loven.

Departementet foreslår å innføre en tilsvarende regel som i tvisteloven § 26-2 om føring av skriftlige bevis. Etter endringsforslaget skal skriftlige bevis føres ved at beviset gjennomgås, og det som er viktig påpekes. Gjennomgåelsen skal ikke være mer omstendelig enn behovet for forsvarlig bevisføring tilsier. Se forslaget til endring av straffeprosessloven § 302. Forslaget innebærer i det vesentlige en lovfesting av gjeldende rett, men vil kunne medføre noe mindre opplesning enn i dag.

I straffeprosessloven § 289 foreslår departementet å lovfeste adgangen etter gjeldende rett til å føre dokumentbevis under innledningsforedraget. Etter forslaget kan dokumentbevis føres på dette stadiet av hovedforhandlingen når det bidrar til sakens opplysning og er forsvarlig.

Departementet foreslår en endring av regelen i straffeprosessloven § 331 tredje ledd om ankeinstansensadgang til åbygge på uomtvistet faktum i underinstansens dom. Forslaget går ut på at det ikke lenger skal gjelde et krav om opplesning av de ubestridte delene av dommen, såfremt det er tilstrekkelig klarlagt hvilke deler av dommen dette gjelder. Formålet er å begrense unødvendig opplesning under ankeforhandlingen. For å legge til rette for at adgangen til å bygge på uomtvistet faktum i underinstansens dom brukes mer enn det som er situasjonen i dag, foreslås det en mindre justering av bestemmelsen i § 314 om utformingen av ankeerklæringen. Etter forslaget «bør» den ankende part ved angrep på bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet nevne hvilken del av bevisbedømmelsen som bestrides.

Etter departementets syn er det behov for en mer vidtrekkende hjemmel for bevisavskjæring enn det som følger av gjeldende rett. Dette vil kunne legge til rette for en mer konsentrert og kostnadseffektiv straffesaksbehandling. En viktig nyvinning er forslaget om at retten gis adgang til å avskjære uforholdsmessig bevisføring. Mindre viktige bevis skal kunne nektes ført når prosessøkonomiske hensyn gjør seg gjeldende med tilstrekkelig tyngde. Forslaget åpner for at bevisavskjæring kan finne sted allerede under saksforberedelsen. Det nåværende skillet mellom «bevis som er for hånden», og bevis som ikke kan føres uten at hovedforhandlingen må utsettes, foreslås opphevet. Se endringsforslagene til straffeprosessloven §§ 292 og 293.

Departementet foreslår endringer i straffeprosessloven § 377 om overprøving av saksstyrende avgjørelser. Etter gjeldende rett kan kjennelser og beslutninger ankes særskilt av enhver som avgjørelsen rammer, med mindre den etter sin art eller etter særskilt lovregel er uangripelig. Slike uangripelige avgjørelser kan i dag bare ankes på grunnlag av uriktig lovtolkning og i hvert fall grovere saksbehandlingsfeil. Departementet foreslår å oppheve «etter sin art»-vilkåret og innføre en begrenset overprøvingsadgang for saksstyrende avgjørelser etter modell av tvisteloven § 29-3 annet ledd. Den foreslåtte regelen medfører at kjennelser og beslutninger om saksbehandlingen som skal treffes etter et skjønn over hensiktsmessig og forsvarlig behandling, for den skjønnsmessige avveiningen bare kan overprøves på det grunnlag at avgjørelsen er uforsvarlig eller klart urimelig. Dette gir en klarere og mer informativ regel om overprøving av saksstyrende avgjørelser enn den som gjelder i dag, og vil begrense overprøvingen av slike avgjørelser i større utstrekning. Det foreslås tilsvarende endringer i straffeprosessloven § 315 om adgangen til å bruke saksstyrende avgjørelser som ankegrunn ved anke over dom. Dette refererer til situasjonen hvor en senere dom ankes med den begrunnelse at saksbehandlingsfeil ble begått fordi saksbehandlingen var i tråd med beslutningen eller kjennelsen.

Det foreslås endringer i reglene om tilståelsesdom i straffeprosessloven § 248 ved at det ikke lenger skal gjelde et krav om uforbeholden tilståelse i saker om straffbare handlinger som isolert sett bare kvalifiserer til bot, og som har en strafferamme på 2 år eller lavere. For slike forhold foreslår departementet at det skal være tilstrekkelig med skylderkjennelse, slik som i saker om ruspåvirket kjøring og kjøring uten førerkort. Dette vil medføre at flere saker enn i dag kan behandles med tilståelsesdom. Det vil også medføre en viss forenkling av tingrettens og påtalemyndighetens saksbehandling i en del saker.

