4 Forholdet til annen lovgivning

4.1 Forvaltningsretten

Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) omfatter «virksomhet som drives av forvaltningsorganer». Som et slikt organ regnes «ethvert organ for stat eller kommune» jf. lovens § 1, første og andre punktum. Selv om lovforslaget i § 4 ikke angir særskilt hvor undersøkelsesmyndigheten skal plasseres, ligger det underforstått at dette vil være et «organ for stat eller kommune». Forvaltningslovens regler vil således komme til anvendelse, så fremt det ikke er gjort særskilte unntak eller reguleringer i lovforslaget her.

Der undersøkelsesmyndigheten undersøker en ulykke eller hendelse vil dette resultere i en rapport. Rapporten vil ikke være å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, da den ikke vil gjelde rettighetene eller pliktene til en eller flere bestemte personer. Rapporten er å anse som en ytring, og vil ikke i seg selv medføre rettsvirkninger for individer. Den vil således ikke være «bestemmende» i forvaltningslovens forstand. De deler av forvaltningsloven som knytter seg til enkeltvedtak, det være seg kapittel IV til VI, vil derfor ikke komme direkte til anvendelse på undersøkelsesmyndighetens arbeid, med mindre bestemmelsene må anses å gi uttrykk for generelle forvaltningsrettslige prinsipper. Det samme gjelder bestemmelsene i kapittel VII, som kun gjelder for forskrifter. De alminnelige reglene i kapittel I til III, og det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om forsvarlig saksbehandling, vil derimot gjelde, med mindre annet følger særskilt av dette lovforslaget. Se i denne forbindelse forslaget til bestemmelse om taushetsplikt i punkt 10.4. Forvaltningslovens bestemmelser om kontradiksjon og partsinnsyn gjelder etter sin ordlyd kun for enkeltvedtak, og disse vil derfor ikke komme til anvendelse på undersøkelseskommisjonens arbeid etter lovforslaget her.

Forholdet til prinsippet om offentlighet i forvaltningen er behandlet særskilt under punkt 11.4.

4.2 Disiplinærloven og militær straffelov

4.2.1 Disiplinærloven

Militære sjefer har disiplinærmyndighet, jf. lov av 20. mai 1988 nr. 32 om militær disiplinærmyndighet («disiplinærloven») § 12.

Etter denne bestemmelsen kan ethvert befal som fast eller midlertidig fører kompanisjefs eller tilsvarende eller høyere kommando, ilegge undergitt personell en disiplinær reaksjon i tråd med de reaksjoner som fremgår av loven. Disiplinære reaksjoner kan ilegges den som uaktsomt eller forsettlig overtrer militære tjenesteplikter som følger av lov, reglement, instruks, direktiv, forskrift eller rettmessig ordre. Videre kan disiplinære reaksjoner ilegges den som overtrer eller forsømmer seg mot militær skikk og orden. Og endelig overfor den som gjør seg skyldig i borgerlig straffbare forhold på militært område, overfor militært personell eller mot eller ved bruk av militært materiell, jf. disiplinærloven § 1.

I fredstid omfattes ikke sivilt ansatt personell i Forsvaret av disiplinærmyndigheten. De kan ilegges ordensstraff i tråd med bestemmelsene i lov om statens tjenestemenn av 4. mars 1983 nr. 3 § 14. På nærmere vilkår kan det her ilegges skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet eller nedrykk til lavere stilling.

Etter at en ulykke eller hendelse finner sted i Forsvaret, vil militære sjefer med bakgrunn i de overnevnte hjemler ha en selvstendig plikt til å vurdere om ulykken eller hendelsen gir grunnlag for å iverksette disiplinære forføyninger mot det personellet som har vært involvert. Dette må den militære sjefen vurdere og avgjøre uavhengig av de funn og resultater undersøkelsesmyndigheten kommer fram til. Med den ordningen det legges opp til i forslaget til ny lov, vil en militær sjef ikke få tilgang til forklaringer involverte gir til undersøkelsesmyndigheten etter lovforslaget § 16. Hvorvidt disiplinære forføyninger bør ilegges, må baseres på den selvstendige vurderingen til den militære sjefen på bakgrunn av militærpolitiets etterforskning, og ikke på bakgrunn av forklaringer gitt til undersøkelsesmyndigheten.

