7 Organisering av undersøkelsesarbeidet

7.1 Gjeldende rett

Undersøkelsesmyndigheten ble i den gjeldende forskriften fra 1995 opprinnelig besluttet å ligge hos kommandørene for henholdsvis land-, sjø- og luftstridskreftene. I forbindelse med omstillingen i Forsvaret de senere år, herunder nedleggelsen av kommandørstrukturen, har undersøkelsesmyndigheten blitt lagt til Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). Denne organisatoriske endringen er ikke oppdatert i forskriftens ordlyd i § 2.

Det har inntil nylig ikke vært noen fast undersøkelsesenhet i Forsvaret. Forskriften refererer til «undersøkelsesmyndigheten». Som nevnt over ligger undersøkelsesmyndigheten hos FOH, men myndigheten tar form av en funksjon, og har frem til nylig ikke bestått av konkrete årsverk. I påvente av nytt regelverk er Forsvarets havarikommisjon (FHK) blitt opprettet i Forsvaret. FHK består av tre fast ansatte, med ansvar for undersøkelser i hver sin forsvarsgren, samt én leder. FHK er inntil videre underlagt FOH.

Undersøkelseskommisjoner kan etter gjeldende forskrift oppnevnes både av undersøkelsesmyndigheten, men også av andre instanser i Forsvaret etter vilkårene i forskriftens § 5. Som følge av at flere instanser har denne kompetansen, kan det tidvis være uklart hvilken instans som skal nedsette undersøkelseskommisjon i det enkelte tilfellet, samt hvordan man skal forholde seg dersom det er uenighet mellom instansene. Dessuten kan ansvaret for fremdrift og oppfølgning av undersøkelsesarbeidet bli uklart all den tid flere aktører har myndighet til å nedsette undersøkelseskommisjon, men bare undersøkelsesmyndigheten, altså FOH, har ansvaret for gjennomføringen av undersøkelsene, jf. forskriften § 8.

7.2 Høringsnotatet

7.2.1 Generelt

Det fremheves i høringsnotatet at det er nødvendig med en klargjøring av roller, myndighet og ansvar i undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. Dagens forskrift åpner for tolkningstvil på dette området. Dessuten har man etter omstillinger og omorganiseringer i Forsvaret endt opp med organisatoriske løsninger for undersøkelsesarbeidet som etter departementets syn ikke bør videreføres.

Departementet understreker innledningsvis i høringsnotatet at det er viktig at undersøkelsesmyndigheten og undersøkelseskommisjonene kan arbeide fritt og uten forsøk på påvirkning utenfra, for å sikre størst mulig tillit og troverdighet til undersøkelsesarbeidet. Hensynet til uavhengighet tilsier at et undersøkelsesorgan må fremstå og faktisk være en selvstendig enhet, det vil si at organet ikke kan instrueres i faglige spørsmål og prioriteringer. Undersøkelsesorganet må også være skånet for andre former for indirekte påvirkning, det være seg gjennom budsjettildelinger eller arbeidsmessige betingelser mv.

Samtidig som undersøkelsesorganet formelt skal være selvstendig, må systemet også være egnet til å ivareta allmenhetens tillit til at arbeidet utføres på en forsvarlig og uhildet måte. Dersom et organ har for tette bånd til den organisasjonen det skal undersøke, kan det oppstå mistanke om at det blir tatt utenforliggende hensyn i undersøkelsene, uansett om denne mistanken har sin berettigelse eller ei.

Departementet foreslår ikke at organiseringen av undersøkelsesarbeidet formaliseres i loven. Snarere finner departementet det mest hensiktsmessig at dette delegeres til Forsvarsdepartementet, jf. lovforslaget § 4 første ledd, på samme måte som dette er gjort i sivil transportsektor.1 Spørsmålet har samtidig en prinsipiell side. Departementet har derfor funnet grunn til å drøfte spørsmålets materielle innhold i høringsnotatet.

Høringsnotatet understreker at det er en rekke faktorer som må avstemmes mot hverandre når det gjelder organiseringen av undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. Derunder at det er flere mulige modeller for hvordan undersøkelsesarbeidet kan organiseres, som alle kan være egnet. I hovedtrekk er det spørsmålet om undersøkelsesmyndigheten skal plasseres innenfor eller utenfor etaten Forsvaret som må vurderes. Departementet trekker i høringsnotatet frem tre alternative modeller for organiseringen. Det vil i det følgende gjøres rede for disse i korte trekk.

