19 Overgangsregler

Departementet foreslår at ny lov skal gjelde for alle saker der det søkes om erstatning fra staten etter at loven har trådt i kraft, og at ordningen fortsatt skal være avgrenset mot forhold skjedd før 1975. Som omtalt i punkt 10.1, foreslår departementet i tillegg at voldserstatningslovens øvre grense får virkning for allerede avgjorte voldsoffererstatningssaker der det foreligger dom om erstatning, og utbetalingen fra staten har blitt avkortet på grunn av en lavere øvre grense for voldsoffererstatning.

Lovregler gis normalt ikke tilbakevirkende kraft. Det er imidlertid et problem at dagens regelverk om voldsoffererstatning er komplisert. Det skyldes delvis at regelverket har blitt endret en rekke ganger og at sakene behandles etter det regelverket som gjaldt på handlingstidspunktet. Gis nye regler tilbakevirkende kraft, vil det gjøre det enklere for de voldsutsatte å vite hvilke rettigheter de har. Saksbehandlingen vil også bli enklere og mindre ressurskrevende. Videre oppleves det gjerne urettferdig om saker som behandles samtidig, behandles etter ulike regelverk. For å sikre at ny lov blir så enkel som mulig og oppleves mer rettferdig, foreslår departementet at ny lov skal gjelde for alle som for første gang fremmer krav om erstatning for handlingen etter ikrafttredelsen.

Departementets vurdering er at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for å gi loven tilbakevirkende kraft. Etter Grunnloven § 97 må ingen lov gis «tilbakevirkende kraft». Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen, typisk på strafferettens område. Dersom lovgiver vedtar straffansvar for en handling, vil det være i strid med Grunnloven § 97 å straffe noen for en slik handling dersom den ble begått før ikrafttredelsen. Også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid, såkalt uegentlig tilbakevirkning, kan rammes av bestemmelsen, jf. Rt-1996-1415 (Borthen) og HR-2016-389-A (Stortingspensjonssaken). Borthen-saken gjaldt spørsmål om vern etter Grunnloven § 97 for trygderettigheter i form av ektefelletillegg til løpende alderspensjon. I dommen formuleres normen for grunnlovsvernet til etablerte rettsposisjoner som at «særlig urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning vil være grunnlovsstridig, jf. side 1426. Høyesterett la til grunn at følgende momenter vil være avgjørende for om endringer i etablerte rettigheter kan endres, uten å være i strid med Grunnloven § 97, jf. side 1430:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.»

Høyesterett uttalte seg også om forholdet mellom vernet for lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige i sin alminnelighet og vernet for pensjonsrettigheter særskilt, jf. side 1425:

«Jeg er enig med staten i at det må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97. Men etter min mening har pensjonsrettigheter etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttete rettigheter og tilleggspensjonen, et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern.»

Stortingspensjonssaken gjaldt spørsmålet om nye reguleringsbestemmelser i lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter. Pensjonsgrunnlaget, som tidligere tilsvarte stortingsrepresentantenes lønn til enhver tid, ble endret slik at det skulle reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter reduseres med en gitt prosent. En pensjonert stortingsrepresentant fikk ikke medhold i at endringen var i strid med Grunnloven § 97 eller EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 om vern av eiendom. Etter en gjennomgang av høyesterettspraksis, uttalte førstevoterende følgende om grunnlovsnormen og avveiningskriteriene, jf. HR-2016-389-A avsnitt 76 og 77:

«Fra denne gjennomgåelsen slutter jeg at kjernespørsmålet er hvor sterkt tilbakevirkningselementet er. Hvis loven direkte knytter tyngende rettsvirkninger til tidligere hendelser, er loven som hovedregel grunnlovsstridig. Gir loven derimot bare regler om hvordan en allerede etablert posisjon skal utøves, er hovedregelen den motsatte. I de sistnevnte tilfellene har lovgiveren et betydelig spillerom, se avsnitt 94 i strukturkvotedommen. Det er en glidende overgang mellom disse ytterpunktene. I rederiskattedommen omtales dette som ‘overgangsformer’, mens det i strukturkvotedommen fremheves at ‘Borthen-normen’ er relativ, fleksibel og skjønnsmessig.

Jeg konstaterer videre at det uavhengig av normvalg må skje en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene på den annen. Vurderingen må skje konkret for dem som er parter i saken, men det må kunne tas hensyn til helheten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rederiskattedommen. Ved vurderingen har det betydning hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen og strukturkvotedommen.»

Å gi hele voldserstatningsloven tilbakevirkende kraft, kan innebære at noen som i dag har rett til erstatning for en handling, får avslag på søknad om erstatning dersom den fremmes etter at ny lov har trådt i kraft. Som eksempel kan nevnes personer som er utsatt for en handling som ikke omfattes av nytt virkeområde. Spørsmålet blir om en slik tilbakevirkning er i strid med Grunnloven § 97. Tilbakevirkningen vil være en ulempe for disse personene fordi de vil gå glipp av erstatning de ville fått dersom ny lov ikke fikk tilbakevirkende kraft. Som Høyesterett uttalte i Rt-1996-1415 (Borthen) side 1430, er imidlertid hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort uten hinder av Grunnloven § 97. Selv endringer i pensjonsrettigheter, rettigheter som etter Høyesteretts uttalelser har et fundament og en karakter som gjør at de må stå i en annen og sterkere stilling enn andre offentlige ytelser, vil ofte ikke være i strid med Grunnloven § 97. At enkelte som er utsatt for relativt sett mindre alvorlige straffbare handlinger, ikke får erstatning, må sies å være av en ganske annen karakter, og ytelser det er langt mindre urimelig å fjerne enn pensjonsytelser. Videre vil ikke endringen ha betydning for retten til erstatning fra skadevolderne. I tillegg må tilbakevirkningselementet sies å være lite fremtredende, og de foreslåtte endringene kan ikke anses som plutselige og betydelige.

Det stemmer, slik Borgarting lagmannsrett skriver, at Rt-1996-1415 (Borthen) gjaldt løpende ytelser, mens voldserstatningsloven gjelder engangsutbetalinger. At handlingen allerede har skjedd og kravet på voldserstatning på mange måter kan sies å ha forfalt før loven trer i kraft, kan tale mot tilbakevirkning i disse sakene. Samtidig kan den voldsutsatte fremme kravet når vedkommende blir klar over skaden. Vedkommende vil ikke få forventninger om en ytelse før vedkommende har en klar oppfordring til å søke om erstatning. Etter departementets syn må derfor en tilbakevirkning som gjelder pensjonsrettigheter sies å være mer inngripende enn en tilbakevirkning som gjelder et krav den voldsutsatte bør fremme når vedkommende får forventninger om erstatning. En person som har rett til pensjonsytelser kan ha forventninger til ytelsene som skal komme, men må vente til utbetalingene kommer og kan ikke be om å få utbetalt hele pensjonen med en gang.

Departementet legger etter dette til grunn at det å gi voldserstatningsloven virkning for handlinger skjedd før lovens ikrafttredelse ikke innebærer en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning, og at det ikke vil være i strid med Grunnloven § 97.

Departementet foreslår i punkt 13.4 at staten skal kreve regress i saker der skadevolderen er kjent. Etter forslaget skal det ikke kreves mer fra skadevolderen enn det vedkommende allerede er ansvarlig for etter alminnelige erstatningsregler. Departementet kan derfor ikke se at tilbakevirkningsforbudet vil være til hinder for å gi voldserstatningsloven tilbakevirkende kraft.