4.2.2 Militær straffelov

Militær straffelov av 22. mai 1902 nr. 13 gjelder for alt personell som er ansatt i Forsvaret, det vil si både militært og sivilt personell. Loven gjelder også for enkelte andre kategorier personell, jf. lovens § 9.

Militær straffelov er lex specialis i forhold til lov om straff av 20. mai 2005 nr. 28 (straffeloven). Straffeloven første del får anvendelse på de straffbare forhold som omtales i militær straffelov, for så vidt ikke motsatt er bestemt i militær straffelov.

Disiplinærmyndigheten, som omtalt over, er et viktig virkemiddel for en militær sjef i relasjon til kommandomyndigheten. Dersom militær sjef pliktstridig unnlater å anmelde sine undergittes straffbare handlinger eller å utøve sin disiplinærmyndighet, kan vedkommende selv straffes med fengsel i inntil tre år, jf. militær straffelov § 65. Denne plikten er begrenset til undergitt personell. Unnlatelsen er straffbar både i sin forsettlige og uaktsomme form. For straffbare handlinger dreier det seg om en anmeldelsesplikt, mens det for disiplinærmyndighetens vedkommende dreier seg om plikten til å forfølge, jf. Innst. O. IX (1901–1902).

Militær straffelov § 46 pålegger en lydighetsplikt mellom en undergitt og dennes foresatte i tjenesteanliggende. Begrepene «undergitt» og «foresatt» refererer til kommandomyndigheten. Den som har kommandomyndigheten er foresatt i forhold den som er undergitt hans kommandomyndighet. Denne myndighet kan følge av vedkommendes stilling eller av særskilt ordre. Det er en helt grunnleggende forutsetning for militær virksomhet at undergitte plikter å følge de ordrer som foresatte gir i tjenesteanliggende. Hensynet til militær effektivitet begrunner denne plikten. Brudd på plikten kan straffes.

Lydighetsplikten omfatter også at den undergitte må avgi sannferdige svar på spørsmål fra foresatte. Plikten er naturlig avgrenset til å gjelde i tjenesteanliggende. Men rekkevidden av bestemmelsen går ikke klar av vernet mot selvinkriminering. Ingen plikter å avgi forklaring dersom vedkommende er siktet eller mistenkt for et straffbart forhold eller dersom svaret på spørsmålet vil lede til at vedkommende vil komme under slik etterforsking. Forslaget til forklaringsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten etter § 16 vil dermed være en særbestemmelse der forklaringsplikten her som sådan vil rekke lengre enn forklaringsplikten etter militær straffelov § 46.

4.3 Etterforskning og undersøkelser i regi av andre myndigheter

4.3.1 Generelt

Lovforslaget gjelder for Forsvarets virksomhet. Det gjøres nærmere rede for lovens anvendelsesområde i punkt 6.1.

Departementet ønsker å presisere at når en ulykke eller hendelse inntreffer kan dette utgjøre startskuddet for undersøkelser og/eller etterforskning utført av flere ulike organer, og med flere ulike formål. Formålet med undersøkelser etter dette lovforslaget er nærmere behandlet i punkt 5.1. Øvrige organer som kan undersøke eller etterforske et hendelsesforløp der Forsvaret er innblandet er blant annet Arbeidstilsynet, Statens havarikommisjon for transport, militærpolitiet og politiet. I tillegg vil militær påtalemyndighet kunne være involvert. Dette vil kort omtales i det følgende.

4.3.2 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at virksomheter følger bestemmelsene i og i medhold av lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Alle alvorlige arbeidsulykker blir undersøkt av Arbeidstilsynet, der formålet er å undersøke om lov- og forskriftskrav som påligger virksomheten er fulgt. Arbeidstilsynet kan gi virksomheten pålegg om å utbedre forhold som ikke tilfredsstiller gjeldende regelverk, ilegge tvangsmulkt, og i ytterste konsekvens stanse arbeidet i en virksomhet.

