2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Hovedhensynene bak revisjonen av regelverket

2.1.1 Generelt

Det er flere hensyn som ligger til grunn for revisjonen av regelverket om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret. Først og fremst er det gjeldende regelverket utdatert, og gjeldende forskrift baserer seg på flere løsninger for undersøkelsesarbeidet som Forsvarsdepartementet, heretter «departementet»1, anser som uønskede. En modernisering av regelverket har derfor vært etterspurt i lengre tid.

For det andre foreligger det et klart ønske om å profesjonalisere undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. På det tidspunktet høringsnotatet ble skrevet fantes det ingen fast undersøkelseskommisjon i Forsvaret.2 Kvaliteten på undersøkelsene i de ulike forsvarsgrenene kan dessuten variere. Dette gjør det ønskelig med et helhetlig regelverk med klare rammer for alle forsvarsgrenene. Departementet mener dette vil bidra til å øke sikkerheten i Forsvaret som helhet.

Et tredje forhold, som både bærer preg av modernisering og profesjonalisering, er tiltak som skal sikre at undersøkelsesmyndigheten mottar mest mulig opplysninger om ulykken eller hendelsen som har funnet sted. Dette er et sentralt aspekt i arbeidet med å finne frem til de bakenforliggende årsakene bak ulykken eller hendelsen.

Disse forholdene vil det gjøres nærmere rede for i det følgende.

2.1.2 Utdatert regelverk

Undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret reguleres av Regler om tiltak og undersøkelser mv. ved ulykker og hendelser i Forsvaret, fastsatt ved Kongelig resolusjon av 6. januar 1995.3

Forskriften kan sies å ha blitt utarbeidet for et annet Forsvar enn dagens. Etaten har gått fra å være et stort mobiliseringsforsvar til et mindre, og langt mer spesialisert innsatsforsvar, med deltakelse i internasjonale operasjoner. Synet på sikkerhetskultur- og tankegang har dessuten gjennomgått en vesentlig modernisering, og forskriften har ikke holdt tritt med denne utviklingen.

I 2002 ble forskriften revidert som følge av omorganiseringen av Forsvarets kommandostruktur. Etter at kommandørnivået i Forsvaret ble fjernet, er det i dag Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) som er undersøkelsesmyndighet i henhold til forskriften. Endringene i 2002 begrenset seg til organisatoriske forhold.

I 2006 satte departementet i gang et arbeid for å revidere forskriftens prosessuelle og materielle innhold. Mandatet for revisjonen knyttet seg hovedsakelig til følgende forhold:

• Organisatoriske endringer ved Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK), herunder avviklingen av kommandørnivået.

• Kartlegging av behov for undersøkelseskommisjoner i internasjonale operasjoner.

• Ansvar for oppfølging av kommisjonsarbeidet.

• Offentlighet ved Forsvarets kommisjonsarbeid.

• Generaladvokatens innspill (GA) om styrking av påtalemyndighetens rolle i undersøkelseskommisjoner.

Av ulike årsaker ledet dette arbeidet ikke frem. I ettertid har behovet for endring av regelverket med forslag om å organisere undersøkelsene etter modell av sivil transportsektor, herunder å innføre et klarere skille mellom etterforskning og undersøkelser, samt ønsket om generell styrking av kvaliteten og kompetansen ved undersøkelsesarbeidet, blitt fremmet fra flere sentrale hold i Forsvaret. På sivil side har det i de senere år funnet sted en omfattende innsats for å forbedre lovgivning for undersøkelsesarbeidet i transportsektoren. Noen tilsvarende modernisering av regelverket har ikke funnet sted på militær side.

2.1.3 Profesjonalisering av undersøkelsesarbeidet

Forsvarets virksomhet er mangeartet og tidvis risikofylt. Samfunnet har en klar forventning om at Forsvaret har systemer som sørger for å ivareta sikkerheten på en betryggende måte. Forsvaret er en profesjonell aktør som tar sikkerhet på alvor. Etaten har ansvaret for sikkerheten til sine ansatte, men også til vernepliktige som er pålagt å tjenestegjøre for Forsvaret.

Et velfungerende system preget av profesjonalitet i alle ledd bør utgjøre grunnmuren i det ulykkesforebyggende arbeidet i Forsvaret. Dette synes selvsagt, men krever kontinuerlig innsats, sikkerhetstankegang og bygging av tillit over tid. Ulykkesundersøkelser gir avgjørende erfaringslæring for den videre forebyggingen av ulykker, og sørger dermed for en kontinuerlig forbedring av sikkerheten i Forsvaret.

