20 Økonomiske og administrative konsekvenser

20.1 Innledning

I det følgende redegjøres det for de økonomiske virkningene som knytter seg til de foreslåtte lovendringene i straffeprosessloven. Ved innføring vil forslagene berøre domstolene, politi- og påtalemyndigheten, forsvarere og bistandsadvokater økonomisk. Forslagene er samlet sett ventet å effektivisere straffesaksbehandlingen, redusere saksbehandlingstider og derved styrke borgernes rettssikkerhet.

Enkelte virkninger lar seg ikke tallfeste på en god måte. Dette skyldes kvaliteten på datamaterialet som foreligger, men også fordi man på noen områder ikke har erfaringer en kan støtte seg på i analysearbeidet. Lovforslagene som legger til rette for aktiv saksstyring samt forslaget om begrenset oppnevning av bistandsadvokat, er eksempler på dette.

Anslag for besparelser og kostnader er utarbeidet i samråd mellom departementet og berørte virksomheter, men det understrekes at anslagene er heftet med en viss grad av usikkerhet.

Flere av de aktuelle lovforslagene vil ha begrensede konsekvenser. Dette gjelder blant annet forslagene som knytter seg til private straffesaker og påtalevedtak. Departementet forventer ikke at disse forslagene vil føre med seg økonomiske konsekvenser av betydning dersom de innføres. De ovennevnte lovforslagene omtales derfor ikke nærmere i de påfølgende delkapitlene.

20.2 Overordnet bilde

Tabell 1 oppsummerer de tallfestede virkningene som vil følge av departementets forslag. Tabellen viser anslåtte besparelser og merutgifter for det første året etter at lovforslagene har trådt i kraft. Tabellen viser hvilke kapitler i statsbudsjettet hvor besparelser og merutgifter vil kunne bli belastet.

På utgiftssiden er IKT-tilpasninger samt utdanning og opplæring, engangsinvesteringer. Merutgiftene som følger av kortere fremstillingsfrist, vil imidlertid påløpe årlig. Besparelsene som er oppgitt i tabellen, inntreffer årlig. Av virkningene som er tallfestet, er det forslaget om oppnevning av felles bistandsadvokat som anslagsvis vil gi de største besparelsene. Innføring av lovforslagene vil isolert sett gi politi- og påtalemyndigheten økt kapasitet ved at man brukere kortere tid på løse bestemte oppgaver.

Gevinster, som defineres som forskjellen mellom besparelser og merutgifter, anslås til om lag 2 millioner kroner det første året. For påfølgende år øker anslaget til om lag 13 millioner kroner. Gevinstanslaget for årene lengre frem i tid bygger i hovedsak på tre overordnede forutsetninger. For det første må antall straffesaker være på omtrent samme nivå som i 2019. For det andre må den gjennomsnittlige arbeidsbelastningen per sak ikke endre seg vesentlig fra dagens nivå. For det tredje må andelen saker der det er behov for bistandsadvokat, ikke avvike for mye fra hva som har vært tilfelle de senere år. Under rimelige forutsetninger vil gevinstene bli høyere om ett eller flere av de ovennevnte momenter skulle øke.

Det er sannsynlig at besparelsene, og derved gevinstene, kan bli større enn hva beskrivelsen i avsnittet ovenfor forespeiler. Dette skyldes at ikke alle foreslåtte endringer lar seg tallfeste på en god måte.

20.3 Ikke-tallfestede virkninger

Innsparinger knyttet til begrenset oppnevning av bistandsadvokat

Forslaget om å innføre adgang til å begrense bistandsadvokatens oppdrag kan gi betydelige besparelser for det offentlige, men besparelsene lar seg ikke tallfeste på nåværende tidspunkt. Adgang til å begrense oppnevning vil være en skjønnsmessig vurdering som foretas av dommeren i saken. Det er vanskelig å forutse i hvilken utstrekning dommeren vil benytte seg av denne muligheten.

