8 Myndighet og ansvar. Undersøkelsesmyndighetens arbeid

8.1 Undersøkelsesmyndighetens oppgaver

8.1.1 Gjeldende rett

Begrepet «undersøkelsesmyndighet» har et noe uklart innhold i gjeldende forskrift fra 1995. Undersøkelsesmyndigheten er i henhold til § 2 i forskriften vedkommende kommandør for de stridskrefter som er rammet av en ulykke eller hendelse. Kommandørstrukturen er siden forskriften ble vedtatt lagt ned (uten at denne endringen kommer til syne i forskriftsverket), og undersøkelsesmyndigheten er etter dette lagt til Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). Undersøkelsesmyndigheten har hjemmel til å nedsette undersøkelseskommisjon etter forskriftens § 5 første ledd bokstav a. Også andre myndigheter har imidlertid adgang til å nedsette undersøkelseskommisjon etter § 5 første ledd, slik som generalinspektørene for forsvarsgrenene, forsvarssjefen og sjefer for fellesinstitusjoner i Forsvaret.

Forskriften av 1995 har to bestemmelser om undersøkelsesmyndighetens oppgaver, både under kapittel II om Øyeblikkelige tiltak, og under kapittel III om Nedsettelse av undersøkelseskommisjon. Myndigheten skal etter disse bestemmelsene sørge for underretning til relevante instanser og holde seg oppdatert om hvilke tiltak den lokale sjef har satt i verk, og om nødvendig selv sette i verk ytterligere tiltak. Videre er undersøkelsesmyndigheten ansvarlig for at undersøkelsen gjennomføres uten unødig opphold, og undersøkelsesmyndigheten skal fortløpende vurdere om de funn undersøkelseskommisjonen rapporterer bør føre til iverksettelse av øyeblikkelige tiltak.

8.1.2 Høringsnotatet

Departementet har funnet behov for å rydde opp i begrepsbruk og ansvarsfordeling blant aktørene i undersøkelsesarbeidet. Undersøkelsesmyndighetens overordnede oppgaver angis derfor i lovforslagets § 5. Paragraf 5 gir undersøkelsesmyndigheten ansvaret for at undersøkelsesarbeidet settes i gang når nærmere vilkår er oppfylt, og ansvaret for at arbeidet rent faktisk munner ut i et resultat. Motivet er å trekke opp klare ansvarslinjer for undersøkelsesarbeidet, og sikre at alle saker som oppfyller vilkårene for undersøkelse behandles likt og følger samme prosedyrer. Dette vil på sikt kunne bidra til et mer strømlinjeformet og profesjonelt undersøkelsessystem enn det som er tilfellet i dag, og motvirke forskjeller mellom forsvarsgrenene.

Undersøkelsesmyndigheten skal etter lovutkastet § 5 beskrive sine funn og på denne bakgrunn formulere en eller flere mulige tilrådninger, med eventuelt tilhørende tiltak, til hvordan sikkerheten kan forbedres. Kravet om at det oppstilles tilrådninger med tiltak er ikke absolutt, da det kan tenkes saker der dette ikke er aktuelt eller hensiktsmessig. Departementet foreslår i høringsnotatet å ilegge undersøkelsesmyndigheten, og ikke den enkelte undersøkelseskommisjon, det overordnede ansvaret for at tilrådninger blir utformet og for at disse oversendes Forsvaret eller andre relevante myndigheter. Av hensyn til fremdrift og gjennomføring anses det hensiktsmessig at ett organ har ansvaret for å følge arbeidet fra det igangsettes, og til resultatet med tilrådninger er formidlet til rett instans. Dette vil være med på å rette opp svakheter som preger dagens system.

Departementet foreslår i høringsnotatet ikke at undersøkelsesmyndigheten pålegges å sørge for at undersøkelseskommisjonens tilrådninger blir vurdert og eventuelt gjennomført. Dette ansvaret ligger hos den relevante fagmyndighet i Forsvaret. Det fremheves videre at å pålegge undersøkelsesmyndigheten et slikt ansvar for gjennomføringen ville være uheldig med tanke på organets uavhengighet.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvaret trekker frem at undersøkelsesmyndigheten etter loven bare er gitt oppgaver relatert til igangsetting og gjennomføring av undersøkelser.

«Det er også behov for at det utarbeides et regelverk som sikrer at tilsvarende undersøkelser i Forsvaret initiert av andre enn undersøkelsesmyndigheten følger de samme prinsipper. Det er naturlig at undersøkelsesmyndigheten står ansvarlig for å utgi et slikt regelverk innen undersøkelses- og kommisjonsarbeid.»

Forsvaret henviser til uttalelse fra Forsvarets havarikommisjon (FHK) som mener det vil være naturlig at forankring for å utgi slikt regelverk hjemles i loven.

«FHK mener dette er en oppgave som helst burde vært tatt med i loven eller inngå i forskriften. Fagansvaret gir undersøkelsesmyndigheten den nødvendige autoritet, slik at regelverket utgitt etter denne loven og eventuelt forskrift blir fulgt for alt undersøkelses- og kommisjonsarbeid som gjennomføres i henhold til loven.»

Forsvaret foreslår på denne bakgrunn følgende nytt andre ledd til § 5:

«I tillegg har undersøkelsesmyndigheten ansvar for å fastsette og utgi regelverk innen undersøkelses- og kommisjonsarbeid som omfattes av lovens formål og virkeområde.»

8.1.4 Departementets vurderinger

Departementet står fast ved at en klargjøring av roller og ansvar utvilsomt vil komme undersøkelsesarbeidet til gode. Dessuten at en modell med en fast undersøkelsesmyndighet vil utgjøre en klar forbedring fra gjeldende ordning. At én instans gis ansvaret for alle undersøkelsene som finner sted etter loven, vil sikre en klarere styring av, og innsikt i, hele bredden av det ulykkesforebyggende arbeidet i Forsvaret.

Forsvaret trekker i sitt høringsinnspill frem behovet for å utarbeide regelverk for ulykkesforebyggende undersøkelser som initieres av andre enn undersøkelsesmyndigheten. Dette vil typisk være mindre alvorlige hendelser som faller under terskelen for at de blir undersøkt etter lovforslaget her. Læringspotensialet fra hendelsen kan imidlertid være stort, selv om resultatet ikke var så alvorlig at lovens bestemmelser kommer til anvendelse, eller undersøkelsesmyndigheten finner at de har kapasitet til å undersøke det inntrufne etter utkast til § 12 andre ledd.

Selv om også mindre hendelser kan ha stort læringspotensial, er det viktig å presisere at de rettigheter og plikter som tildeles undersøkelsesmyndigheten etter lovforslaget her ikke kan delegeres til andre aktører som driver undersøkelsesarbeid. Sentrale bestemmelser, slik som lovutkastet §§ 10 og 16 hjemler særskilte rettigheter som er forbeholdt undersøkelsesmyndigheten. Dersom aktører enten i Forsvaret eller andre ønsker å undersøke en ulykke eller hendelse, må dette gjøres i henhold til eget regelverk. Et slikt system finnes allerede i sivil transportsektor, der de enkelte transportgrener gjennomfører interne undersøkelser innenfor egen sektor, slik som for eksempel ulykkesanalysegrupper i veisektoren. Disse aktørene kan imidlertid ikke anvende eller påberope seg samme hjemmelssett og inngrepshjemler som Statens havarikommisjon for transport.

