5 Formålsbestemmelse, definisjoner m.m

5.1 Formålsbestemmelse inntatt i loven

5.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift fra 1995 om Regler om tiltak og undersøkelser mv. ved ulykker og hendelser i Forsvaret har ingen generell formålsbestemmelse, men nøyer seg med å angi hva som er formålet med den enkelte undersøkelse som settes i gang. Det heter i forskriften at formålet er å bringe på det rene skadens art, omfang, hendelsesforløpet og ulykkens årsak. Videre er formålet å klarlegge hvilke lover, forskrifter, instrukser eller ordre som gjaldt for den virksomhet eller det oppdrag hvor ulykken inntraff, samt å uttale seg om hva som skal gjøres for å avverge lignende ulykker i fremtiden.

5.1.2 Høringsnotatet

Som det fremgår av gjeldende rett er det først og fremst undersøkelsens formål i snever forstand som beskrives i forskriften. Bestemmelsen er like mye en omtale av undersøkelseskommisjonens oppgaver i det enkelte undersøkelsestilfelle. Departementet fremhever i høringsnotatet behovet for å ta inn en generell og overordnet formålsbestemmelse i loven som vil være styrende for alt arbeid undersøkelsesmyndigheten og hver enkelt undersøkelseskommisjon foretar seg. Forslaget til § 1, der det ulykkesforebyggende sikkerhetsarbeidet trekkes frem som lovens overordnede formål, har derfor grunnleggende betydning for hvordan undersøkelsesarbeidet som sådan er organisert og fundert, og dermed også avgjørende betydning for utformingen av regelsettet. Videre vil formålsbestemmelsen legge klare føringer for tolkningen av bestemmelsene i loven for øvrig. Ved tolkningstvil skal den løsning som best harmonerer med lovens overordnede formål om å forbedre sikkerheten i Forsvaret velges.

Lovforslaget følger på dette området samme system som jernbaneundersøkelsesloven, der en formålsbestemmelse er inntatt i loven.

Utkastet til § 1 hadde i høringsforslaget opprinnelig to ledd. I annet ledd ble det blant annet slått fast at undersøkelsen ikke skal ta stilling til om det foreligger sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar. Etter høringsrunden ble dette leddet vurdert å passe bedre i utkast til § 4, og utgjør derfor i lovproposisjonen forslag til § 4 tredje ledd.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Arbeidstilsynet vektlegger behovet for å ha et helhetlig perspektiv i sikkerhetsarbeidet:

«For å lære av inntrufne ulykker og alvorlige hendelser kan betydningen av å klarlegge både positive og negative årsaksforhold tydeliggjøres. Det er viktig å identifisere uheldige rammebetingelser, svakheter, mangler, svikt og avvik, men også hvilke forhold som fungerte bra og som bidro til å forhindre eller redusere en alvorlig hendelse eller ulykke.»

Riksadvokaten er også positiv til formålsbestemmelsen:

«Riksadvokaten finner det hensiktsmessig at lovforslaget klart presiserer undersøkelsenes formål, og at det klart fremgår at arbeidet ikke har som mål å avdekke strafferettslig skyld eller ansvar. Dette er viktige avklaringer for de som blir berørt av kommisjonens arbeid og i forhold til de forventinger som kan stilles til undersøkelsene.»

5.1.4 Departementets vurderinger

Departementet merker seg at det er relativt få høringsinstanser som kommenterer behovet for en generell formålsbestemmelse direkte. Samtidig er de instansene som nevner dette positive til en slik bestemmelse. Departementet mener at en generell formålsbestemmelse vil være en viktig rettesnor i undersøkelsesarbeidet. Formålsbestemmelsen understreker det helt vesentlige med undersøkelsene, nemlig at man skal bruke tidligere erfaring for å bidra til å øke sikkerheten i Forsvaret for fremtiden. I sine skjønnsmessige vurderinger må derfor undersøkelsesmyndigheten legge den løsning til grunn som er best forenlig med lovens intensjon.

Departementet har vurdert hvorvidt det er å forbedre sikkerheten i Forsvaret eller sikkerheten i forsvarssektoren som er det avgjørende formålet i loven. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at formålet begrenser seg til sikkerheten i Forsvaret. Dette gjelder selv om undersøkelsene som sådan ofte vil kunne foregå i andre etater med nær tilknytning til Forsvaret.