4.2 Fremstillingsfrist

Departementet foreslår at fristene for å fremstille pågrepne personer for varetektsfengsling strammes inn. For det første foreslås en innskjerping av den ordinære fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd. Etter dagens ordlyd skal en pågrepet person fremstilles for retten med begjæring om fengsling snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen. Departementet foreslår at denne fristen reduseres, slik at vedkommende som den klare hovedregel må fremstilles snarest mulig og innen 48 timer etter pågripelsen. Dersom det etter en samlet vurdering av omstendighetene i den enkelte sak anses særlig påkrevd, foreslås det at den pågrepne likevel kan fremstilles senere enn 48 timer, men aldri senere enn den tredje dagen etter pågripelsen. Endringen er etter departementets syn nødvendig for å bringe bestemmelsen i samsvar med folkerettslige forpliktelser.

I tillegg til en innskjerping av den ordinære fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd foreslår departementet en viss innskjerping av den særskilte fristen for fremstilling av mindreårige personer for fengsling i annet ledd. Det foreslås at muligheten for å forlenge fremstillingsfristen med én dag i tilfeller hvor fristen faller på en helge- eller helligdag, jf. annet ledd annet punktum, fjernes. Endringen foreslås først og fremst som en konsekvens av forslaget om innskjerping av den ordinære fremstillingsfristen i første ledd, men vil også bringe bestemmelsen nærmere folkerettslige anbefalinger.

4.3 Påtalemyndigheten og påtalevedtak

Det foreslås presiseringer og forenklinger slik at straffeprosessloven i større grad skal gi utrykk for gjeldende rett på dette området. Det forslås en presisering av strafforfølgningsplikten, som i sin kjerne omfatter en etterforskings- og påtaleplikt i alle saker. Videre foreslås det at påtalemyndighetens objektivitetsplikt – et grunnleggende krav til at påtalemyndigheten skal opptre objektivt i hele sin virksomhet og på alle stadier av strafforfølgningen – får en tydeligere plassering. Departementet går også inn for å lovfeste at påtalevedtak skal treffes så snart saken er opplyst og innen rimelig tid etter at noen er å anse som mistenkt.

Det foreslås å videreføre og tydeliggjøre gjeldende regler om instruksjonsmyndighet for overordnet nivå i påtalemyndigheten overfor underordnet nivå. Departementet forslår også en ny regel om intern instruksjon, innenfor samme påtalenivå. Det foreslås også at statsadvokatenes ansvar for fagledelse tydeliggjøres.

De viktigste henleggelsesgrunnene i norsk straffeprosess er foreslått inntatt i en samlet oversikt i loven. Departementet tar ikke sikte på å endre praksis i vesentlig grad, men ser det som nyttig med en opplisting i loven av de mest sentrale grunnlagene, herunder kapasitetshenleggelser. Adgangen til å henlegge en sak gjelder bare så langt det ikke foreligger noen plikt til å forfølge saken etter EMK. Påtalemyndigheten skal være kompetent myndighet til å fatte beslutning om henleggelse i alle saker, en avgjørelse som eventuelt kan påklages.

Påtaleretten og påtaleplikten er ubetinget offentlig. Samtidig er det i spesiallovgivningen inntatt en del særlige påtaleordninger, med vilkår om begjæring fra offentlig myndighet, eventuelt kombinert med et krav om allmenne grunner eller sterke allmenne grunner. Det foreslås at disse særlige påtaleordningene oppheves, slik at det alminnelige utgangspunktet skal gjelde.

Departementet foreslår å redusere antall grunnlag for overføring av en sak fra påtalemyndigheten til konfliktrådet. Endringen foreslås gjennomført ved at muligheten til å stille konfliktrådsbehandling som vilkår for påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd fjernes, mens hjemmelen i straffeprosessloven § 71 a utvides slik at påtalemyndigheten gis adgang til å beslutte en sak overført til konfliktrådet på samme særvilkår som ved beslutning om påtaleunnlatelse. Dette vil etter departementets syn utgjøre en hensiktsmessig forenkling av regelverket uten at antallet saker som overføres til konfliktrådet påvirkes. Det foreslås i tillegg innført en rett til å klage over beslutninger fattet med hjemmel i straffeprosessloven § 71 a.

