15 Behandling av saker der det ikke foreligger dom

15.1 Saker som er henlagt etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse

15.1.1 Gjeldende rett

I dag ytes det voldsoffererstatning i saker som er henlagt etter bevisets stilling. Det kan også ytes voldsoffererstatning i saker som er henlagt på grunn av strafferettslig foreldelse, forutsatt at kravet mot skadevolderen ikke er foreldet etter reglene i foreldelsesloven, alternativt at den voldsutsatte er under 21 år. I saker henlagt etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse, er det med andre ord opp til voldsoffererstatningsmyndighetene å vurdere om den som krever erstatning med klar sannsynlighetsovervekt har blitt utsatt for en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten.

15.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at staten bare skulle utbetale voldserstatning dersom skadevolderen var dømt til å betale erstatning til den voldsutsatte. Kravet om dom skulle gjelde med mindre skadevolderen var ukjent, død, under 15 år eller utilregnelig. I saker der det ikke er tilstrekkelig bevis til å dømme tiltalte til straff, eller til å ta ut tiltale, innebar forslaget at den voldsutsatte måtte ta ut sivilt søksmål og få dom mot skadevolderen, for å få erstatning fra staten. Dette gjaldt bare dersom skadevolderen var kjent. Tilsvarende ble det foreslått krav om dom for saker som har blitt henlagt på grunn av foreldelse. Bakgrunnen for forslaget var at en innvilgelse av erstatning innebærer en avgjørelse av om den påståtte skadevolderen med klar sannsynlighetsovervekt har utsatt den som krever erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd. I høringsnotatet uttalte departementet, jf. punkt 8.5.1.5 side 45:

«Voldsoffererstatningsmyndighetenes saksbehandling er skriftlig, og påstått skadevolder er ikke part i saken. Det er med andre ord verken bevisumiddelbarhet eller kontradiksjon, utover det som kommer frem av påstått skadevolders forklaring i politidokumentene. Som Statens sivilrettsforvaltning påpeker, tilsier domstolenes system med umiddelbar bevisføring at erstatningskravet vil kunne bli bedre opplyst og få et riktigere resultat i domstolen enn når forvaltningen behandler saken. Departementet viser også til Frostating lagmannsrett som påpeker at vedtak om erstatning fra staten kan innebære minst like stor grad av stigmatisering av den påståtte gjerningspersonen som ved en eventuell pådømmelse av kravet sammen den frifinnende straffedommen. Ettersom skadevolder ikke er part i voldsoffererstatningssaken, kan vedkommende være uvitende om at det i et vedtak er lagt til grunn at vedkommende med klar sannsynlighetsovervekt har utsatt skadelidte for et volds- eller seksuallovbrudd. Skadevolder vil kunne få kjennskap til vedtaket i lokalsamfunnet, gjennom media eller fra skadelidte selv.

Etter Grunnloven § 96 er det bare domstolene som kan dømme i straffesaker. Å avgjøre erstatningssaker ligger også i kjernen av domstolenes virkeområde. Avgjørelsen av om noen skal få voldsoffererstatning er en erstatningsrettslig avgjørelse som ligger tett opp mot det strafferettslige. I tillegg til å kunne være komplisert både bevismessig og juridisk, er avgjørelsen av stor rettssikkerhetsmessig betydning for de involverte. Som Frostating lagmannsretts påpeker, kan det være betenkeligheter ved at en slik avgjørelse tas av voldsoffererstatningsmyndighetene. I likhet med Agder lagmannsrett, Det nasjonale statsadvokatembetet og Statens sivilrettsforvaltning antar departementet at det har betydelig egenverdi både for partene og allmennheten at det er retten som avgjør om det er kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at skadevolder har utsatt skadelidte for vold eller seksuelle overgrep. Dette støttes også av rapporten Virkningene av voldsoffererstatning der det trekkes frem at de som har fått dom i saken, gjennomgående ser ut til å oppleve dommen som en viktigere anerkjennelse enn vedtak fra voldsoffererstatningsmyndighetene, jf. punkt 5.5.1 side 23. […] Verdien en rettsavgjørelse har for partene og allmennheten og hensynet til skadevolders rettssikkerhet, taler med styrke for å stille som vilkår for å få erstatning fra staten, at skadevolder er dømt til å betale erstatning for forholdet.

Dersom skadevolder blir dømt til å betale erstatning til den voldsutsatte, vil dessuten staten kunne kreve regress fra skadevolder. Som flere av høringsinstansene fremhever, har det gjerne stor betydning for den voldsutsatte og for samfunnet for øvrig at skadevolder blir holdt ansvarlig for sine handlinger og må betale erstatning, i stedet for at fellesskapet dekker tapet. I rapporten Virkningene av voldsoffererstatning punkt 5.5 side 21 er ‘ansvarliggjøring av forbryteren’ nevnt som en av de fem viktigste aspektene ved voldsoffererstatningsordningen.»

Departementet viste også til at den voldsutsatte etter rettshjelploven § 11 første ledd nr. 4 og § 16 første ledd, har krav på fritt rettsråd og fri sakførsel i erstatningssak mot den påståtte skadevolderen, uavhengig av hvilken inntekt og formue vedkommende har. Videre skrev departementet, jf. punkt 8.5.1.5 side 46:

«Når det stilles som krav at det må foreligge klar sannsynlighetsovervekt for at noen er utsatt for en handling, er det som nevnt, mange som er utsatt for vold eller seksuallovbrudd som ikke får erstatning. Det er naturlig nok belastende for dem det gjelder. Dette er imidlertid en konsekvens av at sakene også involverer den som er utpekt som ansvarlig for handlingen, og at det også er nødvendig å ivareta dennes rettssikkerhet. Mange saker blir henlagt etter bevisets stilling og mange søker om voldsoffererstatning for forholdet. I dag er det bare om lag en tredjedel av de som søker om voldsoffererstatning for saker som er henlagt etter bevisets stilling som får innvilget søknaden. To tredjedeler går altså gjennom en ofte langvarig søknadsprosess som ender med et avslag. I rapporten Virkningene av voldsoffererstatning fremgår det, jf. punkt 5.1 side 22:

‘At voldsoffererstatningen gir anerkjennelse og en følelse av rettferdighet er viktig for mange og at det i den sammenhengen betyr svært mye å få tilkjent erstatning […]

Tilsvarende er det sannsynlig at avslag på søknad kan ha motsatt effekt. Informantene i dette prosjektet har ikke inkludert søkere som har fått avslag, men en av informantene anket erstatningssummen uten å få gjennomslag for dette. For denne informanten har avslaget på anken bidratt til at mottakeren ikke har følt seg verken anerkjent eller trodd. At avslag på voldsoffererstatning kan ha negativ betydning er også bekreftet i intervjuer med psykologer som forteller at avslag kan styrke voldsutsattes opplevelse av at det de har opplevd var uviktig og bidra til motløshet hos søkerne.’»

Departementet uttalte videre, jf. punkt 8.5.1.5 side 47:

«Når man ser hvilke uheldige konsekvenser avslag kan ha for skadelidte, er det uheldig at disse får forventninger om at de skal kunne få voldsoffererstatning og går gjennom en søknadsprosess som ender med avslag. Det vil etter departementets syn være en gevinst i å senke forventningene disse har, og avslutte saken på et tidligst mulig stadium i straffesakskjeden.»

15.1.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om at sivil dom mot skadevolderen skulle være et vilkår for å få voldserstatning i saker der den påståtte skadevolderen er kjent, men påtalemyndigheten har henlagt saken etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse, har møtt kraftig motstand. Statens sivilrettsforvaltning er den eneste høringsinstansen som har uttrykt tydelig støtte til departementets forslag. Agder lagmannsrett og Borgarting lagmannsrett er enige i at det er gode argumenter for å kreve domstolbehandling når påtalemyndigheten har henlagt saken, men påpeker at terskelen for å gå til søksmål kan oppleves høy for de voldsutsatte. Erstatningsnemnda for voldsofre, Kontoret for voldsoffererstatning og Den norske Dommerforening har ikke inntatt noe bestemt standpunkt. Resten av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er kritiske, og dels sterkt kritiske, til forslaget. Det gjelder Oslo tingrett, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sekretariatet for konfliktrådene, Norges institusjon for menneskerettigheter, Vardø kommune, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Fellesorganisasjonen, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesenteret for Tromsø og omegn, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Kvinnegruppa Ottar, Landsforeningen for PTSD, Landsforeningen for voldsofre, Landsforeningen mot seksuelle overgrep, Magasinet ALTSÅ, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Nok., Nok. Oslo, Norske Kvinners Sanitetsforening, Norsk Sykepleierforbund, Personskadeforbundet LTN, Pro Sentret, Reform – ressurssenter for menn, Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret), Rettspolitisk forening, ROSA, Stiftelsen Rettferd, Stine Sofies Stiftelse, Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms, Cecilie Stokvik Dahl, Erik Nadheim, Anonym 2, Anonym 3 og alle privatpersonene som har sluttet seg til høringsuttalelsen fra Kvinnefronten i Norge. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS skriver:

«Advokatfirmaet Salomon Johansen AS er sterkt imot dette forslaget, som etter vår mening vil svekke voldsoffererstatningsordningen dramatisk.

Forslaget vil få betydning for svært mange voldsoffererstatningssaker. Det er kun et mindre antall straffesaker som behandles i domstolene. De aller fleste voldsoffererstatningssaker i dag har ikke vært domstolsbehandlet. Foreslåtte lovforslag vil således omfatte størsteparten av voldsoffererstatningssakene, og dessverre svært negativt.»

Mange ser ut til å ha lagt høringsuttalelsen fra Advokatfirmaet Salomon Johansen AS til grunn ved utformingen av sine høringsuttalelser. Flertallet av høringsinstansene mener forslaget vil innebære en kraftig svekkelse av de voldsutsattes rettigheter, og medføre at en stor andel av de som får voldsoffererstatning i dag ikke vil få det etter forslaget.

Både Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Oslo tingrett, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Fellesorganisasjonen, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesenteret for Tromsø og omegn, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Kvinnegruppa Ottar, Landsforeningen for PTSD, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Nok., Nok. Oslo, Norske Kvinners Sanitetsforening, Norsk Sykepleierforbund, Pro Sentret, Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret), Rettspolitisk forening, Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms, Cecilie Stokvik Dahl, Erik Nadheim, Anonym 2 og Anonym 3 trekker frem at terskelen for å gå til sivilt søksmål er høy, og særlig høy for personer utsatt for volds- eller seksuallovbrudd. Likestillings- og diskrimineringsombudet skriver:

«Å reise sak for domstolene vil kunne være krevende for de fleste, og kan medføre en stor belastning. Ikke minst vil dette kunne gjelde for ofre for straffbare handlinger, der skadene eller virkningene av den straffbare handlingen i seg selv i mange tilfeller vil kunne gjøre det svært vanskelig å reise erstatningssak på egen hånd.»

Et stort antall av høringsinstansene har gitt sin støtte til høringsuttalelsen fra Kvinnefronten i Norge som skriver:

«Konsekvensen av forslaget er derfor at svært få voldutsatte kvinner vil oppfylle vilkårene for voldsoffererstatning i fremtida. Da vil de fleste voldsutsatte tvinges til å gå til sivilt søksmål for å få erstatning. Regjeringa gjør med dette situasjonen til voldsofre enda verre, og privatiserer konsekvensene av vold.»

Den norske Dommerforening skriver:

«Departementet uttaler i høringsnotatet på side 46 at verdien en rettsavgjørelse har for partene og allmennheten og hensynet til skadevolders rettssikkerhet med styrke taler for å stille som vilkår for å få erstatning fra staten, at skadevolder er dømt til å betale erstatning for forholdet.

Rent prinsipielt er dette et standpunkt det er vanskelig å være uenig i for Den norske Dommerforening. Det er gode argumenter for at statens ansvar bør være subsidiært i forhold til skadevolderens. Når man vet hvor viktig adgangen til direkte bevisføring med avhør av parter og vitner er for å nå frem til en riktig avgjørelse av skadelidtes erstatningskrav for handlinger som omfattes av ordningen med voldsoffererstatning, vil ordinær domstolsbehandling gi et sikrere avgjørelsesgrunnlag enn man får i en forvaltningsprosess basert på skriftlighet.

Departementet erkjenner på den annen side at det kan være krevende for voldsutsatte selv å måtte gå til søksmål mot skadevolderen dersom erstatningskravet ikke har blitt behandlet i straffesaken eller påtalemyndigheten har henlagt saken etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse. Det er vi enige i. Voldtektssaker er et illustrerende eksempel. De aller fleste anmeldelser for voldtekt blir henlagt etter bevisets stilling. For den som mener seg utsatt for voldtekt eller et annet alvorlig seksuallovbrudd som kan gi grunnlag for voldsoffererstatning, må det antas å være en vesentlig større belastning å gjøre kravet gjeldende i et søksmål mot gjerningspersonen enn ved å fremsette en skriftlig søknad til Kontoret for voldsoffererstatning ved hjelp av bistandsadvokaten. Man må gå ut fra at et ikke ubetydelig antall ofre for voldtekt og andre alvorlige integritetskrenkelser ikke vil komme over den høyere terskelen som blir etablert ved å stille et vilkår om domstolsbehandling. Hva virkningen blir, er det svært vanskelig å ha noen begrunnet oppfatning om.»

Agder lagmannsrett kommer med lignende synspunkter.

Oslo tingrett skriver at det å bli saksøkt i en sivil erstatningssak også kan være en belastning for den påståtte skadevolderen.

Flere av høringsinstansene mener det ikke er gjort tilstrekkelige menneskerettslige vurderinger når det er foreslått å stille krav om dom om erstatning i disse sakene. Barneombudet har vanskelig for å se hvordan det å stille krav om dom kan være i tråd med barnets beste, jf. Grunnloven § 104 og i FNs barnekonvensjon artikkel 3. De påpeker videre at barnekonvensjonen artikkel 19 gir barn rett til beskyttelse mot vold og overgrep og rett på oppfølging etter vold eller overgrep, og skriver:

«Bestemmelsens innhold er nærmere gjort rede for av FNs barnekomité i generell kommentar nr. 13. Kommentaren omhandler erstatning og oppreisning som ordninger som statene skal ha på plass. Blant annet heter det i punkt 41 bokstav f) at partene må:

‘….sørge for å beskytte barn som har vært offer for eller vitne til voldsutøvelse, og etablere effektiv tilgang til oppreisning og erstatning.’ (vår utheving)

Ordet effektiv er viktig her. Det innebærer at ordningen skal være tilgjengelig for barn. Vi mener erstatning blir langt mindre tilgjengelig for barn dersom man innfører et vilkår om dom i saken.

[…]En sivil sak om erstatning vil utgjøre en stor belastning for barnet og familien, og kunne være svært kostnadskrevende. Barneombudet har hatt mange samtaler med barn som har vært utsatt for vold eller overgrep. Derfor vet vi at en sak i domstolene ofte utgjør en stor belastning for et barn.»

Både Norges institusjon for menneskerettigheter, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Nok. stiller spørsmål ved om forslaget oppfyller statens forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen artikkel 30 nr. 2. Norges institusjon for menneskerettigheter skriver:

«NIM kan heller ikkje sjå at departementet har gjort ei vurdering av om forslaget er i tråd med plikta etter artikkel 5 (2) i konvensjonen om å gjennom lovgjeving og på annan måte treffe dei tiltaka som er naudsynte for gi skadebot for valdshandlingar for alle valdshandlingar som vert utøvd av ikkje-statlege aktørar. NIM etterlyser ei slik vurdering, samt ei grundigare vurdering av artikkel 30 nr. 2, som departementet viser til i punkt 3 i høyringsnotatet under internasjonale plikter. NIM etterlyser også ei vurdering av om forslaget er i tråd med retten til eit effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13.»

ROSA mener det å stille krav om dom for at staten skal utbetale voldserstatning er i direkte motstrid med Europarådets konvensjon 3. mai 2005 om tiltak mot menneskehandel. De skriver at konvensjonens artikkel 12 «Bistand til ofre» fastsetter en minstestandard for hva bistand til ofre for menneskehandel skal omfatte, og at retten til bistand skal være uavhengig av om vedkommende vitner. Videre påpeker de at statene etter artikkel 15 nr. 3 er forpliktet til å sørge for at ofrene gis rett til erstatning fra gjerningspersonene.

Erik Nadheim mener at det i høringsnotatet ikke er tilstrekkelig drøftet hvorvidt forslaget oppfyller voldsofferkonvensjonen. Han skriver:

«Men konvensjonen pålegger Norge som minstekrav en plikt til å betale voldsoffererstatning dersom ‘the offender cannot be prosecuted or punished’. Hvis påtalemyndigheten mener at en anmeldelse må henlegges på grunn av beviskravet i straffesaker, kan anmeldte ikke tiltales og straffes. Det samme gjelder dersom straffesaken er henlagt på grunn av foreldelse eller handlingen ikke er anmeldt. Hvorfor er ikke våre forpliktelser etter konvensjonen problematisert i høringsnotatet?»

Kvinnegruppa Ottar skriver:

«Hensynet til voldsofre veier etter vår oppfatning langt tyngre enn at voldsutøvere blir stigmatisert eller at staten må utbetale erstatninger de ikke kan kreve regress for.»