Det er gjort enkelte språklige endringer i utkastet til § 1, men det materielle innholdet er det samme som i høringsrunden. Som beskrevet i punkt 5.1.2 er utkast til § 1 andre ledd flyttet til nytt tredje ledd i utkast til § 4.

5.2 Prinsippet om «åpen rapporteringskultur»

5.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift bygger ikke på en særskilt sikkerhetskultur. Det fremgår riktignok av forskriftens § 9 andre ledd at undersøkelseskommisjonen ikke skal uttale seg om det er grunnlag for disiplinære forføyninger, om det foreligger straffbart forhold eller om erstatningsansvar bør gjøres gjeldende mot noen. Dette synes å være i tråd med tankegangen om at man ikke skal blande et punitivt preg inn i et undersøkelsesarbeid som har ulykkesforebyggende formål. Samtidig oppfordres politiet til å stille med en representant i undersøkelseskommisjonen, jf. forskriftens § 6 andre ledd. Dette synes å samsvare dårlig med oppfatningen av at kommisjonen ikke skal plassere skyld og ansvar. Paragraf 9 andre ledd sier da også etter sin ordlyd at kommisjonen ikke skal uttale seg om mulige straffbare eller erstatningsbetingende forhold, men unnlater å si om dette er noe kommisjonen likevel kan vurdere i løpet av arbeidet.

5.2.2 Høringsnotatet

Bestemmelsen som i høringsnotatet ble foreslått i § 1 andre ledd (i lovproposisjonen flyttet til § 4 tredje ledd) er ikke ulik det som er oppgitt å være formålet med de enkelte undersøkelsene etter dagens forskrift § 9. Samtidig viser en nærmere gjennomgang av forskriftens bestemmelser at det i praksis ofte vil finne sted en sammenblanding mellom undersøkelsesarbeid og vurdering av skyld og ansvar. Høringsnotatet vektlegger derfor at undersøkelsesarbeidet heretter utelukkende bør konsentrere seg om å lete etter direkte og indirekte årsaker bak det inntrufne, uten at spørsmålet om skyld blandes inn.

Departementet viser i høringsnotatet til at de sivile transportlovene bygger på prinsippet om «åpen rapporteringskultur» også kjent som «Just Culture». Dette defineres i EU som1:

«…a culture in which front line operators or others are not punished for actions, omissions or decisions taken by them that are commensurate with their experience and training, but where gross negligence, willful violations and destructive acts are not tolerated.»

Med utgangspunkt i prinsippet om «åpen rapporteringskultur» er formålet å legge til rette for en åpen sfære der viktig sikkerhetsrelatert informasjon deles. Tankegangen er at alle fakta skal på bordet, for dersom det forebyggende sikkerhetsarbeidet skal bli reelt, må også de menneskelige feilene avdekkes. Det ligger i sakens natur at de bakenforliggende menneskelige feilene ofte er langt vanskeligere å identifisere enn de tekniske årsakene bak en ulykke eller hendelse. Den teknologiske utviklingen har dessuten medført at de tekniske innretningene blir mer avanserte og feilene ofte færre, samtidig som man vanskelig kan konstatere den samme reduksjonen i menneskelige feil.

For Forsvarets del er det trolig i forståelsen av samspillet mellom mennesker, organisasjon, materiell, arbeids- og operasjonsmiljø vi har mest å hente, og hvor det største læringspotensialet i det ulykkesforebyggende arbeidet ligger i dag. Dersom personene som har vært involvert i en ulykke eller hendelse frykter sanksjoner dersom de gjør rede for de faktiske forhold, risikerer man at de bakenforliggende årsakene ikke kommer frem i lyset, og at verdifull læring dermed går tapt.

Samtidig innebærer ikke prinsippet om «åpen rapporteringskultur» at alt tolereres. Et sted må grensen trekkes for hva som er akseptabel oppførsel, og det er ikke ønskelig å etablere en kultur der alt er tillatt (på engelsk kalt «no-blame» kultur). Slik departementet ser det vil en slik grensegang også være i overensstemmelse med folks rettsoppfatning. Det er et poeng at kun en liten del av de menneskelige handlinger som innebærer en sikkerhetsrisiko antas å være begått med hensikt (slik som ved kriminell aktivitet, misbruk av rusmidler, sabotasje, skjødesløs framferd mv.). Likevel må ikke vernet av de som forklarer seg gå så langt at det blir umulig å reagere mot opptreden som utgjør en sikkerhetsrisiko, se punkt 10.5.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvaret stiller seg bak innføringen av de prinsipielle linjene i lovforslaget og mener dette gir grunnlag for kvalitetsheving av kommisjonsarbeidet på en måte som er i tråd med moderne sikkerhetstenkning:

«Spesielt er Forsvarsstaben meget fornøyd med innretningen i lovforslaget som implementerer prinsippet om åpen rapporteringskultur (just culture).»