Departementet vil ikke her ta stilling til hvilke ordninger som skal gjelde internt i Forsvaret, slik som hvilken instans som skal være fagmyndighet, som etterspurt i FHK sitt høringsinnspill. Dette er ordninger som gjelder internt i Forsvaret, og som det tilligger etaten selv å vurdere.

8.2 Iverksetting av undersøkelser

8.2.1 Varsling

8.2.1.1 Gjeldende rett

Normalt settes undersøkelsesarbeidet i gang ved at undersøkelsesmyndigheten mottar varsel om at en ulykke eller hendelse har funnet sted. Varsling vil her si umiddelbar, eller raskest mulig, melding til offentlige myndigheter om en episode som har inntrådt.

Intern rapportering innad i Forsvaret er i dag regulert av Sikkerhetsstyringsdirektivet1. Som følge av at undersøkelsesmyndigheten er lagt til Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) er det disse som mottar varsel om ulykker og hendelser. FOH har en døgnkontinuerlig vaktordning som gjør at varsel kan mottas og følges opp av operasjonssenteret til alle døgnets tider, året rundt. Til tross for at operasjonssenteret på FOH står parat til å motta varsel om ulykker og hendelser, innehar personellet normalt ikke særskilt kunnskap om hvordan bevissikring og undersøkelsesarbeid bør gjennomføres. Dette betyr at det normalt går noe tid med til informasjonsinnhenting før man kan utarbeide en anbefaling til Sjef FOH om hvorvidt en episode skal undersøkes eller ikke.

8.2.1.2 Høringsnotatet

Departementet reiser i høringsnotatet spørsmål om loven bør inneholde en bestemmelse om varslingsplikt, og hva denne plikten eventuelt skal gå ut på. Departementet konkluderer med at det vil være mest hensiktsmessig å delegere myndigheten til å utforme nærmere bestemmelser om varsling til departementet, jf. forslag til § 7. Det fremheves i høringsnotatet at det er departementet i samråd med Forsvaret selv som enklest kan koordinere og avstemme slike bestemmelser om varsling mot allerede eksisterende varslingsplikter. Lovforslaget legger ikke opp til krav om en særskilt vaktordning for undersøkelsesmyndigheten slik at denne kan ta imot varsel om ulykker og hendelser som finner sted utenfor normal arbeidstid.

Et annet spørsmål som blir diskutert i høringsnotatet er om man burde benytte et annet begrep i lovteksten enn «varsling», all den tid dette ordet kan gi assosiasjoner til varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen m.m. Høringsnotatet faller ned på at det til tross for at ordet kan henlede til en slik forståelse, vil være unaturlig å ta i bruk et substitutt for ordet «varsel» i denne sammenheng.

8.2.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvaret foreslår at tittelen på § 7 endres fra «varslingsplikt» til «varsling». Dette for å markere at varslingsbestemmelsen ikke bare handler om hvem som skal varsle, men også hvem det skal varsles til. I tillegg foreslår Forsvaret at det settes inn et nytt første ledd:

«Ved ulykke eller alvorlig hendelse skal undersøkelsesmyndigheten varsles uten ugrunnet opphold.»

Forsvaret uttaler videre at:

«Merknadene til § 7 annet ledd er tilstrekkelige for at forsvarssjefen kan innrette ordningen på en slik måte at bestemmelsen om øyeblikkelige tiltak, inkludert varsling, kan ivaretas.»

Forsvarets havarikommisjon (FHK) ser varslingsbestemmelsen i utkast til § 7 i sammenheng med bestemmelsen i utkast til § 11. Det følger av utkast til § 11, første ledd at undersøkelsesmyndigheten uten ugrunnet opphold skal vurdere om det skal nedsettes en undersøkelseskommisjon etter at den har mottatt varsel etter § 7. FHK savner en presisering av behovet for at undersøkelsesmyndigheten også skal varsles uten ugrunnet opphold:

«Det er avgjørende at undersøkelsesmyndigheten varsles uten ugrunnet opphold dersom formålet med den nye loven skal ivaretas på en hensiktsmessig måte. Det forutsettes med andre ord at undersøkelsesmyndigheten har en form for vaktordning som gjør at det er mulig å varsle den uansett når en hendelse måtte finne sted. Under gjeldende forskrift har undersøkelsesmyndigheten vært tillagt et hovedkvarter med døgnbemanning. Dermed har det ikke i forskriften vært et behov for å presisere et krav om undersøkelsesmyndighetens tilgjengelighet. Når undersøkelsesmyndigheten blir en uavhengig avdeling, er det avgjørende for å oppnå den ønskede effekt at denne avdelingen har en vaktordning som gjør det mulig å varsle den så snart som mulig etter at en ulykke eller alvorlig hendelse har inntruffet, både for å sikre at umiddelbare tiltak blir kvalitetssikret, og at arbeidet med å vurdere og forberede en kommisjon blir iverksatt. Foreslått lovtekst legger ingen føringer for hvordan en slik vaktordning skal se ut eller organiseres, da dette bør kunne dekkes i en forskrift eller bestemmelse.»

Riksadvokaten fremhever at lovforslaget ikke inneholder noen bestemmelse som pålegger varslingsplikt til politiet:

«En finner grunn til å påpeke at både jernbaneundersøkelsesloven og luftfartsloven inneholder bestemmelser om at politiet skal varsles om ulykker. Dette sikrer politiet opplysninger om ulykken og slik mulighet til av eget tiltak å iverksette etterforskning.»

Statens jernbanetilsyn (SJT) knytter varslingsbestemmelsen i § 7 opp mot reguleringen av taushetsplikt i lovutkastet § 19 og tar til ordet for at «varslerhenvendelser» omfattes av taushetsplikten:

«Fra tilsynets side er det ønskelig med bred rapportering/varsling, også for andre enn jernbanevirksomheter. Men siden de som rapporterer på denne måten ikke er omfattet av den utvidede taushetsplikten er det vanskelig å holde beskyttet deres identitet m.v. Dette kan medføre at enkelte vegrer seg for å varsle om hendelser o.l. som har innvirkning på sikkerheten.»

8.2.1.4 Departementets vurderinger

Departementet står fast ved at hjemmel for å gi nærmere bestemmelser om varsling og rapportering bør delegeres til Forsvarsdepartementet.

Departementet støtter rasjonale bak Forsvarets høringsinnspill om å endre overskriften i § 7 fra «Varslingsplikt» til «Varsling». Dette fremstår som en mer dekkende tittel.