Borgarting lagmannsrett skriver at et alternativ til domstolbehandling kan være forvaltningsbehandling der den påståtte skadevolderen får partsstatus og anledning til å bringe vedtaket inn for domstolene:

«Ved en forvaltningsbehandling hvor både skadevolder og skadelidte gis partsstatus, vil forvaltningsorganet ha veiledningsplikt og utrednings- og informasjonsplikt i henhold til forvaltningsloven §§ 11 og 17. Forvaltningsbehandlingen vil således sikre at begge parter blir hørt, og at det tas en uhildet avgjørelse på bakgrunn av de bevis som fremlegges. Forvaltningsbehandling med stort tilfang av saker av samme type vil oftest være billigere og mindre belastende for partene, og også mer ressursbesparende for det offentlige enn en domstolsbehandling. Forvaltningsbehandling forutsettes også å være mer effektiv enn en domstolsbehandling, hvor det for hver sak av denne typen ofte vil måtte avsettes minst to rettsdager, og tilsvarende tid til domskriving. For lagmannsrettene, som er satt med tre dommere i disse sakene, innebærer det om lag 10 arbeidsdager for en enkelt sak, inkludert tid til saksforberedelse.

Dersom partene gis adgang til å anlegge søksmål om forvaltningens vedtak innen en viss frist, vil begge parters rettssikkerhet bli tilfredsstillende ivaretatt. Om skadevolder gjøres til part ved forvaltningsbehandlingen, vil det formodentlig også være mulig å anlegge ordningen slik at staten sikres regressrett for eventuelle utbetalinger.»

Advokatfirmaet Salomon Johansen AS og Juristforbundet trekker frem at det er innført en lavterskelordning for saker som gjelder seksuell trakassering, som nå kan avgjøres i Diskrimineringsnemnda, jf. endringene i Prop. 63 L (2018–2019) Endringer i diskrimineringsombudsloven og likestillings- og diskrimineringsloven (etablering av et lavterskeltilbud for behandling av saker om seksuell trakassering og en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten). De mener at hensynet for et lavterskeltilbud gjelder minst like sterkt for voldserstatningssaker. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS skriver:

«Det er bemerkelsesverdig at det offentlige i forhold til diskriminering går fra domstolsbehandling til en forvaltningsordning (nemnd) for å få en bedre ordning (også mht. erstatning), mens man i voldssaker som gjelder drap, drapsforsøk, voldtekter, familievold, vold mot barn mm. vil gå motsatt vei. Sett opp mot departementets syn/uttalelse i forhold til erstatning ved diskriminering er det åpenbart at forslaget til doms-stolsbehandling av voldssaker er en klar svekkelse av dagens voldsoffererstatningsordning.»

Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Nok. og Erik Nadheim tror at forslaget om å stille krav om sivil dom i saker som er henlagt etter bevisets stilling, er begrunnet med et ønske om å begrense statens kostnader, og mener dette er beklagelig. Borgarting lagmannsrett, Oslo tingrett, Kontoret for voldsoffererstatning, Advokatforeningen, Den norske Dommerforening og Rettspolitisk forening trekker på sin side frem at dersom saker som er henlagt etter bevisets stilling skal behandles av domstolene, vil det medføre økte kostnader og lengre saksbehandlingstid. Oslo tingrett tror endringene vil medføre mye høyere kostnader enn departementet har anslått, og etterlyser mer detaljerte estimater.

Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Vardø kommune og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er enige i at den lange saksbehandlingstiden hos Kontoret for voldsoffererstatning er et problem, og ser ut til å legge til grunn at forslaget om å stille krav om dom i saker som er henlagt etter bevisets stilling er begrunnet med et ønske om å få ned saksbehandlingstiden. Flere av disse høringsinstansene mener at Kontoret for voldsoffererstatning i stedet bør tilføres mer ressurser.

En av hovedårsakene til at høringsinstansene mener at de voldsutsatte vil lide rettstap dersom det stilles krav om dom, er at de voldsutsatte som går til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen kan risikere å måtte dekke den påståtte skadevolderens sakskostnader. Det gjelder Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Oslo tingrett, Kontoret for voldsoffererstatning, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, Den norske Dommerforening, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Juristforbundet, Krisesenteret for Tromsø og omegn, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Landsforeningen for PTSD, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Nok., Nok. Oslo, Norske Kvinners Sanitetsforening, Norsk Sykepleierforbund, Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret), Rettspolitisk forening, ROSA, Cecilie Stokvik Dahl, Erik Nadheim og Anonym 2. De aller fleste mener dette er problematisk, og at den økonomiske risikoen vil innebære at de voldsutsatte ikke kan ta ut sivilt søksmål, og derfor ikke vil få erstatning fra staten. Flere av dem trekker frem at risikoen for å dekke motpartens sakskostnader er særlig problematisk i saker der det er flere skadevoldere, for eksempel gruppevoldtekter. Den norske Dommerforening påpeker at hovedregelen i tvisteloven § 20-2 første ledd er at den tapende part må erstatte motpartens sakskostnader, og at det er sjelden at staten dekker disse kostnadene i medhold av rettshjelploven § 22 fjerde ledd.

Både Agder lagmannsrett og Den norske Dommerforening påpeker at utfallet i disse sakene er vanskelig å beregne. Agder lagmannsrett skriver:

«Det skjerpede beviskravet og betydningen av rettens personlige inntrykk av partene, gjør utfallet vanskelig å beregne i disse sakene. Er det gode tekniske bevis, må man gå ut fra at det blir reist straffesak.»

Den norske Dommerforening kommer med forslag til hvordan utfordringen kan løses:

«Alternativt kan man gi også den saksøkte skadevolderen fri sakførsel på samme vilkår som skadelidte. Det gjør man i realiteten i enkelte tilfeller i ankesaker hvor det følger av straffeprosessloven § 100 tredje ledd at oppnevning som forsvarer også omfatter fortsatt behandling av sivile krav etter tvistelovens regler, jf. straffeprosessloven § 434 syvende ledd, og særskilt anke over sivile krav etter tvistelovens regler etter § 435, i saker hvor den fornærmede har bistandsadvokat. At staten som alminnelig regel vil dekke saksøktes utgifter til rettshjelp, finner vi imidlertid urealistisk.»

Både Borgarting lagmannsrett, Oslo tingrett og Den norske Dommerforening skriver at det kan være problematisk at de voldsutsatte i voldserstatningssaker har krav på fri rettshjelp, uten at de påståtte skadevolderne har rett til samme dekning. Borgarting lagmannsrett skriver:

«Det medfører videre en viss ubalanse mellom partene at skadelidte har krav på fri rettshjelp i disse sakene, mens det ikke er tilfellet for den påståtte skadevolderen. I saker for domstolene kan denne ubalansen potensielt medføre et rettssikkerhetsproblem, ved at saksforholdet er underlagt partenes frie rådighet, og det derfor er opp til partene selv å føre sine bevis, jf. tvisteloven § 11-2. Selv om retten har veiledningsplikt, jf. tvisteloven § 11-5, vil en selvprosederende skadevolder uten egen advokat kunne komme til kort. Om ordningen vedtas, bør der derfor vurderes om også påstått skadevolder bør gis krav på fri rettshjelp, iallfall hvor vedkommende oppfyller inntektsvilkåret i rettshjelpsloven § 16 annet ledd. Dette gjelder særlig fordi en slik løsning som foreslått, også kan være problematisk opp mot EMK artikkel 6 nr. 1 og Grunnloven § 95 første ledd.»

Mange av høringsinstansene går i sin uttalelse nærmere inn på hvordan erstatningskrav behandles i sivile saker, og hvorfor de mener de voldsutsatte ikke vil kunne gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Krisesentersekretariatet og Landsforeningen for PTSD mener at det for mange av de voldsutsatte av medisinske eller helsemessige årsaker, som for eksempel posttraumatisk stresslidelse (PTSD), vil være umulig å gå til sak mot den påståtte skadevolderen. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS skriver:

«Det er vår erfaring, etter å ha arbeidet med voldsoffererstatningssaker i mer enn ti år, at mange voldsutsatte ikke kan gå til rettssak mot gjerningspersonen(e). Ofte skyldes dette medisinske forhold. Voldsutsatte kan være i en helsemessig situasjon som gjør det umulig for dem å gå til sak mot gjerningspersonen(e), eller det kan være andre medisinske forhold – som at man er i en behandlingssituasjon som gjør rettssak umulig. Alle disse vil med lovforslaget bli fratatt muligheten til å få voldsoffererstatning.

[…] Mange voldsut-satte/voldtatte med diagnosen PTSD vil altså unngå forhold som minner om voldshendelsen/-gjerningspersonen(e), og da blir spesielt rettssak – herunder det å måtte møte gjerningsperson ansikt til ansikt i retten mv – helt umulig.»

Mange av høringsinstansene mener det vil være langt mer krevende for de voldsutsatte å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen enn å gå gjennom en straffesak. Det gjelder Oslo tingrett, Barneombudet, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Fellesorganisasjonen, Gatejuristen, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesenteret for Tromsø og omegn, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Kvinnegruppa Ottar, Norske Kvinners Sanitetsforening, Pro Sentret, Rettspolitisk forening, ROSA, Cecilie Stokvik Dahl, Erik Nadheim og Anonym 2. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS skriver:

«For det andre er straffesaker på flere områder annerledes enn sivile erstatningssaker for domstolene, blant annet ved at påtalemyndighetene er til stede og fører hovedsaken, man kan ha rett på lukkede dører, man kan ha rett på å forklare seg uten at tiltalte er til stede i salen, man kan gå etter at man er ferdig med sin forklaring osv. – som gjør dette lettere for fornærmede enn sivile erstatningssaker. Det er for øvrig bemerkelsesverdig at man i straffesaker for domstolene har gjort flere grep/tiltak for å gjøre ting lettere for de voldsutsatte, mens ingen ting foreslås gjort for de sivile erstatningssakene (av samme type). Lovforslaget vil også for disse personene medføre en dårligere voldsoffererstatningsordning.»

De skriver videre:

«Departementets forslag om at man må ha dom i ‘alle’ saker vil medføre at voldsofre i de sivile rettssaker (altså flesteparten av sakene) vil måtte betale for spesialist-vurderinger/-erklæringer selv, i hvert fall hvis det innføres stykkprisbetaling (som foreslått). Slike spesialisterklæringer er ofte svært dyre. Dette vil igjen medføre at mange ikke vil ha råd til å gå til sivil rettssak mot skadevolder, også i de større skadesakene. Departementet viser (pkt. 16.5.) til at man kan få dekket utgiftene til spesialisterklæringer etter straffeprosessloven § 237 annet ledd […], men dette gjelder kun for straffesakene, ikke for de sivile rettssakene (som vil bli flertallet av sakene). Så vi ser altså at også de større skade-/erstatningssakene vil komme dårligere ut med det nye lovforslaget.»

Oslo tingrett og Bergen Familie Advokat AS skriver at det er en vesensforskjell mellom å være fornærmet i en straffesak som påtalemyndigheten har ansvaret for å gjennomføre og å være saksøker i en sivil sak. Bergen Familie Advokat AS uttaler:

«Det er ofte av stor betydning for voldsofferet at vi som bistandsadvokater kan forklare at det er samfunnet sin jobb å sanksjonere det lovbruddet de har blitt utsatt for, ikke den voldsutsatte personlig.»

Pro Sentret uttaler:

«Påtalemyndighet er part i saken på vegne av fornærmede. For noen er dette en trygghet i møte med skadevolder i form av at saken er ute av fornærmedes ‘kontroll’. I departementets forslag vil fornærmede tvinges inn i en rolle der hen vil være pådriveren for saken. Dette kan føre til retraumatisering og frykt for represalier fra skadevolder og/eller hens miljø.»

Personskadeforbundet LTN skriver:

«Det er grunn til at tro at mange ikke vil tørre å kreve erstatning all den tid de vil måtte kreve dette direkte fra gjerningsmannen via en rettsprosess. Det vises til at de fleste ofre for voldshandlinger lever i konstant frykt for gjerningsmannen og ikke på noen måte ønsker å provosere denne å fremsette et betydelig erstatningskrav.»

Mange av høringsinstansene trekker frem grupper de mener et krav om dom vil være særlig krevende for. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Krisesentersekretariatet og Anonym 3 mener det kan være særlig problematisk i situasjoner hvor det foreligger besøks- eller kontaktforbud. Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret) skriver at et krav om dom vil være spesielt krevende for minoritetskvinner. Gatejuristen trekker frem at det samme gjelder for personer med rusproblemer. Pro Sentret peker på at det for personer som selger sex er spesielt utfordrende å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Oslo tingrett, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Gatejuristen, Krisesenteret for Tromsø og omegn, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Landsforeningen for PTSD, Nok. og Nok. Oslo skriver at det å stille krav om dom vil ramme barn og unge ekstra hardt. Barneombudet og Stine Sofies Stiftelse trekker frem at de fleste saker som gjelder volds- eller seksuallovbrudd mot barn skjer innenfor familien, og at det vil være svært vanskelig for et barn å gå til erstatningssøksmål mot sine nåværende eller tidligere omsorgspersoner. Stine Sofies Stiftelse skriver:

«Ifølge forslaget til ny voldsoffererstatningslov skal barna som har fått sin sak henlagt gå til sivilt søksmål mot gjerningspersonen for å kunne få erstatning. Vi mener det er alt for mye å forlange av de voldsutsatte barna! For det første er barn helt avhengig av hjelp fra voksne for å få til dette. Det legger et stort ansvar på foreldre, foresatte eller verger som må følge opp barnets rettigheter. Våre erfaringer fra møte med disse familiene på Stine Sofie Senteret, viser at foreldre og foresatte sjelden har ressurser eller krefter til å gå til sak. Familiene har som oftest mer enn nok med å gjenopprette en normal hverdag for barnet etter det vonde har skjedd. Enda vanskeligere blir det dersom volden eller overgrepene har skjedd i nær familie. Å gå til sak mot en forelder du enten bor sammen med eller har samvær med, setter barna i en umulig konflikt. Det er heller ikke gitt at den trygge voksne i barnets liv, tør å støtte sitt barn i søksmål mot voldsutøver. Det kan skape store konflikter i familien som vil gjøre hverdagen til barnet enda vanskeligere.»

Agder lagmannsrett, Oslo tingrett, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Krisesentersekretariatet og Nok. trekker også frem at den mindreårige vil være avhengig av vergen for å gå til sak. Oslo tingrett skriver:

«I noen tilfeller vil det være den som er den mindreåriges verge som er den påståtte skadevolder. For at det skal fremmes erstatningskrav i slike saker, må det være eller bli oppnevnt en midlertidig verge med de kostnader det vil påføre det offentlige.»

Både Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten i Norge, Landsforeningen for PTSD, Nok. og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms nevner spesielt at det å stille krav om dom er problematisk i saker om vold i nære relasjoner. Krisesentersekretariatet skriver:

«Det er mange grunner til at voldsutsatte ikke vil eller kan gå til rettsak mot gjerningspersonen(e). De som oppsøker krisesentrene, har opplevd vold i nære relasjoner. Dette innebærer at voldsutøveren er en man har en nær relasjon til, og som man ofte har vært eller fortsatt er glad i. Dette gjør det svært vanskelig for den voldsutsatte å gå til sak mot voldsutøveren. Dersom den voldsutsatte og voldsutøveren har barn sammen, kompliseres dette bildet ytterligere, da en rettsak vil kunne øke risikoen for ytterligere vold mot barna. Dette er nok noe få foreldre vil tørre å risikere.»

ROSA skriver at terskelen for å fremme et sivilt søksmål er uforholdsmessig høy for de som er utsatt for menneskehandel, og skriver:

«Manglende språkkunnskaper og kunnskap om samfunnet, kombinert med psykiske og fysiske helsekonsekvenser som følge av utnyttelse i menneskehandel, utgjør reelle hindre for på egen hånd å være i stand til å fremme et sivilt søksmål. Alvorlige trusler rettet mot den utsatte selv og familie i hjemland, gjør at et sivilt søksmål kan gi alvorlige konsekvenser for liv og helse. Noe som ytterligere forsterkes av at de ikke har tilgang på den samme form for beskyttelse og sikkerhetstiltak fra politiet som ved en straffesak.»

De skriver også at det ikke er fornuftig å bruke offentlige ressurser til å finansiere søksmål for deretter å utbetale erstatning, når erstatningen uansett er umulig å inndrive fra menneskehandlerne.

I forbindelse med forslaget om å stille krav om dom, er det mange av høringsinstansene som trekker frem at flertallet av de anmeldte volds- eller seksuallovbruddene blir henlagt etter bevisets stilling, særlig seksuallovbrudd og saker om vold i nære relasjoner. Det gjelder Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Krisesenteret for Tromsø og omegn, Kvinnefronten i Norge, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Nok., Norske Kvinners Sanitetsforening, Rettspolitisk forening, ROSA, Stine Sofies Stiftelse og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms. Mange skriver at nesten 80 prosent av alle voldtektssaker som blir anmeldt, ender med henleggelse.

Barneombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Krisesenteret for Tromsø og omegn, Norske Kvinners Sanitetsforening, ROSA, Erik Nadheim og Anonym 2 skriver at en viktig side ved voldsoffererstatningsordningen er at den gir de voldsutsatte en mulighet til å få anerkjennelse og å bli trodd. Krisesenteret for Tromsø og omegn skriver:

«Muligheten til å tilkjennes voldsoffererstatning er derfor veldig viktig, ikke minst i sakene som ikke har ført til dom. Det handler både om en anerkjennelse fra samfunnet om at det de ble utsatt for var galt, at noen har sett dem, og det handler om et reelt behov for økonomisk oppreisning.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Erik Nadheim viser også til Oxford Research: Virkningene av voldsoffererstatning (2019), og skriver at et overordnet funn der var at det betyr mye for de voldsutsatte å motta voldsoffererstatning, og at det viktigste for mange var å bli trodd. Erik Nadheim trekker frem at Oxford Research skriver at «[i]et samfunnsperspektiv har det åpenbart sammenheng med rettsikkerhet og allmenn tillit til strafferettssystemet». Han mener forslaget om å stille krav om sivil dom i saker som er henlagt etter bevisets stilling der den påståtte skadevolderen er kjent, er et klart eksempel på at Justis- og beredskapsdepartementet ikke jobber for rettssikkerhet.

Statens sivilrettsforvaltning skriver:

«SRF har stor forståelse for at det kan oppleves som belastende å skulle gå til sivilt søksmål mot skadevolder for å kunne få voldsoffererstatning. Vi understreker likevel at det etter dagens praksis er en høy avslagsprosent i disse sakene, og at heller ikke dagens ordning anses som treffsikker for denne gruppen skadelidte. Tall for 2018 og 2019 viser at det henholdsvis ble fattet 201 og 416 vedtak i henlagte voldtektssaker. Det ble tilkjent voldsoffererstatning i henholdsvis 34 og 39 av disse sakene. Når det gjelder mishandling i familieforhold ble det i 2018 innvilget voldsoffererstatning i 31 saker, av de 87 sakene hvor straffesaken hadde resultert i henleggelse. Tilsvarende tall for 2019 var 38 innvilgelser basert på 176 vedtak i henlagte familievoldssaker. Hvor mange av de skadelidte som har fått sin sak henlagt og som vil gå til sivilt søksmål mot skadevolder, og derved vil kunne få et krav på voldsoffererstatning etter forslaget, avhenger av flere faktorer, blant annet knyttet til risiko for å sitte igjen med et sakskostnadskrav.

Med bakgrunn i ovennevnte fremstår det svært usikkert hvilken konsekvens forslaget vil få knyttet til hvor mange voldtektsofre som vil få erstatning. Det er to avgjørende momenter for at SRF støtter forslaget, på tross av de ulemper vi ser at dette medfører for de det gjelder. Det første er at forslaget i betydelig grad er klargjørende og vil bedre skadelidtes forutberegnelighet. Det andre er at vi, basert på praksis og tall vist til over, ikke kan se at forslaget tilsier at skadelidte i realiteten vil komme vesentlig dårligere ut. Dagens ordning har betydelige negative konsekvenser for denne gruppen skadelidte ved at de må vente i lang tid på avgjørelsene og har forhåpninger om erstatning, og så ender det store flertallet av sakene med avslag.

Et annet poeng som gjør seg særlig gjeldende i overgrepssaker, er at innvilgelse av voldsoffererstatning tolkes som en anerkjennelse av at det straffbare forhold har funnet sted. Tilsvarende at et avslag gir en opplevelse av å ikke bli trodd. Flere i Oxford Research sin rapport nevnte betydningen innvilget voldsoffererstatning hadde på deres følelse av å ‘være trodd’. Dette inntrykket har også SRF gjennom møte med klagere og brukerrepresentanter. Det hefter liten tvil om at det er et stort potensial i samfunnet for bedre ivaretagelse av voldtatte og andre voldsofre, slik at de opplever anerkjennelse, og mottar behandling og hjelp, for det de har blitt utsatt for. Samtidig vil vi understreke at det ikke tilligger staten, her representert ved voldsoffererstatningsmyndigheten, gjennom en skriftlig saksbehandling å skulle sette et troverdighetsstempel på skadelidtes forklaringer om et påstått overgrep. Ordningen har blitt oppfattet som en slags plaster på såret for de som ikke når opp til det strafferettslige beviskravet. I likhet med departementet mener SRF at en slik sammenblanding av det strafferettslige og erstatningsrettslige perspektivet er uheldig.

SRF er også enige i at det vil være en gevinst, særlig for voldtektsutsatte, å få en tidlig og tydelig forventningsavklaring knyttet til kompensasjon fra staten og kunne avslutte saken på et tidligst mulig stadium.

Det er lite hensiktsmessig å bruke offentlige ressurser på å foreta en ny bevisvurdering av de samme forhold som domstolen har vurdert, med det formål å vurdere statens erstatningsansvar. Det er også en begrensning i hvilken kvalitet en bevisførsel for voldsoffererstatningsmyndigheten har i disse tilfellene, ikke minst fordi det gjelder en skriftlig bevisførsel basert på politidokumentene og de opplysninger som skadelidte selv sender inn. SRF har etter en helhetsvurdering av ovennevnte momenter som taler for og imot, kommet frem til at forslaget støttes. Forslaget vil dessuten bringe oss på linje med nordisk rett.»

Erstatningsnemnda for voldsofre skriver at man med forslaget unngår at vanskelige bevisvurderinger legges til et forvaltningsorgan med middelbar bevisførsel og uten kontradiksjon.

Oslo tingrett og Erik Nadheim trekker frem at en tredjedel av de som søker om voldsoffererstatning i en sak som er henlagt etter bevisets stilling får erstatning, til tross for henleggelsen.

Stine Sofies Stiftelse skriver:

«Stine Sofies Stiftelse frykter at denne endringen vil gjøre at svært få voldsutsatte barn vil kunne få tilkjent voldsoffererstatning. Det er fordi kun et fåtall av saker som gjelder vold og overgrep mot barn når domstolene. Tall fra Stine Sofie Senteret viser at kun 2 av 10 voldsutsatte barn som har søkt opphold på senteret, har fått dom i straffesaken mot gjerningspersonen. Kun 13 prosent har fått tildelt voldsoffererstatning, og det vil trolig bli enda færre barn som blir tildelt voldsoffererstatning dersom de foreslåtte endringene blir en realitet.[…] Halvparten av de anmeldte volds- og seksuallovbruddene mot barn under 16 år er avgjort uten at rettssystemet har utpekt en eller flere gjerningspersoner – da som oftest på grunn av manglende bevis.»

15.1.4 Departementets vurdering

15.1.4.1 Innledning

Innledningsvis vil departementet understreke at det i dag foreligger dom i om lag 67 prosent av sakene der det utbetales voldsoffererstatning. Saker henlagt etter bevisets stilling og saker henlagt på grunn av foreldelse utgjør henholdsvis syv og én prosent, og i flere av disse er skadevolderen ukjent. Det er altså få saker der departementet har foreslått at de voldsutsatte må gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen for å få voldserstatning. Etter departementets syn, taler mye for at erstatningskrav for alvorlige volds- eller seksuallovbrudd behandles av domstolene. Avgjørelsen av slike krav ligger i kjernen av domstolenes oppgaver, og som Agder lagmannsrett og Den norske Dommerforening skriver i sine høringsuttalelser, vil domstolbehandling styrke partenes rettssikkerhet og øke mulighetene for en riktig avgjørelse. Likevel må det erkjennes, slik de fleste av høringsinstansene gir uttrykk for, at et krav om domstolbehandling kan oppleves som en byrde for den voldsutsatte. Dessuten kan også den påståtte skadevolderen, som Oslo tingrett er inne på, ønske å slippe å gå gjennom en rettssak. Departementet har derfor sett på alternative behandlingsmåter, og foreslår at de voldsutsatte i disse sakene skal kunne fremme søknad om erstatning for Kontoret for voldsoffererstatning. Den påståtte skadevolderen skal være part i saken og bli holdt ansvarlig for erstatningsbeløpet, slik Borgarting lagmannsrett tar til orde for. Av rettssikkerhetsgrunner er det imidlertid nødvendig at den påståtte skadevolderen skal kunne motsette seg at saken behandles av forvaltningen. Om den voldsutsatte velger å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen, enten fordi den voldsutsatte ønsker at saken blir behandlet av domstolene, eller fordi den påståtte skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling, foreslår departementet at begge parter skal få dekket sakskostnadene. Partene skal heller ikke kunne dømmes til å betale statens sakskostnader. Om domstolene i en sivil sak dømmer skadevolderen til å betale erstatning for en handling omfattet av voldserstatningslovens virkeområde, skal den voldsutsatte, på samme måte som de som har dom for erstatning i straffesaken, få utbetalt beløpet av staten, jf. punkt 14.

15.1.4.2 Menneskerettslige vurderinger og alternative behandlingsmåter

Mange av høringsinstansene har tatt til orde for at erstatningskravene behandles av voldserstatningsmyndighetene uten at den påståtte skadevolderen er part i saken. Andre mener at voldserstatningsmyndighetene bør behandle kravet, men at den påståtte skadevolderen av rettssikkerhetsgrunner bør være part i saken. Saker som gjelder forhold mellom to private parter, kan også være gjenstand for en to-instansbehandling i forvaltningen, med adgang til å bringe endelig vedtak inn for domstolene til realitetsavgjørelse. I enkelte saker benyttes det også en en-instansbehandling i forvaltningen, for eksempel nemndsbehandling, der partene gis adgang til å bringe vedtaket inn for domstolene til realitetsavgjørelse.

Grunnloven, internasjonale konvensjoner og grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper setter rammer for hvordan avgjørelser som berører borgerne kan treffes. Hvilke krav som stilles, beror på hva saken gjelder og hvor inngripende avgjørelsen er for de berørte.

Som mange av høringsinstansene trekker frem, har både Grunnloven, EMK og barnekonvensjonen regler som ivaretar de voldsutsatte, og de voldsutsatte barna spesielt. Grunnloven og EMK har også regler som ivaretar den påståtte skadevolderen. I saker som gjelder erstatning for volds- eller seksuallovbrudd, vil disse hensynene kunne trekke i ulike retninger. Det vil da være nødvendig å avveie hensynet til den voldsutsatte mot hensynet til den påståtte skadevolderen.

Ved vurderingen av hvilken behandlingsmåte som bør benyttes i voldserstatningssaker, har departementet tatt utgangspunkt i Grunnloven, internasjonale konvensjoner og grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper. Aller først har departementet vurdert om voldserstatningsmyndighetene kan behandle erstatningskravene uten at den påståtte skadevolderen er part i saken.

Å utbetale voldserstatning i en sak der den påståtte skadevolderen er kjent, innebærer at det legges til grunn at den påståtte skadevolderen med klar sannsynlighetsovervekt har utsatt den som krever erstatning for en handling omfattet av handlingsbeskrivelsen i et volds- eller seksuallovbrudd. Etter Grunnloven § 96, EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14, skal enhver som blir siktet for en straffbar handling, antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Som nevnt i punkt 3.2.1.2, kan en avgjørelse om erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd være i strid med uskyldspresumsjonen dersom den inneholder et utsagn som tilskriver straffeskyld, jf. HR-2018-1783-A avsnitt 26. Uskyldspresumsjonen gjelder også for forvaltningen, og forvaltningen kan ikke ved et forvaltningsvedtak skape tvil om frifinnelsen eller henleggelsen i straffesaken, jf. EMDs dom i saken Allen mot Storbritannia, 12. juli 2013 (sak 25424/09) avsnitt 102. Ved utferdigelsen av et vedtak om voldserstatning, kan voldserstatningsmyndighetene altså ikke skape tvil om frifinnelsen i straffesaken.

EMK artikkel 8 gir vern mot inngrep i retten til privatliv og familieliv fra offentlige myndigheter. Retten til privatliv og familieliv omfatter vern av en persons ære og omdømme, jf. EMDs dom i saken Axel Springer AG mot Tyskland, 7. februar 2012 (sak 39954/08) avsnitt 83. I EMDs dom i saken Jishkariani mot Georgia, 20. September 2018 (sak 18925/09) avsnitt 41, uttaler EMD følgende om EMK artikkel 8:

«In cases that concerned allegations of criminal conduct the Court also took into account that under Article 6 § 2 of the Convention individuals have a right to be presumed innocent of any criminal offence until proved guilty (see, among other authorities, Worm v. Austria, 29 August 1997, § 50, Reports of Judgments and Decisions 1997-V; and Du Roy and Malaurie v. France, no. 34000/96, § 34, ECHR 2000-X).»

I EMDs dom i saken Ageyevy mot Russland, 18. april 2013 (sak 7075/10), kom retten til at det var et brudd på EMK artikkel 8 at myndighetene i et vedtak om adopsjon la vekt på anklager om seksuelle overgrep, uten at anklagene var tilstrekkelig utredet. På samme måte antar departementet at det vil kunne komme voldserstatningssaker der det vil være problematisk om den påståtte skadevolderen ikke er part og ikke har fått imøtegått anklagene mot seg, slik at saken ikke har blitt tilstrekkelig utredet. Det gjelder selv om den påståtte skadevolderen ikke holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet.

Norsk forvaltningsretts alminnelige prinsipp om kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling er også relevant ved vurderingen av om den påståtte skadevolderen bør være part i en sak om voldserstatning. I Graver: Alminnelig forvaltningsrett (5. utgave, Oslo 2019) punkt 7.1 side 102 står det:

«Kontradiksjonsprinsippet omfatter visse grunnleggende rettigheter til å forsvare egne rettigheter og interesser som kan bli berørt av en forvaltningsavgjørelse, gjennom krav til kontradiksjon og overprøving av avgjørelser. Videre omfatter det sikring av at avgjørelsen treffes på grunnlag av en forsvarlig vurdering av sakens omstendigheter gjennom krav til sakens forsvarlige utredning og habilitetsstandarder.»

I forvaltningsloven kommer prinsippet til uttrykk ved at en person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, blir part i saken, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Som omtalt i punkt 7.4, vil det å bli stilt ansvarlig for volds- eller seksuallovbrudd ha alvorlige konsekvenser for en parts moralske omdømme, jf. Rt-1996-864. Departementet legger til grunn at et vedtak om voldserstatning der den påståtte skadevolderen er kjent, direkte gjelder vedkommende, og at den påståtte skadevolderen etter forvaltningslovens regler vil være part i saken. Forvaltningslovens regler kan fravikes i spesiallovgivningen, men kontradiksjonsprinsippet og prinsippet om forsvarlig saksbehandling er ulovfestede prinsipper som gjelder på alle forvaltningsområder. Departementet legger derfor til grunn at det også følger av ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper at den påståtte skadevolderen bør gis partsrettigheter i en voldserstatningssak. Den påståtte skadevolderen får da rett til å gjøre seg kjent med anklagene mot seg og til å forsvare seg mot anklagene, samt adgang til å bringe vedtaket inn til domstolene for en gyldighetsprøving. At den påståtte skadevolderen får imøtegå anklagene, har stor betydning for å sikre en forsvarlig utredning av saken.

At den voldsutsatte må forholde seg til den påståtte skadevolderen som part i en sak om voldserstatning, kan, som Landsforeningen for voldsofre påpeker, jf. punkt 15.6.3, være en stor belastning for den voldsutsatte. Belastningen det innebærer, kan etter departementets syn likevel ikke veie så tungt at den påståtte skadevolderen kan fratas sin rett til å gjøre seg kjent med saken og imøtegå påstandene som gjøres gjeldende mot vedkommende. Som Barneombudet skriver, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn i saker som gjelder barn, jf. Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3. For et barn som er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd, vil det kunne være særlig belastende at den påståtte skadevolderen blir gjort kjent med anklagene. Det gjelder spesielt når den påståtte skadevolderen er en av barnets foreldre. Som ved etterforskning av volds- eller seksuallovbrudd mot barn, må imidlertid hensynet til barnets beste veies opp mot hensynet til den påståtte skadevolderens rettssikkerhet. Heller ikke hensynet til barnets beste kan etter departementets vurdering veie så tungt at den påståtte skadevolderen kan fratas sin rett til kontradiksjon. Dessuten vil den påståtte skadevolderen allerede når forholdet er anmeldt, gjøres kjent med barnets forklaring, jf. punkt 8.4. For å sikre en betryggende saksbehandling og unngå tilfeller der saksbehandlingen er i strid med menneskerettighetene eller alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, mener departementet derfor at den påståtte skadevolderen må være part i voldserstatningssaken.

Departementet mener videre at det er viktig at skadevolderen blir holdt ansvarlig for erstatningsbeløpet den voldsutsatte blir tilkjent. Selve grunntanken bak ordningen er at staten skal tre inn og betale erstatning til den voldsutsatte dersom skadevolderen er død, ukjent eller betalingsudyktig. I saker der skadevolderen er kjent, bør det være skadevolderen, og ikke fellesskapet, som dekker erstatningen. Å ikke holde skadevolderen ansvarlig for sine handlinger, vil, etter departementets oppfatning, være i strid med den alminnelige rettsfølelsen. Som redegjort for i høringsnotatet punkt 1.7, kommer det også klart frem i Oxford Research: Virkningene av voldsoffererstatning (2019) at det betyr mye for de voldsutsatte at skadevolderen må gjøre opp for seg. At det kreves regress, har dessuten stor betydning for statens inntekter. Departementet mener videre at det er store prinsipielle betenkeligheter ved ikke å holde skadevolderen ansvarlig for erstatningsbeløpet. Om skadevolderen ikke holdes ansvarlig, vil for eksempel en person som utsetter partneren sin for vold og som fortsatt bor sammen med vedkommende, kunne nyte godt av at partneren får utbetalt erstatning fra staten for volden. Videre vil det være risiko for misbruk av ordningen i en rekke type saker dersom staten ikke krever regress fra skadevolderen. Departementet mener på denne bakgrunn at skadevolderen bør holdes ansvarlig for erstatningen.

Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 stiller krav om en rettferdig rettergang. Det er ikke tvilsomt at den som blir holdt erstatningsansvarlig for en handling, har krav på en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6, se for eksempel EMDs dom i saken Mutu og Pechstein mot Sveits, 2. oktober 2018 (sak 40575/10 og 67474/10) avsnitt 92. I Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 23.1, står det følgende om EMK artikkel 6:

«Retten til en rettferdig rettergang vil arte seg forskjellig alt etter som det er tale om sivile saker eller straffesaker, men de sentrale elementene i en rettferdig rettergang kan i hovedtrekk likevel sies å være følgende: Retten til å la seg representere av advokat, retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten til å forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon), retten til tilstrekkelig tid til å forberede sitt forsvar, retten til å føre og eksaminere vitner, retten til tolk, retten til offentlig rettergang, retten til begrunnelse for avgjørelsen, retten til anke, og retten til å få saken prøvet for en uavhengig og upartisk domstol med habile dommere innen rimelig tid.

I noen grad vil også prinsippet om likhet for loven, uskyldspresumsjonen i strafferetten og forbud mot dobbeltstraff være en del av retten til en rettferdig rettergang.»

EMD har lagt til grunn at det følger av EMK artikkel 6 at forvaltningsvedtak som gjelder borgerlige rettigheter og plikter, må kunne bringes inn for domstolene, og domstolene må ha «full jurisdiction», jf. for eksempel EMDs dom i saken Ramos Nunes de Carvalho e Sá mot Portugal, 6. november 2018 (sak 74041/13) avsnitt 132. Det innebærer at domstolen må kunne vurdere de relevante rettslige og faktiske spørsmålene saken reiser, jf. EMDs dom i saken Ramos Nunes de Carvalho e Sá mot Portugal avsnitt 176 til 177. Det er altså ikke tilstrekkelig med en gyldighetsprøving. Det kan likevel etter forholdene stilles mindre omfattende krav til domstolenes prøvingskompetanse i sivile saker enn i straffesaker, jf. blant annet EMDs dom i saken Steininger mot Østerrike, 17. april 2012 (sak 21539/07) avsnitt 45 til 59.

Den påståtte skadevolderen i en voldserstatningssak, må altså, slik Borgarting lagmannsrett er inne på, gis adgang til å prøve saken for domstolene dersom vedkommende skal holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet. Det kan ivaretas ved at den voldsutsatte går til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen og får dom for kravet, slik departementet foreslo i høringsnotatet. Retten til en rettferdig rettergang vil også være ivaretatt dersom den påståtte skadevolderen blir part i saken som behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, kan påklage vedtaket til Statens sivilrettsforvaltning og deretter har adgang til å bringe det endelige vedtaket inn for domstolene for full prøving. Dersom partene ikke får dekket sine sakskostnader av staten, vil det innebære en stor økonomisk risiko for både den voldsutsatte og den påståtte skadevolderen om en av partene bringer vedtaket inn for domstolene. Om partene får dekket sine sakskostnader av staten, uten å risikere å måtte dekke statens omkostninger, vil en skadevolder som i et vedtak er pålagt å betale erstatningen til den voldsutsatte, ha få insentiver til å la være å bringe vedtaket inn for domstolene. Det er da grunn til å forvente at mange saker der skadevolderen blir pålagt å betale erstatning, vil bringes inn for domstolene. Det vil kunne være en stor belastning for de voldsutsatte som da først må gå gjennom en to-instansbehandling i forvaltningen, og deretter gå gjennom en domstolbehandling. Dessuten vil det ofte ta flere år før den voldsutsatte får utbetalt erstatning. En løsning med to-instansbehandling i forvaltningen og adgang til å bringe vedtaket inn til full prøving for domstolene, vil også være kostnadskrevende. På denne bakgrunn anbefaler ikke departementet denne saksbehandlingsmåten.

En annen måte å behandle erstatningskravene på, kan være en en-instansbehandling i forvaltningen før full prøving for domstolene, etter samme mønster som Husleietvistutvalget og til dels Diskrimineringsnemnda. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS foreslår at voldserstatningssaker skal behandles på samme måte som diskrimineringssaker, og skriver at det er bemerkelsesverdig at det offentlige i diskrimineringssaker går fra domstolbehandling til en forvaltningsordning, mens man i saker som gjelder drap, voldtekter og familievold foreslår at kravet må behandles av domstolene. Diskrimineringsnemndas adgang til å fatte vedtak om erstatning er imidlertid begrenset til saker der innklagde ikke gjør gjeldende annet enn manglende betalingsevne eller andre åpenbart uholdbare innsigelser, jf. lov 16. juni 2017 nr. 50 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) § 12 andre ledd. Diskrimineringsnemndas adgang til å tilkjenne erstatning er dessuten bare aktuell for helt beskjedne erstatningsbeløp, jf. Prop. 63 L (2018–2019) punkt 2.6.5.5 side 31. Videre skal Diskrimineringsnemnda henlegge saker som etter bevisets stilling ikke lar seg opplyse tilstrekkelig, jf. diskrimineringsombudsloven § 10. Begrensningene i Diskrimineringsnemndas myndighet er gitt nettopp for å ivareta den påståtte skadevolderens rettssikkerhet, fordi det å bli holdt ansvarlig for seksuell trakassering kan være særlig belastende, jf. Prop. 63 L (2018–2019) punkt 2.5.4.3 side 22 og punkt 2.6.5.5 side 31. Dersom voldserstatningskravene skal behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, eller av en nemnd, og vedtakene deretter kan bringes inn for domstolene, vil det gi en noe enklere og raskere behandling i forvaltningen enn ved to-instansbehandling med etterfølgende domstolprøving. Dersom et vedtak fattet av Husleietvistutvalget eller Diskrimineringsnemnda bringes inn for domstolene, må partene som regel betale egne sakskostnader. Den som taper saken må normalt også betale motpartens sakskostnader. Når det innebærer en økonomisk risiko å bringe et vedtak i sin disfavør inn for domstolene, er det færre som bringer vedtaket inn for domstolene. Som et stort antall av høringsinstansene har trukket frem, kan det være uheldig om de voldsutsatte må ta en stor økonomisk risiko for å få erstatning. Dessuten er det, som Borgarting lagmannsrett peker på, heller ikke uproblematisk om den voldsutsatte får dekket sakskostnadene uten at den påståtte skadevolderen får det, da det skaper en ubalanse mellom partene. Om staten dekker partenes sakskostnader, er det, som nevnt over, grunn til å tro at mange vedtak vil bringes inn for domstolene. Å gå gjennom en forvaltningsbehandling etterfulgt av en domstolbehandling vil kunne være en stor belastning for de voldsutsatte. Det vil dessuten kunne ta lang tid før de voldsutsatte får utbetalt erstatningen. I tillegg blir behandlingen av kravene kostnadskrevende. Departementet anbefaler derfor ikke at voldserstatningskrav blir gjenstand for en en-instansbehandling i forvaltningen etterfulgt av adgang til full rettslig prøving.

Som Oslo tingrett trekker frem, kan også den påståtte skadevolderen ønske å slippe å gå gjennom en rettssak, og foretrekke at saken behandles skriftlig av Kontoret for voldsoffererstatning. Departementet har derfor sett nærmere på om det basert på frivillighet, vil være mulig å la voldserstatningsmyndighetene behandle erstatningskravene, uten at det gis adgang til å bringe vedtaket inn for domstolene for full rettslig prøving. Det er adgang til å gi avkall på retten til domstolbehandling og på de konkrete rettergangsgarantiene etter EMK artikkel 6 nr. 1, jf. for eksempel EMDs dom i saken Dvorski mot Kroatia, 20. oktober 2015 (sak 25703/11) avsnitt 100 og EMDs dom i saken Aždajić mot Slovenia, 1. februar 2016 (sak 71872/12) avsnitt 50. Det gjøres for eksempel i voldgiftssaker, se for eksempel EMDs dom i saken Mutu og Pechstein mot Sveits, 2. oktober 2018 (sak 40575/10 og 67474/10) avsnitt 96. Det er et vilkår at avkallet er gitt frivillig, jf. Mutu og Pechstein mot Sveits avsnitt 95. Videre må avkallet være utvetydig, være «attended by the minimum safeguards commensurate with its importance» og ikke være i strid med offentlige hensyn, jf. Aždajić mot Slovenia avsnitt 51. Mistenkte i en straffesak om vold eller seksuelle overgrep mot barn, har adgang til å frasi seg retten til å stille spørsmål til fornærmede eller et annet vitne, uten at dette er i strid med EMK artikkel 6. Det er en forutsetning at avkallet er frivillig og informert, jf. straffeprosessloven § 239 b fjerde ledd, jf. Prop. 112 L (2014–2015) Endringer i straffeprosessloven (avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner) punkt 6.4.6 side 59, EMDs dom i saken B. mot Finland, 24. april 2007 (sak 17122/02), EMDs dom i saken S.N. mot Sverige, 2. juli 2002 (sak 34209/96) og EMDs dom i saken Lindqvist mot Sverige, 22. oktober 1997 (sak 26304/95). Tilsvarende legger departementet til grunn at den påståtte skadevolderen vil kunne gi avkall på sin rett til å bringe et vedtak om voldserstatning inn for domstolene for full rettslig prøving. Den påståtte skadevolderen må da informeres om at Kontoret for voldsoffererstatning vil behandle erstatningskravet dersom vedkommende ikke motsetter seg det. Det må også informeres om at den påståtte skadevolderen vil bli holdt ansvarlig for erstatningen dersom Kontoret for voldsoffererstatning finner det tilstrekkelig bevist at vedkommende har utsatt den som krever erstatning for handlingen. Den påståtte skadevolderen bør dessuten informeres om at den som krever erstatning vil kunne bringe kravet inn for domstolene, dersom den påståtte skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling. Varselet må gjøre greie for hva saken gjelder og inneholde tilstrekkelig informasjon for at den påståtte skadevolderen på forsvarlig måte kan ivareta sine rettigheter.

I saker der det tas tilrettelagte avhør av barn, er det ikke nødvendig at den mistenkte eksplisitt har frasagt seg retten til å stille spørsmål til barnet. Det er tilstrekkelig at den mistenkte har fått informasjon om at vedkommende bare vil få stilt spørsmål til fornærmede dersom vedkommende begjærer supplerende avhør, jf. Lindqvist mot Sverige, jf. Prop. 112 L (2014–2015) punkt 6.4.6 side 59. Tilsvarende er departementets vurdering at det ikke er nødvendig at den påståtte skadevolderen aktivt aksepterer forvaltningsbehandling av et voldserstatningskrav, det er tilstrekkelig at den påståtte skadevolderen har mottatt informasjonen. For å sikre notoritet, bør informasjonen forkynnes.

Etter Grunnloven § 89 har domstolene rett og plikt til å prøve om forvaltningsvedtak er i strid med loven. Både den påståtte skadevolderen og den voldsutsatte må altså gis adgang til å bringe et endelig vedtak om voldserstatning inn for domstolene for en gyldighetsprøving. Dersom en part vil prøve gyldigheten av et forvaltningsvedtak for domstolene, er staten motpart. For at flest mulig skal ønske at kravet behandles av forvaltningen, og for å begrense antall saker som bringes inn for domstolene for gyldighetsprøving, bør partene kunne påklage Kontoret for voldsoffererstatnings vedtak til Statens sivilrettsforvaltning. Har partene frivillig og før kravet behandles godtatt forvaltningsbehandling, og det legges opp til en to-instansbehandling i forvaltningen, mener departementet at det må anses rimelig at en part som vil bringe det endelige vedtaket inn for domstolene må dekke sine sakskostnader, på lik linje med når voldsoffererstatningsvedtak bringes inn for domstolene i dag. Om partene frivillig har godtatt forvaltningsbehandling, og domstolprøvingen er begrenset til gyldighetsprøving og innebærer en økonomisk risiko for saksøker, antar departementet at få forvaltningsvedtak vil bringes inn for domstolene. Departementet antar at samtykkebasert forvaltningsbehandling er den løsningen som vil føre til at flest mulig av sakene kan behandles av forvaltningen. De voldsutsatte vil da slippe å gå gjennom en domstolbehandling og raskt kunne få saken behandlet og pengene utbetalt. Slik får de best mulige forutsetninger til å legge saken bak seg. Etter hva departementet kan se, er en slik modell den som i størst grad ivaretar de voldsutsatte i saker henlagt etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse, samtidig som den påståtte skadevolderens rettssikkerhet blir godt ivaretatt.

Departementet mener også at denne løsningen er den som best ivaretar hensynet til barnets beste, jf. Grunnloven § 104 andre ledd, ettersom barnets beste også her må veies opp mot hensynet til den påståtte skadevolderens rettssikkerhet. Kravet vil måtte behandles av domstolene dersom den påståtte skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling, men som redegjort for nedenfor, jf. punkt 15.1.4.4, legger departementet til grunn at barnet ikke selv vil måtte vitne i retten. Barneombudet trekker frem at barn etter FNs barnekonvensjon artikkel 19 har rett til beskyttelse mot vold og overgrep. I Komiteen for barns rettigheters generelle kommentar nr. 13 (2011) om barns rett til frihet fra alle former for vold punkt 55, jf. punkt 54, er det spesifikt nevnt at «rettslige kjennelser som gir erstatning og oppreisning til barn som har vært utsatt for vold» er blant de rettslige intervensjonene der komiteen anbefaler at nærmere opplistede garantier overfor den påståtte skadevolderen blir respektert. Departementet mener på denne bakgrunn at barnekonvensjonen artikkel 19 ikke er til hinder for at staten stiller vilkår om erstatningsdom mot skadevolderen for å utbetale erstatning til barn som er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd, enten dette, som i høringsnotatet, er det primære vilkåret i loven, eller det kreves dersom skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling.

Norges institusjon for menneskerettigheter har etterlyst en nærmere vurdering av forholdet til Istanbul-konvensjonen. Etter denne konvensjonen skal landene utforme tiltak for å gi vern og hjelp til alle som er offer for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, jf. artikkel 1 bokstav c. Landene skal også treffe nødvendige tiltak for å hindre, etterforske, straffe og gi erstatning for volds- og seksuallovbrudd, jf. artikkel 5 nr. 2. Erstatning er nærmere omtalt i artikkel 30. Etter bestemmelsen nr. 1 skal landene sikre at offeret har rett til å kreve erstatning fra voldsutøveren. Etter artikkel 30 nr. 2 skal den som er påført alvorlig personskade eller svekket helse, tilkjennes tilfredsstillende erstatning fra staten, i den grad skaden ikke dekkes av andre, for eksempel voldsutøveren, forsikringer eller av trygden. Det er presisert at dette ikke er til hinder for at staten kan kreve regress fra voldsutøveren for tilkjent erstatning, så lenge det blir tatt tilbørlig hensyn til offerets sikkerhet. Tiltak som blir satt i verk for at offeret får erstatning fra staten, skal sikre at det blir gitt erstatning innen rimelig tid, jf. artikkel 30 nr. 3. Istanbul-konvensjonen bygger altså på en forutsetning om at det primært er skadevolderen som skal betale erstatningen. Dersom skadevolderen ikke kan betale for seg, skal staten utbetale erstatning, men ha adgang til å søke regress mot skadevolderen. En forutsetning for å kunne kreve erstatning fra skadevolderen, er at vedkommende er erstatningsansvarlig for handlingen. Det må med andre ord foreligge tilstrekkelig bevis. Konvensjonen hjemler altså ikke en rett til erstatning for enhver som er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd, uavhengig av om det foreligger tilstrekkelig bevis for at vedkommende har vært utsatt for handlingen. EMK artikkel 6 nr. 1 krever, som nevnt ovenfor, at den påståtte skadevolderen gis rett til en rettferdig rettergang, og dermed at kravet blir behandlet av domstolene, med mindre vedkommende frasier seg denne retten. Når Istanbul-konvensjonen artikkel 30 nr. 2 legger til grunn at staten skal utbetale erstatning dersom erstatningen ikke blir dekket av skadevolderen eller andre, legger departementet til grunn at det etter Istanbul-konvensjonen er adgang til å stille krav om at den voldsutsattes erstatningskrav må behandles av domstolene. Som påpekt i høringsnotatet, har de voldsutsatte krav på fri rettshjelp i erstatningssaken mot den påståtte skadevolderen, jf. rettshjelploven § 11 første ledd nr. 4 og § 16 første ledd. I saker der det foreligger tilstrekkelig bevis, vil skadevolderen bli dømt til å betale erstatning til den voldsutsatte, og vil verken måtte dekke egne eller skadevolderens sakskostnader. Departementet kan videre ikke se at bestemmelsen om at erstatningen skal gis innen rimelig tid kan være til hinder for å stille som vilkår at en sak behandles av domstolene. Tvert imot synes konvensjonen å legge til grunn en domstolbehandling, ettersom den forutsetter at staten bare utbetaler erstatning dersom skadevolderen ikke kan betale for seg. Selv om en domstolprosess tar noe tid, er norsk domstolbehandling generelt klart innen «rimeleg tid» slik artikkel 30 nr. 3 krever. Departementet legger derfor til grunn at det ikke vil være i strid med Norges forpliktelser etter Istanbul-konvensjonen å stille som vilkår for å få utbetalt erstatning at kravet er behandlet av domstolene, hvis den påståtte skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling.