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap trekker frem at de ser det som positivt at prinsippet om «åpen rapporteringskultur» legges til grunn for lovforslaget:

«En slik åpenhet er en viktig forutsetning for læring og utvikling».

5.2.4 Departementets vurderinger

Innføringen av prinsippet om «åpen rapporteringskultur» er et av hovedhensynene bak lovrevisjonen. Åpenhet i undersøkelsesøyemed anses som helt sentralt for å komme til bunns i de bakenforliggende årsaker til ulykker og hendelser som finner sted, derunder systemsvikt og andre mer dypereliggende faktorer. En premiss for åpenhet vil ofte måtte være forvissningen om at det som fortelles kun brukes til undersøkelsesarbeidet, og ikke som del av en punitiv prosess.

Etter en gjennomgang av høringssvarene er det ingen som stiller seg negativ til innføringen av et slikt premiss i undersøkelsesarbeidet i Forsvaret. Snarere tvert imot uttrykker høringsinstansene jevnt over tilfredshet med den modernisering av regelverket som foreslås. De instanser som velger å uttale seg spesifikt om prinsippet «åpen rapporteringskultur» som sitert over, er positive i tilbakemeldingen. Departementet viderefører på denne bakgrunn de vurderinger som er gjort i høringsnotatet, som redegjort for over.

Som nevnt i punkt 5.1.4 og 5.2.2. er utkast til § 1 andre ledd plassert som nytt tredje ledd i § 4. Dette vil gi en bedre indre sammenheng i regelverket, og ligner på løsningen i jernbaneundersøkelsesloven § 3. Denne redaksjonelle endringen vil ikke ha materiell betydning, og momentene som redegjort for over står seg fremdeles.

5.3 Hindre sammenblanding mellom etterforskning og undersøkelser

5.3.1 Gjeldende rett

Undersøkelseskommisjonen skal etter gjeldende forskrift ikke uttale seg om det er grunnlag for disiplinære forføyninger, om det foreligger straffbare forhold eller om erstatningsansvar bør gjøres gjeldende mot noen, jf. forskriftens § 9 andre ledd. Samtidig skal politimesteren i det politidistrikt hvor ulykken eller hendelsen har funnet sted oppfordres til å stille en representant fra politiet som kan delta som medlem av undersøkelseskommisjonen, jf. forskriftens § 6 andre ledd. En slik involvering i undersøkelsesarbeidet innebærer at politiet vil få full tilgang til alle kommisjonens funn og vurderinger i saken.

5.3.2 Høringsnotatet

Det understrekes i høringsnotatet at en klar konsekvens av at formålet med undersøkelsene er ulykkesforebyggende arbeid, er at disse undersøkelsene bør og må foregå parallelt, og ikke sammenblandet med, politiet og militærpolitiets arbeid. Politiet og militærpolitiet etterforsker med tanke på å avdekke straffbare forhold og regelbrudd. Undersøkelseskommisjonen skal kun ha fokus på forebyggelse.

Det som i høringsnotatet var forslag til § 1 andre ledd andre punktum, understreker at undersøkelsene ikke skal ta stilling til om det er grunnlag for disiplinære forføyninger, eller om det foreligger sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar. Dette er tilnærmet likt gjeldende forskrift § 9 andre ledd. Lovforslaget tilføyer imidlertid ettertrykkelig at undersøkelsene også skal foregå uavhengig av annen etterforskning eller undersøkelse som helt eller delvis har slikt formål. Departementet trekker frem i høringsnotatet at i tillegg til den gjeldende plikten om å involvere politiet i kommisjonsarbeidet, så har det funnet sted en praksis der militær påtalemyndighet svært ofte har fått innsyn i undersøkelsesarbeidet fra undersøkelseskommisjonen. Dette materialet har etter det man erfarer blitt brukt som utgangspunkt for å vurdere om det er grunn til å gå videre med saken i disiplinært øyemed. Høringsnotatet understreker at en slik praksis vanskelig kan forenes med forskriftens formål om at undersøkelseskommisjonen ikke skal plassere skyld og ansvar. Følgelig har man i høringsnotatet sett det nødvendig å gjøre regelverket mer helhetlig og konsekvent når man oppretter tettere skott mellom undersøkelsesarbeid og etterforskning.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Generaladvokaten, Riksadvokaten og Kripos uttaler alle i sine høringsinnspill forståelse for at lovforslaget tar sikte på å opprette tettere skott mellom undersøkelsesmyndighetens undersøkelser med sikkerhetsformål, og etterforskning i regi av politiet/militærpolitiet. Samtidig understreker alle instansene viktigheten av å ha klare retningslinjer og samarbeidsrutiner for hvordan et ulykkessted skal håndteres.