7.2.2 Undersøkelsesmyndighet direkte underlagt forsvarssjefen

Første alternativ som vurderes i høringsnotatet er en organisering av undersøkelsesmyndigheten innad i Forsvaret. Dette alternativet går ut på å etablere undersøkelsesmyndigheten som en faglig uavhengig enhet direkte underlagt forsvarssjefen, på samme måte som Forsvarets materielltilsyn (FMT)2 eller Forsvarssjefens internrevisjon (FSJIR). Ved å bli direkte underlagt forsvarssjefen vil undersøkelsesmyndigheten ikke være tilknyttet den linjeorganisasjonen som gjelder ellers i Forsvaret.

Departementet viser i høringsnotatet til at Forsvaret har lang tradisjon for selv å undersøke ulykker og hendelser som finner sted i etaten. Dette har sin bakgrunn i den særegenhet som preger Forsvarets virksomhet. Som en naturlig følge av at Forsvaret driver med risikofylte aktiviteter har ulykkesforebyggende sikkerhetsarbeid utviklet seg som et sentralt læringsfelt i etaten. Et tungtveiende moment fremheves dessuten å være at det nettopp er innad i Forsvaret at man finner spesialkompetansen på det brede spekteret av forhold som kan tenkes undersøkt. For det tredje er hensynet til rikets sikkerhet, derunder behandling av gradert informasjon, et avgjørende hensyn for at man har basert seg på denne løsningen. Det fremheves i høringsnotatet at disse momentene fremdeles gjør seg gjeldende.

Departementet angir også i høringsnotatet øvrige faktorer som taler for at man kan legge undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret. Det trekkes frem at det er grunn til å tro at en organisering av undersøkelsesarbeidet underlagt forsvarssjefen, og utført av militært utdannet personell, vil oppnå vel så stor troverdighet og gehør for sine funn innad i Forsvaret, enn det en ekstern undersøkelsesmyndighet vil gjøre. Departementet viser også til at det er grunn til å tro at det er enklere for en slik enhet å kunne øve press og sørge for at undersøkelseskommisjonens tilrådninger munner ut i faktiske forbedringstiltak, på grunn av nærheten til Forsvaret som organisasjon.

Departementet går i høringsnotatet over til å vurdere hvorvidt en plassering av undersøkelsesmyndigheten under forsvarssjefen vil kunne komme i konflikt med kravet til uavhengighet for undersøkelsesorganer etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Departementet kommer til at praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) viser at uavhengighetskrav gjelder etterforskning og ikke for undersøkelser uten punitivt preg. All den tid undersøkelsesmyndighetens oppdrag vil være å undersøke ulykker og hendelser uten å ha noen befatning med en eventuell senere straffesak, vil EMDs krav til et uavhengig etterforskningsorgan etter departementets vurdering ikke kunne sies å være direkte gjeldende, og dermed ikke være til hinder for en slik organisering av undersøkelsesarbeidet.

7.2.3 Undersøkelsesmyndighet underlagt Forsvarsdepartementet

Et annet forslag til modell som vurderes i høringsnotatet er en organisatorisk forankring av undersøkelsesmyndigheten under Forsvarsdepartementet. Dette vil i så fall være en tilsvarende ordning som for Statens havarikommisjon for transport (SHT), som beskrevet i punkt 4.3.3. Sett utenfra vil dette kunne synes å gi en større uavhengighet. Departementet stiller i høringsnotatet likevel spørsmålstegn ved om en slik organisering rent faktisk vil innebære noen forskjell. Forsvarsdepartementet og Forsvaret har en integrert strategisk ledelse (ISL). Forsvarssjefen er etatssjef for Forsvaret, samtidig som han inngår i departementets ledergruppe. Følgelig fremheves det i høringsnotatet at kravet om uavhengighet vil stille seg mer eller mindre likt om undersøkelsesmyndigheten er plassert direkte under forsvarssjefen som under departementet.

I motsetning til for eksempel Samferdselsdepartementet har ikke Forsvarsdepartementet underlagt tilsynsmyndigheter som innenfor sine sektorer har faglig oppfølgingsansvar, blant annet innenfor ulykkesforebygging. I realiteten vil derfor undersøkelsesmyndigheten med en slik organisering under departementet måtte sende sluttrapporten fra undersøkelsesarbeidet til nettopp Forsvarsdepartementet, som igjen vil fremsende den til forsvarssjefen for videre oppfølging. Slik departementet ser det vil det ikke være aktuelt for departementet å forestå sluttbehandlingen av rapportene med hensyn til hvilke tiltak som skal iverksettes i Forsvaret. Dette vil i alle tilfeller være et ansvar som påligger forsvarssjefen.3

7.2.4 Undersøkelsesmyndighet som en del av SHT

Et tredje alternativ som vurderes i høringsnotatet er å opprette undersøkelsesmyndigheten for Forsvaret i SHT. Det fremheves at denne modellens største fortrinn vil være uavhengighet. SHT har dessuten en velutviklet organisasjon og stor kompetanse innen ulykkesundersøkelser som vil kunne komme undersøkelsesarbeidet til gode. Å kunne trekke på allerede eksisterende og profesjonelt utviklede administrative støttefunksjoner vil også være en fordel ved en slik organisering.

