6 Virkeområde

6.1 Saklig virkeområde

6.1.1 Forsvarets virksomhet

6.1.1.1 Gjeldende rett

Forskriften fra 1995 gjelder ved enhver ulykke «innen Forsvaret», samt når Forsvaret på nærmere vilkår har vært innblandet i en ulykke, jf. § 1.

Det har ikke vært praksis for at undersøkelseskommisjoner har vært nedsatt for å undersøke ulykker og hendelser i etater slik som Forsvarsbygg, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) eller Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM).

6.1.1.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet angir at lovens virkeområde er virksomheten i etaten Forsvaret, jf. lovforslagets § 2. Dette omfatter virksomheten i alle avdelinger underlagt forsvarssjefen.

Departementet stiller i høringsnotatet spørsmål ved om også etater med nær tilknytning til Forsvaret, slik som Forsvarsbygg, FFI og NSM, burde omfattes av loven. Ingen av disse etatene er direkte underlagt forsvarssjefen, men alle har grensesnitt mot militær virksomhet eller spiller en sentral rolle opp mot Forsvarets daglige virke.

Forsvarsbygg er et forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdepartementet. Dette er en offentlig eiendomsaktør som bygger, drifter og selger eiendom for Forsvaret. Forsvarsbygg har Forsvaret som største og viktigste kunde, men har også kunder i andre offentlige markeder.

FFI er et tverrfaglig institutt med særlig fokus på høyteknologisk ekspertise. FFI gjennomfører hovedsakelig analyser og utviklingsprosjekter av Forsvarets behov, derunder et sentralt bidrag til Forsvarets langtidsplanlegging, men har også sivilt rettede prosjekter.

NSM er fagmyndigheten som skal koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven. Etaten er tverrsektoriell. Administrativt er NSM underlagt Forsvarsdepartementet. I tillegg rapporterer etaten med faglig ansvarslinje til Justis- og beredskapsdepartementet for oppgaveløsning i sivil sektor, og til Forsvarsdepartementet for militær sektor.

Det trekkes frem i høringsnotatet at arbeidet i nevnte virksomheter hovedsakelig er av sivil karakter. Hovedvirksomheten innebærer således ikke samme skadepotensiale som aktiviteter i Forsvaret for øvrig. Formålet bak normeringen antas derfor å passe mindre godt i disse tilfellene. Samtidig trekkes det frem at etatene utfører enkelte oppgaver som har en klar grenseflate mot Forsvarets virksomhet. Dette vil typisk være drift av skytebaner utført av Forsvarsbygg, eller forskning på våpen og ammunisjon i regi av FFI. Slik aktivitet kan inneha et skadepotensiale av en slik skala at det vil anses rimelig at loven kommer til anvendelse også på disse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn i høringsnotatet at loven kommer til anvendelse på aktivitet som utøves i tilknytning til eller i nær forbindelse med Forsvarets virksomhet. Den konkrete vurdering av om undersøkelser skal igangsettes eller ikke foreslås overlatt til undersøkelsesmyndighetens skjønn etter henholdsvis § 2 og § 12 i lovforslaget.

Høringsnotatet behandler ikke spesifikt spørsmålet om hvorvidt loven skal gjelde for Etterretningstjenestens (E-tjenesten) virksomhet.

6.1.1.3 Høringsinstansenes syn

Generaladvokaten støtter forslaget om at loven under visse forutsetninger gis anvendelse på aktiviteter i etater med særlig tilknytning til Forsvaret:

«Slik lovforslaget er utformet vil dette være tilfredsstillende for å ivareta behovet for undersøkelseskommisjon ved hendelser i disse etatene.»

Generaladvokaten eksemplifiserer dette med å vise til en sprengningsulykke fra 2013 i regi av en av overnevnte etater. Ulykken foranlediget etter generaladvokatens kunnskap ikke nedsettelse av en undersøkelseskommisjon. Dette skyldtes trolig uklarhet rundt ansvarsforhold, rapporteringsrutiner og ansvar for å iverksette undersøkelser. Generaladvokaten antar at slik lovforslaget er utformet ville en undersøkelseskommisjon etter alt å dømme vært nedsatt i et slikt tilfelle.

Forsvaret uttaler seg om hvorvidt Etterretningstjenesten bør omfattes av loven eller ikke. I utgangspunktet er det Forsvarets syn at E-tjenestens virksomhet omfatter en rekke normerte aktiviteter, drift og vedlikehold av blant annet kjøretøy, fartøy og annet materiell. Forsvaret ønsker i denne forbindelse at loven skal bidra til ulykkesforebyggende arbeid i alle avdelinger i Forsvaret, også i E-tjenesten:

«Samtidig oppfatter også Forsvarsstaben at effekten av denne loven må avveies mot effekten av det regimet av andre styrende bestemmelser om E-tjenestens virksomhet. Dette grensesnittet må tas hensyn til og risiko-vurderes i et operativt og ressursmessig kost – nytte perspektiv, dersom det foreslåtte virkeområdet videreføres i lovarbeidet.»