Norges institusjon for menneskerettigheter har bedt departementet vurdere forslaget opp mot EMK artikkel 13 om retten til et effektivt rettsmiddel. Som for Istanbul-konvensjonen artikkel 30 nr. 3, kan departementet vanskelig se at å kreve at domstolene skal behandle et erstatningskrav, der den voldsutsatte får dekket utgiftene til rettshjelp av staten, kan være i strid med EMK artikkel 13. Til illustrasjon nevnes EMDs dom i saken A. og E. Riis mot Norge, 17. januar 2008 (sak 16468/05) der Norge ble saksøkt for brudd på EMK artikkel 13 og EMK artikkel 6 nr. 1. EMD mente det mest naturlige var å vurdere spørsmålet opp mot EMK artikkel 6 nr. 1, og kom til at Norge hadde brutt bestemmelsen fordi den totale behandlingstiden på 16 år og tre måneder var spesielt lang, og det var flere perioder med inaktivitet fra de nasjonale domstolenes side.

ROSA skriver at statene etter Europarådets konvensjon mot menneskehandel artikkel 15 nr. 3 har plikt til å sørge for at ofre gis rett til erstatning fra gjerningspersonen, og at slik erstatning ikke kan gjøres betinget av at vedkommende vitner. Departementet kan ikke se at disse bestemmelsene innebærer at det ikke kan stilles vilkår om erstatningsdom mot skadevolderen for at staten skal utbetale erstatning. Som det fremgår nedenfor, jf. punkt 15.1.4.4, kan også en part fritas fra å vitne i sivile saker.

Erik Nadheim fremholder i sitt høringssvar at voldsofferkonvensjonen pålegger Norge som minstekrav en plikt til å betale voldsoffererstatning dersom «the offender cannot be prosecuted or punished», og påpeker at når påtalemyndigheten henlegger saken etter bevisets stilling, så kan ikke den anmeldte tiltales og straffes. At det etter konvensjonen skal ytes erstatning selv om gjerningspersonen ikke kan tiltales eller straffes, betyr ikke at landene forplikter seg til å utbetale erstatning når det ikke foreligger tilstrekkelig bevis for at handlingen har skjedd. Bestemmelsen innebærer at den voldsutsatte har rett til erstatning selv om skadevolderen for eksempel er utilregnelig. Departementet mener derfor at det er adgang til å stille krav om at domstolene har dømt skadevolderen til å betale erstatning for handlingen, enten dette, som i høringsnotatet, er det primære vilkåret i loven, eller det kreves dersom skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling.

Departementet kjenner ikke til andre saksområder der saksbehandlingen, basert på frivillighet, skjer ved en to-instansbehandling i forvaltningen og vedtaket utelukkende er gjenstand for en gyldighetsprøving for domstolene. Voldserstatningssaker er imidlertid særegne fordi de gjelder erstatningskrav mellom to private personer, der staten likevel trer inn og betaler erstatningsbeløpet når skadevolderen ikke kan betale for seg. Dessuten vil det, som et stort antall av høringsinstansene har påpekt, kunne være særlig krevende for de voldsutsatte å gå gjennom en rettssak. Etter hva departementet kan se, er den skisserte løsningen den behandlingsmåten som i størst mulig grad ivaretar innspillene som har kommet i høringen, samtidig som den ivaretar menneskerettighetene og er i tråd med formålet bak loven.

Departementet foreslår at Kontoret for voldsoffererstatning får myndighet til å forkynne varselet til den påståtte skadevolderen. Slik departementet ser det, er det naturlig at den påståtte skadevolderens frist til å motsette seg forvaltningsbehandling settes til tre uker, tilsvarende tvistelovens frist for å inngi tilsvar til en stevning, jf. tvisteloven § 9-3. Departementet foreslår at Kontoret for voldsoffererstatning ikke skal begynne å behandle saken før det er klargjort om den påståtte skadevolderen vil motsette seg forvaltningsbehandling eller ikke.

Med den foreslåtte behandlingsmåten blir spørsmålet om voldserstatningen skal utbetales når forvaltningsvedtaket er endelig, eller om beløpet først skal utbetales når fristen for å prøve saken rettslig er utløpt. I saker som behandles av Husleietvistutvalget er fristen for å bringe vedtaket inn for domstolene satt til én måned, jf. forskrift 21. juni 2016 nr. 765 om Husleietvistutvalget § 15 første ledd. I saker for Diskrimineringsnemnda er fristen på tre måneder, jf. diskrimineringsombudsloven § 16 første ledd. Et viktig mål med ny voldserstatningslov er at de voldsutsatte raskest mulig skal få saken ferdigbehandlet og erstatningen utbetalt, slik at de har best mulige forutsetninger til å komme seg videre i livet. Departementet mener at én måned er for kort frist for å bringe et vedtak om erstatning for en voldshandling inn for domstolene. Settes søksmålsfristen til tre måneder eller til ett år, vil alle voldsutsatte i saker behandlet etter denne fremgangsmåten måtte vente denne ekstra tiden med å få erstatningen utbetalt. Dersom den påståtte skadevolderen bringer saken inn for domstolene, vil den voldsutsatte tidligst få erstatningen utbetalt når det ved rettskraftig dom er slått fast at vedtaket er gyldig. Det kan ta tid. Om retten kommer til at vedtaket er ugyldig, vil ikke den voldsutsatte få utbetalt erstatning før vedtaket er behandlet på nytt av Kontoret for voldsoffererstatning og klagemulighetene er uttømt. Det vil med andre ord være en stor fordel for de voldsutsatte dersom staten utbetaler erstatningen når et voldserstatningskrav er avgjort av forvaltningen. Ulempen med å utbetale erstatning på dette tidspunktet, er at staten vil kunne utbetale mer i voldserstatning enn det senere viser seg at staten kan kreve fra den påståtte skadevolderen. Det er i strid med det grunnleggende prinsippet om at ny ordning skal følge alminnelig erstatningsrett slik at staten skal utbetale den erstatningen skadevolderen er ansvarlig for. Samtidig er det grunn til å tro at det vil dreie seg om svært få saker, og det er saker der forvaltningen har gjort en feil. Dessuten kan det åpnes for å kreve tilbakebetalt utbetalt erstatning, selv om det av hensyn til den voldsutsatte bare bør være en snever unntaksregel for å forhindre spesielt urimelige utfall, se punkt 18.3. Departementet mener derfor at voldserstatningen bør utbetales når voldserstatningsvedtaket er endelig avgjort i forvaltningen, selv om søksmålsfristen ikke er utløpt. Departementet foreslår i punkt 18.1 at fristen for å bringe endelig forvaltningsvedtak inn for domstolene settes til ett år.

15.1.4.3 Sakskostnader

Mye av kritikken mot forslaget i høringsnotatet dreier seg om at det å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen innebærer en stor økonomisk risiko for den voldsutsatte. Departementet er enig i at dette er en vektig innvendig mot forslaget om å stille krav om dom. Denne innvendingen er også relevant for departementets nye forslag, ettersom de voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen motsetter seg forvaltningsbehandling, må få dom om erstatning mot skadevolderen for å kunne få utbetalt erstatning fra staten. Sakskostnadspørsmålet er også relevant for de voldsutsatte som foretrekker at domstolene behandler erstatningskravet fordi det, som Agder lagmannsrett, Den norske Dommerforening og Statens sivilrettsforvaltning påpeker, vil øke sjansene for et riktigere resultat.

Som påpekt i høringsnotatet, får den voldsutsatte dekket advokatutgifter til å vurdere å gå til søksmål og til å føre saken for domstolene i medhold av rettshjelploven § 11 første ledd nr. 4 og § 16 første ledd. Retten gjelder uavhengig av hvilken inntekt og formue de har. Etter tvisteloven § 20-2 kan en person som går til sivilt søksmål og taper fullt ut eller i det vesentlige, bli dømt til å betale motpartens sakskostnader. Vedkommende kan fritas for å betale hvis tungtveiende grunner gjør det rimelig, jf. tvisteloven § 20-2 tredje ledd, men hovedregelen er likevel, slik Den norske Dommerforening påpeker, at den tapende part må dekke motpartens sakskostnader. Om den part som vinner saken har fri rettshjelp, skal sakskostnader tilkjennes det offentlige, jf. rettshjelploven § 23 første ledd. Vurderingen av om sakskostnader skal ilegges, blir den samme som i saker der motparten selv har dekket utgiftene til advokat, se for eksempel Rt-2012-201. Etter rettshjelploven § 22 kan den som har fått fri rettshjelp i særlige tilfeller, helt eller delvis, få dekket sakskostnadsansvar overfor motparten. Bestemmelsen er imidlertid en snever unntaksregel innført av hensyn til den parten som har vunnet saken, og det legges stor vekt på motpartens økonomi, jf. Statens sivilrettsforvaltnings rundskriv 1/2017 om fri rettshjelp punkt 8.2 side 64.

At det innebærer en økonomisk risiko å gå til søksmål, har sine fordeler. Økonomisk risiko kan redusere antall saker der det ikke er tilstrekkelige bevis for å idømme erstatningsansvar. Dersom det blir reist søksmål om erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd som ikke fører frem, vil dette kunne være uheldig for den voldsutsatte selv, for den påståtte skadevolderen og for samfunnet forøvrig. Å gå til sivilt søksmål for å kreve erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd, kan imidlertid være krevende. De voldsutsatte vil trolig ofte være tilbakeholdne med å gå til søksmål mot den påståtte skadevolderen i en sak med manglende bevis. Advokatene har dessuten et ansvar om å fraråde sine klienter fra å gå til søksmål i en sak der bevisene ikke er tilstrekkelige for å møte kravet til klar sannsynlighetsovervekt.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det er uheldig dersom risikoen for å dekke motpartens sakskostnader hindrer at saker med gode nok bevis blir fremmet. Som Agder lagmannsrett og Den norske Dommerforening peker på, vil det ofte være vanskelig å beregne utfallet av saker om for eksempel voldtekt, fordi avgjørelsene i en stor andel av sakene vil bero på en vurdering av partenes troverdighet. En annen utfordring ved dagens system er at den som blir saksøkt for krav om erstatning for en voldshandling, som hovedregel ikke har krav på dekning av sine sakskostnader dersom straffesaken ikke har blitt behandlet av domstolene. Som Den norske Dommerforening og Borgarting lagmannsrett skriver, er det en utfordring at det oppstår en ubalanse mellom partene. Dersom et sivilt krav blir fremmet i straffesaken, men det blir besluttet at kravet skal behandles ved en etterfølgende sivil sak, eller det blir fremmet særskilt anke over det sivile kravet, vil oppnevnt bistandsadvokat fortsatt representere fornærmede på det offentliges regning, jf. straffeprosessloven § 107 e. Det samme gjelder forsvareren dersom fornærmede har bistandsadvokat, jf. straffeprosessloven § 100 tredje ledd. Bestemmelsene ble innført i 2008 for å styrke fornærmedes stilling ved forfølgning av sivile krav i straffesaker, og for å sikre parter lik tilgang til advokatbistand, jf. Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeprosessloven mv. (styrket stilling for fornærmede og etterlatte) punkt 11.9 side 102. Ved fortsatt behandling av det sivile kravet etter tvistelovens regler, kan partene heller ikke bli pålagt å betale sakskostnader til det offentlige, jf. Rt-2012-201 og HR-2018-2427-A. Departementet har kommet til at det samme bør gjelde i saker der den voldsutsatte går til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Departementet foreslår derfor at staten dekker den påståtte skadevolderens sakskostnader i saker der den voldsutsatte får fri rettshjelp til å gå til søksmål mot den påståtte skadevolderen, jf. rettshjelploven § 16 første ledd. Departementet foreslår dessuten at partene ikke skal kunne bli dømt til å betale det offentliges sakskostnader i medhold av rettshjelploven § 23 første ledd. I tillegg foreslår departementet å endre rettshjelprundskrivet SRF-2017-1 punkt 8.2 slik at staten dekker motpartens sakskostnader dersom den voldsutsatte taper søksmålet og den påståtte skadevolderen har valgt å benytte privat advokat. På denne måten unngås det at risikoen for å måtte dekke motpartens sakskostnader, hindrer de voldsutsatte som har krav på erstatning i å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Samtidig sikres det balanse mellom partene. Spørsmålet om hvordan den voldsutsattes og den påståtte skadevolderens advokat skal honoreres vil bli regulert i forskrift.

15.1.4.4 Nærmere om domstolbehandling av erstatningskrav i voldssaker

Det store flertallet av høringsinstansene trekker frem at det vil være krevende for de voldsutsatte å gå til sivilt søksmål. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Bergen Familie Advokat AS, DIXI Ressurssenter mot voldtekt, Krisesentersekretariatet og Landsforeningen for PTSD uttaler at den helsemessige situasjonen til mange voldsutsatte, som for eksempel posttraumatisk stresslidelse (PTSD), gjør det umulig for dem å gå til sak. Mange av utfordringene det pekes på er utfordringer som også gjør seg gjeldende i en straffesak. Personer med helseutfordringer, herunder personer som har utviklet PTSD, får utbetalt voldsoffererstatning i dag. For å få voldsoffererstatning i dag, stilles det krav om at forholdet er anmeldt og at den voldsutsatte har bistått i etterforskningen og fremmet erstatningskravet i straffesaken. I en sak der det er gode nok bevis til å ta ut tiltale, det vil si om lag 67 prosent av sakene der det utbetales voldsoffererstatning i dag, går disse altså gjennom en straffesak, og de fleste vitner i retten. Dette vil gjerne være en stor belastning for den voldsutsatte, men det er et resultat av at det i en rettsstat må være mulig for den som er anklaget for alvorlige lovbrudd å kunne imøtegå forklaringer og andre bevis.

Advokatfirmaet Salomon Johansen AS og Bergen Familie Advokat AS fremholder at det i en sivil sak ikke er adgang til å gjøre tiltak for å lette byrden for de voldsutsatte, for eksempel ha lukkede dører eller kunne forklare seg uten at tiltalte er til stede i salen. Etter lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven) § 125 kan retten beslutte lukkede dører blant annet når hensynet til privatlivets fred eller til ærbarhet krever det, eller et vitne ber om det av grunner som retten finner fyllestgjørende. Etter tvisteloven § 24-7 kan retten beslutte at en part skal forlate rettssalen når et vitne forklarer seg. Etter tvisteloven § 23-1 kan en part dessuten forlate rettssalen etter å ha avgitt sin forklaring, og i noen tilfeller kan parten også helt fritas fra å møte for retten.

Advokatfirmaet Salomon Johansen AS skriver også at de voldsutsatte ikke kan få dekket utgiftene til spesialisterklæringer i sivile saker. Utgiftene til oppnevnte sakkyndige etter tvisteloven § 25-2 første ledd dekkes av staten etter forskrift 3. desember 1997 nr. 1441 om salær fra det offentlige til advokater m.v. (salærforskriften). Etter rettshjelploven § 22 andre ledd kan domstolen også samtykke i at partenes utgifter til bistand fra sakkyndige som ikke er oppnevnt av retten, dekkes helt eller delvis.

Mange av høringsinstansene trekker frem at det kan være mer krevende å gå til sivilt søksmål mot den ansvarlige enn å møte tiltalte i en straffesak, fordi det i en straffesak er påtalemyndigheten som fører saken og legger frem bevis. Departementet viser til at en voldsutsatt som går til sivilt søksmål mot den ansvarlige, har rett til advokat, og det er advokatens oppgave å føre saken og fremme bevis. At det er den voldsutsatte som må ta ut søksmål, kan imidlertid, som Pro Sentret påpeker, gjøre det mer tyngende med en sivil sak, enn en straffesak.

Mange av høringsinstansene har trukket fram at det vil være særlig utfordrende for barn som er utsatt for vold i nære relasjoner eller seksuelle overgrep av foreldre, å gå til sivilt søksmål mot den ansvarlige. Det er i dag et krav om at forholdet er anmeldt for at den voldsutsatte skal få erstatning fra staten. Når det er mistanke om at et barn under 16 år er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd, tas det et tilrettelagt avhør av barnet ved et barnehus, og videoopptak av avhøret trer i stedet for barnets forklaring under hovedforhandlingen, jf. straffeprosessloven §§ 239 og 298. Etter avhøret får mistenkte vite at forholdet er anmeldt til politiet og får se hva barnet har fortalt under avhør, jf. straffeprosessloven § 239 b. Det vil kunne være en stor belastning for barnet, men er likevel nødvendig for ikke å krenke mistenktes rett til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 nr. 1. Den største påkjenningen for barnet, er derfor en nødvendig følge av straffesaken. Tvisteloven § 24-10 gir regler om barn som vitner i en sivil sak. I en sak der et barn under 12 år er part eller vitne, avgjør retten, etter en avveining av hensynet til barnet og sakens opplysning, om avhør skal foretas, jf. tvisteloven § 24-10 første ledd. Retten kan beslutte at barnet ikke skal vitne, og dette gjelder selv om barnet er part i saken, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), jf. NOU 2001: 32 B Rett på sak side 972. Departementet legger til grunn at retten normalt vil beslutte at opptak fra det tilrettelagte avhøret som ble tatt da forholdet ble anmeldt, vil tre i stedet for partsforklaring dersom et barn under 12 år går til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Avhør av barn over 12 år er regulert i tvisteloven § 24-10 andre ledd. Etter bestemmelsen avgjør retten hvordan et avhør av et barn over 12 år skal gjennomføres under hensyn til barnets interesser og til en forsvarlig opplysning av saken. Ved avhør som kan være særlig belastende for barnet, vil det kunne tas et tilrettelagt avhør av barnet, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005), jf. NOU 2001: 32 B side 972. Departementet antar derfor at en dommer normalt vil beslutte at barn mellom 12 og 16 år ikke må forklare seg for retten, men at det i stedet tas et tilrettelagt avhør av barnet, og at dette trer i stedet for en partsforklaring under hovedforhandlingen. Med kunnskapen man i dag besitter om utfordringene knyttet til å stille gjentatte spørsmål til barn og de vurderinger som er gjort i Prop. 112 L (2014–2015), ser departementet heller ikke bort fra at det i stedet for nytt tilrettelagt avhør, vil kunne besluttes at det tilrettelagte avhøret som ble tatt da forholdet ble anmeldt, kan tre i stedet for en partsforklaring under hovedforhandlingen. Departementet antar etter dette at barn under 12 år ikke vil måtte møte i retten og bare helt unntaksvis vil måtte forklare seg i et nytt tilrettelagt avhør ved et sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen, samt at barn mellom 12 og 16 år normalt bare vil måtte forklare seg ved et nytt tilrettelagt avhør som blir spilt av for retten.