Forhold som taler imot en slik innretning trekkes i høringsnotatet frem å være behovet for spisskompetanse og kjennskap til militære systemer, og behandling av gradert informasjon. SHT har dessuten bare ekspertkunnskap innenfor transportsektoren – altså et begrenset fagområde – som er betydelig snevrere enn det som utgjør potensielle områder for ulykker og hendelser i Forsvaret. Videre trekkes det i høringsnotatet frem at man kan anta at en utenforstående undersøkelsesmyndighet i noe mindre grad vil ha evne til å avdekke systemfeil innad i Forsvaret på bakgrunn av enkeltundersøkelser, grunnet manglende kjennskap til Forsvaret som en kompleks og mangesidig organisasjon. Man vil trolig også ha mindre mulighet til å arbeide systematisk med de mindre alvorlige hendelsene for å trekke erfaring av disse i det kontinuerlige sikkerhetsarbeidet som foregår fra dag til dag.

7.2.5 Avveininger og anbefaling i høringsnotatet

Departementet foretar en nærmere avveining av de ulike alternativene i høringsnotatet og understreker de særlige forhold som gjør seg gjeldende i Forsvaret. Behovet for et undersøkelsesmiljø med oppdatert sektorkunnskap og god forståelse for operasjonskonsepter, øving og trening, materiellpark, sensitiv informasjon og konstante risikoavveininger mv. er fremtredende. Det trekkes frem at dersom formålet med undersøkelsene hadde vært å plassere ansvar og skyld for feil og forsømmelser, ville det være betenkelig å plassere undersøkelsesmyndigheten innenfor rammene av Forsvaret. Kritikk av at Forsvaret undersøker seg selv ville da være betimelig. Men når formålet tvert om er å avdekke uregelmessigheter for å trekke lærdom av disse, uten at spørsmålet om skyld og ansvar er et tema, og der de involverte foreslås gitt vern mot nærmere bestemte reaksjoner på bakgrunn av de opplysninger de oppgir i forklaring for undersøkelsesmyndigheten, er det mindre grunn til å frykte for undersøkelsesmyndighetens integritet.

Departementet understreker i drøftelsen at lovforslaget legger opp til et system der det vil være i alles interesse at sannheten kommer på bordet, ikke minst for forsvarssjefen som øverste ansvarlige for sikkerheten i etaten. Etter en vurdering foreslår derfor departementet i høringsnotatet å forankre undersøkelsesmyndigheten administrativt direkte under forsvarssjefen, slik som redegjort for i første alternativ. Det understrekes at forsvarssjefens instruksjons- og kommandomyndighet ikke vil gjelde i faglige spørsmål, og heller ikke i den enkelte sak. I faglige vurderinger og prioriteringer er det helt avgjørende at undersøkelsesmyndigheten er fristilt og uavhengig. Dette er da også understreket i lovforslaget § 4 andre ledd. Ved tolkningstvil i lovanvendelsen understrekes det at den løsning som vil gi undersøkelsesmyndigheten størst grad av uavhengighet skal velges.

7.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene kommenterer sitt syn på forslag til organisatorisk oppheng. Majoriteten av disse stiller spørsmålstegn ved om undersøkelsesmyndigheten vil fremstå som tilstrekkelig uavhengig med en plassering innad i Forsvaret.

Forsvaret uttaler at forslaget til organisatorisk oppheng av undersøkelsesmyndigheten ikke er optimalisert. Forsvaret uttaler at de har vanskeligheter med å se at samfunnet skal se et forsvarsinternt organ som tilstrekkelig uavhengig. Samtidig understreker Forsvaret at den skisserte løsningen vil være en forbedring sammenlignet med dagens ordning. Forsvaret mener prinsipielt at undersøkelsesmyndigheten bør underlegges Forsvarsdepartementet. Alternativt at undersøkelsesmyndigheten kan legges direkte under forsvarssjefen og for øvrig være løsrevet fra linjeorganisasjonen i Forsvaret.