Nærværende lovforslag innebærer ingen innskrenkninger i Arbeidstilsynets adgang til å undersøke ulykker eller hendelser i Forsvaret i henhold til tilsynets mandat. Undersøkelser etter de ulike regimene vil derfor måtte foregå parallelt, og etter separate hjemmelsgrunnlag og prosedyrer. Det forutsettes at representantene for de ulike myndighetene samarbeider på hendelsesstedet og at de gir hverandre gjensidig adgang til å undersøke gjenstander, tekniske bevis i saken mv. Samtidig foreslår departementet en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven § 13 for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for undersøkelsesmyndigheten, se lovforslaget § 19. Slike taushetsbelagte opplysninger kan således ikke deles med representanter for Arbeidstilsynet, med mindre ett av unntakene i bestemmelsen kommer til anvendelse.

4.3.3 Statens havarikommisjon for transport

Statens havarikommisjon for transport (SHT) skal undersøke ulykker og alvorlige hendelser innenfor luftfarts-, jernbane-, veg- og sjøtransportsektoren. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebygging av transportulykker. SHT er gitt myndighet til å undersøke ulykker innenfor de nevnte områder med hjemmel i lov av 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) kapittel XII, lov av 3. juni 2005 nr. 34 om varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser m.m. (jernbaneundersøkelsesloven) med forskrift, lov av 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) kapittel VII og lov av 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) kapittel 18 og dertil tilhørende forskrifter fastsatt med hjemmel i loven.

SHT skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar.

I henhold til nevnte lover har personer som innehar opplysninger i en sak som blir undersøkt på forespørsel plikt til å gi disse videre til SHT. Informasjon som framkommer gjennom slik innrapportering og forklaring er beskyttet av SHT sin utvidede taushetsplikt. Det er også lovfestet forbud mot å benytte opplysninger gitt til SHT som bevis i en eventuelt senere straffesak.

Av instruksen for SHT, fastsatt av Samferdselsdepartementet 12. juni 2009, framgår det at ansvarsområdet ikke omfatter forhold som hører inn under politiet og påtalemyndigheten, Forsvaret, Statens jernbanetilsyn, Statens vegvesen, Luftfartstilsynet eller Sjøfartsdirektoratet. Forholdet til Forsvaret er nærmere belyst i punkt 6.1.2 nedenfor.

SHT er et forvaltningsorgan administrativt underlagt Samferdselsdepartementet i henhold til overnevnte instruks. I faglig sammenheng er SHT et uavhengig organ. Dette betyr at Samferdselsdepartementet ikke har anledning til å instruere virksomheten i faglige spørsmål på de områder som SHT har ansvaret for. Det samme gjelder for Nærings- og fiskeridepartementet innenfor sjøfartssektoren, med unntak gitt i sjøloven.

SHT har innenfor gjeldende lovgivning blant annet ansvaret for å undersøke transportulykker og hendelser. Videre skal organet utarbeide rapporter med uttalelser om årsaksforholdene til ulykken eller hendelsen og eventuelle tilrådninger om hvilke forhold som tiltakshaver bør vurdere å rette på for å hindre nye tilfeller av samme eller liknende.

For transportområdene luft-, jernbane og veg blir en sluttrapport sendt fram til Samferdselsdepartementet, som igjen oversender den til Luftfartstilsynet, Statens jernbanetilsyn eller Vegtilsynet. Rapportene blir ikke saksbehandlet i Samferdselsdepartementet. Respektive tilsyn eller direktorat med sektoransvar har ansvar for at eventuelle sikkerhetstilrådninger eller andre merknader i rapporten følges opp og lukkes. Statens havarikommisjon for transport skal rapportere til Samferdselsdepartementet i løpet av året samt utforme en egen årsrapport om virksomhetens aktiviteter og resultater.

På sjøfartens område sendes sluttrapporten med sikkerhetstilrådninger fra SHT til Sjøfartsdirektoratet for oppfølgning, med unntak av sikkerhetstilrådninger som berører andre departementer som sendes via Nærings- og fiskeridepartementet. Årlig avholdes ett til to kontaktmøter mellom SHT, Nærings- og fiskeridepartementet og Sjøfartsdirektoratet for blant annet å gjennomgå oppfølgning av sikkerhetstilrådningene.