I 2019 mottok bistandsadvokater nærmere 200 mill. kroner i godtgjørelse fra det offentlige for domstolrelaterte oppdrag. Å begrense bistandsadvokatenes tilstedeværelse vil kunne redusere dette beløpet. Forslaget vil riktignok kunne føre til noe merarbeid for saksforberedende dommer dersom det innføres, men kostnadene som eventuelt vil påløpe vil være små i forhold til besparelsene som kan oppnås.

Innsparinger knyttet til aktiv saksstyring

Aktiv saksstyring legger til rette for at domstolene kan effektivisere hoved- og ankeforhandling i tingrettene og lagmannsrettene. Det vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingstidene i domstolene og styrke borgernes rettssikkerhet og tilliten til domstolene. Kortere saksbehandlingstid vil også være av betydning for fornærmede og etterlatte i saken. Verdien av rettssikkerhet, tillit og kortere saksbehandlingstider er vanskelig å måle i kroner.

Aktiv saksstyring under saksforberedelsen vil særlig ha betydning i de store og kompliserte straffesakene. Effektivisering forutsetter at merressursene domstolene bruker på saksstyring, skal kunne tas igjen i form av redusert tidsbruk under hoved- og ankeforhandlingene. I de mindre omfattende straffesakene vil mer aktiv saksstyring under saksforberedelsen antagelig føre til økt tidsbruk og økte kostnader. Hovedforhandlingstiden i de fleste av straffesakene gjennomføres på under to timer, og det er et begrenset potensial for effektivisering. Etter departementets syn er det mindre sannsynlig at mer saksforberedelse vil kunne redusere hovedforhandlingstiden i disse sakene.

Betydelig innslag av dommerskjønn gjør det metodisk vanskelig å utarbeide anslag for besparelser som knytter seg til aktiv saksstyring. Aktiv saksstyring er mest aktuelt i de tyngste straffesakene, og dette byr på ytterligere metodiske utfordringer for å beregne besparelsene. Dette skyldes at det gjelder relativt få saker. Videre varierer sakene mye i karakter og kompleksitet. Mulighetene til å konsentrere rettens behandling av saken kan slik sett variere mye fra sak til sak. Departementet har foretatt beregninger, men det er usikkerhet knyttet til hvor store besparelsene vil bli. Derfor er heller ikke anslagene inntatt i tabell 1.

Analyser departementet har foretatt, viser at om lag halvparten av de årlige straffesaksutgiftene kan tilskrives fem prosent av straffesakene som går for domstolene. Gevinstpotensialet ved å ta i bruk aktiv saksstyring i disse sakene vurderes som betydelig. Hvis aktiv saksstyring fører til at de gjennomsnittlige kostnadene i de større straffesakene reduseres med fem prosent, vil det offentlige spare mellom 20 og 30 mill. kroner årlig.

Merkostnader knyttet til tilsvar

Forslaget om tilsvar fra forsvarer er viktig for at dommeren skal ha et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å drive aktiv saksstyring. De fleste straffesakene som går for domstolene, er korte, oversiktlige og kompenseres etter stykkprisforskriften. I disse sakene vil det å utarbeide tilsvar til retten være mindre tidkrevende for forsvarer. Departementet legger likevel opp til at forsvarere skal kompenseres for merarbeidet som knytter seg til å utarbeide tilsvar som sendes til retten. For saker som kompenseres etter stykkprisforskriften, vil departementet fremme forslag om at forsvarere skal få et tillegg på en viss prosentandel av den offentlige salærsats for merarbeidet. Det tas sikte på å gi et forholdsmessig og rimelig tillegg for merarbeidet som forsvarer må utføre som følge av lovendringen.