Departementet stiller seg imidlertid ikke uten videre bak nytt forslag til første ledd som foreslått av Forsvaret. Selv om Forsvaret foreslår at det oppstilles plikt om at undersøkelsesmyndigheten skal varsles, samt når slik varsling skal finne sted, sier bestemmelsen ingenting om hvilken persongruppe som pålegges varslingsplikt. Etter departementets skjønn er det vesentlig å eventuelt angi hvem en slik plikt skal gjelde for. Til illustrasjon pålegger jernbaneundersøkelsesloven i § 6 alle som er ansatt i en jernbanevirksomhet som blir involvert i en jernbaneulykke å gi varsel til nærmere angitte myndigheter. Tilsvarende varslingsplikt har etter omstendighetene også enhver som blir vitne til en jernbaneulykke. Det gjelder egne varslingsbestemmelser for alvorlige jernbanehendelser i jernbaneundersøkelsesloven § 7.

Som jernbaneundersøkelsesloven viser bør bestemmelser om varslings- og rapporteringsplikt være forholdsvis detaljerte. Hvem som pålegges hvilken plikt til hvilke tidskrav vil kunne variere med alvorlighetsgraden av det inntrufne. Fremfor å forestå deler av reguleringen i lov og deler i forskrift, finner departementet det derfor mest hensiktsmessig å samle hele reguleringen i forskrift. Departementet antar at det vil være naturlig å legge tilsvarende vilkår til grunn i forskriften som foreslått av Forsvaret, nemlig at varsling skal finne sted «uten ugrunnet opphold».

Departementet ser at det kan være lite hjelp i å innføre en streng varslingsplikt dersom det ikke finnes noen som kan ta imot varselet. Høringsnotatet uttaler i tilknytning til lovforslagets § 11 at det ikke legges opp til å etablere en vaktordning hos undersøkelsesmyndigheten. Dette blir løftet frem som uheldig av Forsvarets havarikommisjon.

Departementet står imidlertid fast ved at spørsmålet om vaktordning bør nedfelles i forskrift og ikke i lov. Dette vil gi en bedre sammenheng i regelverket all den tid øvrige bestemmelser knyttet til varsling og rapportering foreslås nedfelt i forskrift. Departementet ser det som naturlig at slike varslingsbestemmelser også bør omfatte beskrivelser av hvem varsel skal rettes til, og hvordan varselet skal følges opp. På samme måte mener departementet at varsling til politiet og eventuelt andre relevante instanser burde reguleres i forskrift og ikke i loven.

Statens jernbanetilsyn tar opp et viktig poeng når det gjelder varsling og rapportering og taushetsplikt. Dette vil bli nærmere vurdert under kapittelet om taushetsplikt i punkt 10.4.

8.2.2 Initielle vurderinger

8.2.2.1 Gjeldende rett

Dagens forskrift har ingen bestemmelser som regulerer hvordan undersøkelsesmyndigheten skal igangsette sitt arbeid når en ulykke eller hendelse inntreffer, men nøyer seg med å oppstille hvilke vilkår som må foreligge for at undersøkelseskommisjoner skal eller kan nedsettes.

I henhold til dagens praksis blir det på bakgrunn av varselet som mottas av Forsvarets operative hovedkvarter (FOH), se punkt 8.2.11. over, utarbeidet en anbefaling til sjef FOH om hvorvidt undersøkelse bør iverksettes eller ikke. Dersom sjef FOH, i kraft av å være undersøkelsesmyndighet i Forsvaret, beslutter at en undersøkelse skal iverksettes, gis den aktuelle forsvarsgren i oppdrag å fremskaffe kommisjonsleder og medlemmer. Når slike er utnevnt blir det utarbeidet et oppdragsskriv med mandat, og kommisjonen kan starte sitt arbeid.

8.2.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslår å innføre en egen bestemmelse i § 11 første ledd som pålegger undersøkelsesmyndigheten, når den mottar varsel etter § 7, en plikt til å vurdere hvorvidt lovens vilkår for å nedsette undersøkelseskommisjon er oppfylt. På denne måten ønsker man å sikre at undersøkelsesmyndigheten inntar en aktiv rolle på et tidlig tidspunkt. Dette vil bidra til at undersøkelsesmyndigheten involveres i alle alvorlige hendelsesforløp som utspiller seg i Forsvaret, samt at man sikrer en raskest mulig igangsettelse av undersøkelsesarbeidet i de sakene der dette er aktuelt. At vurderingen skal finne sted «uten ugrunnet opphold» innebærer at undersøkelsesmyndigheten ikke kan la noe tid gå til spille før den foretar sin vurdering. Samtidig legges det i høringsnotatet ikke opp til å etablere noen vaktordning med nærmere fastsatt reaksjonstid i loven. Normal tidsbruk vil derfor måtte tillates.

8.2.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvaret og Forsvarets havarikommisjon (FHK) reagerer på at det ikke legges opp til å etablere en vaktordning med nærmere angitt reaksjonstid. Forsvaret gjengir innspill fra FHK i sitt høringssvar:

«Forsvarsstaben er enig med FHK i at det er lite samsvar med bestemmelsen om at kommisjonens arbeid må iverksettes uten unødig opphør, og den konkrete føringen om at det ikke skal legges til rette for en vaktordning. Innretning på hvordan varsling og iverksetting av undersøkelser skal foregå, bør det overlates til forsvarssjefen å bestemme.»

8.2.2.4 Departementets vurderinger

Departementet viser til vurderingen i punkt 8.2.1.4. over, der alle bestemmelser som omhandler plikter og rutiner for varsling foreslås nedfelt i forskrift. Departementet har av lovtekniske årsaker strøket henvisningen til § 7 fra utkastet til § 11 første ledd. Lovforslagets § 7 er en forskriftsbestemmelse, og det passer derfor mindre godt å henvise til denne. Departementet viderefører for øvrig de vurderinger som følger av høringsnotatet.

8.3 Skadested og bevissikring

8.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift fra 1995 kapittel II Øyeblikkelige tiltak regulerer ansvar og plikter for militære sjefer som har tilknytning til et ulykkessted, eller som befinner seg i nærheten av dette. Forskriftens § 3 regulerer plikt for den avdelingssjef som er rammet til å varsle, igangsette nødvendige redningstiltak, sikre bevis og nødvendig bistand til pårørende og berørte mv.

8.3.2 Høringsnotatet

Etter å ha foretatt en nærmere gjennomgang av pliktene i forskriftens § 3, uttrykker departementet i høringsnotatet at det hefter en viss uklarhet rundt hvem som faktisk er tillagt en plikt til å utøve hvilke tiltak etter bestemmelsen. Dessuten mener departementet at pliktene delvis er lagt til uriktig nivå i hjemmelshierarkiet i Forsvaret. Til illustrasjon benyttes begrepet «avdelingssjef» i forskriftens § 3, uten at dette har et klart definert innhold. Videre er ansvar for bistand til pårørende og andre trengende lagt til dette nivået. Departementet fremhever i høringsnotatet at dette normalt er et ansvar som plasseres på et høyere nivå i Forsvaret, slik som til nærmeste sjef for driftsenhet i Forsvaret (DIF-sjef). DIF-nivå er styringsnivået under forsvarsledelsen.