4.3.4 Politietterforskning

Politietterforskning igangsettes når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige, jf. lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 224. Ved brann og andre ulykker skal det foretas etterforskning av årsaken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold, jf. forskrift av 28. juni 1985 om ordningen av påtalemyndigheten nr. 1679 (påtaleinstruksen) § 7-4 fjerde ledd. Politiet har med andre ord nokså bred adgang til å igangsette etterforskning dersom en ulykke eller hendelse inntreffer i Forsvaret.

I ulykkessammenheng vil undersøkelsesmyndigheten og politiet normalt gi hverandre gjensidig adgang til skadested/åsted og tekniske funn. De kan også etter nærmere forutsetninger samarbeide eller bistå hverandre i tolkningen av disse.1

Samtidig ønsker departementet med dette lovforslaget å opprette tettere skott mellom politiets etterforskning, og undersøkelser med ulykkesforebyggende formål i Forsvaret, enn det som er tilfellet i dag.

Dette innebærer blant annet at politiet etter lovforslaget ikke lenger vil bli invitert til å delta i undersøkelseskommisjonen, slik ordningen er etter § 6 nr. 2 i dagens forskrift. Denne ordningen har i stor grad ledet til en sammenblanding mellom politietterforskning og undersøkelsesarbeid som etter departementets syn er uheldig. En slik ordning er vanskelig å forene med at undersøkelseskommisjonen ikke skal plassere skyld og ansvar, jf. gjeldende forskrift § 9.

Videre skal forslaget til bestemmelsen om taushetsplikt i § 19 og forbudet mot bruk av opplysninger som bevis i straffesak etter lovforslaget § 24 sikre at de opplysninger undersøkelsesmyndigheten mottar i forklaringer etter § 16 ikke skal kunne gis videre til politiet, og heller ikke brukes i en senere straffesak mot den som har gitt opplysningene.

Hensikten med dette er å sikre at involverte kan forklare seg fritt for undersøkelsesmyndigheten, uten å risikere å bli møtt med straffereaksjoner. Samtidig må det understrekes at dette på ingen måte betyr at undersøkelsesmyndigheten skal hindre eller komme istedenfor politiets etterforskning. Hvorvidt slik etterforskning skal igangsettes må politi og påtalemyndighet avgjøre på bakgrunn av straffeprosessens regler.

Departementet ser ikke bort ifra at ved å innføre tettere skott mellom undersøkelser og etterforskning, vil det i fremtiden kunne bli igangsatt etterforskning ved flere ulykker og hendelser i Forsvaret enn det som er tilfellet i dag. I dag har politiet muligheten til å avvente undersøkelsesmyndighetens arbeid for deretter å vurdere om selvstendig politietterforskning skal åpnes. Konsekvensen av at denne muligheten stenges kan være at politiet i fremtiden kan føle seg forpliktet til å starte etterforskning i flere forsvarsrelaterte ulykker og hendelser.

4.3.5 Militærpolitiets etterforskning

Militærpolitiet har med hjemmel i lov av 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i det militære forsvar myndighet til å gjennomføre etterforskning for overtredelse av den militære straffelov eller disiplinærloven. I tillegg kan militærpolitiet innlede etterforsking av andre straffbare forhold som omfattes av politimyndigheten, herunder overtredelser av straffeloven.

Militærpolitiet likestilles med polititjenestemenn med hensyn til etterforsking og bruk av tvangsmidler, jf. straffeprosessloven § 478. Etterforskingen kan skje på militært område og i umiddelbar nærhet til militært område. Med militært område forstås område som Forsvaret har rådighet over og/eller er erklært som militært område, og vil også omfatte fly, fartøy og kjøretøy som enten eies av Forsvaret eller etter omstendighetene brukes av Forsvaret uansett hvor de befinner seg.

Betydningen av å opprette tette skott mellom undersøkelsesarbeidet og etterforskning i regi av politiet gjelder tilsvarende for militærpolitiet. En direkte konsekvens av dette er at militærpolitiet ikke lenger vil benyttes til å oppta forklaringer fra involverte i ulykker eller hendelser i henhold til lovforslaget på oppdrag for undersøkelsesmyndigheten, slik som delvis har vært praksis etter gjeldende forskrift.