Dagens situasjon vitner om at undersøkelsesinstituttet i Forsvaret til dels har synlige mangler. Regulering, organisering og gjennomføring av undersøkelsesarbeidet er ikke optimalisert, og det er grunn til å anta at flere forhold ikke blir tilfredsstillende undersøkt. Det er også vesentlige forskjeller fra én forsvarsgren til den annen.

Dette tatt i betraktning har departementet ønsket å foreta en nærmere vurdering av hvordan undersøkelsesarbeidet ved hendelser og ulykker i Forsvaret best kan organiseres. Blant annet har departementet ansett det nødvendig å gjennomgå rollebeskrivelsen av, samt avgrensningen mellom, de ulike aktørene i undersøkelsesarbeidet og den organisatoriske forankringen av dette. Sammensetningen av undersøkelseskommisjonen, herunder krav til relevant kompetanse, har vært forhold det har vært behov for å gjennomgå. Det samme gjelder generelle rutiner for rapportering og varsling av ulykker og hendelser.

Hensynet til habilitet og uavhengighet i undersøkelsesarbeidet tilsier også endringer i regelverket. Dette er styrende hensyn i undersøkelseslovgivningen i sivil sektor. På militær side utgjør imidlertid disse prinsippene en større utfordring. Både av hensyn til behandlingen av gradert informasjon, og av hensyn til hvem som har den relevante kompetanse til å utføre undersøkelsesarbeidet, har Forsvaret til nå i stor grad undersøkt seg selv. Utfordringen her har vært å klargjøre hvordan man kan oppnå størst mulig grad av uavhengighet for undersøkelsesarbeidet, uten at dette går på bekostning av de særlige hensyn som gjør seg gjeldende på militær side.

For at undersøkelsesarbeidet skal ha en verdi må både Forsvaret og publikum ha nødvendig tillit til undersøkelsene. Undersøkelsene må evne å avdekke manglene i sikkerheten i forsvarssektoren. Undersøkelsene må dessuten munne ut i konkrete anbefalinger, og det må etableres et system som følger opp disse. Dette stiller krav til både gjennomføringen av undersøkelser, og til den påfølgende saksbehandlingen og oppfølgning i Forsvaret.

Som nevnt over kan kvaliteten og oppfølgingen av undersøkelser variere. Noen rapporter viser en grundig analyse av de bakenforliggende årsakene for ulykken eller hendelsen. Andre kommisjonsrapporter kan være mangelfulle. Her er det et behov for å rydde opp i systemet, og sørge for en standardisering av kvaliteten på undersøkelsene og ikke minst av «undersøkelseskulturen» i de ulike forsvarsgrenene.

En arbeidsgruppe nedsatt av Forsvaret i 2010 forsøkte å kartlegge antallet ulykker og hendelser som er undersøkt i henhold til gjeldende forskrift av 1995 i perioden 2001 til 2010. Oversikten viste at Luftforsvaret i denne perioden tilsynelatende har hatt flere ulykker og hendelser enn resten av Forsvaret til sammen. Arbeidsgruppen var imidlertid av den oppfatning at dette ikke viser et riktig bilde. Årsaken til de store forskjellene er antatt å være svært ulik praksis for nedsettelse av kommisjoner og igangsettelse av undersøkelser, både internt i Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK, i dag FOH) og i de ulike forsvarsgrenene.

En forklaring for ulik praksis innad i FOH var at her har man hatt en egen stillingshjemmel for flysikkerhet, noe som ikke er tilfelle for andre systemer. Ved de ulike forsvarsgrener kan noe av forklaringen være at Luftforsvaret har større tradisjon for å gjennomføre alle undersøkelser etter reglene i forskriften av 1995, mens det i andre forsvarsgrener synes å være normalt å gjennomføre mer uformelle undersøkelser ved mindre alvorlige hendelser, der forskriften ikke nødvendigvis blir fulgt. Etter arbeidsgruppens vurdering var grunnlaget for opprettelse av kommisjoner anslagsvis ca. 10 pr. år. Men om man la til andre undersøkelser som kunne vært undersøkt etter forskriftens system, ville tallet blitt langt høyere.

Departementet ønsker med lovforslaget å flytte ansvaret for undersøkelsesarbeidet til en egen enhet som kun har sikkerhetsarbeid som sitt virke. Dette vil bidra til å jevne ut forskjellene mellom forsvarsgrenene, samt rendyrke og standardisere gjennomgangen av ulykker og hendelser i Forsvaret i større grad.

Øvrige forhold som har talt for en revisjon av regelverket er blant annet å avklare forholdet til politi, påtalemyndighet og andre offentlige myndigheter nærmere. Departementet mener at en rendyrking av undersøkelsesarbeidet innebærer at det må opprettes tettere skott mot myndigheter som har andre formål enn ulykkesforebygging med sitt arbeid. Dette innebærer at departementet foreslår at politiet ikke lenger skal inviteres til å delta i undersøkelseskommisjoner nedsatt av Forsvaret, og at undersøkelsesmyndigheten underlegges en streng taushetsplikt.