Generaladvokaten oppgir at han ikke har innvendinger mot at det opprettes tettere skott mellom undersøkelser og etterforskning, men ønsker å bemerke at det er viktig å ha klare retningslinjer/kjøreregler for hvem som har tilgang til et åsted (ulykkessted) og når man har slik tilgang. Generaladvokaten anbefaler videre at departementet inntar en beskrivelse primært i loven, sekundært i forarbeidene, av undersøkelsesmyndighetens forhold til etterforskning i regi av politiet/militærpolitiet.

Riksadvokaten uttaler at de foreslåtte kommisjonsundersøkelser vil ha viktige grensesnitt mot politi- og påtalemyndighetens virkeområde knyttet til etterforskning av de samme ulykker og hendelser. Dette stiller ifølge riksadvokaten krav til samarbeid og respekt for hverandres virke og myndighet, særlig i forhold til bevissikring av åsted, beslag, tekniske undersøkelser og informasjonsutveksling. Riksadvokaten varsler på denne bakgrunn at han vil vurdere om det vil være behov for rutiner som nærmere regulerer samarbeidet mellom aktørene, etter at lovarbeidet er sluttført. Riksadvokaten uttaler at en parallell undersøkelse og strafferettslig etterforskning av samme ulykke eller hendelse nødvendigvis vil legge beslag på betydelige ressurser. Til nå har politiet som regel vært representert i Forsvarets undersøkelseskommisjoner og har derfor ut fra sitt kjennskap til saken målrettet kunnet identifisere eventuelle normbrudd samt eventuelle sider ved undersøkelsene som ikke har vært utredet godt nok. Riksadvokaten konstaterer at den ordning det legges opp til i lovforslaget vil medføre at sentral informasjon fra undersøkelsesarbeidet ikke lenger vil videreformidles til politiet.

Kripos er opptatt av at politiet skal kunne samarbeide godt med undersøkelseskommisjonene. De understreker at arbeid med ulikt formål må kunne skje parallelt på et skadested. Både etterforskning og undersøkelser vil kunne variere i kompleksitet og omfang, men Kripos understreker at innhenting av informasjon i en tidlig fase vil være avgjørende for begge virksomhetene. Samarbeid mellom virksomhetene må følge de grenser for informasjonsutveksling fra kommisjonen til politiet som oppstilles, men ifølge Kripos er det viktig at det i praksis ikke gjennomføres unødige skranker og tettere skott mot politiet enn nødvendig. Dette gjelder både adgangen til praktisk samarbeid rundt undersøkelser, og mulighetene for deling av informasjon. Kripos understreker det formålstjenlige med å samarbeide om undersøkelser og utvekslingen av faglig relevant informasjon. Kommisjonens særlige kunnskap på området vil blant annet kunne bidra til mer rettet sporsikring, samtidig som også kommisjonen vil kunne be politiet om konkrete tiltak og sikring av bevis. Kripos understreker i denne sammenheng at de ikke kan se at lovforslaget er ment å innskrenke adgangen til samarbeid i forhold til tidligere praksis med kommisjoner. Samtidig er det viktig at nye regler gir forutsigbarhet for adgangen til samarbeid og informasjonsdeling i praksis.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) fremhever viktigheten av godt samarbeid med Forsvaret i undersøkelser relatert til brann og eksplosjonsvern hvor DSB har et særlig ansvar.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttrykker tilfredshet med at det nå i lovs form blir stadfestet at det er undersøkelsen som er målsettingen for undersøkelsesenheten og ikke etterforskning som sådan:

«Det har gjennom lengre tid vært et krav om å skille disse to oppgavene. Dette for å oppnå resultater som kan gi bedre sikkerhet i tjeneste uten at personellet skal føle at de blir etterforsket av en undersøkelseskommisjon.»