Forsvaret fremhever videre at dersom loven ikke skal få anvendelse på E-tjenestens virksomhet, så må man vurdere å innføre mekanismer som sikrer at undersøkelser av ulykker og hendelser der E-tjenesten er involvert gjennomgås på en måte som oppfyller lovens intensjon i formålsbestemmelsen:

«Eksempelvis kan E-tjenesten pålegges å inneha nødvendig kompetanse, f.eks. undersøkelsesoffiser(er) med utdanning og kvalifikasjoner, som skaper god forutsetning til å undersøke egne ulykker og alvorlige hendelser på en profesjonell måte.»

Etterretningstjenesten fremhever i et eget høringssvar at de, grunnet tjenestens særlige skjermingsbehov og som følge av at en utenlandsetterretningstjeneste som hovedregel vil operere innenfor andre lands jurisdiksjonsområder, bør være unntatt fra lovens saklige virkeområde:

«Under enhver omstendighet mener E-tjenesten at det vil innebære et klart brudd med langvarig praksis og internt bestemmelsesverk i Forsvaret å la den nye loven komme direkte til anvendelse for E-tjenesten, som ikke er begrunnet og som vil medføre en rekke uheldige konsekvenser.»

E-tjenesten legger til grunn at slikt unntak kan videreføres i forskrift til loven, i henhold til forskriftshjemmelen i forslag til § 2, tredje ledd. Anbefalingen er imidlertid at en slik intensjon bør komme klarere frem i forarbeidene, og fortrinnsvis innarbeides i selve lovteksten. E-tjenesten foreslår følgende ny § 2, tredje ledd:

«Loven gjelder ikke for Etterretningstjenestens virksomhet.»

6.1.1.4 Departementets vurdering

Det konkrete eksempelet som trekkes frem av generaladvokaten peker etter departementets syn på et klart behov for at undersøkelser bør kunne iverksettes også for virksomhet som ikke direkte gjelder Forsvarets virksomhet, men som har klare grensesnitt mot denne.

Siden høringsrunden har det dessuten funnet sted en omorganisering i forsvarssektoren som får direkte betydning for lovforslaget her. Endringen går ut på at ansvaret for å planlegge, forvalte og anskaffe forsvarsmateriell ble skilt ut av etaten Forsvaret og opprettet som en egen etat direkte under Forsvarsdepartementet 1. januar 2016. Etaten Forsvarsmateriell har om lag 1.300 ansatte og vil disponere nesten en fjerdedel av forsvarsbudsjettet. Departementet mener at forslaget til virkeområde i § 2, første ledd, andre punktum i tilstrekkelig grad dekker adgangen til å gjennomføre undersøkelser i den nye etaten. Svært mange undersøkelser omfatter materiell, og forvaltningen av Forsvarets materiell vil således være «virksomhet som utføres i tilknytning til eller i nær forbindelse med utøvelsen av Forsvarets virksomhet».

Departementet vil bemerke at dersom undersøkelser skal iverksettes for virksomhet utført utenfor Forsvaret, må undersøkelsesmyndigheten først vurdere hvorvidt vilkårene i utkast til § 2 første ledd andre punktum er oppfylt. Virksomheten må være utøvet i tilknytning til eller i nær forbindelse med utøvelsen av Forsvarets virksomhet. Undersøkelsesmyndigheten vil i denne vurderingen særlig måtte ta stilling til hvilken nærhet det inntrufne har til Forsvarets alminnelige virksomhet, og hvor anvendelig regelverket er på et forhold som det inntrufne. Dersom loven kommer til anvendelse må undersøkelsesmyndigheten på vanlig måte vurdere vilkårene for å igangsette undersøkelser etter lovforslaget § 12. I den skjønnsmessige vurderingen etter § 12 andre ledd må det vurderes hvorvidt undersøkelsene vil bidra til å forbedre sikkerheten i Forsvaret etter lovforslagets § 1. Dersom det inntrufne, inklusive ulykker og alvorlige hendelser etter § 12 første ledd, undersøkes av andre sivile myndigheter slik som Arbeidstilsynet, vil undersøkelsesmyndigheten måtte vurdere om denne sivile undersøkelsen antas tilstrekkelig, og om det fortsatt vil være behov for en egen militærfaglig undersøkelse i tillegg.

Et annet spørsmål som er vurdert på nytt er hvorvidt Etterretningstjenesten skal omfattes av loven eller ikke. Deler av E-tjenestens virksomhet består av ikke-skjermingsverdige aktiviteter, slik Forsvaret beskriver i sitt høringssvar. Det er heller ikke tvil om at det kan inntreffe ulykker og hendelser forbundet med E-tjenestens virksomhet som bør undersøkes med tanke på å forebygge at noe lignende gjentar seg. Samtidig anerkjenner departementet at en rekke særskilte forhold gjør seg gjeldende, som anført i E-tjenestens høringssvar.

Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det vil være mest hensiktsmessig at lovens anvendelsesområde kan begrenses i forskrift. Forskriftshjemmelen i utkast til § 2 tredje ledd anses å dekke en slik innskrenkning i lovens virkeområde. Dersom E-tjenesten skal unntas fra loven bør det være en forutsetning at ulykker og hendelser må undersøkes internt på tilfredsstillende måte av kompetent personell.

6.1.2 Ulykker eller hendelser der sivile og militære er involvert

6.1.2.1 Gjeldende rett

Det er mange berøringspunkter mellom militær og sivil virksomhet. Dette innebærer at også sivile interesser kan bli berørt ved ulykker og hendelser i Forsvaret. Omvendt vil det som i utgangspunktet kategoriseres som sivile ulykker og hendelser kunne ramme Forsvarets personell, materiell eller eiendom.

Dagens forskrift § 5 åpner i flere tilfeller for at Forsvaret kan unnlate å sette ned en undersøkelseskommisjon ved ulykker eller hendelser som involverer sivile. Forsvaret kan etter bestemmelsen unnlate å undersøke en trafikkulykke når et sivilt kjøretøy er involvert. Det samme gjelder brann som etterforskes av politiet, eller skipsulykke som undersøkes av Statens havarikommisjon for transport (SHT). I tillegg kan undersøkelseskommisjon unnlates oppnevnt når høyere myndighet nedsetter en kommisjon.

SHT er gjennom særlovgivningen tildelt myndighet til å undersøke ulykker og hendelser som også berører Forsvaret.

Innen luftfartssektoren har SHT med hjemmel i luftfartsloven med forskrifter1, kompetanse til å undersøke luftfartsulykke og -hendelse med sivilt luftfartøy og/eller forhold der den sivile luftfartstjeneste har ytt luftfartstjeneste til militære luftfartøy. Følgelig vil SHT på luftfartens område kunne ha kompetanse til å undersøke mange ulykker og hendelser med militære luftfartøy, all den tid en eller annen form for luftfartstjeneste ofte vil være involvert i forbindelse med gjennomføringen av militær luftfart.

Innen sjøsektoren er det Statens havarikommisjon for transport som er undersøkelsesmyndighet for sjøulykker som undersøkes etter sjøloven kapittel 18. Det følger motsetningsvis av sjøloven § 472, 3. ledd at sjøulykker som involverer både sivile og militære fartøy kan undersøkes av SHT. Bestemmelsene i sjøloven vedrørende undersøkelse av sjøulykker kommer imidlertid ikke til anvendelse for sjøulykker som bare involverer militære fartøy.

Innen vegsektoren har SHT kompetanse til å undersøke alvorlige trafikkulykker og uhell etter vegtrafikkloven kapittel VII. I denne sektoren er det ikke gjort noe unntak for militær transport. Dette betyr at SHT vil kunne iverksette undersøkelser også i tilfeller der bare militære kjøretøy er innblandet.

Gjeldende forskrift fra 1995 sier ikke spesifikt hvordan den militære undersøkelsesmyndigheten skal forholde seg dersom et forhold som ikke er listet opp i § 5 blir undersøkt av en annen myndighet. Ei heller oppstilles det noe konkret forbud mot at undersøkelseskommisjon nedsettes i de opplistede tilfeller. Følgelig vil dette være opp til undersøkelsesmyndighetens skjønn. I de fleste tilfeller vil en undersøkelsesmyndighet trolig ha en såpass presset arbeidskapasitet at ønsket om å slippe dobbeltarbeid vil være førende, slik at man unnlater å nedsette kommisjon dersom forholdet blir undersøkt av annen kompetent myndighet. Normalt vil man i tilfeller der det er skjæringspunkt mellom sivil og militær virksomhet, komme til enighet undersøkelsesmyndighetene imellom om hvem som skal undersøke det inntrufne.

6.1.2.2 Høringsnotatet

Departementet trekker i høringsnotatet frem at på transportsektorens område vil grensesnittet mellom sivile og militære undersøkelser varierer noe mellom de ulike transportgrenene. Likevel er hovedlinjene klare. For det første er det en forutsetning for at nærværende lovforslag skal komme til anvendelse, at ulykken eller hendelsen involverer Forsvaret på noen måte, jf. forslag til § 2 om at loven gjelder for Forsvarets virksomhet og virksomhet nært tilknyttet denne. At sivile også er involvert i en ulykke eller hendelse utelukker i utgangspunktet ikke at det nedsettes en militær undersøkelseskommisjon. I slike tilfeller vil imidlertid SHT eller andre som regel også ha hjemmel til å undersøke det inntrufne.