Et fåtall tyngre straffesaker kompenseres etter medgått tid. Det er i utgangspunktet vanskelig å si noe kvalifisert om hvor mye tid forsvarere vil bruke på å utarbeide tilsvar i disse sakene. Departementet har foretatt analyser hvor det legges ulike forutsetninger til grunn for tidsbruk. Selv når relativt generøse forutsetninger om tidsbruk legges til grunn, vil merkostnadene som påløper være relativt små, først og fremst fordi det er snakk om et begrenset antall saker.

Merkostnader knyttet til sivile krav

At sivile krav skal få en grundigere forberedelse og behandling, vil kunne føre til økte kostnader for påtalemyndigheten og domstolene. Det følger imidlertid allerede av dagens lov at sivile krav som er fremmet, som hovedregel skal behandles i straffesaken. Departementet har inntrykk av at en stor andel av de sivile kravene som domstolene i dag behandler, er kurante. Departementet legger derfor til grunn at endringene vil ha begrensede økonomiske konsekvenser.

Oppsummering av ikke-tallfestede virkninger

Departementet forventer at lovforslagene som knytter seg til aktiv saksstyring og begrenset oppnevning av bistandsadvokat, vil gi besparelser for det offentlige. Under rimelige forutsetninger vil besparelsene bli vesentlig høyere enn merkostnadene som vil påløpe som følge av at forsvarere skal utarbeide tilsvar, og av at retten skal behandle sivile krav på en grundigere måte enn i dag. De ikke-tallfestede virkningene omtalt ovenfor vil derfor samlet sett gi besparelser.

20.4 Nærmere om tallfestede virkninger

Delegasjon av kompetanse

Det er utarbeidet anslag på omfanget av besparelser som vil tilfalle politiet ved å innføre adgang til å delegere påtalekompetanse, samt at politiet får kompetanse til å treffe beslutninger om henleggelse i alle typer saker. Lovendringene gir tidsbesparelser ved at henholdsvis politiaktor ikke må utarbeide påtegning og politiadvokatene ikke må utarbeide påtegning med skriftlig begrunnet forslag om henleggelse, sende saken til statsadvokatembetet, og deretter behandle saken når den kommer i retur fra statsadvokatembetet. Årlige tidsbesparelser for politiet anslås samlet til om lag 2,1 mill. kroner. I tillegg vil det være en betydelig tidsbesparelse hos statsadvokatene.

Påtalemyndighetens adgang til uttalelse ved krav om erstatning etter strafforfølgning

Besparelsene som oppnås ved lovendringen knytter seg først og fremst til redusert saksbehandlingstid hos påtalemyndigheten. Påtalemyndighetens oppgaver er begrenset til å utarbeide en uttalelse og oversende sakens dokumenter til Statens sivilrettsforvaltning. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos påtalemyndigheten var likevel fem måneder i 2019. Statens sivilrettsforvaltning brukte på sin side i gjennomsnitt tre måneder på å avgjøre kravet samme år.

Departementet mener oversendelsen til Statens sivilrettsforvaltning vil skje betydelig raskere dersom det ikke lenger er obligatorisk for påtalemyndigheten å utarbeide en uttalelse. Påtalemyndigheten skal isteden kun uttale seg når det er nødvendig for å opplyse saken. Å tallfeste besparelser er vanskelig fordi kompleksiteten i sakene varierer. Politidirektoratet har imidlertid anslått en gjennomsnittlig tidsbruk på 2 timer per uttalelse. Basert på gjennomsnittlig antall krav i årene 2017 til 2019, har Politidirektoratet beregnet de administrative utgiftene i politiet til 1,3 mill. kroner per år. Statens sivilrettsforvalting anslår at det vil være behov for påtalemyndighetens uttalelse i cirka 30 prosent av sakene. Departementet legger derfor til grunn at lovforslaget vil føre til ressursbesparelser for politiet på litt i overkant av 900 000 kroner per år.

Felles bistandsadvokat

Forslaget om felles bistandsadvokat vil bidra til å redusere statens straffesaksutgifter ved at den samlede tiden bistandsadvokater bruker på et oppdrag i domstolene, reduseres. Forslaget vil også være effektiviserende for politiet og påtalemyndigheten ved at de i større grad enn i dag får ett kontaktpunkt eller koordinerende ledd å forholde seg til i samme straffesak.