Departementet foreslår i høringsnotatet å regulere detaljene om skadestedsledelse og bevissikring i forskrift, fremfor i loven. Enkelte grunnleggende plikter foreslås imidlertid fastsatt i lovforslagets § 8. Utkast til § 8 oppstiller enkelte klare plikter som pålegges «eldste tilstedeværende befal», som erstatter begrepet «avdelingssjef» fra forskriften.

Høringsnotatet understreker at de alminnelige prinsipper for redningsarbeid for øvrig vil ligge til grunn, og lovforslaget har ikke til hensikt å foreslå endringer i så måte. Ved store ulykker vil nødetatene organisere seg etter gjeldende regelverk. Skadestedsleder koordinerer og leder innsatsen på skadestedet, normalt vil dette være en erfaren polititjenestemann, jf. politiloven § 27. Under seg vil skadestedslederen ha fagledere som igjen leder innsatsen fra sine etater, slik som medisinsk og brannfaglig bistand. Militært personell vil kunne fungere som skadestedsleder frem til politiet ankommer stedet.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Generaladvokatenog riksadvokaten understreker i sine høringssvar behovet for åstedsdisiplin. Generaladvokaten uttaler i så måte:

«[…] det er viktig å ha klare retningslinjer/kjøreregler for hvem som har tilgang til et åsted (ulykkessted) og når man har slik tilgang. I saker hvor det potensielt kan foreligge et refsbart eller straffbart forhold er det viktig at undersøkelseskommisjonen ikke foretar seg noe som kan hindre eventuell bevissikring og annet som skal foretas av kompetent etterforskningspersonell.»

Generaladvokaten anbefaler i forlengelsen av dette at loven inneholder en nærmere beskrivelse av undersøkelsesmyndighetens forhold til etterforskning, eventuelt at dette gjøres i forskrift:

«Det bør fremgå at undersøkelseskommisjonen må koordinere/avklare sitt arbeid på et ulykkessted med politiet/militærpolitiet, som må ha fortrinnsrett av bevissikringshensyn når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart eller refsbart forhold jf. straffeprosessloven § 224 og Instruks for militærpolitiets virksomhet i fredstid punkt 52.»

Generaladvokaten savner dessuten en nærmere redegjørelse for hvordan undersøkelseskommisjonene skal forholde seg til straffeprosessloven § 216 som gir politiet adgang til å avstenge bestemte områder, forby flytting osv. av bestemte gjenstander for å sikre bevis. Generaladvokaten antar at undersøkelseskommisjoner relativt hyppig vil undersøke hendelser hvor det enten er foretatt formell avsperring eller lignende som nevnt i § 216, og etterspør en avklaring opp mot potensiell etterforskning.

Riksadvokaten uttaler på sin side:

«Politiets bevissikring må som utgangspunkt gjennomføres upåvirket av om det vil bli foretatt en kommisjonsundersøkelse eller ikke. All ferdsel og arbeid på et åsted stiller krav til åstedsdisiplin slik at sentrale bevis ikke ødelegges eller forringes. I et strafferettslig perspektiv og for å opprettholde et åsteds nødvendige bevisverdi vil det være av avgjørende betydning at politiet sikres kontroll og styring over både åsted og gjenstandsbevis.»

8.3.4 Departementets vurderinger

Departementet viser til punkt 5.3.4. over, der det understrekes at forholdet mellom undersøkelser og etterforskning bør reguleres nærmere i forskrift. En slik regulering har først og fremst en praktisk side, og departementet støtter generaladvokaten og riksadvokatens oppfordring til godt samarbeid og god åstedsdisiplin. Departementet anerkjenner i denne forbindelse de behov for grensedragning som trekkes frem av høringsinstansene, og mener at dette i sin helhet bør dekkes i forskrift. Denne bør utarbeides i samråd med berørte aktører.

Departementet vil tilføye at man i forslag til lovtekst har endret begrepet «skadestedsledelse», som anvendt i overskriften til § 8 i høringsrunden, til «skadested» i forslaget til lovtekst her. Dette skyldes at man er gjort oppmerksom på at begrepet «skadestedsledelse» er et innarbeidet begrep med et nærmere bestemt innhold. Det er fra departementets side ikke ønskelig å skape mulige tolkningstvil ved å bruke innarbeidede begreper i nye sammenhenger.

Begrepet «eldste tilstedeværende befal» er også endret siden høringsrunden til å være «den tilstedeværende med høyest militær grad». Dette har sammenheng med den nylige endringen i ordningen for militært tilsatte i 2015. Etter denne endringen vil ikke lenger begrepet «befal» være dekkende.

8.4 Undersøkelser

8.4.1 Vilkår

8.4.1.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende forskrift skal undersøkelseskommisjon nedsettes ved enhver ulykke innen Forsvaret, samt når Forsvaret er innblandet i en ulykke, og dette har medført tap av menneskeliv eller alvorlig personskade eller omfattende skade på eller tap av militær eller sivil eiendom. Når nærmere undersøkelse av et årsaksforhold er ønskelig kan undersøkelseskommisjon også nedsettes i andre tilfeller. Adgangen til å nedsette undersøkelseskommisjon er følgelig vid, men forskriften sikrer at kommisjon alltid skal nedsettes i de mest alvorlige tilfellene.

Forskriftens § 1 fjerde ledd angir at enkelte bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse «også ved andre ulykker og hendelser som ønskes undersøkt». Fjerde ledd andre punktum angir at «den sjef som beordrer undersøkelsen avgjør hvordan undersøkelsen skal skje». Som redegjort for i punkt 8.1.1 er det flere enn undersøkelsesmyndigheten som har myndighet til å nedsette kommisjon, jf. forskriftens § 5. Forskriften opererer således med ulike typer undersøkelser, der det varierer hvilke av bestemmelsene i forskriften som kommer til anvendelse.

8.4.1.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet følger stort sett fremgangsmåten fra eksisterende forskrift, og oppstiller forslag til vilkår for når undersøkelseskommisjoner skal nedsettes. Vilkårene viderefører i all hovedsak prinsippene i gjeldende regelverk.

Samtidig fremhever høringsnotatet at ønsket om en profesjonalisering av undersøkelsesarbeidet har medført et behov for å rydde opp i uklarheter i gjeldende regelverk, slik som i forskriftens § 1 fjerde ledd.

Departementet fremhever i høringsnotatet at utgangspunktet bør være klart. Enkelte situasjoner som oppstår i utøvelsen av Forsvarets virksomhet er så alvorlige at de alltid må underkastes grundige undersøkelser for å finne frem til årsakene bak det som har skjedd. Dette er i første rekke der menneskeliv går tapt, eller der en ulykke har ført til alvorlig skade på en persons kropp eller helse.

Departementet har i høringsnotatet valgt å bruke begrepet «alvorlig skade», som er samme begrep som i arbeidsmiljøloven § 5-2, for å angi alvorlighetsgraden av skade på person. Dette er gjort for å knytte vilkåret opp mot en allerede eksisterende standard, som det eksisterer mye praksis rundt. Hensikten med å legge terskelen såpass høyt er at det er ønskelig å begrense de tilfeller der undersøkelsesmyndigheten er pålagt å igangsette undersøkelser til de mest alvorlige sakene. Hensynet til tilgjengelige ressurser, og ikke minst hensynet til undersøkelsesmyndighetens skjønnsmessige adgang til selv å avgjøre hvilke undersøkelser som har størst mulig læringspotensial, tilsier en slik løsning.