Høringsnotatet uttrykker at det ikke anses som nødvendig å foreta en nærmere avgrensning mellom sivile og militære undersøkelseskommisjoner i loven. Det fremheves at det ikke er prinsipielt problematisk at flere undersøkelseskommisjoner opererer parallelt. Samtidig åpnes det for at en grensedragning kan gjøres i forskrift i nært samarbeid med ansvarlige departementer og etater.

Dersom en sivil instans undersøker et forhold legger høringsnotatet til grunn at den militære undersøkelsesmyndigheten må foreta en konkret avveining av om det fortsatt er behov for å nedsette en egen kommisjon etter lovforslaget her.

Det legges følgelig ikke opp til noen realitetsendring fra dagens ordning. Adgangen til å gjøre unntak der sivile instanser allerede foretar undersøkelser videreføres i lovforslaget, men i en mer generell form, jf. utkast til § 12 femte ledd (dette er i lovproposisjonen grunnet omredigering endret til § 12 tredje ledd). Høringsnotatet understreker at det avgjørende kriteriet for at unntaket kan komme til anvendelse er at undersøkelsesarbeidet allerede er betryggende ivaretatt av andre kompetente myndigheter, og at Forsvarets behov for innsikt i, og oppfølging av, årsakene bak det inntrufne er tilstrekkelig ivaretatt.

Formuleringen i utkast til § 12 femte ledd (i lovproposisjonen § 12 tredje ledd) omfatter til illustrasjon også undersøkelseskommisjoner nedsatt med hjemmel i lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, etter dennes ikrafttreden.

Til sist presiseres det i høringsnotatet at lovforslaget ikke skiller mellom personer med militær og ikke-militær tilknytning i de materielle og prosessuelle bestemmelser som skal sikre undersøkelsesmyndigheten tilgang til fakta i saken. Dersom undersøkelsesmyndigheten etter lovforslaget velger å igangsette undersøkelser, vil til illustrasjon forklaringsplikten etter utkast til § 16 gjelde for «enhver». Dette betyr at også sivile uten noen tilknytning til Forsvaret kan pålegges å forklare seg for den militære undersøkelseskommisjonen. Videre gjelder utkast til § 10, som regulerer tiltak undersøkelsesmyndigheten kan gjøre for å fremskaffe opplysninger, likt for sivile og militære personer og eiendeler/eiendom.

6.1.2.3 Høringsinstansenes syn

Nærings- og fiskeridepartementet understreker betydningen av å få på plass en klar grensedragning for myndighetsområdet til Statens havarikommisjon for transport (SHT) og Forsvarets havarikommisjon. Denne høringsinstansen støtter at det kan være hensiktsmessig at begge etater gjennomfører undersøkelser, men understreker at det i slike tilfeller er viktig å ha en klar rolleforståelse og ansvarsdeling med tanke på hvem som gjennomfører undersøkelsene.

Videre utelukker ikke Nærings- og fiskeridepartementet at det kan være aktuelt at SHT og Forsvarets havarikommisjon samarbeider ved gjennomføringen av undersøkelsene:

«For praktiske avgrensninger i forhold til myndigheten til å gjennomføre undersøkelser som omfatter enten/både SHT og Forsvarets havarikommisjon anbefales et tett samarbeid med SHT.»

Nærings- og fiskeridepartementet fremhever dessuten betydningen av at man har lik tolkning av sentrale begreper og vilkårene for at undersøkelseskommisjon skal nedsettes:

«Det er viktig å ha en felles forståelse av begrepet sjøulykke, felles forståelse av hva slags ulykker som er undersøkelsespliktig, og et avklart forhold av hvilken informasjon som kan deles mellom SHT og Forsvarets havarikommisjon.»

Samferdselsdepartementet fremhever i sitt høringssvar ønske om nærmere diskusjoner mellom Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet for blant annet å ta stilling til virkeområdet til undersøkelsesmyndigheten. Slikt møte har blitt avholdt. Her kom det frem at Samferdselsdepartementet finner det problematisk at SHT og undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret gis adgang til å undersøke ett og samme forhold parallelt. Særlig ble det fra Samferdselsdepartementet trukket frem at det vil være undergravende for undersøkelseskommisjonenes troverdighet og tillit utad dersom de kommer til ulike konklusjoner i samme sakskompleks.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) mener at grensesnittet mellom SHT og undersøkelsesmyndigheten i Forsvaret ikke er tilstrekkelig belyst i høringsnotatet:

«Dagens praksis synes klar. Undersøkelser hvor det er konflikt mellom sivil og militær virksomhet undersøkes av SHT. Forsvaret er da rådgivere/informanter. Høringsnotatet synes å legge opp til at det i grensesnittet mellom sivile og militære ulykker kan være to parallelle undersøkelsesorgan som undersøker samme ulykke med de samme fullmakter og mandat. Det er imidlertid foreslått at det er adgang til å gjøre unntak jf. forslaget til § 12, femte ledd. Videre åpner høringsnotatet for nærmere grensedragning i forskrift.»