Forsvarets havarikommisjon (FHK) mener at høringsnotatet i for liten grad vurderer alternativet om en organisatorisk tilknytning til SHT. FHK ser at det kan være en rekke fordeler ved en form for tilknytning til SHT, og at en samlokalisering og samarbeidsavtale med SHT vil kunne styrke både undersøkelsesmyndigheten og kvaliteten på de produkter den leverer. FHK ser en samlokalisering med SHT som en mer funksjonell løsning enn å skulle trekke på administrative ressurser i Forsvarets integrerte strategiske ledelse (ISL):

«En løsning hvor undersøkelsesmyndigheten ligger under forsvarssjefen, men med lokalisering og samarbeidsavtale med SHT, kan være en mer optimal løsning enn den høringsnotatet legger opp til, og bør vurderes nærmere avhengig av lovprosessen.»

Generaladvokaten understreker viktigheten av at undersøkelsesmyndigheten sikres tilstrekkelig gjennomslagskraft både når det vurderes hvorvidt en undersøkelseskommisjon skal nedsettes, hvordan arbeidet gjennomføres og for å sikre tyngde bak videre oppfølgning av rapportens anbefalinger. Generaladvokaten bemerker at Forsvarets havarikommisjon allerede er opprettet under forsvarssjefen.

Riksadvokaten uttaler:

«Det vil være av avgjørende betydning for allmennhetens tillit til undersøkelsesarbeidet at det holder høyt faglig nivå og gis en uavhengig faglig og organisasjonsmessig forankring.»

Riksadvokaten påpeker videre at erfaring fra sivil sektor tilsier at undersøkelsesarbeidet ikke bør høre under den myndighet som har ansvar for godkjenninger, dispensasjoner og regelutvikling. Følgelig vil en forankring utenfor Forsvaret etter denne høringsinstansens syn sikre ønsket uavhengighet og bygge opp under undersøkelsesarbeidets troverdighet. Samtidig uttaler riksadvokaten:

«En har forståelse for at Forsvarets virksomhet er spesialisert og at dette kan stille krav om særlig kompetanse i undersøkelsesarbeidet som det kan være vanskelig å etablere utenfor Forsvaret. Siden gradert materiale ofte vil måtte inngå i kommisjonens undersøkelsesmateriale, ser en også at hensynet til rikets sikkerhet og samarbeidende tjenester kan gjøre det utfordrende å etablere en ekstern undersøkelseskommisjon.»

Samme høringsinstans fremmer et alternativt forslag til organisering ved at undersøkelsesmyndigheten plasseres i Forsvarsdepartementet:

«Dersom undersøkelsesarbeidet ikke kan legges til en enhet utenfor etaten, vil etter riksadvokatens oppfatning en organisatorisk forankring i Forsvarsdepartementet være å foretrekke fremfor en plassering inn under forsvarssjefen slik som foreslått i høringsnotatet. Dette vil innebære en noe større uavhengighet til Forsvaret og slik bygge opp om kommisjonens habilitet og omdømme. Selv om forsvarssjefen inngår i departementets strategiske ledergruppe kan man sikre kommisjonen ønsket uavhengighet ved å legge enheten direkte under statsråden, eksempelvis i en stab som ikke skal rapportere i den ordinære linjen eller via den strategiske ledergruppen som forsvarssjefen inngår i.»

Kripos foretar en grundig gjennomgang av sentrale momenter i høringsnotatet og hvilke kryssende hensyn som gjør seg gjeldende. Kripos understreker viktigheten av at organiseringen av undersøkelsesmyndigheten utad må være klart egnet til å fremme allmennhetens tillit. Ut fra det samlede lovforslaget kan det etter denne høringsinstansens syn reises spørsmål ved om den foreslåtte organiseringen av undersøkelsesarbeidet har en tilstrekkelig og tydelig uavhengig forankring:

«Behovet for tydelige rammer skyldes først og fremst at man må unngå en modell der det kan fremstå som om etaten undersøker seg selv.»

Kripos diskuterer en mulig utvidelse av SHT sitt mandat til også å omfatte forsvarsrelaterte ulykker og hendelser, med en dertil tilhørende overføring av ressurser og kompetanse til SHT. Høringsinstansen antar at utfordringene som er trukket frem i høringsnotatet vil kunne løses blant annet ved at SHT tilføres personell med erfaring fra Forsvaret. Videre at det er kvaliteten på rapportene som avgjør hvilken verdi disse vil utgjøre i sikkerhetsarbeidet i Forsvaret, og ikke det at rapporten er utarbeidet i Forsvaret, dessuten at et korrektiv utenfra har en verdi i seg selv. Samtidig understreker denne høringsinstansen at man ikke er kjent med hvordan SHT stiller seg til en eventuell utvidelse av sitt mandat. Høringsinstansen synes derfor ikke å konkludere med om dette vil være den foretrukne løsning for organisatorisk tilknytning.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) uttaler i sitt høringsinnspill:

«Forslaget om organisering av undersøkelsesarbeidet fremstår etter SHTs syn ikke som uavhengig, men som en interngransking. Det har slik SHT ser det, stor betydning for hvilke hjemler undersøkelsesmyndigheten settes til å forvalte.»