Når det gjelder Oslo tingretts merknad om at det må oppnevnes verge for barnet, viser departementet til at dersom det er mistanke om at et barn er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd av sine foresatte, vil barnet få oppnevnt en verge når forholdet anmeldes og det skal tas tilrettelagt avhør av barnet, jf. vergemålsloven § 34, jf. vergemålsloven § 16 andre punktum og § 27. Se også Prop. 112 L (2014–2015) punkt 13 side 92. Det er vergen som fremmer krav om erstatning på vegne av personer under 18 år, jf. vergemålsloven § 9 og § 32. Etter Grunnloven § 104 første ledd, barnekonvensjonen artikkel 12, barneloven § 31 og vergemålsloven §§ 17 og 33, har barn rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. De aller minste barna vil altså verken bli involvert i beslutningen om å gå til sivilt søksmål mot den ansvarlige, eller måtte møte i retten eller forklare seg på nytt. Man kan likevel ikke se bort ifra at det vil oppleves som en tilleggsbelastning for barnet at det er tatt ut sivilt søksmål mot foreldrene på dets vegne når straffesaken er henlagt etter bevisets stilling. De eldre barna vil være mer involvert i avgjørelsen, og vil muligens kunne oppleve press fra sine foreldre om å få vergen til å trekke søksmålet. Det kan, som flere av høringsinstansene har påpekt, øke konfliktnivået, men er nødvendig for å ivareta den påståtte skadevolderens rettssikkerhet.

15.1.4.5 Saker der det ikke er tilstrekkelig bevis

Mange av høringsinstansene fremhever at en stor andel av sakene som gjelder overgrep mot barn eller voldtekt, blir henlagt. At mange saker blir henlagt, skyldes at denne type saker er vanskelige å bevise. Når påtalemyndigheten har kommet til at det ikke kan bevises utover enhver rimelig tvil at mistenkte er skyldig, er det også utfordrende å bevise at vedkommende med klar sannsynlighetsovervekt har utsatt den som krever erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd. Som Den norske Dommerforening skriver, vil bevisvurderingen da for en stor del bero på en vurdering av partenes troverdighet. Når det søkes om voldsoffererstatning for voldtekt i en sak som er henlagt etter bevisets stilling, er motstridende forklaringer fra den voldsutsatte og den påståtte skadevolderen, som Agder lagmannsrett påpeker, ofte de eneste bevisene. Det kan være enda vanskeligere å bevise en sak for voldsoffererstatningsmyndighetene enn for domstolene, fordi saksbehandlingen er skriftlig. Erstatningsnemnda for voldsofre har beskrevet bevissituasjonen slik, jf. ENV-2017-3350:

«Nemnda bemerker innledningsvis at klagers advokats henvisning til Rt-2011-641, hvor Høyesterett blant annet uttaler at domstolen i saker som den aktuelle som utgangspunkt har anledning til å domfelle ut fra en troverdighetsvurdering, ikke automatisk er overførbar til forvaltningens bevisvurdering. Det vises til domstolens umiddelbare bevisførsel og retten til kontradiksjon, som gjør at bevisbildet blir annerledes når saken behandles i domstolen. Etter nemndspraksis kreves det som regel bevismomenter utover en troverdig forklaring fra skadelidte for å legge forklaringen til grunn.»

Departementet er enig med Statens sivilrettsforvaltning og Den norske Dommerforening i at domstolbehandling vil gi et sikrere avgjørelsesgrunnlag enn en forvaltningsprosess basert på skriftlighet. Når det å gå til sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen ikke vil innebære en økonomisk byrde, er det grunn til å forvente at flere av de som har et erstatningskrav i en sak der det foreligger tilstrekkelig bevis, vil gå til sak mot den påståtte skadevolderen. Det vil gi økt rettssikkerhet for partene.

Mange av høringsinstansene har pekt på at det å få utbetalt voldsoffererstatning er særlig viktig for de voldsutsatte som har fått saken henlagt etter bevisets stilling, fordi det er en mulighet til å få anerkjennelse for det de har vært utsatt for. Som Statens sivilrettsforvaltning skriver, tilligger det imidlertid ikke voldserstatningsmyndighetene, gjennom skriftlig saksbehandling, å skulle sette et troverdighetsstempel på søkerens forklaringer. At de voldsutsatte kan kreve voldsoffererstatning, som Barneombudet skriver, innebærer dessuten ikke at de i dag får voldsoffererstatning. De aller fleste søknadene ender med avslag. I årene 2018–2020 fikk 78 prosent av de som søkte om erstatning i saker som var henlagt etter bevisets stilling avslag. I familievoldssaker fikk 84 prosent avslag i 2020. I voldtektssaker fikk 88 prosent avslag i 2020. Det er vanskelig å komme utenom at personer som er utsatt for volds- eller seksuallovbrudd, og særlig de som er utsatt for voldtekt eller barn som er utsatt for seksuelle overgrep, kan få avslag på søknad om voldserstatning, fordi dette ofte er saker med et krevende bevisbilde. Departementet er enig med Statens sivilrettsforvaltning når de skriver at voldserstatningsordningen kan ikke, og er heller ikke i dag egnet til, å reparere de bevismessige utfordringene i disse sakene. Som departementet påpekte i høringsnotatet, har avslag på søknad om voldsoffererstatning en negativ effekt. Mange opplever det som en stor belastning som gjør dem enda mer motløse. Dette kommer både frem i Oxford Research: Virkningene av voldsoffererstatning (2019), jf. punkt 5.1 side 22, og i flere av høringsuttalelsene. Målet bør, etter departementets syn, være en forutberegnelig ordning der de som har krav på erstatning får det enkelt og raskt, mens de som ikke har krav på erstatning tidligst mulig blir orientert om at de ikke vil kunne få erstatning. Det vil, som påpekt i høringsnotatet og i høringsuttalelsen til Statens sivilrettsforvaltning, være en betydelig gevinst ved å unngå at mange får forhåpninger om erstatning, bruker ressurser på å søke og venter lenge på en avgjørelse i saker som ender med avslag. Det vil også gi en innsparing for staten, fordi det blir færre søknader å behandle. Som Statens sivilrettsforvaltning påpeker i sin høringsuttalelse, ville et krav om dom vært klargjørende og bedre forutberegneligheten for de voldsutsatte. Når departementet nå foreslår at sakene kan behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, er det derfor viktig å gjøre andre tiltak som kan hindre at en stor andel av de voldsutsatte får forventninger og søker om erstatning for handlinger det ikke er tilstrekkelig bevis for. Departementet mener det bør gis tydelig informasjon på Kontoret for voldsoffererstatning sine nettsider og i det elektroniske søknadsskjemaet om beviskravene som gjelder og hva de innebærer. God informasjon vil trolig medføre at mange som har saker der bevisbildet er for svakt til at erstatning kan utbetales, på et tidlig stadium innfinner seg med dette. Videre kan det forhåpentligvis forhindre at de som får avslag oppfatter det som at de ikke blir trodd.

Stine Sofies Stiftelse opplyser at «kun 2 av 10 voldsutsatte barn som har søkt opphold på Stine Sofie Senteret, har fått dom i straffesaken mot gjerningspersonen. Kun 13 prosent har fått tildelt voldsoffererstatning, og det vil trolig bli enda færre barn som blir tilkjent voldsoffererstatning dersom de foreslåtte endringene blir en realitet». Departementet vil presisere at de 20 prosentene som har fått dom i straffesaken, etter forslaget vil få utbetalt voldserstatning tilnærmet automatisk etter at dommen i straffesaken er rettskraftig, fordi erstatningskravet skal behandles i straffesaken. I saker som er henlagt etter bevisets stilling vil det bare være nødvendig å gå til sivilt søksmål dersom den påståtte skadevolderen er kjent og motsetter seg forvaltningsbehandling. Som omtalt ovenfor, vil ikke barna behøve å møte for domstolene, og de yngste barna vil ikke en gang være klar over at det fremmes sivilt søksmål mot den påståtte skadevolderen. Stine Sofies Stiftelse skriver også at «[h]alvparten av de anmeldte volds- og seksuallovbruddene mot barn under 16 år er avgjort uten at rettssystemet har utpekt en eller flere gjerningspersoner». Disse vil kunne fremme søknad om erstatning for Kontoret for voldsoffererstatning, og ettersom skadevolderen er ukjent, vil sakene bli behandlet uten noen motpart, på samme måte som i dag.

15.2 Saker der det er inngått rettsforlik om erstatning

15.2.1 Gjeldende rett

I saker der partene har inngått forlik om erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd, kan den voldsutsatte få utbetalt voldsoffererstatning dersom skadevolderen ikke betaler for seg. Kontoret for voldsoffererstatning legger ikke forliket til grunn ved sin behandling av saken. Så lenge skadevolderen ikke betaler erstatning i tråd med forliket, har forliket altså ingen betydning for hvilken erstatning den voldsutsatte mottar.

15.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at rettsforlik skulle gi rett til erstatning på lik linje med dom, slik at staten tilnærmet automatisk og umiddelbart etter at rettsforliket er rettskraftig og betalingsfristen har gått ut, skulle utbetale erstatning til den voldsutsatte i tråd med rettsforliket og ta regress mot skadevolderen. Om rettsforlik skrev departementet, jf. punkt 8.5.1.4 side 44:

«En utfordring ved å godta forlik er at forliket ikke nødvendigvis tilsvarer det skadevolder ville blitt ansvarlig for etter alminnelige erstatningsrettslige regler. Å godta forlik kan således øke risikoen for misbruk av ordningen. Samtidig er rettsforlik inngått under påsyn av retten. Dessuten vil staten etter forslaget kreve regress mot skadevolder umiddelbart etter at erstatningen er utbetalt og ha tvangsgrunnlag for kravet, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfullbyrdelsesloven) § 4-1 andre ledd bokstav e. Skadevolder vil således bli holdt ansvarlig etter rettsforliket. At skadevolder ikke kan betale det vedkommende har godtatt å betale i erstatning, bør etter departementets syn ikke gå utover skadelidte. Prosessøkonomiske hensyn taler dessuten for at partene inngår et rettsforlik dersom de er enige i hva som bør betales i erstatning, selv om skadevolder ikke har mulighet til å betale for seg med en gang. Staten kan da utbetale erstatningen umiddelbart til den voldsutsatte og for eksempel avtale en nedbetalingsplan med skadevolder.»

15.2.3 Høringsinstansenes syn

Den norske Dommerforening er enig i at et rettsforlik bør være tilstrekkelig for å få utbetalt voldserstatning, men skriver samtidig at det kan reises spørsmål om hvilken betydning det eventuelt bør tillegges at en dom mot skadevolderen er avsagt uten realitetsvurdering. Borgarting lagmannsrett, Erstatningsnemnda for voldsofre, Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning peker på at forliket ikke nødvendigvis tilsvarer det skadevolderen ville blitt ansvarlig for etter alminnelige erstatningsregler. Borgarting lagmannsrett, Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning trekker også frem at det å utbetale erstatning i tråd med rettsforlik øker risikoen for misbruk av ordningen. Borgarting lagmannsrett uttaler:

«Ved vurderingen av om rettsforlik kan godtas, synes departementet å vektlegge at ‘rettsforlik er inngått under påsyn av retten’. Det er i og for seg korrekt. Rettens kontrollfunksjon i en sivilrettslig sak, som det her er tale om, er imidlertid begrenset til å påse at forliket nøyaktig angir det partene er enige om, og eventuelt inneholder en oppfyllelsesfrist, jf. tvisteloven § 19-11. Rettens kontrollfunksjon innebærer følgelig ikke en kontroll med at avtalt erstatningsbeløp ligger innenfor det som skadelidte rettslig sett har krav på.

Å godta rettsforlik medfører som følge av dette en viss fare for misbruk av ordningen, særlig hvor skadevolder er betalingsudyktig og/eller hvor det er et nært forhold mellom skadelidte og skadevolder. Det kan derfor vurderes om det bør legges opp til en etterfølgende forvaltningskontroll av forliksbeløpet.»

Kontoret for voldsoffererstatning illustrerer utfordringen ved å vise til HR-2019-741-A, der Høyesterett kom til at lagmannsrettens veiledningsplikt ikke krevde at de ga veiledning om foreldelsesspørsmålet, selv om det var relevant for saken. De viser også til ENV-2018-797 der skadevolderen hadde akseptert å betale 940 605 kroner i forsørgertaperstatning, mens Kontoret for voldsoffererstatning beregnet det reelle forsørgertapet til å være 361 620 kroner.

15.2.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsrunden, har departementet gått bort fra forslaget om å utbetale erstatning automatisk i tråd med et rettsforlik. I stedet foreslår departementet at de som har inngått rettsforlik om erstatning for et volds- eller seksuallovbrudd, kan fremme søknad for Kontoret for voldsoffererstatning. Som for saker henlagt etter bevisets stilling, vil skadevolderen være part i saken og holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet, samt ha adgang til å motsette seg forvaltningsbehandling, jf. punkt 15.1. Kontoret for voldsoffererstatning skal i utgangspunktet legge rettsforliket til grunn, men kan foreta en justering av beløpet dersom det ikke er i samsvar med det skadevolderen ville blitt ansvarlig for etter alminnelig erstatningsrett.

Som nevnt i høringsnotatet, taler prosessøkonomiske grunner for at et rettsforlik skal godkjennes på lik linje med en dom om erstatning. I likhet med flere av høringsinstansene, er likevel departementet bekymret for misbruk av ordningen i tilfeller der den ansvarlige ikke har midler til å betale for seg, eller lykkes i å unndra midler for innkreving fra staten. Borgarting lagmannsrett og Kontoret for voldsoffererstatning sitt forslag om at det bør føres en etterfølgende kontroll av erstatningsbeløpene det er inngått forlik om å betale, vil medføre at det går lenger tid før den voldsutsatte får utbetalt erstatning og staten bruker mer ressurser på saksbehandlingen. Samtidig antar departementet at en slik etterfølgende kontroll er nødvendig for å unngå klart uriktige utbetalinger og misbruk av ordningen. Når departementet nå foreslår at saker som er henlagt etter bevisets stilling skal kunne behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, er det naturlig at Kontoret for voldsoffererstatning også behandler saker der det er inngått rettsforlik om erstatning. Det bør imidlertid unngås at Kontoret for voldsoffererstatning foretar en full vurdering av saken. En slik flerinstansbehandling er ressurskrevende og forsinker utbetalingen. Departementet foreslår at Kontoret for voldsoffererstatning skal foreta en overordnet kontroll, men dersom de oppdager mindre avvik fra alminnelig erstatningsrett, skal de ha myndighet til å korrigere disse.

15.3 Saker behandlet i konfliktrådet eller avgjort ved påtaleunnlatelse

15.3.1 Gjeldende rett

Det utbetales voldsoffererstatning i saker som er avgjort ved konfliktrådsavtale eller påtaleunnlatelse. Kontoret for voldsoffererstatning foretar da en selvstendig vurdering av erstatningskravet.

Etter straffeprosessloven § 71 a kan påtalemyndigheten, når straffeskyld anses bevist, beslutte at saken skal overføres til megling eller oppfølging i konfliktrådet. Overføringen forutsetter samtykke fra både fornærmede og siktede. Det kan settes som vilkår for overføring til konfliktrådet at siktede betaler erstatning til fornærmede. Når de vedtatte endringene i straffeprosessloven mv. (aktiv saksstyring mv.), jf. Prop. 146 L (2020–2021), trer i kraft, vil dette fremgå av straffeprosessloven § 71 a tredje ledd, jf. § 69 tredje ledd, jf. § 35. En konfliktrådsavtale kan altså inneholde en avtale om at siktede skal betale erstatning til fornærmede, men den behøver ikke gjøre det. Dersom gjerningspersonen har inngått en konfliktrådsavtale der ett av vilkårene er å betale erstatning til fornærmede, og gjerningspersonen ikke har betalt innen avtalt frist, skal konfliktrådet varsle påtalemyndigheten om bruddet, jf. konfliktrådsloven § 21 andre ledd. Påtalemyndigheten kan da åpne strafforfølgningen på nytt. I saker der siktede var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, kan saken overføres til ungdomsoppfølging i konfliktrådet. Da er det kun nødvendig med samtykke fra siktede.