SHT stiller seg skeptiske til parallelle undersøkelser:

«SHT vil […] presisere at ordningen med to parallelle undersøkelsesorgan kan være undergravende for begge kommisjoners tillit blant de berørte parter og i opinionen generelt. SHT mener at dagens praksis bør videreføres.»

SHT mener dessuten at de ulike kombinasjonsmuligheter av sivil-militært grensesnitt burde vært belyst i sin hele bredde i høringsnotatet. Eksempelvis trekkes frem bruk av Forsvarets materiell i sivile oppdrag, og bruk av sivile transportmidler i militære oppdrag.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttrykker at de ikke har prinsipielle innvendinger mot at parallelle undersøkelser kan finne sted:

«Vi tror det er hensiktsmessig at det er åpning for at flere undersøkelseskommisjoner i prinsippet kan operere parallelt slik det legges opp til i lovforslaget.»

DSB tilføyer at det vil være hensiktsmessig å foreta grensedragningen opp mot andre myndigheter i forskrift.

6.1.2.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at det i ulykkessammenheng kan tenkes mange berøringspunkter mellom sivil og militær virksomhet. På grunn av stadig høyere spesialisering i samfunnet og en knapphet på ressurser, ser man at sivile og militære kapasiteter i stadig større grad brukes om hverandre. Militære kapasiteter kan for eksempel brukes i søk og redningsoppdrag. Sivile kapasiteter brukes på den annen side ofte i logistikkoppdrag for Forsvaret. Dessuten er det mange kapasiteter som nesten utelukkende besørges av sivile myndigheter, slik som kontroll med luftrommet gjennom den sivile luftfartstjenesten.

Både sivile og militære komponenter vil derfor ofte kunne være involvert i samme ulykke eller hendelse. Departementet deler SHT sitt syn på at det hadde vært praktisk om man hadde kunnet trekke opp klare grenselinjer mellom hvilke aktører som til enhver tid besørger hvilke undersøkelser. Samtidig mener departementet at kompleksiteten i grensesnittet gjør det tilnærmet umulig å trekke en slik grensedragning som er tilstrekkelig dekkende for alle tilfeller av overlapp, både i dag og frem i tid. Departementet antar derfor at det beste er å la mer skjønnsmessige kriterier regulere grensesnittet. Disse bør etter departementets syn nedfelles i forskrift, i nært samarbeid med berørte aktører slik som SHT.

Etter en gjennomgang av høringsinnspillene som redegjort for over, viser det seg at det er nokså ulikt syn på om parallelle undersøkelser kan og bør finne sted. Det er verdt å merke seg at det ikke er forbud mot parallelle undersøkelser etter dagens regelverk. Lovforslaget tar heller ikke sikte på å endre den praksisen man har i dag, der SHT ofte vil undersøke større ulykker der sivile og militære er involvert.

Samtidig ønsker departementet å presisere at det kan forekomme tilfeller der Forsvaret ønsker å belyse sider av en ulykke eller hendelse selv om sivile myndigheter iverksetter undersøkelser. Dette kan være fordi det inntrufne inngår i en mer omfattende mistanke om systemsvikt i Forsvaret, eller fordi det er særskilte militærfaglige aspekter ved det som har skjedd som man antar ikke vil bli belyst i tilstrekkelig grad i de sivile undersøkelsene. I slike tilfeller ville det være uheldig for sikkerheten i Forsvaret hvis man skulle være avskåret fra å foreta særskilte undersøkelser på militær side, fordi sivile myndigheter hadde forrang.

SHT peker på at det vil undergrave troverdigheten til undersøkelseskommisjonene dersom disse skulle komme til ulike konklusjoner i samme sak. Departementet ser at dette kan anføres som et argument. Samtidig er det vanskelig å konkludere med at det er troverdigheten utad, og ikke hensynet til sakens materielle opplysning, som skal være førende i dette spørsmålet. Dersom en undersøkelseskommisjon ikke har adgang til tilstrekkelig informasjon, burde den ta forbehold om dette i sine konklusjoner og anbefalinger. Dersom bevisene er tvetydige eller trekker i ulik retning, bør dette komme klart frem i kommisjonens rapport. Slike presiserende forbehold skulle etter departementets skjønn sikre kommisjonenes troverdighet, samt at det vil hindre direkte motstrid med andres rapporter.

Videre er det et poeng at undersøkelseskommisjonene ikke opererer i et vakuum. De vil kunne dra nytte av hverandre og samarbeide om undersøkelsene, så fremt det ikke gjelder opplysninger som er underlagt taushetsplikt.