Videre har det vært behov for å gå nærmere igjennom reglene om rettigheter for dem saken gjelder, og offentlighet av undersøkelsesmyndighetens rapporter.

2.1.4 Tiltak for at undersøkelsesmyndigheten skal motta flest mulig opplysninger om ulykken eller hendelsen

Et annet sentralt aspekt som taler for en revisjon av det gjeldende regelverket er at dette ikke gir noen insentiver for at de som får sitt forhold gransket skal forklare seg åpent for undersøkelsesmyndigheten.

I tråd med vernet mot selvinkriminering er det ingen forklaringsplikt i dagens regelverk. Frykten for å bli møtt med strafferettslige eller andre sanksjoner dersom man forklarer seg om egne feil, kan medføre at enkelte i dag velger taushet fremfor åpenhet overfor kommisjonen. Sett i sammenheng med at hovedformålet med undersøkelsesarbeidet er å forebygge og avverge ulykker i fremtiden, og ikke å plassere skyld, så er dette uheldig.

I sivil transportsektor har man løst problemet ved å oppstille en generell forklaringsplikt, kombinert med regler som sikrer den som forklarer seg mot at disse opplysningene kan brukes som grunnlag for sanksjoner mot vedkommende senere. Dette kombineres med en streng taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten. På denne måten legger man forholdene til rette for at undersøkelseskommisjonen oppnår mest mulig informasjon om episoder, ulykker og «nestenulykker» som har funnet sted, og dermed kan gi best mulige anbefalinger for å hindre lignende ulykker eller hendelser i fremtiden.

Dersom det foreligger mistanke om at ulykken eller hendelsen skyldes regelbrudd, vil det være opp til politiet eller andre instanser å foreta selvstendig etterforskning av det inntrufne. Poenget her er at det ikke skal forekomme en sammenblanding mellom strafferettslig etterforskning og undersøkelser med ulykkesforebyggende formål.

Proposisjonen foreslår flere tiltak som skal medføre at det etableres en adgang til å snakke åpent om egne feil og forsømmelser for undersøkelsesmyndigheten, uten at slike innrømmelser kan brukes mot vedkommende senere i sanksjonsøyemed.

2.1.5 Regelverk fastsatt ved lov

Det reviderte regelverket er utarbeidet i lovs form. Dette har sammenheng med at enkelte av bestemmelsene, slik som en forklaringsplikt for undersøkelsesmyndigheten, vil innebære et inngrep i borgernes rettssfære, og dermed kreve lovhjemmel. Også bestemmelsene om taushetsplikt og forbud mot bruk av forklaringer som bevis i en straffesak mot den som har avgitt opplysningene, krever hjemmel i lov. Av hensyn til sammenhengen mellom bestemmelsene er det derfor etter departementets oppfatning mest hensiktsmessig å samle hele regelverket i lovs form.

Innsatsen som allerede er lagt ned for å modernisere og oppdatere lovgivningen for undersøkelser i sivil transportsektor har i stor grad lettet arbeidet med utarbeidelsen av et lignende regelsett for Forsvaret. Likevel har en fullstendig gjennomgang av regelverket nødvendigvis vært forholdsvis omfattende. Dette gjelder spesielt med tanke på de tilpasninger som må gjøres for å dekke særskilte behov som råder på det militære området.

2.2 Lovprosessen

2.2.1 Mandat fra regjeringen

Behovet for å revidere regelverket om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret ble fremmet for regjeringen i 2010. Forsvarsdepartementet ble etter dette gitt i oppgave å utrede forslag til nye lovregler på området, hvorpå departementet nedsatte en gruppe med interne utredere. Gruppen utarbeidet forslag til lovtekst med kommentarer. I denne prosessen var departementet i nær dialog med både Forsvarsstaben (FST) og Forsvarets materielltilsyn (FMT). Det ble dessuten i 2010 gjennomført et besøk ved Statens havarikommisjon for transport.

Departementet ble i mandatet også pålagt å vurdere forholdet til regjeringens oppfølgning av Granskingskommisjonsutvalgets innstilling (NOU 2009: 9), som gjelder forslag til ny lov om offentlige undersøkelseskommisjoner. NOU 2009: 9 ligger for tiden til bearbeidelse i Justis- og beredskapsdepartementet, og man har således ikke kommet til noen endelig avklaring vedrørende utformingen av lovforslaget som vil fremmes for Stortinget. Departementet har i arbeidet med forslag til nærværende lov vurdert de foreslåtte løsningene opp mot forslagene i NOU 2009: 9 der dette har vært nødvendig eller hensiktsmessig.