5.3.4 Departementets vurderinger

Departementet er tilfreds med at berørte høringsinstanser ønsker velkommen endringene i regelverket som oppstiller tettere skott mellom etterforskning, og undersøkelser med sikkerhetsformål. Denne endringen vil kunne medføre noe merarbeid for politi og militærpoliti, da disse ikke lenger vil kunne trekke på arbeid utført av undersøkelseskommisjoner. Samtidig mener departementet at gevinsten av at undersøkelsesarbeidet rendyrkes, og ikke lenger sammenblandes med etterforskning, vil være et gode som langt på vei oppveier denne ulempen.

Når det gjelder oppfordringene til å ha et godt samarbeid mellom undersøkelseskommisjonen og etterforskere på ulykkesstedet støtter departementet dette. Det er av avgjørende viktighet at de som utfører henholdsvis undersøkelser og etterforskning samarbeider godt og viser respekt for hverandres arbeid. Med bakgrunn i regelverket vil det variere noe i hvilken grad de ulike virksomhetene kan samarbeide om innhenting av bevis. Departementet har imidlertid ikke innvendinger mot at virksomhetene samarbeider i den grad dette er mulig. Departementet vurderer at den nærmere regulering av slikt samarbeid bør nedfelles i forskrift, i samråd med berørte instanser.

Som nevnt under punkt 5.1 og 5.2 er utkast til § 1 andre ledd flyttet til nytt § 4 tredje ledd. Det er ikke gjort innholdsmessige endringer i forslaget til lovtekst siden høringsrunden, og de samme avveininger og hensyn som fremgår av høringsnotatet og høringsinnspillene gjør seg fremdeles gjeldende.

Grensesnittet mot etterforskning og undersøkelser i regi av andre myndigheter kommenteres i mer detalj under punkt 4.3 om lovens virkeområde og punkt 8.3 om skadested og bevissikring.

5.4 Definisjoner

5.4.1 Gjeldende rett

Ulykkesbegrepet defineres ikke nærmere i gjeldende forskrift. Alvorlighetsgraden kommer imidlertid til uttrykk ved at regelverket først kommer til anvendelse dersom en ulykke har medført tap av menneskeliv eller alvorlig personskade, eller ført til omfattende skade på eller tap av militær eller sivil eiendom, jf. forskriftens § 1.

5.4.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet vurderer hvorvidt loven burde inneholde enkelte legaldefinisjoner. Disse vil kunne ha en avklarende funksjon og sikre en felles forståelse av hva som legges i de mest sentrale begrepene i regelverket. Samtidig kan det være krevende å finne en definisjon som både er tilstrekkelig konsis, og som samtidig ikke medfører uforutsette fremtidige konsekvenser.

Etter en nærmere avveining foreslås det i høringsnotatet å innta definisjoner av begrepene «ulykke», «hendelse» og «alvorlig hendelse» i loven, da disse trekkes frem som de mest sentrale begrepene. Varslings- og rapporteringsbestemmelsene i lovforslagets § 7 er knyttet opp til legaldefinisjonene av hva som utgjør en ulykke og hendelse. Slik varslings- og rapporteringsplikt er pålagt en rekke persongrupper i Forsvaret, og det har derfor en verdi i seg selv at innholdet i denne plikten gjøres så entydig og konkret som mulig. Dette vil trolig også bidra til at tallmaterialet som samles inn, og den statistiske oversikten over ulykker og hendelser, har et best mulig grunnlag. Det understrekes imidlertid i høringsnotatet at definisjonene i lovforslaget § 3 ikke angir vilkårene for når en undersøkelseskommisjon skal nedsettes. Disse vilkårene er nedfelt i lovforslagets § 12.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene kommenterer at legaldefinisjoner av sentrale begreper foreslås inntatt i loven.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet registrerer at spørsmålet om legaldefinisjoner ikke blir kommentert nærmere i høringsrunden. Vurderingene i høringsnotatet videreføres. Det er gjort enkelte språklige endringer i lovteksten siden høringsrunden, men disse innebærer ikke materielle endringer. Særlig kan fremheves at lovproposisjonen benytter begrepet alvorlig personskade i utkast til § 3 første ledd bokstav a), fremfor at noen blir alvorlig skadet som opprinnelig foreslått i høringsnotatet. Det er fremdeles meningen at vilkåret tolkes i tråd med standarden i arbeidsmiljøloven § 5-2.

Definisjonene er nærmere drøftet i de spesielle merknadene.