Disse forhold tatt i betraktning er ikke departementet nevneverdig bekymret for at ulike undersøkelseskommisjoner vil komme til ulik konklusjon særlig ofte. For det første vil parallelle undersøkelser grunnet press på ressurser trolig forekomme sjelden. For det andre vil undersøkelseskommisjonene kunne samarbeide om undersøkelser og dele informasjon som ikke er taushetsbelagt. For det tredje forutsetter departementet at undersøkelseskommisjonene er varsomme med å være bastante i sine konklusjoner og tilrådninger der det er uklarheter i faktum, eller der det foreligger andre forhold som gjør det vanskelig å konkludere. Altså bør man i saker der det er usikkerhet knyttet til hva som faktisk har skjedd ikke få to undersøkelsesrapporter med klart motstridende konklusjoner, men snarere to rapporter som antyder hva som kan ha vært de viktigste årsaksfaktorene bak ulykken eller hendelsen.

Departementet vurderer det som en fordel at flere undersøkelseskommisjoner har anledning til å undersøke ett og samme forhold parallelt. Departementet mener imidlertid at en nærmere grensegang bør trekkes opp i forskrift, derunder nærmere bestemmelser om prosess og fremgangsmåte for hvordan undersøkelser med både sivilt og militært innslag skal håndteres. En slik forskrift bør utarbeides i samråd med relevante departementer og andre berørte instanser.

6.1.3 Stridsrelaterte hendelser

6.1.3.1 Gjeldende rett

Det framgår ikke tydelig av dagens forskrift om den også gjelder ulykker og hendelser som finner sted innenfor rammen av en væpnet konflikt.

Ved undersøkelser av visse hendelser i internasjonale operasjoner (stridshandlinger og liknende) har Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) ved enkelte anledninger etablert såkalte «erfaringsgrupper». Disse gruppene har liknende mandat som undersøkelseskommisjoner og er etablert etter mønster av gjeldende forskrift fra 1995. Prosessen er derfor ganske lik saksgangen etter forskriften, men er ikke formalisert. Årsaken til at en ikke har etablert undersøkelseskommisjon i disse tilfellene, har blant annet vært at de berørte vil kunne oppfatte en kommisjon som stigmatiserende. Slike «erfaringsgrupper» fremstår dermed som en slags mellomvariant der man ikke formelt sett følger regelverket, men der dette likevel brukes som grunnlag for undersøkelsene.

6.1.3.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet foreslår at stridsrelaterte hendelser og kamphandlinger som finner sted i rammen av en væpnet konflikt faller utenfor lovforslagets virkeområde. Årsaken til dette er at slike episoder vanskelig kan defineres som utilsiktede, og dermed som en ulykke eller hendelse. Følgelig foreslår departementet i høringsnotatet at tap av menneskeliv og omfattende skader på personell, materiell og eiendom som følge av kamphandlinger ikke skal lede til at undersøkelseskommisjon må nedsettes etter det foreslåtte regelverket.

Begrensningen i forslag til lovens anvendelsesområde er ikke til hinder for at Forsvaret foretar undersøkelser både av operativ og sikkerhetsmessig karakter etter stridsrelaterte hendelser, for å trekke lærdom av disse. Men det er etter høringsnotatets syn ikke naturlig at disse undersøkelsene gjøres med hjemmel i nærværende lov. Det samme gjelder ved stridsrelaterte hendelser som rammer motparten eller sivile tredjeparter. Slike undersøkelser vil være av mer militærfaglig og operativ karakter. Etterforskning av brudd på krigens folkerett eller annen lovgivning begått av norsk personell faller klart utenfor lovforslagets virkeområde.

6.1.3.3 Høringsinstansenes syn

Kripos forstår behovet for en nærmere avgrensning av anvendelsesområdet som redegjort for i høringsnotatet. Samtidig peker Kripos på at rammene rundt og årsaksforholdene knyttet til bruken av makt, eller ved en ulykke, i enkelttilfeller kan være uklare. Dette medfører etter Kripos sitt syn at avgrensningen av virkeområdet vil være utfordrende å praktisere. Denne høringsinstansen stiller følgelig spørsmålstegn ved om avgrensningen vil være hensiktsmessig:

«Som departementet selv er inne på vil det i utgangspunktet være naturlig at ulykker og hendelser omfattes av regelverket uavhengig av konteksten. Grensen mellom en utilsiktet begivenhet og legitim bruk av makt kan være vanskelig å trekke. Likeså om en ulykke skjer innenfor en stridsrelatert episode. Imidlertid synes behovet for avklaring av årsaksforhold og forebygging uansett å gjøre seg gjeldende.»

Kripos understreker i forlengelsen av dette at det kan stilles spørsmål ved om avgrensningen som foreslås i for stor grad vil utelukke undersøkelser av forhold innenfor rammen av internasjonale operasjoner:

«Regelverket burde muligens gi større forutsigbarhet hva gjelder at undersøkelsesmyndigheten kan iverksette initielle undersøkelser som grunnlag for videre beslutninger.»