Etter straffeprosessloven § 69 kan påtalemyndigheten når helt særlige grunner tilsier det, unnlate å påtale handlingen selv om straffeskylden anses bevist. Etter § 70 kan påtale også unnlates når reglene for straffutmåling ved sammenstøt av flere lovbrudd, medfører at ingen eller bare en ubetydelig straff ville komme til anvendelse. Dersom den voldsutsatte har fremsatt et dokumentert erstatningskrav, skal det normalt settes som vilkår for påtaleunnlatelse at siktede betaler erstatning, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd, jf. § 35. Stiller siktede seg negativ til et slikt vilkår, bør saken ikke avgjøres ved påtaleunnlatelse, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989 Påtaleunnlatelse, punkt IV. Om siktede ikke betaler erstatningen, bør forfølgningen normalt gjenopptas, jf. straffeprosessloven § 74 tredje ledd, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989 Påtaleunnlatelse, punkt IV.

15.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at det ikke skulle utbetales voldserstatning i saker avgjort ved skyldkonstaterende påtaleavgjørelse, med mindre skadevolderen ved etterfølgende dom eller rettsforlik var forpliktet til betale erstatning for handlingen. Departementet viste til at det for overføring til konfliktrådet og påtaleunnlatelse er en forutsetning at den ansvarlige skadevolderen betaler i tråd med avtalen, og at dersom avtalen ikke overholdes, skal strafforfølgningen normalt gjenopptas.

I drøftelsen viste departementet også til hensyn som talte for at de voldsutsatte i saker behandlet av konfliktrådet, skulle kunne søke om erstatning fra staten uten først å gå til domstolene, jf. punkt 8.5.1.3 side 43:

«Konfliktrådet skal legge til rette for gjenoppretting, og økonomisk erstatning står gjerne ikke i sentrum for meglingen eller avtalen som inngås. Et krav om at konfliktrådsavtalen må inneholde en avtale om erstatning for at skadelidte skal kunne få erstatning utbetalt fra staten, kan være uheldig fordi det kan gjøre det vanskeligere for partene å komme til enighet. Det kan også være problematisk å kreve at den voldsutsatte som har inngått konfliktrådsavtale med gjerningspersonen, i etterkant må gå til sivilt søksmål mot vedkommende for å få erstatning. Det taler for å utbetale erstatning i saker som er behandlet av konfliktrådet.»

Departementet påpekte deretter at systemet med konfliktråd er basert på at gjerningspersonen skal betale for seg og at strafforfølgningen ellers skal gjenopptas, og at dette talte mot at de voldsutsatte skulle få utbetalt erstatning for handlingen, uten at det forelå dom. Departementet la videre til, jf. punkt 8.5.3.1 side 43:

«En konfliktrådsavtale er heller ikke tvangsgrunnlag for utlegg. At staten da ikke kan kreve erstatningen tilbakebetalt taler også mot at staten skal utbetale erstatning. Etter departementets syn er det rimelig at det også i konfliktrådssaker er den ansvarlige skadevolder, og ikke fellesskapet, som skal dekke det økonomiske tapet etter et vold- eller seksuallovbrudd. Konfliktrådsavtaler inngås blant annet i familievoldssaker. Dersom mor kan få erstatning fra staten for vold begått av far uten det det stilles krav om at far gjennom rettsforlik eller dom er forpliktet til å betale erstatning, kan ikke staten kreve regress. Far vil da ikke bli holdt ansvarlig og kan til og med, dersom de fortsatt bor sammen, nyte godt av at ektefellen har fått erstatning fra staten. Det er uheldig. Dessuten kan det virke urimelig dersom det stilles krav om dom på erstatning for at andre som er utsatt for volds- eller seksuallovbrudd skal få erstatning, uten at det stilles krav om det for de som er utsatt for en handling som er behandlet i konfliktrådet. Slik departementet vurderer spørsmålet i dag, fremstår det som den mest rimelige løsningen at staten ikke utbetaler erstatning i saker behandlet av konfliktrådet med mindre det foreligger dom eller et rettsforlik der skadevolder er forpliktet til betale erstatning til den voldsutsatte.»

Om påtaleunnlatelser heter det i høringsnotatet, jf. punkt 8.5.1.3 side 43:

«Også dette systemet er basert på at gjerningspersonen skal betale for seg. I likhet med en konfliktrådsavtale, er ikke en påtaleunnlatelse med vilkår om å betale erstatning tvangsgrunnlag for utlegg. Påtaleunnlatelser anvendes vanligvis ved mindre alvorlige forhold. Om det benyttes påtaleunnlatelse i en sak som omfattes av virkeområdet til ny ordning, er departementets foreløpige vurdering at påtaleunnlatelsen alene ikke burde gi grunnlag for erstatningsutbetaling fra staten. Som for andre saker, bør det kreves at det foreligger dom eller rettsforlik om erstatning. Dersom påtaleunnlatelsen ikke omhandler erstatning eller bare omhandler deler av erstatningskravet, foreslår departementet at skadelidte må gå til sivilt søksmål for å få dom mot skadevolder for at staten skal betale erstatning.»

15.3.3 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter departementets forslag om at staten ikke skal utbetale erstatning når saken er overført til konfliktrådet eller avsluttet med påtaleunnlatelse, med mindre det foreligger dom om erstatning i saken. Riksadvokaten, Sekretariatet for konfliktrådene, Statens sivilrettsforvaltning og Juristforbundet er kritiske til forslaget. Riksadvokaten skriver:

«Etter riksadvokatens syn kan dette aspektet ved lovforslaget ha konsekvenser som er uheldige av minst to grunner. For det første vil en ved å knytte fornærmedes interesser tettere til valget mellom ulike skyldkonstaterende påtaleavgjørelser i saken, kunne redusere det opplevde rommet for utøvelse av konkret påtalefaglig skjønn. Dette vil i verste fall kunne føre til at løsninger som i den enkelte sak har de beste påtalefaglige grunner (eller øvrige reelle hensyn) for seg, ikke kan velges som følge av at det automatiske systemet for voldsoffererstatning ikke har tatt høyde for situasjonen. […] Det å skape et behov for slike rettslige skritt som ellers kunne vært unngått er uheldig både som følge av den belastningen en straffesak innebærer for de involverte og av prosessøkonomiske grunner.»

Sekretariatet for konfliktrådene skriver at erstatning etter ny voldserstatningslov sjeldent vil være aktuelt i saker som behandles i konfliktrådet. De er likevel bekymret for virkningene en regel som den foreslåtte vil ha for de sakene der konfliktrådsbehandling er aktuelt. De mener påtalemyndighetens praksis varierer, og at det kan få utilsiktede følger for den voldsutsattes rett til erstatning. De skriver også at forslaget vil ha flere uheldige konsekvenser for de voldsutsatte som ønsker å løse saken på lavest mulig nivå og som ønsker gjenopprettende prosess i konfliktrådet. Dersom de voldsutsatte ved å gi samtykke til konfliktrådsbehandling frasier seg muligheten til å senere søke om voldserstatning, er de bekymret for at færre saker vil bli løst gjennom konfliktrådsbehandling. De er også bekymret for at de voldsutsatte ikke vil få god nok informasjon om konsekvensene av å samtykke til konfliktrådsbehandling. I saker som gjelder ungdomsoppfølging (og ungdomsstraff), der det ikke er noe krav om samtykke fra den voldsutsatte, er Sekretariatet for konfliktrådene bekymret for at påtalemyndigheten, i valget mellom å avgjøre saken selv og å bringe den inn for domstolen, ikke vil ta hensyn til den voldsutsattes mulighet for å få erstatning. Sekretariatet for konfliktrådene er dessuten bekymret for at den foreslåtte regelen vil medføre et press om å inngå økonomiske avtaler i konfliktrådet, herunder at siktede, for å unngå at straffesaken må behandles av domstolene, vil strekke seg langt for å gå med på en økonomisk avtale. De peker videre på at meklerne ikke har kompetanse til å vurdere rimeligheten av store erstatningsbeløp og at det i saker om ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ikke er adgang til å inngå avtale om erstatning.

Juristforbundet er også bekymret for at forslaget vil motvirke ordningen med konfliktråd. De mener at det ikke er vanlig at politiet gjenopptar strafforfølgningen fordi erstatningen ikke er betalt av skadevolderen i tråd med påtaleunnlatelsen eller konfliktrådsavtalen. De etterlyser tallmateriale for dette, og mener at konsekvensene av forslaget ikke er tilstrekkelig belyst. Juristforbundet tror også at forslaget vil medføre at flere klager på påtaleavgjørelsene. De trekker frem at forslaget om at det i saker avgjort ved påtaleunnlatelse vil være nødvendig å gå til sivilt søksmål dersom skadevolderen ikke betaler i henhold til påtaleunnlatelsen, vil være problematisk i store sakskomplekser, og skriver:

«Vi viser særlig til at påtaleunnlatelse brukes i store nettovergrepssaker, herunder blant annet et større kompleks behandlet i Øst politidistrikt og Nedre Romerike tingrett i 2019. I disse sakene utmåles det ofte ikke erstatning i dommen, men uavhengig av om det utmåles, skal de som har fått saken avgjort ved dom ha rett til erstatning etter det nye forslaget. At ofre innenfor samme sakskompleks som får saken sin avgjort på to forskjellige måter, dom eller påtaleunnlatelse, skal forskjellsbehandles når det kommer til spørsmålet om erstatning, virker å være tilfeldig og ikke godt begrunnet.»

Både Riksadvokaten og Juristforbundet ber departementet klargjøre om saker avgjort ved forelegg skal gi rett til voldserstatning.

15.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår, i motsetning til i høringsnotatet, at de voldsutsatte i saker avgjort i konfliktrådet eller ved påtaleunnlatelse kan fremme søknad om erstatning for Kontoret for voldsoffererstatning. Som for andre saker som skal behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, foreslår departementet at skadevolderen skal være part og holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet, samt ha anledning til å motsette seg forvaltningsbehandling.

Departementet er enig med Riksadvokaten, Sekretariatet for konfliktrådene, Statens sivilrettsforvaltning og Juristforbundet i at det å stille krav om dom i saker som er behandlet i konfliktrådet kan ha uheldige konsekvenser. Som Sekretariatet for konfliktrådene og Statens sivilrettsforvaltning påpeker, har ikke meklerne kompetanse til å vurdere rimeligheten av et erstatningsbeløp. Dessuten kan et krav om at den voldsutsatte må gå til sivilt søksmål dersom skadevolderen ikke betaler i tråd med konfliktrådsavtalen, og påtalemyndigheten ikke gjenopptar strafforfølgningen, medføre at færre voldsutsatte ønsker å få saken avgjort ved konfliktrådet. Når departementet nå foreslår at saker som er henlagt etter bevisets stilling skal kunne behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, er det naturlig at Kontoret for voldsoffererstatning også behandler saker der det er inngått konfliktrådsavtale. Som for sakene omtalt i punkt 15.1, foreslår departementet at skadevolderen skal være part i saken og holdes ansvarlig for erstatningsbeløpet. En slik løsning innebærer at departementets bekymring knyttet til at skadevolderen ikke blir holdt ansvarlig, og til og med i spesielle tilfeller vil kunne nyte godt av at den voldsutsatte får utbetalt erstatning, ikke lenger gjør seg gjeldende.

Om påtaleunnlatelse anvendes for en handling omfattet av volderstatningslovens virkeområde, vil erstatningen den voldsutsatte har krav på, som den klare hovedregel, begrense seg til oppreisning og eventuelt dekning av egenandel og lignende småutgifter. Dette er krav som ikke bør kreve nevneverdig tid for påtalemyndigheten å vurdere og sette som vilkår for påtaleunnlatelsen. Ettersom straffesaken normalt skal gjenopptas dersom siktede ikke betaler erstatning i tråd med påtaleunnlatelsen, bør det sjelden være aktuelt å utbetale voldserstatning i en sak avgjort ved påtaleunnlatelse. Når departementet nå foreslår at saker som er henlagt etter bevisets stilling skal kunne behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, foreslår departementet likevel at de voldsutsatte i saker avgjort ved påtaleunnlatelse skal kunne søke om erstatning hos Kontoret for voldsoffererstatning. Som for andre saker som skal behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, skal skadevolderen være part i saken og holdes ansvarlig for erstatningen, samt kunne motsette seg forvaltningsbehandling av kravet.

En gjennomgang av rettspraksis viser at forelegg ikke anvendes på den type handlinger som voldserstatningsloven er ment å dekke. Forelegg ble derfor ikke omtalt i høringsnotatet. Departementet er blitt stående ved at saker avsluttet med forelegg ikke bør omfattes av ordningen.

15.4 Saker der den påståtte skadevolderen unndrar seg strafforfølgning

15.4.1 Gjeldende rett

Etter voldsoffererstatningsloven § 14 tredje ledd skal avgjørelsen av voldsoffererstatningssaken som hovedregel utsettes inntil en eventuell straffesak mot skadevolderen er endelig avgjort, men det kan gjøres unntak i «særlige tilfelle». Når straffesaken er stilt i bero etter straffeprosessloven § 250 fordi den påståtte skadevolderen unndrar seg strafforfølgning, typisk ved å reise til utlandet, behandler derfor Kontoret for voldsoffererstatning søknad om voldsoffererstatning selv om straffesaken ikke er endelig avgjort.

15.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at den voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen unndrar seg strafforfølgning, måtte gå til sivilt søksmål og få dom om erstatning for at staten skulle utbetale erstatning. I saker der den påståtte skadevolderen ikke var mulig å lokalisere, ville det altså måtte avsies fraværsdom om erstatning.

15.4.3 Høringsinstansenes syn

Advokatfirmaet Salomon Johansen AS er kritiske til forslaget. De mener det vil være vanskelig å få dom for erstatningskravet i saker der skadevolderen unndrar seg strafforfølgning, og at den voldsutsatte i disse sakene risikerer å ikke få erstatning, eller først få den etter lang tid. Både Kontoret for voldsoffererstatning og Den norske Dommerforening peker på at en fraværsdom mot skadevolderen er avsagt uten realitetsvurdering. Kontoret for voldsoffererstatning trekker frem at ettersom fraværsdommer skal avsies i tråd med påstanden, med mindre kravet er «åpenbart uriktig», er terskelen for å tilkjenne erstatning lav. Personer som ikke har tilstrekkelig bevis for sitt krav, kan da få dom for erstatning.

15.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår, i motsetning til i høringsnotatet, at de voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen har unndratt seg strafforfølgning, og det ikke er utsikter for at det vil bli reist straffesak innen rimelig tid, kan fremme søknad om voldserstatning for Kontoret for voldsoffererstatning. I disse sakene vil domstolene i alle tilfelle normalt måtte avsi fraværsdom. Når departementet nå foreslår en ny behandlingsmåte for saker som er henlagt etter bevisets stilling, vil det å benytte tilsvarende behandlingsmåte i saker der den påståtte skadevolderen unndrar seg strafforfølgning, gi en mer tilfredsstillende behandling av kravene.

At det i høringsnotatet ble foreslått at kravet om dom også skulle gjelde når den ansvarlige unndrar seg strafforfølgning, for eksempel ved å reise til utlandet, var begrunnet med at det i en sivil sak er mulig å få fraværsdom om erstatning når den påståtte skadevolderen har reist til ukjent sted i utlandet. Domstolloven § 181 gir regler for forkynning overfor dem det er vanskelig å finne, deriblant de som med vilje ikke ønsker å bli nådd. Etter denne bestemmelsen kan forkynning skje ved kunngjøring, dersom det ikke er mulig å foreta annen forkynning. Denne forkynningsmåten kan blant annet benyttes for forkynning av forliksklage eller stevning. Forkynning etter domstolloven § 181 anses som hovedregel gjennomført fire uker etter offentlig kunngjøring. Om den saksøkte ikke inngir tilsvar, herunder fordi vedkommende aldri har fått kjennskap til at saken eksisterer, vil retten avsi fraværsdom etter tvisteloven § 16-10. Etter tvisteloven § 16-10 andre ledd skal fraværsdom avsies hvis saksøkeren kan gis medhold fullt ut eller i det vesentlige, og dommen skal bygge på saksøkerens påstandsgrunnlag når dette er meddelt den saksøkte, og ikke framtrer som åpenbart uriktig. Ettersom domstolene i utgangspunktet skal legge saksøkerens påstand til grunn, vil ikke dommen nødvendigvis bygge på korrekte bevisvurderinger eller være i tråd med alminnelig erstatningsrett. Det taler mot å utbetale erstatning i tråd med fraværsdommer. Departementet mener derfor det vil være en fordel om Kontoret for voldsoffererstatning behandler disse sakene. I saker som behandles av Kontoret for voldsoffererstatning skal det også vurderes om skaden er oppstått under slike forhold at det er urimelig at staten yter erstatning. Erstatningen vil da kunne avkortes eller settes til null dersom den voldsutsatte for eksempel har involvert seg i et kriminelt miljø. Adgangen til å nekte erstatning til personer som har involvert seg i et kriminelt miljø, vil særlig være viktig i saker der det i praksis blir vanskelig å inndrive erstatningen fra den ansvarlige, fordi vedkommende befinner seg på ukjent sted i utlandet. Som i andre saker som behandles av Kontoret for voldsoffererstatning, skal den påståtte skadevolderen være part i saken, bli holdt erstatningsansvarlig for kravet og kunne motsette seg forvaltningsbehandling av kravet. Ettersom den påståtte skadevolderen i disse sakene befinner seg på ukjent sted, vil forkynningen normalt måtte skje ved kunngjøring etter domstolloven § 181, og den påståtte skadevolderen vil ikke nødvendigvis bli klar over forholdet. I disse sakene må det antas at den påståtte skadevolderen sjelden vil imøtegå påstandene eller gjøre opp for seg.