De alvorligste tilfellene av skade på materiell dekkes også av plikten til å iverksette undersøkelser. Vilkåret er at en ulykke har medført omfattende skade på, eller tap av, militær eller sivil eiendom.

Videre oppstilles det en plikt til å nedsette undersøkelseskommisjon ved alvorlige hendelser, som definert i lovforslaget § 3 første ledd bokstav c. En alvorlig hendelse kan også kalles en «nestenulykke». I mange tilfeller vil et tilnærmet likt hendelsesforløp kunne få svært forskjellig utfall, kun basert på små ulikheter i faktum. I disse tilfellene vil det være like mye lærdom å hente, som der ulykken er et faktum. Om det er flaks eller en rask, riktig manøvrering som gjør at ulykken ble unngått, er skadepotensialet fortsatt stort, og det fremstår etter departementets syn ikke som riktig at man bare skal høste lærdom av de sakene som hadde et alvorlig utfall, der skadepotensialet i utgangspunktet var det samme.

Ut over de lovpålagte kriteriene der undersøkelser alltid skal iverksettes, gis undersøkelsesmyndigheten en skjønnsmessig adgang til å undersøke også andre årsaksforhold, dersom myndigheten ut fra en konkret vurdering finner det ønskelig, jf. det som i høringsnotatet er utkast til § 12, tredje ledd. Departementet foreslår imidlertid i høringsnotatet at det gis visse føringer for undersøkelsesmyndighetens prioriteringer, i tråd med lovens formål.

Forslaget går ut på at undersøkelsesmyndigheten i sin vurdering særlig skal legge vekt på hvilken lærdom undersøkelsen forventes å gi med tanke på å forbedre sikkerheten i Forsvaret, og hendelsens alvorlighetsgrad. Med alvorlighetsgrad er det ikke nødvendigvis et krav om at utfallet av hendelsen var av alvorlig art, men snarere hvor stort potensiale hendelsen hadde til å forårsake et alvorlig resultat. Et ytterligere kriterium er hvorvidt episoden viser seg å inngå i en serie av ulykker eller hendelser. Undersøkelseskommisjonen bør ha særlig fokus på å avdekke systemfeil eller årsaksforhold som viser seg å dukke opp gjentatte ganger, og som har et stort skadepotensiale.

Samtidig som undersøkelsesmyndigheten tilkjennes en forholdsvis vid adgang til å undersøke hendelser i Forsvaret, har undersøkelsesmyndigheten samtidig ansvar for at undersøkelsene utføres på en forsvarlig måte, at saksbehandlingsregler overholdes, og at kostnadene holdes innenfor gitte budsjettrammer. Departementet fremhever i høringsnotatet at disse momentene må veies opp mot hvor mange undersøkelser myndigheten vil ha mulighet til å igangsette, ut over de lovpålagte etter § 12 første og andre ledd.

8.4.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvaret og Forsvarets havarikommisjon (FHK) påpeker at høringsnotatet ikke belyser muligheter og hjemmelsgrunnlag for ansvarlige sjefer i Forsvaret til å nedsette kommisjon når slik ikke nedsettes av undersøkelsesmyndigheten:

«Det kan være mange grunner til at undersøkelsesmyndigheten ikke setter ned en kommisjon for en hendelse gitt vilkår for behov utover det lovpålagte etter § 12. Dersom en ansvarlig sjef mener at en nestenulykke har stort skadepotensiale, og undersøkelsesmyndigheten samtykker, må denne sjef vite om disse bestemmelsene skal ligge til grunn for en egen undersøkelse, herunder hvordan man forholder seg til forklaringsplikten i loven mv.»

Forsvarets havarikommisjon understreker at etter forskriften fra 1995 hadde generalinspektører og høyere myndighet adgang til å nedsette undersøkelseskommisjon. FHK etterspør en nærmere redegjørelse for hvilke undersøkelser en sjef på et gitt nivå i Forsvaret kan igangsette, og hvem som har det faglige ansvaret for undersøkelsene, derunder om undersøkelsesmyndigheten skal ha et overordnet ansvar for undersøkelser den ikke selv iverksetter.

Forsvaret og Forsvarets havarikommisjon ønsker inntatt følgende forslag til lovtekst:

«Dersom undersøkelsesmyndigheten ikke iverksetter en undersøkelse kan ansvarlig sjef, i samråd med undersøkelsesmyndigheten, iverksette undersøkelse av hendelser innenfor egen organisasjon, med hjemmel i denne loven og dertil hørende bestemmelser.

Denne lovens bestemmelser står ikke i veien for at ansvarlig sjef kan iverksette interne undersøkelser innenfor sin egen organisasjon, i samråd med undersøkelsesmyndigheten og dersom denne ikke setter ned en kommisjon eller undersøkelse.»

Arbeidstilsynet fremhever det som ønskelig at også alvorlige hendelser omfattes av lovforslaget.

«Vi ser det som positivt at en undersøkelseskommisjon ikke bare skal nedsettes ved ulykker, men også ved alvorlige hendelser (§ 12).»

8.4.1.4 Departementets vurderinger

Departementet har ønsket å rydde opp i aktørbildet, og ønsker ikke å videreføre ordningen for nedsettelse av undersøkelseskommisjon som følger av dagens forskrift §§ 5 og 1. Etter departementets syn fremstår dagens ordning som uoversiktlig, og man ønsker i større grad å institusjonalisere undersøkelsene, samt plassere ansvaret for at disse gjennomføres, hos én instans.

Samtidig anerkjenner departementet at det vil være flere hendelser som undersøkelsesmyndigheten av ulike årsaker ikke får undersøkt. I disse tilfellene er det naturlig at Forsvaret selv gjennomgår det inntrufne etter egne regler og prosedyrer for å hente lærdom fra det som er skjedd. Departementet støtter ikke forslaget fra Forsvaret og Forsvarets havarikommisjon om at lovforslagets hjemler, derunder virkemidler for å sikre at undersøkelsesmyndigheten mottar flest mulig opplysninger som redegjort for i kapittel 10, skal kunne delegeres til ansvarlige sjefer i Forsvaret. For det første gjelder dette forholdsvis inngripende virkemidler, fastsatt ved lov, slik som forklaringsplikt. Myndigheten til å avkreve forklaringer er tillagt undersøkelsesmyndigheten, og skal ikke kunne delegeres. Videre vil en delegering av slik myndighet stride med kravet til uavhengighet som behandlet i kapittel 7 i denne proposisjonen, og ikke være forenlig med den organisering av undersøkelsesmyndigheten som det legges opp til. Til sammenligning har ikke tilsynsmyndigheter eller andre aktører i sivil transportsektor tilsvarende regelsett for de undersøkelsene de utøver på sitt fagfelt, disse er forbeholdt undersøkelsesmyndigheten, det vil si Statens havarikommisjon for transport.