SHT mener i denne forbindelse at undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret:

«[…]vanskelig [kan] være eller fremstå som uavhengig og kan få problemer knyttet til habilitet, tillit og troverdighet i undersøkelsesarbeidet.»

SHT trekker videre parallell til at andre myndigheter gis adgang til å nedsette og oppheve undersøkelseskommisjoner etter lovforslagets § 13. Uavhengighet forutsetter etter denne høringsinstansens syn at ingen har hjemmel til å gripe inn i undersøkelsesarbeidet. Videre mener SHT at ordningen med å hente kommisjonsmedlemmer fra en «pool» internt i Forsvaret forsterker inntrykket av at kommisjonsarbeidet fremstår som en interngransking og at habiliteten til kommisjonsmedlemmene ofte vil settes på prøve.

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL) uttrykker på generelt grunnlag:

«KOL mener også sikkerhetsundersøkelser i Forsvaret er avhengig av tillit i samfunnet. Denne tilliten bygger på troverdighet som må skapes gjennom åpenhet og uavhengighet. KOL mener at loven må forsterke rammene for dette arbeidet gjennom faktisk avstand til styringslinjene i Forsvaret gjennom enda større uavhengighet enn det lovutkastet legger opp til.»

KOL mener samtidig at høringsnotatet i for liten grad gjør rede for de organisatoriske, lovmessige og økonomiske forhold knyttet til de ulike modellene som vurderes.

Denne høringsinstansen peker på at selv om Forsvaret sitter på spesialkompetansen innenfor undersøkelsesarbeidet så kan også en ekstern undersøkelseskommisjon låne eller benytte slik kompetanse fra Forsvaret i spesielle saker. Til spørsmålet om behandling av gradert informasjon fremhever KOL at SHT har havariinspektører med sikkerhetsklarering, og dessuten at en ekstern kommisjon vil kunne få stor troverdighet og gehør for sine funn i Forsvaret.

KOL er ikke uten videre enig i anførselen i høringsnotatet om at en organisering under Forsvarsdepartementet eksternt kan gi større tillit, men i praksis ikke vil medføre noen forskjell, all den tid forsvarssjefen er del av integrert strategisk ledelse i Forsvarsdepartementet:

«KOL mener likevel at denne eksterne tilliten vil være et viktig aspekt å vurdere, slik at en organisering direkte under FD vil kunne skape nødvendig uavhengighet og troverdighet til undersøkelsesarbeidet.»

Denne høringsinstansen diskuterer nærmere en alternativ utvidelse av SHT sitt mandat til også å omfatte militære ulykker. Det fremheves at SHT har en unik kompetanse på ulykkesundersøkelser, og at en rekke ansatte i SHT har bakgrunn fra Forsvaret. KOL er samtidig av den oppfatning at dersom militære ulykker skal undersøkes hos SHT, vil det være nødvendig å tilføre nødvendig ny militær kompetanse, samt å kunne innhente relevant ekspertise til den enkelte sak. KOL mener det bør utredes nærmere om militært ansatte kan inngå som en del av SHTs organisasjon for å sikre oppdatert operativ kompetanse.

KOL uttrykker for øvrig at de deler bekymringen som fremhevet i høringsnotatet om at mindre alvorlige hendelser kan få en lavere prioritering ved en slik organisering av undersøkelsesarbeidet.

KOL konkluderer i sitt høringsinnspill med at man ikke ønsker å ta direkte stilling til valg av organisasjonsform.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttrykker seg positivt til forslaget i høringsnotatet:

«Forslaget om å etablere et fast profesjonelt organ med riktig kompetanse og tilgjengelige ressurser, organisert direkte under forsvarssjefen, vil bidra til at man i større grad har et sterkt fokus på undersøkelsesprosessen og oppfølging etter ulykker og hendelser i Forsvaret. Dette er bra.»

7.4 Departementets vurdering

7.4.1 Generelt

Departementet erfarer at flere sentrale instanser har vektige innspill knyttet til forslaget til organisering av undersøkelsesmyndigheten. På bakgrunn av de innspill som har innkommet har departementet foretatt en ny vurdering av spørsmålet.