4.4 Bistandsadvokaten

Departementet foreslår en hjemmel for at retten kan avgrense bistandsadvokatens oppdrag ved oppnevningen. En slik avgrensning kan gå ut på at bistandsadvokaten oppnevnes for bestemte deler av saken, for eksempel et avhør under etterforskingen eller utvalgte deler av hovedforhandlingen. Oppdraget kan også avgrenses til bestemte gjøremål, for eksempel å forberede et sivilt krav som skal behandles under hovedforhandlingen. Formålet med forslaget er å begrense bistandsadvokatens tilstedeværelse på de deler av straffesaken som ikke er relevant for fornærmedes rettsstilling.

Videre foreslår departementet en uttrykkelig hjemmel for at retten kan oppnevne felles bistandsadvokat for flere fornærmede eller etterlatte. Et grunnvilkår for oppnevning av felles bistandsadvokat skal være at de fornærmede eller etterlatte har sammenfallende interesser i saken. Departementet foreslår i tillegg å fjerne dagens vilkår for oppnevning av koordinerende bistandsadvokat etter straffeprosessloven § 107 h første ledd. Etter forslaget skal koordinerende bistandsadvokat kunne oppnevnes i alle saker hvor det fremstår som hensiktsmessig at én person har en samordnende rolle.

4.5 Sivile krav

Departementet foreslår visse endringer i reglene om sivile krav for å sikre en grundigere forberedelse og behandling av det sivile kravet. For det første foreslås et skjerpet krav til angivelse av det sivile kravet når påtalemyndigheten fremmer krav etter straffeprosessloven § 427. Departementet foreslår at påtalemyndigheten samtidig med oversendelse av tiltalebeslutningen til retten skal angi kravets faktiske og rettslige grunnlag og hvilke bevis som vil bli ført. For det andre foreslås en frist for å sette frem sivile krav, utvide påstanden til et fremsatt krav, sette frem et nytt faktisk grunnlag for kravet eller tilby nye bevis. Fristen er to uker før hovedforhandlingen, hvis ikke retten fastsetter et annet tidspunkt. Fristen er ikke preklusiv. For det tredje foreslår departementet at retten gis en hjemmel til å avvise sivile krav fremmet av påtalemyndigheten dersom det åpenbart er mest hensiktsmessig å behandle kravet i sivilprosessens former. Hjemmelen tilsvarer adgangen retten allerede har etter § 428 fjerde ledd til å avvise krav fremmet av skadelidte eller bistandsadvokaten.

Departementet foreslår å videreføre ordningen med at bistandsadvokaten fremmer sivile krav på fornærmedes og etterlattes vegne, jf. straffeprosessloven § 428 første ledd annet punktum. Departementet går imidlertid inn for at retten på nærmere vilkår skal kunne overlate ansvaret for å prosedere det sivile kravet til påtalemyndigheten eller en annen prosessfullmektig, for eksempel en koordinerende bistandsadvokat. Ordningen vil særlig være aktuell i saker hvor de sivile kravene er relativt enkle og kurante, og hvor det for øvrig ikke er behov for bistandsadvokatens tilstedeværelse under hovedforhandlingen.

Departementets forslag om å avskaffe ordningen med private straffesaker gjør det nødvendig med en ny bestemmelse som fastsetter at fornærmede som selv fremmer sitt krav, skal anses som part med hensyn til behandlingen av det sivile kravet. Forslaget er ment å videreføre gjeldende rett.

4.6 Avskaffelse av private straffesaker

Departementet foreslår å avskaffe ordningen med private straffesaker. Etter departementets syn bør ansvaret for strafforfølgning utelukkende forvaltes av staten. Å anklage noen med påstand om straff – et av samfunnets mest inngripende tiltak – bør være forbeholdt en uavhengig instans som styres etter objektive kriterier. Fornærmedes rettmessige interesse i å få fremsatt sitt syn på påtalespørsmålet er tilstrekkelig ivaretatt ved adgangen til å klage over påtalevedtak etter straffeprosessloven § 59 a. Behovet for adgangen til å gå til privat straffesak er heller ikke stort. I det begrensede antall private straffesaker som hvert år fremmes for norske domstoler, blir de fleste sakene avsluttet eller avvist før hovedforhandling.

I spesiallovgivningen er det også bestemmelser som viser til reglene om private straffesaker. Lovutkastet vil derfor inkludere forslag til å fjerne disse henvisningene.

4.7 Andre forslag

Det foreslås også enkelte andre mindre endringer, hovedsakelig av lovteknisk karakter, for å rette tidligere inkurier osv.