6.1.3.4 Departementets syn

Departementet står fast ved vurderingene i høringsnotatet der man ønsker å hindre at bruken av såkalte «erfaringsgrupper» i internasjonale operasjoner får fotfeste. Erfaringsgruppene har etter det departementet kjenner til blitt brukt som substitutt for undersøkelseskommisjoner, og forholdene som undersøkes er alt fra stridsrelaterte situasjoner med dødelig utfall, til mer ulykkesrelaterte hendelser. Gjennomgående for slike erfaringsgrupper er at de ikke omfattes av gjeldende forskrift fra 1995. Det er etter departementets vurdering uheldig å operere utenfor det fastsatte regelsettet, som sikrer en rekke rettigheter for de involverte, samt regler og prosedyrer for undersøkende myndighet. Å operere med to typer undersøkelser, der en av dem er uregulert, kan dessuten fremstå som villedende for de som blir berørt.

Departementet understreker at det kun er undersøkelse av de utilsiktede hendelsene som omfattes av mandatet for loven. Stridsrelaterte hendelser i rammen av en væpnet konflikt faller utenfor denne definisjonen. Kripos peker i sitt høringssvar på flere vektige momenter, samt avveininger som kan vise seg vanskelige i praksis. Departementet holder likevel fast ved at det kun er de rene ulykkestilfellene som er omfattet av mandatet for loven. Dette vil på grunn av vanskelige grensedragninger kunne medføre at undersøkelsesmyndigheten ikke undersøker alle episoder i internasjonale operasjoner som den kunne ha gjort. Samtidig har Forsvaret gode rutiner for å gjennomgå hendelser som finner sted under kamphandlinger for å trekke operativ lærdom av disse. Det er etter departementets syn mest nærliggende at de operative myndighetene i Forsvaret foretar slike undersøkelser. En situasjon av væpnet konflikt vil i mange tilfeller gjøre undersøkelser etter lovforslaget her kompliserte og ressurskrevende. Både innhenting av bevis, innsikt i operasjonstekniske forhold, og kravet om raske svar for å tilpasse innsatsen til konflikten, skulle tilsi at man behøver en særskilt nærhet til operasjonen for å kunne høste mest mulig nyttig erfaring i et miljø som vil være preget av raske skiftninger.

Departementet ønsker å understreke at undersøkelsesmyndigheten foreslås gitt forholdsvis vid diskresjonær kompetanse til selv å vurdere når undersøkelser skal igangsettes. Dette medfører at myndigheten kan nedsette undersøkelseskommisjon innenfor rammen av en væpnet konflikt dersom vilkårene vurderes å være oppfylt, det vil si at det inntrufne anses som utilsiktet. Videre legger man i utkastet opp til at undersøkelsesmyndigheten gis vid adgang til å foreta initielle undersøkelser etter § 11. Departementet mener derfor det er mest hensiktsmessig å la det bli opp til praksis å avgjøre omfanget av undersøkelser av ulykker og hendelser som finner sted i rammen av en væpnet konflikt.

6.2 Stedlig virkeområde

6.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende forskrift fra 1995 angir ikke spesifikt regelverkets stedlige virkeområde. Det er imidlertid ikke tvilsomt at den dekker Forsvarets virksomhet i Norge. Hvorvidt den også er ment å gjelde der Forsvaret opererer i utlandet fremgår ikke. Det finnes bilaterale avtaler og NATO-avtaler som delvis regulerer disse forholdene. Utenfor Norges grenser vil man alltid måtte forholdet seg til jurisdiksjonen i det landet man oppholder seg, samt eventuelle lovvalgs-avtaler Norge har inngått med dette landet.

6.2.2 Høringsnotatet

Departementet tar i høringsnotatet for seg problemstillinger knyttet til henholdsvis Forsvarets virksomhet på norsk territorium, utenlandsk personell på norsk territorium, militær aktivitet utenfor Norges grenser, bruken av erfaringsgrupper i internasjonale operasjoner, forholdet til NATO-bestemmelser om undersøkelser av ulykker og hendelser og undersøkelseskommisjoner nedsatt av andre land.

Lovforslagets kjerneområde angis i utkast til § 2 andre ledd å være Forsvarets virksomhet på norsk territorium herunder Svalbard, Jan Mayen og i bilandene. På bakgrunn av flaggstatsprinsippet kommer loven også til anvendelse på Forsvarets fartøy og luftfartøy selv om disse oppholder seg utenfor norsk territorium.