Departementet står fast ved at det er mest hensiktsmessig at loven delegerer til departementet å beslutte den nærmere organisering av undersøkelsesmyndigheten, slik dette fremkommer i lovforslagets § 4 første ledd. Dette følger modellen fra de sivile transportlovene. Samtidig ønsker departementet å understreke at prinsippene i lovforslagets § 4 andre ledd, som sikrer at undersøkelsesmyndigheten skal være et faglig uavhengig organ som skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig, og som selv skal bestemme hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres, vil være bestemmende for undersøkelsesmyndighetens virke, uansett organiseringsmodell. Spørsmålet i det følgende blir således ikke hvorvidt det foreligger formell uavhengighet for undersøkelsesmyndigheten, men hvorvidt denne er reell.

En annen viktig faktor for at dette spørsmålet vurderes på nytt har vært opprettelsen av etaten Forsvarsmateriell 1. januar 2016. Forsvarsmateriell er opprettet som et eget forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet, og har til oppgave å planlegge, anskaffe og forvalte materiell for forsvarssektoren. Dette var funksjoner som tidligere lå i etaten Forsvaret. Det at materiellforvaltningen nå er løftet ut av Forsvaret tilsier at heller ikke undersøkelsesmyndigheten bør ha et organisatorisk oppheng innad Forsvaret, all den tid svært mange undersøkelser vil omfatte materiellrelaterte spørsmål.

7.4.2 Alternative modeller

7.4.2.1 Generelt

Departementet har avholdt møter med Samferdselsdepartementet og hatt kontakt med Statens havarikommisjon for transport (SHT) i anledning temaet. Spørsmålet om økonomiske og administrative konsekvenser er dessuten utredet i større bredde. Samtidig er dette et område der det er vanskelig å finne virksomheter som er sammenlignbare i størrelse og omfang. Det at undersøkelsesarbeidet er reaktivt innebærer dessuten at man opererer med uforutsigbare variabler, og beregningene bærer derfor preg av noe usikkerhet.

Som alternativer til en organisering i Forsvaret har departementet sett nærmere på to av modellene fra høringsrunden, nemlig å opprette en egen enhet underlagt Forsvarsdepartementet, og en tilknyttet SHT. Som en tredje mulighet har man vurdert å legge undersøkelsesmyndigheten i Forsvarsdepartementet, direkte under departementsråden, blant annet som foreslått av riksadvokaten i høringsrunden.

Oppsummert vil avveiningen mellom disse alternativene bero på en vekting av hensynet til ytre tillit og troverdighet, bruken av økonomiske ressurser og nytteverdi av den virksomhet som etableres.

7.4.2.2 Forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet

En løsning som synes å tilfredsstille flere av motargumentene i høringsrunden er å plassere undersøkelsesmyndigheten som et eget forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet. Dette vil ligne på måten SHT er organisert på. Ved å opprette et eget forvaltningsorgan vil man kunne ivareta både formell og reell uavhengighet, samtidig som nærheten til forsvarssektoren beholdes. Utfordringen med denne modellen er at dette fremstår som det mest kostnads- og ressurskrevende alternativet. Dette skyldes at opprettelsen av et nytt forvaltningsorgan medfører at organet selv må utøve en rekke selvstendige administrative funksjoner, oppstilt for å sikre en forsvarlig forvaltning av statens midler, i tråd med regelverket for økonomistyring i staten.

I tillegg kommer etableringskostnader og alle kostnader forbundet med ivaretakelse av administrative funksjoner slik som, men ikke begrenset til, leie av lokaler, IKT-tjenester, elektronisk og fysisk arkiv, eventuell vaktordning for varsling av ulykker og hendelser, utstyr, rekvisita mv. Dersom krav til avstand fra forsvarssektoren innebærer at man ikke kan inngå avtaler med, eller kjøpe tjenester av, relevante deler i Forsvaret, vil dette få ytterligere betydning for kostnadsberegningen.

7.4.2.3 Tilknytning til Statens havarikommisjon for transport

Ulike former for tilknytning til SHT kan tenkes. Dette inkluderer både en fullstendig integrering i SHT sine avdelinger, og å opprette en egen avdeling for forsvarssaker i SHT. Det kan også inngås en samarbeidsavtale, eventuelt kombinert med en samlokalisering, mellom undersøkelsesmyndighetene i sivil og militær sektor.

Generelt er det departementets inntrykk at både Samferdselsdepartementet og SHT i utgangspunktet stiller seg positive til et samarbeid med undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret. Samtidig har SHT i den etterfølgende dialogen etter høringsrunden uttalt at forutsetningene for et slikt samarbeid må være i tråd med de innspill som SHT fremmet i høringsrunden. I korte trekk støtter SHT alternativet med en full integrering av Forsvarets undersøkelsesmyndighet i SHT sine avdelinger. SHT har imidlertid kommunisert at det er lite aktuelt at undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret kan integreres som en egen avdeling i SHT sin virksomhet. Videre at en samlokalisering mellom SHT og undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret ikke vil være ønskelig. Dette begrunnes i det som betegnes som den militære undersøkelsesmyndighetens manglende uavhengighet. SHT har uttalt at det vil være naturlig å inngå en samarbeidsavtale med undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret. SHT har tidligere hatt en slik avtale med generalinspektøren for Luftforsvaret.