Når det gjelder forholdet til politiet følger det av forskrift av 26. november 1993 nr. 1299 om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar punkt 1 at den militære politimyndighet, når den samarbeider med sivil politimyndighet, er underordnet denne. Militærpolitiet må likevel ikke avvente noen anmodning fra sivilt politi om å iverksette etterforsking på grunnlag av en ulykke eller hendelse i Forsvaret. Militærpolitiet har, som det framgår over, et selvstendig grunnlag til å iverksette etterforskning.

Det forutsettes videre i Tjenestereglement for Forsvaret (TfF undergruppe 563); Instruks angående rettergangsmåten i militære straffesaker av 1. januar 1999, at militærpolitiet ikke må avvente anmeldelser eller ordre, når det ellers er «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart eller refsbart forhold som skal forfølges av Forsvaret eller det offentlige» (TfF 562A punkt 52). Det er viktig å hurtigst mulig sikre et skade- eller ulykkessted, slik at spor eller bevis ikke går tapt, og forhindre at hendelsen får et større skadeomfang.

Innledningsvis i en etterforskning vil det ofte ikke framstå som åpenbart om det har skjedd en straffbar handling, eller, hvis så er tilfellet, hvilken lov eller bestemmelse som er overtrådt, jf. straffeprosessloven § 224, se punkt 4.3.4 over. Militærpolitiet vil ofte kunne være første enhet som ankommer skadestedet og kan iverksette nødvendige rednings- og/eller innlede etterforskingsskritt. Dersom det senere viser seg at den straffbare handlingen ligger utenfor kompetanseområdet til militærpolitiet, vil militærpolitiet overlate saken for videre etterforskning til politiet, med mindre politiet anmoder militærpolitiet om å sluttføre etterforskningen i saken på politiets vegne.

4.3.6 Den militære påtalemyndighet

Den militære påtalemyndighets tjenestemenn er de som er nevnt i straffeprosessloven §§ 471 følgende. Dette er foruten riksadvokaten, statsadvokatene og de ved politiet tjenestegjørende påtalebemyndigede, generaladvokaten, førstekrigsadvokatene og krigsadvokatene. Som følge av at militærpolitiet er en del av Forsvaret, har ikke den militære påtalemyndighet, som er administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, instruksjonsmyndighet overfor militærpolitiet. Den militære påtalemyndighet må derfor anmode, og ikke instruere, militærpolitiet om å foreta etterforskingsskritt.

Etter den gjeldende forskriften om undersøkelser ved ulykker og hendelser i Forsvaret, har ikke generaladvokaten eller krigsadvokatene noen formell rolle. Likevel har krigsadvokater i enkelte tilfeller deltatt i kommisjonsarbeidet. Videre har også generaladvokaten eller krigsadvokatene tidvis fått tilsendt en kopi av kommisjonsrapporten. Rapportene har blitt gjennomgått og vurdert for å se om saken reiser mulige disiplinære eller strafferettslige spørsmål, som betinger videre påtalemessig oppfølging.

En slik praksis er etter departementets syn ikke kompatibel med hensynet til at undersøkelseskommisjonen ikke skal plassere skyld og ansvar, jf. gjeldende forskrift § 9. Selve det å oversende rapporten plasserer ikke skyld, men indirekte har rapportene bidratt til senere eventuell straffe- eller disiplinærforfølgelse av involvert personell. På tross av at en slik ordning utvilsomt kan fremstå som hensiktsmessig og arbeidsbesparende for den militære påtalemyndighet, harmonerer praksisen dårlig med formålet for undersøkelsesarbeidet.

I nærværende forslag til lov foreslås hverken generaladvokaten, krigsadvokatene eller andre instanser i påtalemyndigheten å ha noen rolle i en undersøkelseskommisjon. Derunder vil forklaringer fra de involverte ikke gjøres tilgjengelig for påtalemyndigheten, se punkt 10.4. Noe annet ville undergrave det system av tillit som søkes etablert mellom de som får sitt forhold undersøkt og undersøkelsesmyndigheten.

Det legges heller ikke opp til at utkast til kommisjonsrapporten blir oversendt til den militære påtalemyndigheten. De endelige rapportene vil imidlertid være offentlig tilgjengelige. Generaladvokaten eller krigsadvokatene kan på denne måten få tilgang til selve rapporten etter at denne er ferdigstilt, med unntak for taushetsbelagt informasjon.