Departementet har etter en nærmere gjennomgang gjort enkelte redaksjonelle endringer i lovteksten i utkast til § 12. Fremfor å angi vilkårene for når en undersøkelseskommisjon skal nedsettes, har departementet funnet det mer hensiktsmessig å angi vilkårene for hvilke ulykker og hendelser som skal undersøkes. Hvordan undersøkelsesmyndigheten organiserer undersøkelsesarbeidet er mer egnet til å reguleres i forskrift.

Videre er utkast til første og andre ledd i § 12 slått sammen og forenklet. Angivelsen av hva som utgjør ulykker og hendelser som undersøkelsesmyndigheten plikter å undersøke er de samme som i høringsrunden, men bestemmelsen må nå leses sammen med definisjonsbestemmelsen i lovutkastet § 3. I § 3 brukes begrepet «alvorlig personskade». Det er fortsatt meningen at vilkåret skal tolkes i tråd med standarden i arbeidsmiljøloven § 5-2.

I tillegg er utkast til § 12, 4. ledd om plikten til å utforme et mandat som gir føringer for undersøkelseskommisjonens arbeid og fremdrift i den konkrete saken, slik dette var formulert i høringsrunden, innarbeidet i utkast til § 14.

8.4.2 Unntak

8.4.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift lister opp de tilfeller der undersøkelseskommisjon kan unnlates nedsatt i § 5 andre ledd. Dette er ved trafikkulykke når sivilt kjøretøy er innblandet, ved brann som etterforskes av politiet, ved skipsulykke hvor sjøforklaring holdes (i dag vil dette tilsvare undersøkelser av sjøulykker utført av Statens havarikommisjon for transport) og når høyere myndighet nedsetter undersøkelseskommisjon.

8.4.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslår i høringsnotatet at undersøkelseskommisjon kan unnlates nedsatt dersom en annen myndighet undersøker det inntrufne med ulykkesforebyggende formål. Bestemmelsen er formulert som en «kan»-regel, det foreslås således en adgang, men ikke en plikt, for undersøkelsesmyndigheten til å la være å nedsette kommisjon i disse tilfeller.

Departementet fremhever i høringsnotatet at det vil være en unødvendig bruk av ressurser å nedsette en egen militær undersøkelseskommisjon dersom et forhold allerede undersøkes av en annen myndighet, som har et ulykkesforebyggende formål med undersøkelsene, og der ikke særskilte militære hensyn tilsier separat undersøkelse. Et typisk eksempel her vil være at sivile myndigheter, som Statens havarikommisjon for transport, allerede undersøker ulykken eller hendelsen. Det avgjørende kriteriet er at undersøkelsesarbeidet allerede er betryggende ivaretatt av andre kompetente myndigheter, og at Forsvarets behov for informasjonsinnhenting og innsikt i årsakene bak det inntrufne anses som tilstrekkelig ivaretatt.

8.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen høringsinstanser som kommenterer dette spørsmålet direkte.

8.4.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører synspunktene som formulert i høringsnotatet og forslaget til lovtekst i det som i lovproposisjonen er formulert som § 12 tredje ledd.

8.4.3 Andre myndigheters adgang til å nedsette eller oppheve undersøkelseskommisjon

8.4.3.1 Gjeldende rett

Som redegjort for over er det flere instanser som har adgang til å nedsette undersøkelseskommisjon etter dagens regelverk. Både undersøkelsesmyndigheten, forsvarssjefen, generalinspektørene, sjefer for fellesinstitusjoner og forvaltninger i Forsvaret er alle etter nærmere vilkår gitt slik myndighet i forskriftens § 5 første ledd.

8.4.3.2 Høringsnotatet

Lovforslaget foreslår å stramme inn adgangen til å nedsette undersøkelseskommisjon, og gir den faste undersøkelsesmyndigheten primæradgang til dette. I høringsnotatet fremheves det at det likevel kan tenkes tilfeller der undersøkelsesmyndigheten av ulike årsaker ikke nedsetter en kommisjon, men der øverste myndighet i Forsvaret ser seg tjent med at et forhold undersøkes. Som øverste ansvarlig for sikkerheten i Forsvaret, kan forsvarssjefen ha et legitimt ønske om at et forhold blir undersøkt av undersøkelsesmyndigheten.

Utkast til § 13 første ledd er ment å dekke disse tilfellene. Som følge av at forsvarssjefen, etter den organisatoriske forankring det ble lagt opp til i høringsnotatet, ikke ville hatt myndighet til å instruere undersøkelsesmyndigheten til å igangsette undersøkelser, ble det ansett nødvendig med en egen hjemmel for å sikre en slik adgang.

Det fremheves i høringsnotatet at bestemmelsen er ment som en unntaksregel som skulle søke å sikre at forhold som er av betydning for sikkerheten i Forsvaret blir undersøkt. De øvrige bestemmelser som gjelder for undersøkelsesarbeidet vil komme til anvendelse, selv om det er forsvarssjefen som etter forslaget faktisk ville stå for nedsettelsen av undersøkelseskommisjon. Det presiseres videre i høringsnotatet at selv om forsvarssjefen ble foreslått gitt adgang til å nedsette en kommisjon, ville han ikke ha adgang til å stanse eller på annen måte hindre undersøkelsesmyndigheten i å nedsette en kommisjon etter lovforslaget.

Høringsnotatet foreslår også at Forsvarsdepartementet i særskilte unntakstilfeller gis adgang til å begrense mandatet til en undersøkelseskommisjon, eller i ytterste konsekvens, dersom slik kommisjon er oppnevnt, stanse dennes videre arbeid, jf. utkast til § 13 andre ledd. Svært unntaksvis vil sentrale sikkerhetspolitiske hensyn eller forholdet til annen stat kunne tilsi at man utviser varsomhet med å sette i gang undersøkelser av et hendelsesforløp. Departementet foreslår derfor i høringsnotatet en slik snever unntaksregel dersom forholdet til andre land eller vesentlige sikkerhetspolitiske interesser står på spill. Det understrekes at denne adgangen er ment som en sikkerhetsventil, og vil bare kunne brukes i snevre unntakstilfeller dersom det foreligger en reell frykt for at Norges sikkerhetspolitiske interesser vil lide dersom undersøkelsene fortsetter.

Dersom det er mulig å fortsette undersøkelsene uten at de sikkerhetspolitiske interessene vil ta skade, presiseres det at Forsvarsdepartementet skal begrense seg til å tilpasse undersøkelseskommisjonen sitt mandat til dette, fremfor å stanse undersøkelsene som sådan. Det oppfordres også, så fremt det anses som mulig, til å gå i dialog med aktuelle aktører for å søke å finne en løsning på problemet.

8.4.3.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarets havarikommisjon (FHK) mener det er uklarheter i høringsnotatet knyttet til hvordan en kommisjon skal nedsettes av forsvarssjefen. Som følge av at forsvarssjefen ikke kan instruere undersøkelsesmyndigheten, og det kun er undersøkelsesmyndigheten som kan nedsette kommisjon etter § 12, stiller Forsvarets havarikommisjon spørsmål om forsvarssjefen gjør seg selv til undersøkelsesmyndighet for anledningen, og i så fall om de andre pliktene som ligger til undersøkelsesmyndigheten tilfaller forsvarssjefen.