7.4.2.4 Plassering i Forsvarsdepartementet

Som et tredje alternativ kan undersøkelsesmyndigheten legges i Forsvarsdepartementet, direkte under departementsråden. Undersøkelsesmyndigheten vil på denne måten flyttes ut av etaten Forsvaret, og dermed sikres større avstand, samtidig som man beholder en nærhet til undersøkelsesobjektet. Et organisatorisk oppheng direkte under departementsråden vil sikre at myndigheten holdes utenfor linjeorganisasjonen som ellers gjelder i departementet. Til sammenligning er Forsvarets materielltilsyn (FMT) nylig tatt ut av Forsvaret, og plassert under departementsråden i Forsvarsdepartementet. Dette har sammenheng med at etaten Forsvarsmateriell er skilt ut fra Forsvaret og opprettet som en egen etat under departementet.

Dersom myndigheten plasseres i Forsvarsdepartementet vil man kunne unngå merarbeid forbundet med kravene i økonomistyringsregelverket og til etatsstyring som beskrevet over. Dessuten vil undersøkelsesmyndigheten kunne trekke på administrative ressurser i departementet.

7.4.3 Vurdering

Spørsmålet om organisering av undersøkelsesmyndigheten reiser flere problemstillinger av både prinsipiell og praktisk art. Organiseringen skal oppfylle strenge krav for å sikre uavhengighet, tillit og troverdighet. Samtidig skal myndigheten kunne driftes i det daglige, både i tråd med de krav som stilles til statlig virksomhetsstyring, samt de administrative, økonomiske og personellmessige problemstillinger knyttet til alminnelig drift. Valg av organisatorisk oppheng kan derfor sies å berøre kjernen av forvaltningspolitikken, det vil si spørsmålet om arbeidsfordelingen mellom departementene og underliggende etater, faglig handlefrihet, statsrådens instruksjonsrett og ansvar. Disse må ses opp mot kostnader, effektivitet og forsvarlig bruk av fellesskapets ressurser.

Undersøkelsesmyndigheten er tiltenkt opprettet med én leder og tre fast ansatte, med ansvar for undersøkelser i hver sin forsvarsgren. Dersom undersøkelsesmyndigheten skal opprettes som et eget forvaltningsorgan vil man etter departementets beregninger måtte tilføre to til tre ekstra årsverk for å kunne ivareta kravene som oppstilles i regelverket for økonomistyring i staten, derunder funksjonene lønn og regnskap. I tillegg må Forsvarsdepartementet ivareta ansvaret for virksomhetsstyringen av forvaltningsorganet. Legger man en slik beregning til grunn er det sannsynlig at etableringen av undersøkelsesmyndigheten som et eget forvaltningsorgan vil medføre behov for nærmere ett administrativt årsverk per faglig årsverk.

En nærmere tilknytning til SHT vil kunne imøtekomme både kravet til uavhengighet og være en mindre kostnadskrevende modell, da man vil kunne trekke på administrative- og støtteressurser hos SHT. SHT har dessuten et meget kompetent fagmiljø. Ved en nærmere vurdering er det imidlertid, slik departementet ser det, flere utfordringer knyttet til en flytting av den militære undersøkelsesmyndigheten til et sivilt undersøkelsesorgan. For det første vil man ved en integrering i SHT ende opp med en langt mer overordnet undersøkelsesmyndighet, med langt større avstand til etaten Forsvaret enn det som er ordningen i dag. Erfaringer fra samferdselssektoren, underbygget av erfaringer fra andre land som Sverige og Nederland, som begge har felles sivil-militær undersøkelsesmyndighet, tilsier at en slik organisering vil dimensjonere undersøkelsesarbeidet til de mest alvorlige tilfellene, og i mindre grad innebære at undersøkelsesmyndigheten får befatning med det mer daglige ulykkesforebyggende arbeidet i sektoren. Følgelig vil det være nødvendig å duplisere undersøkelsesarbeidet med et internt undersøkelsessystem i Forsvaret, som undersøker de hendelser den eksterne kommisjonen ikke ser på. Slike grenvise undersøkelser finner sted i transportsektoren i dag, men ikke etter samme regime og hjemmelssett som SHT. Spørsmålet blir etter dette hvor stor effekt forsvarsundersøkelsesloven dermed får i praksis, og hvor stor faktisk gevinst man sitter igjen med etter revisjonen av lovverket. Større ulykker vil også i dag kunne undersøkes ved at en særskilt og uavhengig undersøkelseskommisjon utnevnes. Vi har dessuten allerede et regelverk for interne forsvarsundersøkelser. Foranledningen bak lovforslaget var å innføre et nytt regime for ulykkesundersøkelser i Forsvaret som innfører en åpen rapporteringskultur. Dersom man legger undersøkelsesmyndigheten til SHT vil man kunne oppnå en slik åpen rapporteringskultur for de mest alvorlige tilfellene, men samtidig at effekten uteblir for det daglige sikkerhetsarbeidet i Forsvaret.