2.2.2 Forberedelse av utkast til ny lov

På oppdrag fra departementet nedsatte Forsvarsstaben en arbeidsgruppe i 2010. Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) ble pålagt å lede dette arbeidet, og formålet var at fagpersonell i Forsvaret skulle komme med sine anbefalinger som kunne ligge til grunn for utformingen av regelverket. Etter at arbeidsgruppens rapport hadde blitt behandlet i FST, ble den fremsendt til departementet.

På bakgrunn av rapporten fra Forsvaret satte Forsvarsdepartementet i gang arbeidet med ny lov. Departementet har hatt tett kontakt med representanter fra Forsvarsstaben med ansvar og erfaring fra undersøkelsesarbeid. Departementet har besøkt havarikommisjonene i Sverige («Statens haverikommisjon») og Nederland («Dutch Safety Board»), samt mottatt besøk fra den britiske militære undersøkelsesmyndighet med ansvar for luftfartsundersøkelser («Military Air Accident Investigation Branch»).

2.3 Om høringen

Departementet sendte 23. mai 2014 forslag til ny forsvarsundersøkelseslov på høring, med frist til å gi innspill 1. september samme år. Høringen ble offentliggjort på departementets nettsider og ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Bergen tingrett

• Fosen tingrett

• Oslo tingrett

• Salten tingrett

• Senja tingrett

• Sør-Østerdal tingrett

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Domstolsadministrasjonen

• Forsvarsstaben

• Generaladvokaten

• Luftfartstilsynet

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Sivilombudsmannen

• Statsadvokatene

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens havarikommisjon for transport

• Statens jernbanetilsyn

• Stortingets ombudsmann for Forsvaret

• Vegtilsynet

• Akademikerne

• Befalets fellesorganisasjon

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Forsvarsbygg

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Hovedredningssentralene for Sør-Norge og Nord-Norge

• Institutt for forsvarsstudier

• Juridisk fakultet Universitetet i Bergen

• Juridisk fakultet Universitetet i Oslo

• Juridisk fakultet Universitetet i Tromsø

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

• Kriminalpolitisentralen

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsutvalget for Tillitsvalgte i Forsvaret

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges forsvarsforening

• Norges juristforbund

• Norsk militærjuridisk forening

• Norges offisersforbund

• Norges reserveoffiserers forbund

• Norsk tjenestemannslag

• Norwegian

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Personellforbundet

• Politihøgskolen

• SAS Norge

• Widerøe's Flyveselskap AS

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Høringsnotatet ble ved en inkurie ikke sendt direkte til riksadvokaten. Denne høringsinstansen fikk derfor tilsendt lovforslaget noe forsinket. Departementet mottok 19 høringssvar.

Av departementene har følgende avgitt høringssvar:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

Av instanser tilknyttet forsvarssektoren har Forsvarsstaben innhentet innspill fra berørte aktører i Forsvaret, og oversendt et felles høringsinnspill. Forsvarsstaben har i tillegg fremsendt separat høringsinnspillene fra følgende enheter i Forsvaret:

• Etterretningstjenesten

• Forsvarets havarikommisjon

Fra justissektoren har følgende instanser avgitt høringssvar:

• Generaladvokaten

• Riksadvokaten

• Kriminalpolitisentralen

• Politiet, ved Rogaland politidistrikt

Følgende tilsyn og forvaltningsorganer har avgitt høringsuttalelse;

• Arbeidstilsynet formidlet gjennom Arbeids- og sosialdepartementet,

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap,

• Statens havarikommisjon for transport

• Statens jernbanetilsyn

Følgende organisasjoner har uttalt seg;

• Advokatforeningen,

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge

Følgende mediebedrifter mottok ikke høringsforslaget direkte, men har avgitt høringsuttalelse:

• Norsk presseforbund i fellesskap med Norsk journalistlag og Mediebedriftene

• Norsk redaktørforening

Følgende høringsinstanser har varslet at de ikke har merknader til høringsforslaget;

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet,

• Helse- og omsorgsdepartementet,

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet,

• Kunnskapsdepartementet,

• Landbruks- og matdepartementet,

• Utenriksdepartementet,

• Forsvarets forskingsinstitutt,

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

Følgende høringsinstanser varslet at de ikke inngir høringsuttalelse i saken:

• Høyesterett

• Domstolsorganisasjonen

Hovedpunktene i høringsinstansenes innspill er gjengitt og drøftet under de ulike kapitlene i proposisjonen her. Alle høringsuttalelsene er for øvrig tilgjengelige og kan leses på departementet sin nettside www.regjeringen.no/fd.