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL) stiller i sitt høringssvar spørsmålstegn ved undersøkelsesmyndighetens uavhengighet når man oppstiller unntaksregler slik som i utkast til § 13:

«KOL har forståelse for nødvendigheten av lovens § 13, men denne paragrafen bidrar ikke til troverdighet gjennom uavhengighet når forsvarssjefen eller departementet skal gripe inn ut fra konstitusjonelle eller sikkerhetspolitiske hensyn. Dette blir en form for direkte og indirekte instruksjon som synliggjør problemet med denne form for organisering og viser at det ikke er uavhengighet.»

KOL fremhever videre at denne lovbestemmelsen i tillegg reiser spørsmål ved hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for disse undersøkelsene og om de også skal ha utvidet forklaringsplikt, samt grensesnittet til den permanente undersøkelsesmyndigheten.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) uttrykker også skepsis til en slik hjemmel:

«Selv om lovutkastet § 13 […] bare skal brukes som sikkerhetsventil og bare i snevre unntakstilfeller, er dette et eksempel som synliggjør utfordringen Forsvaret står overfor. Uavhengighet forutsetter at ingen har hjemmel til å gripe inn i arbeidet.»

8.4.3.4 Departementets vurderinger

Som følge av at departementet har endret innretning på organiseringen av undersøkelsesmyndighet, se kapittel 7, vil det ikke lenger være aktuelt å gi forsvarssjefen adgang til å igangsette undersøkelser etter forslaget til ny lov her. Forslaget til § 13 første ledd som foreslo å gi forsvarssjefen slik adgang er derfor fjernet fra lovforslaget.

Når det gjelder spørsmålet om uavhengighet er departementet ikke uten videre enig i at utkast til § 13 er problematisk. Til illustrasjon har Samferdselsdepartementet adgang til å pålegge undersøkelsesmyndigheten å foreta undersøkelser knyttet til sivil luftfart etter forskrift om offentlig undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser innen sivil luftfart av 19. desember 2014 nr. 1848 § 4 andre ledd andre punktum.

Departementet står fast ved forslaget til unntak knyttet til sikkerhetspolitiske interesser. For det første må det understrekes at spørsmålet etter alt å dømme vil komme på spissen i ytterst få tilfeller. Den sikkerhetspolitiske dimensjonen vurderes imidlertid som så sentral i disse særskilte tilfellene, at det er departementets klare syn at disse må få forrang i form av en snever unntaksregel. Departementet ønsker igjen å understreke at det må svært mye til før vilkårene i § 13 vurderes oppfylt.

8.5 Undersøkelsesmyndighetens sammensetning

8.5.1 Gjeldende rett

En undersøkelseskommisjon utpekt etter dagens regelverk skal ha minst tre medlemmer hvorav én skal være leder, jf. forskriften § 6 første ledd. Lederen skal være en offiser med minimum samme grad og ansiennitet som den som på grunn av direkte befatning med ulykken eller hendelsen får sitt forhold undersøkt. Det skal også være en offiser med erfaring fra samme tjenestefelt. Ved personskade skal lokalt arbeidsmiljøutvalg (AMU) gis anledning til å oppnevne medlem i kommisjonen, alternativt en tillitsvalgt eller annen representant for den personellkategorien den skadde tilhører. Dersom vernepliktig menig, korporal eller tilsvarende har hatt direkte befatning med ulykken eller hendelsen, skal en tillitsvalgt eller annen representant for denne personellkategori i alle tilfelle gis anledning til delta. Politiet gis også anledning til å delta i undersøkelseskommisjonen, jf. § 6 andre ledd.

I Luftforsvaret finnes det en «pool-ordning» bestående av personell som har kompetanse innen undersøkelsesarbeid. Øvrige deler av Forsvaret har ikke formalisert en slik løsning i samme grad.

Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) utpeker medlemmer til undersøkelseskommisjoner i dialog med blant andre generalinspektørene for forsvarsgrenene. I tillegg skal medlemmer av kommisjonene ha kompetanse innen samme fagfelt som hendelsen omfatter. Det har vist seg at utpekt personell ikke alltid har rett fag- og metodekompetanse til å gjennomføre undersøkelser. Praksis tyder på at det ofte er det personellet som kan frigjøres som blir utpekt som kommisjonsmedlemmer. Vedkommende får oppgaven i tillegg til sin vanlige jobb.

Forsvaret tilbyr i dag ingen felles utdanning for personell som inngår i undersøkelseskommisjoner. Det finnes enkeltstående kurs, men det foreligger ingen kompetansekrav for deltakelse på disse.

Når undersøkelseskommisjoner oppnevnes, beskrives vanligvis også administrative forhold, herunder økonomi. Deltakelse i undersøkelseskommisjoner kan oppfattes som en ekstrabelastning for personellet fordi dette må gjøres i tillegg til eksisterende arbeidsoppgaver. Dette medfører at det tidvis er vanskelig å rekruttere, igangsette og gjennomføre undersøkelser på en rask og effektiv måte.

8.5.2 Høringsnotatet

Departementet foreslår i lovforslaget § 14 at krav til undersøkelseskommisjonens sammensetning og antall fastsettes nærmere i forskrift. Departementet har likevel funnet det hensiktsmessig å innhente høringsinstansenes synspunkter på enkelte overordnede vurderinger rundt dette temaet.

Departementet understreker i høringsnotatet at et vesentlig formål med undersøkelsesarbeidet er kunnskapsinnhenting, der man vektlegger og sikrer en åpen rapporteringskultur og et vern mot selvinkriminering. Følgelig fremhever departementet i høringsnotatet at det viktigste er at mest mulig kompetent personell deltar i undersøkelseskommisjonen, fremfor hvilke interesser medlemmene i den enkelte kommisjonen representerer. Departementet ønsker derfor at det stilles krav til særskilt undersøkelseskompetanse. Etter departementets syn bør dette være det avgjørende kriteriet ved sammensetning av kommisjonen. Hvilken kompetanse som vil være etterspurt, vil avhenge av hva slags type ulykke eller hendelse man står overfor. Departementet foreslår videre i høringsnotatet at det bør etableres en «pool» med fagkompetent personell i Forsvaret, som har gjennomgått et spesielt utdannings- og treningsprogram i tråd med et regime for sertifisering av kommisjonsmedlemmer. I forlengelsen av en slik ordning blir det fremhevet i høringsnotatet at Forsvaret eventuelt må vurdere om det er nødvendig å disponere personell med riktig kompetanse til å delta i slikt arbeid.

De ulike fagforeningene foreslås ikke involvert i selve undersøkelsesarbeidet, men disse vil gis anledning til å få gjennomgå og kommentere på utkastet til undersøkelsesrapport etter lovforslaget § 22, jf. § 18.