Det er ikke i strid med retten til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 å avsi fraværsdom i en sivil sak, jf. for eksempel EMDs dom i saken Aždajić mot Slovenia, 1. februar 2016 (sak 71872/12) avsnitt 49. Den som har fått avsagt en fraværsdom mot seg og som ikke kan sies å ha gitt avkall på sin rett til en rettferdig rettergang, må imidlertid ha adgang til oppfriskning og få prøvd realitetene i saken, jf. Aždajić mot Slovenia, avsnitt 50. Departementet legger derfor til grunn at i tilfeller der den påståtte skadevolderen ikke har fått kunnskap om erstatningskravet, må det åpnes for at vedkommende i etterkant kan bringe saken inn for domstolene, og at retten kan avsi realitetsdom. Som det fremgår punkt 18.1.4, foreslår departementet derfor at det i helt spesielle tilfeller skal gis adgang til å bringe et voldserstatningsvedtak inn for domstolene, selv om både klagefristen og søksmålsfristen er utløpt, og at retten skal kunne avsi realitetsdom i saken. Staten skal være motpart i saken.

15.5 Saker der den påståtte skadevolderen er under 15 år eller utilregnelig

15.5.1 Gjeldende rett

Personer som er utsatt for et volds- eller seksuallovbrudd fra personer som er under 15 år eller er utilregnelige får i dag utbetalt voldsoffererstatning etter å ha fremmet søknad for Kontoret for voldsoffererstatning. Med utilregnelig menes personer med sterkt avvikende sinnstilstand, sterk bevissthetsforstyrrelse eller høygradig psykisk utviklingshemming, jf. straffeloven § 20 andre ledd.

15.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at de voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen er under 15 år eller er utilregnelig, kunne få utbetalt erstatning fra staten etter søknad til Kontoret for voldsoffererstatning. I punkt 8.5.2.2 side 48 står det:

«Spørsmålet blir hvilke krav som bør stilles til skadelidte som er utsatt for en handling utført av en som er under 15 år eller utilregnelig. Dersom skadevolder er under 15 år, er vedkommende ikke strafferettslig ansvarlig og kan ikke straffes, jf. straffeloven 2005 § 20 første ledd (slik den lyder etter endringen vedtatt 21. juni 2019 som forventes å tre i kraft høsten 2020). Politiet henlegger da saken. Har skadevolder sterkt avvikende sinnstilstand, eller en sterk bevissthetsforstyrrelse, er vedkommende utilregnelig, jf. straffeloven 2005 § 20 andre ledd bokstav a og b. I disse sakene kan skadevolder bli dømt til tvunget psykisk helsevern, jf. straffeloven 2005 § 62. De som har høygradig psykisk utviklingshemming regnes også som utilregnelige, jf. straffeloven 2005 § 20 andre ledd bokstav c. De kan bli dømt til tvungen omsorg for psykisk utviklingshemmede i medhold av straffeloven 2005 § 63. I mange tilfeller der skadevolder er utilregnelig vil politiet henlegge saken.

Selv om disse personene ikke kan dømmes til straff, kan de dømmes til å betale erstatning for handlingen. Det taler for at det skal stilles krav om dom for erstatning for å få erstatning i saker der skadevolder er under 15 år eller utilregnelig. Det følger imidlertid av skadeserstatningsloven § 1-1 og § 1-3 at barn og utilregnelige bare vil bli dømt til å betale erstatning «for så vidt det finnes rimelig», se nærmere punkt 12.5. Å lempe ansvaret i medhold av skadeserstatningsloven § 5-2 kan også være aktuelt i disse sakene.

Er det bare én mulig skadevolder i saken, innebærer en innvilgelse av erstatning at staten legger til grunn at vedkommende med klar sannsynlighetsovervekt har utsatt søker for en handling omfattet av straffelovens bestemmelser. At barn under 15 år og utilregnelige aldri er strafferettslig ansvarlige for sine handlinger innebærer at det å fastslå at de med klar sannsynlighetsovervekt har utført en handling omfattet av straffelovens bestemmelser, uansett ikke vil så tvil rundt spørsmålet om skyld. Som det fremgår av punkt 15.4.1, foreslår departementet at staten ikke skal kreve regress fra skadevoldere som er under 15 år eller utilregnelige. Dette taler mot å stille krav om dom. Departementet antar dessuten at det for barn under 15 år og utilregnelige kan oppleves ekstra belastende å gå gjennom en rettssak. Dessuten kan det være krevende for en voldsutsatt å måtte gå til sivilt søksmål mot en svakere part. Det taler mot å kreve dom i saken. Departementet mener likevel det er nødvendig å sikre påstått skadevolder kontradiksjon. En løsning kan være å gjøre unntak fra kravet om dom i disse sakene slik at den voldsutsatte kan fremme søknad for Kontoret for voldsoffererstatning, men at skadevolder blir part i saken. Slik får skadevolder mulighet til å komme med sine anførsler og imøtegå det søker anfører. Et annet alternativ kan være at det kan fremmes søknad for Kontoret for voldsoffererstatning og at skadevolder blir part i saken, men at skadevolder får anledning til å kreve at saken i stedet blir reist for domstolene. Departement heller for den første løsningen.»

15.5.3 Høringsinstansenes syn

Statens sivilrettsforvaltning og Norsk Sykepleierforbund støtter forslaget om at saker der den påståtte skadevolderen er under 15 år eller utilregnelig skal kunne behandles av Kontoret for voldsoffererstatning uten forutgående domstolbehandling. Statens sivilrettsforvaltning og Foreldrenettverk mot mobbing er enige i at den påståtte skadevolderen skal være part i saken, mens Landsforeningen for voldsofre er sterkt kritiske til forslaget. Landsforeningen for voldsofre skriver:

«LFV har 40 års erfaring med voldsofferproblematikk og registrerer at departementet nå ønsker å gå tilbake til 70-tallet. På den tiden var det en forskrift som kunne gi en erstatning på opptil kr. 100.000,-. Søknaden om voldsoffererstatning med legeerklæringer ble da sendt gjerningspersonen for godkjenning. Konsekvensene av dette var mange. Det forsterket lidelsene til ofrene ved at gjerningspersonen ble gitt sensitiv informasjon om deres liv og velvære, og innsikt i hvor store lidelser de hadde forårsaket. Da voldsofre ble kjent med at søknaden ble sendt gjerningspersonen var det derfor særdeles få som søkte. Gjerningspersonene opplevde dette som en ren hevnaksjon fra ofrene, da de allerede hadde fått en dom. Konsekvensen av dette ble i mange tilfeller trusler og ny vold. Dette resulterte i at ofre stoppet å søke og trakk i mange tilfeller søknadene sine.»

Statens sivilrettsforvaltning er kritiske til departementets alternative forslag om at den påståtte skadevolderen skal kunne motsette seg forvaltningsbehandling av kravet. De mener det vil medføre at regelverket i for stor grad legger ansvaret for «saksstyringen» over på personer under 15 år og utilregnelige, og at det er lite formålstjenlig. De mener hensynet til kontradiksjon bør være tilstrekkelig ivaretatt ved at den påståtte skadevolderen er part i saken.

15.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at saker der den påståtte skadevolderen er under 15 år eller utilregnelig skal behandles av Kontoret for voldsoffererstatning. I likhet med andre saker som Kontoret for voldsoffererstatning skal behandle, skal den påståtte skadevolderen være part i saken, holdes erstatningsansvarlig og kunne motsette seg forvaltningsbehandling av kravet. Som det fremgår av punkt 10.5, foreslår departementet at Kontoret for voldsoffererstatning skal utbetale erstatningen den voldsutsatte ville hatt krav på om skadevolderen ikke var utilregnelig eller under 15 år. I punkt 13.4 foreslår departementet at Kontoret for voldsoffererstatning skal kreve regress fra de skadevolderne som er utilregnelige eller under 15 år, i den grad disse er erstatningsansvarlige etter alminnelig erstatningsrett. Forslaget innebærer altså at Kontoret for voldsoffererstatning vil kunne utbetale mer i erstatning til den voldsutsatte enn det staten vil kreve i regress fra skadevolderen. Som for andre saker, skal den voldsutsatte også kunne velge å gå til sivilt søksmål mot skadevolderen, og få dekket sakskostnadene av staten, samt få erstatning utbetalt automatisk i tråd med dommen. Den voldsutsatte vil imidlertid måtte søke om tilleggserstatning fra Kontoret for voldsoffererstatning for å få utbetalt full erstatning dersom erstatningskravet mot skadevolderen ble avkortet i medhold av skadeserstatningsloven § 1-1, § 1-3 eller § 5-2 første punktum.

Statens sivilrettsforvaltning mener det er en dårlig løsning å gi skadevoldere som er under 15 år eller utilregnelige rett til å motsette seg domstolbehandling, fordi det i for stor grad legger ansvaret for «saksstyringen» over på mindreårige og utilregnelige, og at dette er lite formålstjenlig ettersom de ikke vil bli dømt til å betale full erstatning. Ifølge FN-konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) av 2006, som ble signert av Norge 30. mars 2007, har mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder utilregnelige, rett på likhet for loven. De har rett til å utøve sin rettslige handleevne, jf. artikkel 12, og rett til lik tilgang på rettssystemene som andre, jf. artikkel 13. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørlig vekt, og barnet gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet. Departementet legger til grunn at retten til å motsette seg forvaltningsbehandling av erstatningskravet, bør innrømmes utilregnelige og barn, på lik linje med andre påståtte skadevoldere. En forutsetning for at det skal la seg gjennomføre, er at de har en fungerende verge som kan rådgi dem. Verge for en mindreårig er den som har foreldreansvaret etter reglene i barneloven og som er myndig, jf. vergemålsloven § 16. Dersom den mindreårige er uten fungerende verge eller vergen er inhabil, skal statsforvalteren oppnevne ny eller midlertidig verge. Når vergen opptrer på vegne av den mindreårige, skal vergen tillegge barnets synspunkter vekt i samsvar med dets alder og modenhet, og ellers opptre med barnets beste for øye, jf. Grunnloven § 104 annet ledd. En person som er utilregnelig kan få oppnevnt en verge for å ivareta sine interesser, jf. vergemålsloven § 20, og kan også være fratatt sin rettslige handleevne, jf. vergemålsloven § 22. Dersom vedkommende ikke allerede har en verge, kan statsforvalteren oppnevne en verge for vedkommende etter reglene i vergemålsloven.

15.6 Saker der den påståtte skadevolderen er død eller ukjent

15.6.1 Gjeldende rett

I saker der den påståtte skadevolderen er død eller ukjent vil verken straffesaken eller erstatningskravet være behandlet av domstolene. De voldsutsatte får utbetalt erstatning for forholdet ved å fremme søknad for Kontoret for voldsoffererstatning.

15.6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at de voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen er død eller ukjent, kan fremme søknad om erstatning for Kontoret for voldsoffererstatning. Departementet uttalte, jf. punkt 8.5.2.1 side 47:

«I om lag én prosent av sakene som behandles av Kontoret for voldsoffererstatning er skadevolder død. I om lag fem prosent av sakene er skadevolder ukjent. I disse sakene er det ikke mulig for skadelidte å få dom for erstatning mot skadevolder. Staten må likevel yte erstatning. På mange måter er det i disse sakene ordningen er viktigst, ettersom det ikke er mulig for skadelidte å få dekket sitt økonomiske tap fra skadevolder. At det skal utbetales erstatning når skadevolder er død eller ukjent følger også av Europeisk konvensjon om erstatning til voldsofre artikkel 2.»

Departementet drøftet deretter hvilke saker som burde defineres som saker med ukjent skadevolder, jf. punkt 8.5.2.1 side 48:

«I enkelte tilfeller kan det være uklart om saken skal regnes som en sak med ukjent gjerningsperson. Det kan for eksempel gjelde en sak der det er klart at to navngitte personer har begått to skadevoldende handlinger, men det er uklart hvilken av de to handlingene som førte til dødsfall, se for eksempel Rt-2014-1134. Videre kan politiet ha hatt én mistenkt, men kommet til at saken mot denne henlegges etter bevisets stilling og at det er uklart hvem som har begått handlingen. Et alternativ kan være at ny ordning følger de samme skillelinjene som svensk ordning. Etter svensk rett regnes saken som en sak med ukjent gjerningsperson dersom det kan ha vært noen andre enn den mistenkte som har begått den anmeldte handlingen. Eksemplene ovenfor ville etter en slik definisjon blitt vurdert som saker med ukjente skadevoldere. I mange saker er det imidlertid bare én aktuell skadevolder, og det springende punktet er om handlingen har skjedd eller ikke. Det blir da nødvendig å gå til sivilt søksmål for å få avklart om det er klar sannsynlighetsovervekt for at vedkommende har begått handlingen og bli tilkjent erstatning. Departementet antar imidlertid at det med en sondring som den svenske kan oppstå tilfeller der det er uklart om en sak skal regnes som en sak med en kjent eller ukjent skadevolder. Et annet alternativ kan være å la påtalemyndighetens henleggelsesgrunn være avgjørende, slik at saker henlagt etter bevisets stilling ikke kan regnes som en sak med ukjent gjerningsperson. Departementet ber om høringsinstansenes innspill til hvordan denne sondringen best mulig kan gjøres.»

15.6.3 Høringsinstansenes syn

Statens sivilrettsforvaltning skriver følgende om sondringen mellom kjent og ukjent skadevolder:

«SRF mener at gode grunner taler for forslaget om å la påtalemyndighetens henleggelsesgrunn være avgjørende. Dette vil være en mer praktikabel løsning med tanke på automatisert behandling. Forslaget er dessuten i tråd med de øvrige hensyn bak lovforslaget knyttet til forutberegnelighet og effektivitet, da det er mindre rom for skjønnsmessige vurderinger enn ved den svenske modellen. SRF er likevel klar over at det også ved en slik løsning vil kunne være krevende vurderinger knyttet til henleggelsesgrunn, jf. for eksempel uttalelse fra Sivilombudsmannen 18. november 2019, saksnummer 2019/1191, som gjaldt en sak hvor ombudsmannen kritiserte statsadvokatembetets vurdering av henleggelseskode.»

Juristforbundet er kritiske til å la henleggelseskoden avgjøre om en sak anses for å ha en kjent eller en ukjent skadevolder, og mener det vil gi tilfeldige utslag.

Den norske Dommerforening mener ingen av de foreslåtte alternativene er helt tilfredsstillende, og skriver:

«Vi finner det vanskelig å komme utenom at vurderingen i noen grad må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Et forslag til kriterium kan være at saken regnes som en sak uten kjent gjerningsperson ‘dersom opplysningene i saken ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å reise søksmål mot noen bestemt person.’»

15.6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at de voldsutsatte i saker der den påståtte skadevolderen er død eller ukjent kan få utbetalt erstatning fra staten etter å ha fremmet søknad for Kontoret for voldsoffererstatning. Departementet foreslår, i tråd med innspillet fra Den norske Dommerforening, at saken skal anses for å ha en ukjent skadevolder dersom opplysningene i saken ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å reise søksmål mot noen bestemt person.

Som det fremkommer av høringsnotatet, vil Kontoret for voldsoffererstatning måtte behandle søknadene om voldserstatning når den påståtte skadevolderen er død, og vedkommende vil naturlig nok ikke kunne være part i saken.

I saker med ukjent skadevolder, vil det heller ikke være mulig å få dom i saken. Sondringen mellom saker med en kjent eller en ukjent skadevolder kan være utfordrende. Departementet er enig med Statens sivilrettsforvaltning i at det enkleste vil være å la henleggelseskoden være styrende, slik at det bare er de sakene som påtalemyndigheten har henlagt på grunn av en ukjent gjerningsperson som anses som saker med en ukjent skadevolder. De ulike henleggelseskodene er imidlertid i varierende grad lovfestet, flere er utelukkende angitt i rundskriv fra Riksadvokaten. Grensene mellom det å henlegge en sak etter bevisets stilling og på grunn av ukjent gjerningsperson, er heller ikke skarp. Departementet er derfor bekymret for at det å la henleggelseskodene få avgjørende virkning kan få urimelige utfall. Den norske Dommerforenings forslag om å la det avgjørende være om opplysningene i saken gir tilstrekkelig grunnlag for å reise søksmål mot en bestemt person, er etter departementets syn en god løsning. Om skadevolderen regnes som ukjent dersom det kan ha vært noen andre enn den påståtte skadevolderen som har utført handlingen, slik ordningen er i Sverige, vil vurderingen være mer i tråd med det strafferettslige beviskravet. Forslaget fra Den norske Dommerforening om at den påståtte skadevolderen skal anses kjent «dersom opplysningene i saken gir tilstrekkelig grunnlag for å reise søksmål mot en bestemt person», gjenspeiler at det her er snakk om et erstatningskrav og at det derfor ikke stilles like strenge krav til beviset som i straffesaker.