Et jurisdiksjonsspørsmål oppstår dersom utenlandsk militært personell eller materiell blir involvert i en ulykke eller hendelse mens de befinner seg i Norge eller øvrige steder der norsk jurisdiksjon gjelder. Utgangspunktet er at norsk lov gjelder på norsk territorium. Denne hovedregelen gjelder også for utenlandske statsborgere som oppholder seg i Norge. Departementet vurderer i høringsnotatet hvorvidt det stående avtaleverket NATO/Partnership for Peace (PfP) SOFA (Status of Forces Agreement) vil komme til anvendelse på ulykker og hendelser som involverer avtaleparters personell eller materiell i Norge, men kommer til at avtalen ikke gir noe klart svar på dette. En analogisk anvendelse av de førende prinsippene i regelverket kan tenkes, men departementet kommer i høringsnotatet til at man bør være varsom med å trekke analogi fra avtalens regulering av strafferettslige og erstatningsrettslige spørsmål for langt. Hovedregelen om at norsk lov gjelder på norsk territorium ligger således fast. Det presiseres imidlertid at jurisdiksjonstvister i stor grad vil kunne unngås dersom man inntar særlige lovvalgsregler i relevante avtaler i forkant av at utenlandsk personell deltar i aktiviteter på norsk territorium.

Høringsnotatet trekker videre frem at Forsvaret bedriver en god del virksomhet utenfor landets grenser. Dette vil til dels være øving og trening på andre lands territorium. Til dels at Forsvaret bidrar til å løse militære oppdrag i utlandet på bakgrunn av et folkerettslig mandat. Dette reiser spørsmålet om regelverkets anvendelse i utlandet.

Norske myndigheter vil som utgangspunkt ikke ha adgang til å utøve myndighet utenfor landets grenser med mindre dette følger av overenskomst med fremmed stat. Normalt vil adgang til å foreta undersøkelser kunne komme i stand også i utlandet basert på flaggstatsjurisdiksjon, mandatet eller avtalen som ligger til grunn for oppholdet, samt lokale avtaler. Undersøkelseskommisjonens myndighet under arbeid i utlandet vil likevel generelt være betraktelig snevrere enn i Norge. I tilfeller der myndighetsutøvelse fra vertsnasjonen anses nødvendig vil undersøkelseskommisjonen måtte rette en anmodning om bistand til myndighetene i vedkommende land.

Der norsk personell, eller norske avdelinger, er avgitt til en internasjonal organisasjon (NATO/FN/EU), må det i hvert enkelt tilfelle vurderes om Norge skal opprette en separat undersøkelseskommisjon eller om det er tilstrekkelig med en kommisjon ledet av den respektive internasjonale organisasjonen. Dersom en norsk kommisjon opprettes, må dennes mandat ikke komme i konflikt med det internasjonale regel- og avtaleverk som gjelder for operasjonen.

NATO har gjennom standardiserte avtaler («Standardization Agreement» – forkortet som «STANAG») gitt bestemmelser som skal standardisere prosedyrer på en rekke områder innad i forsvarsalliansen. For undersøkelseskommisjoners vedkommende eksisterer det henholdsvis STANAGer for ulykker og hendelser til sjøs2 og for bruk av militære luftfartøy3. Begge STANAGene er tiltrådt av Norge. STANAGene kommer først til anvendelse dersom to eller flere allierte- eller partnernasjoner er involvert i ulykken eller hendelsen.

Når det gjelder forholdet til nasjonal rett framgår det av begge STANAGene at nasjonene beholder alle rettigheter med hensyn til å gjennomføre egne undersøkelser i samsvar med egne lover og forskrifter. Det legges likevel opp til at nasjonene skal samarbeide for på en effektiv måte å klarlegge bakgrunnen og årsakene til ulykken eller hendelsen. Av den grunn har STANAGene bestemmelser om sammensetning, organisering og saksbehandlingsregler.

Departementet legger i høringsnotatet til grunn at dersom NATO, en alliansepartner eller PfP-nasjon har nedsatt en egen undersøkelseskommisjon etter bestemmelsene i STANAGene, som tar sikte på å undersøke en ulykke eller hendelse hvor også norsk personell eller materiell har vært involvert, kan undersøkelsesmyndigheten unnlate å nedsette en egen norsk undersøkelseskommisjon, jf. lovutkastet § 12 femte ledd (i lovproposisjonen endret til tredje ledd). Det må imidlertid foretas en konkret avveining i hvert enkelt tilfelle om det skal unnlates å nedsette en kommisjon. Det kan nevnes at det i forbindelse med ulykken hvor et norsk Hercules-fly (C-130) styrtet i fjellet Kebnekaise i Sverige vinteren 2012, ikke ble nedsatt en egen norsk kommisjon. Isteden ble den svenske havarikommisjonen forsterket med et norsk medlem fra det norske Forsvaret.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen høringsinstanser som knytter kommentarer direkte til lovens stedlige virkeområde.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet merker seg at ingen høringsinstanser kommenterer lovens stedlige virkeområde i sine høringssvar. En presisering av at loven gjelder på norske fartøy og luftfartøy er i lovproposisjonen tatt inn i teksten i forslag til § 2 andre ledd andre punktum. Dette stod i høringsrunden bare presisert i særmerknaden til bestemmelsen. Det er også tilføyd at loven kommer til anvendelse på faste og flytende installasjoner til havs.

Departementet viderefører for øvrig de vurderinger som er gjort i høringsnotatet, samt forslaget til lovtekst.