Som redegjort for over i punkt 4.3.5 ønsker departementet at militærpolitiet ikke lenger skal benyttes til å oppta forklaringer fra personer som møter for undersøkelseskommisjonen, slik som har vært praksis etter gjeldende forskrift. Militærpoliti eller alminnelig politi skal heller ikke stille med representant i undersøkelseskommisjonen. Dette vil sikre tettere skott mellom undersøkelsesarbeid og etterforskning.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten uttrykker forståelse for at politiet ikke lenger vil være representert i undersøkelseskommisjoner, i tråd med de prinsippene for undersøkelser som gjennomsyrer lovforslaget. Samme høringsinstans trekker frem hensynet til uavhengighet for kommisjonens medlemmer:

«Hensynet til uavhengighet bør gjelde både i forhold til hvilke medlemmer som skal oppnevnes og kommisjonens arbeid og organisering. Habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven §§ 6 følgende bør kunne gis anvendelse så langt de passer ved oppnevning av kommisjonens medlemmer. En viser også til domstolsloven §§ 106 og 108 om habilitetskrav til dommere.»

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL) anfører at å benytte kommisjonsmedlemmer som kommer fra en «pool» i Forsvaret kan bidra til at undersøkelsesarbeidet fremstår som mindre uavhengig og at habiliteten til medlemmene kan settes på prøve. KOL uttrykker samtidig at dersom undersøkelsesmyndigheten organisatorisk legges under Forsvarsdepartementet, vil dette gi større grad av ekstern tillit og troverdighet til undersøkelsesarbeidet.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) er negative til en ordning der undersøkelsesoffiserer hentes fra Forsvaret:

«SHT mener videre at kommisjonsmedlemmer hentet fra en pool internt i Forsvaret forsterker inntrykket av at kommisjonsarbeidet fremstår som en interngransking. Habiliteten til medlemmene kan blant annet ofte settes på prøve.»

8.5.4 Departementets vurderinger

Forholdet til forvaltningsretten følger av punkt 4.1. Det følger av denne redegjørelsen at forvaltningslovens habilitetsbestemmelser kommer til anvendelse. Alminnelige habilitetsbetraktninger må derfor gjøres ved utnevnelse av undersøkelseskommisjon som påpekt av riksadvokaten.

Når det gjelder bruken av personell plukket ut fra en «pool» i Forsvaret vil departementet bemerke at dette opprinnelig var ment som et kompetansehevende tiltak sammenlignet med dagens ordning. Å gi utvalgt personell kvalifisert opplæring og sertifisering i undersøkelsesarbeid har vært etterspurt fra Forsvarets side – både for å heve kvaliteten på undersøkelsene – men også for å sikre at man har kompetent personell tilgjengelig i undersøkelsesøyemed. Dessuten at undersøkelsene ikke lenger skal utføres i tillegg til vanlig jobb, men at det legges til rette for systemer som sikrer at personellet kan frigis i den perioden undersøkelsesarbeidet pågår.

Som nevnt i høringsnotatet foreslår departementet at undersøkelseskommisjonens sammensetning fastsettes nærmere i forskrift. Det anses som lite fleksibelt å fastsette detaljerte bestemmelser i loven om hvilken bakgrunn kommisjonsmedlemmene skal ha.

Departementet mener at det at militært ansatte deltar i undersøkelsesarbeid ikke i seg selv vil undergrave tilliten til undersøkelsesmyndigheten som sådan, all den tid habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven oppfylles. Det er en rekke militært ansatte i Forsvarsdepartementet, samt i underliggende etater som Forsvarets forskningsinstitutt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Disse ansatte har alle sin lojalitet til respektive arbeidsgiver, og det samme vil også gjelde for militært ansatte som deltar i undersøkelsesarbeid for undersøkelsesmyndigheten. Forsvaret har lang erfaring med å undersøke ulykker og hendelser i sektoren, uten at dette har reist spørsmål til integriteten ved undersøkelsene. At undersøkelsesmyndigheten legges til Forsvarsdepartementet øker dessuten avstanden til etaten, som fremhevet av KOL i høringsrunden. Undersøkelsesmyndigheten planlegges opprettet med en sivil lederstilling. Lederen vil være ansvarlig for å påse at de vurderinger som gjøres er faglig funderte og ikke tar utenforliggende hensyn.

Departementet foreslår enkelte endringer i utformingen av forslag til § 14 siden høringsrunden. Utkast til § 14 er en forskriftshjemmel som gir Forsvarsdepartementet adgang til å fastsette nærmere bestemmelser om mandat, arbeid og fremdrift, i tillegg til kompetansekrav til personell mv., forbundet med den enkelte undersøkelse.

8.6 Eldre saker

8.6.1 Gjeldende rett

I dag gjelder det ingen spesielle føringer for hvordan man skal forholde seg til eldre, ikke undersøkte saker eller til gjenåpning av undersøkelser som har vært gjennomført tidligere.

8.6.2 Høringsnotatet

Departementet foreslår i § 11 tredje ledd at undersøkelsesmyndigheten gis adgang til å ta opp tidligere saker til undersøkelse. Dette gjelder uavhengig av om saken er blitt undersøkt tidligere eller ikke. Departementet foreslår imidlertid at det oppstilles to alternative vilkår for at denne retten skal kunne benyttes. Første alternativ er at det fremkommer nye opplysninger av betydning for konklusjonen i saken. Vilkåret må leses slik at disse nye opplysningene må være av en slik art at de kan begrunne bruk av de ressurser, både økonomiske, og beslagleggelse av tilgjengelig arbeidskraft, som vil påløpe for å åpne ny sak. Det andre alternative vilkåret er at tungtveiende hensyn tilsier at saken tas opp igjen. Eksempler på slike tungtveiende hensyn vil være begrunnede henstillinger fra involverte eller pårørende.

Til sammenligning har luftfartsloven § 12-13 og jernbaneundersøkelsesloven § 11 en lignende adgang for undersøkelsesmyndigheten til å undersøke forhold «uten hensyn til tidligere avgjørelser». Det er opp til undersøkelsesmyndighetens skjønn å foreta denne vurderingen, og det oppstilles ingen kriterier ut over dette slik som i lovforslaget her.

Innrettelseshensynet taler for at borgerne på et gitt tidspunkt skal kunne innrette seg etter de beslutninger som er tatt. Departementet mener i dette tilfellet at det ville kunne virke uheldig dersom undersøkelsesmyndigheten gis helt frie tøyler til å ta opp igjen gamle saker. Følgelig er det departementets syn at det vil fremstå som mer skånsomt for de involverte parter at det må foreligge begrunnede årsaker før en sak blir behandlet på nytt. For å ivareta de involvertes ønsker vil en anmodning fra disse være et vektig moment for å undersøke saken på nytt. Det understrekes i høringsnotatet at undersøkelsesmyndigheten likevel hele tiden må ha den løpende ressurssituasjonen for øyet, og en forutsetning for å ta opp igjen gamle saker må være at ressurssituasjonen tillater dette, derunder at det ikke går ut over kapasiteten til å ta seg av nye ulykker og hendelser som måtte inntreffe.

8.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen høringsinstanser som knytter særskilte bemerkninger til dette temaet.

8.6.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører synspunktene som formulert i høringsnotatet samt lovforslaget i utkast til § 11 tredje ledd.