Videre er departementet noe usikker på graden av synergieffekt som kan oppnås ved å legge undersøkelsesmyndigheten til SHT. SHT har fire fagavdelinger, én for hver transportgren. Undersøkelsene følger hvert sitt lovverk for undersøkelser, og havariinspektørene arbeider utelukkende i den fagavdeling der de er ansatt. Departementet har fått opplyst at det er lite sannsynlig at disse havariinspektørene kan stilles til rådighet for undersøkelsesarbeid i Forsvaret, og det er derfor sannsynlig at man må stille med egne personellressurser. Synergieffektene vil derfor slik departementet ser det knytte seg til administrative fellesressurser, samt verdien av å befinne seg i et kompetent fagmiljø, og ikke ved at man kan trekke på arbeidskraft.

En plassering i Forsvarsdepartementet synes etter dette å være den løsning som best ivaretar de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende, nemlig hensynet til reell uavhengighet og til økonomi. Det ble fremhevet som et argument i høringsnotatet at en plassering i Forsvarsdepartementet ikke ville utgjøre noen forskjell all den tid man har en integrert strategisk ledelse i forsvarssektoren, se punkt 7.2.3. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at dette ikke behøver å være tilfellet. Det kan være gode grunner for å hevde at den reelle uavhengigheten vil bli større dersom undersøkelsesmyndigheten ikke har et organisatorisk oppheng under forsvarssjefen, selv om forsvarssjefen inngår i ledergruppen i Forsvarsdepartementet. Departementet finner støtte for dette synet i riksadvokatens høringsinnspill som referert over, der det fremheves at dersom undersøkelsesarbeidet ikke kan legges til en enhet utenfor etaten, vil etter riksadvokatens oppfatning en organisatorisk forankring i Forsvarsdepartementet være å foretrekke fremfor en plassering inn under forsvarssjefen. Dette vil etter riksadvokatens syn innebære en noe større avstand til Forsvaret, og slik bygge opp om kommisjonens habilitet og omdømme. Riksadvokaten uttaler videre at selv om forsvarssjefen inngår i departementets strategiske ledergruppe kan man sikre kommisjonen ønsket uavhengighet ved å legge enheten direkte under statsråden, eksempelvis i en stab som ikke skal rapportere i den ordinære linjen eller via den strategiske ledergruppen som forsvarssjefen inngår i. Departementet mener at en plassering direkte under departementsråden, som øverste embedsmann, vil være beste løsning i så måte. Til sammenligning har departementsråden allerede Forsvarsdepartementets internrevisjon og Forsvarets materielltilsyn lagt direkte under seg. Forsvarssektoren skiller seg fra de fleste andre store forvaltningssektorer ved at det ikke eksisterer noe eget forsvarstilsyn. Følgelig ser man at undersøkende funksjoner allerede er plassert innad i departementet. Det samme vil også kunne gjelde for ansvaret for ulykkesundersøkelser i sektoren.

Departementet står etter dette ikke lenger fast ved forslaget i høringsnotatet om at undersøkelsesmyndigheten administrativt bør legges under forsvarssjefen. Departementet er på bakgrunn av de innspill som er kommet i høringsrunden, og etter en nærmere vurdering av spørsmålet, kommet til at det vil være mer formålstjenlig at undersøkelsesmyndigheten legges administrativt under departementsråden i Forsvarsdepartementet. Undersøkelsesmyndighetens uavhengige og selvstendige stilling er sikret i lovforslagets andre ledd. For ytterligere å understreke at undersøkelsesmyndigheten ikke kan instrueres i faglige spørsmål, er en slik presisering tatt inn i selve lovteksten i utkast til andre ledd. Departementet tar sikte på å evaluere organiseringen av undersøkelsesmyndigheten etter at den har fungert i noe tid. Nærmere bestemmelser om organiseringen av undersøkelsesmyndigheten kan fastsettes i forskrift med hjemmel i lovforslagets tredje ledd.