Det er lagt til grunn at adgangen til å oppnevne en felles bistandsadvokat vil benyttes i de sakene der det i dag typisk oppnevnes flere bistandsadvokater. Det er imidlertid gjort unntak for de tyngste straffesakene. For disse sakene er det lagt til grunn at det oppnevnes like mange bistandsadvokater som ved en videreføring av inneværende ordning. Det er videre lagt til grunn at bistandsadvokaten deltar i hele hoved- eller ankeforhandlingen. Når det gjelder det øvrige arbeidet bistandsadvokaten har i forbindelse med saken, for- og etterarbeid, forutsettes det en gjennomsnittlig tidsreduksjon på 33 prosent. Når det gjelder reise- og fraværsgodtgjørelse, er det lagt til grunn tilsvarende gjennomsnittsverdier per sak som ved inneværende ordning. Samlet sett vurderes forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene som konservative. Departementet anslår årlige besparelser til om lag 15,5 mill. kroner.

Fremstillingsfrist

Forslaget til innskjerping av fremstillingsfristen for fengsling i straffeprosessloven § 183 første ledd vil ikke medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for politiet, påtalemyndigheten eller kriminalomsorgen. Disse forholder seg allerede til en 48-timers fremstillingsfrist.

For domstolene innebærer forslaget at flere tingretter må ha tilgjengelig bemanning til å gjennomføre fengslingsmøter utenom normal arbeidstid, på lørdager, søndager og helligdager. I denne forbindelse anslås det en årlig merutgift på om lag 5,5 mill. kroner over domstolenes driftsbudsjett. Dette inkluderer kostnader knyttet til permanent sikkerhetskontroll i Oslo tingrett på søndager. Innskjerping av fremstillingsfristen får i utgangspunktet ikke betydning for statens straffesaksutgifter til forsvarere, idet disse i all hovedsak kompenseres ved stykkpris for varetektsfengslinger og det ikke er antatt at antall fengslinger vil øke.

Forslaget om innskjerping av fremstillingsfristen for fengsling av personer under 18 år i straffeprosessloven § 183 annet ledd antas ikke å medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for straffesakskjedens aktører da det er snakk om et begrenset antall saker.

IKT-tilpasninger, utdanning og opplæring

Enkelte lovforslag krever at det gjennomføres tilpasninger i IKT-systemene til Politidirektoratet og Domstoladministrasjonen. Det vil også påløpe kostnader knyttet til prosjekt- og testledelse. For Politidirektoratet anslås engangsinvesteringer til 7,5 mill. kroner. IKT-tilpasninger i Domstoladministrasjonens systemer er anslått til 2 mill. kroner.

Endringer i straffeprosessloven fordrer også et målrettet opplæringsprogram for påtalejurister og andre direkte berørte, med engangsutgifter på 1,6 mill. kroner.

20.5 Oppsummering og tilrådning

Departementet legger til grunn at lovforslagene vil legge til rette for en rettssikker og mer effektiv straffesaksbehandling. For politiet, påtalemyndigheten og domstolene vil lovforslagene bidra til å bedre kvaliteten samt øke kapasiteten gjennom reduserte saksbehandlingstider i straffesaksbehandlingen. Departementet forventer at lovforslagene vil gi varige gevinster for det offentlige.

Departementet legger opp til at forventede budsjettgevinster i form av reduserte straffesaksutgifter (kap. 466) omdisponeres til å dekke økte varige kostnader knyttet til fremstillingsfrist på domstolenes driftsbudsjett (kap. 410), engangskostnader knyttet til IKT-tilpasninger på Politidirektoratets driftsbudsjett (kap. 440) og engangskostnader knyttet til utdanning og opplæring på Politihøgskolens driftsbudsjett (kap. 442).