3 Sikring av klientmidler

3.1 Gjeldende rett

Etter eiendomsmeglingsloven § 2-7 første ledd må foretak og advokat som driver eiendomsmegling, ha forsikring som dekker det ansvar de kan pådra seg under utøvelse av eiendomsmeglingsvirksomheten. Etter annet ledd kan departementet i forskrift fastsette nærmere regler om forsikring som nevnt i første ledd. Departementet kan i forskrift eller enkeltvedtak gjøre unntak fra kravet til forsikring dersom det stilles annen betryggende sikkerhet. Departementet har benyttet hjemmelen til å gi nærmere regler om sikkerhetsstillelse i forskrift om eiendomsmegling § 2-2, bl.a. at sikkerheten skal være minst 45 mill. kroner, og at sikkerhetsstillerens ansvar per formidling per skadelidt kan begrenses ved avtale, men ikke til mindre enn 15 mill. kroner.

Etter eiendomsmeglingsloven § 3-2 første ledd skal foretak og advokater som driver eiendomsmegling, holde klientmidler adskilt fra egne midler og andre midler som ikke tilhører klienter. Etter annet ledd tilhører klientmidler den som har innbetalt eller overlevert disse til foretaket eller advokaten, inntil de er brukt på den måten som er avtalt. Kreditorer kan etter tredje ledd kun søke dekning i kjøpesummen som er oppbevart i henhold til første ledd, dersom beløpet tilhører debitor på beslagstiden, jf. dekningsloven § 2-2, og betingelsene for frigivelse som gjelder mellom partene i handelen, er oppfylt. Departementet har i fjerde ledd hjemmel for å fastsette nærmere regler om behandling av klientmidler i forskrift, og slike regler er gitt i forskrift om eiendomsmegling §§ 3-8 til 3-14. Blant annet følger det av forskriften § 3-10 at klientmidler som ikke umiddelbart utbetales, skal settes på særskilt eller felles klientkonto i finansinstitusjon som har rett til å tilby slik tjeneste i Norge, og som i kontoavtalen har forpliktet seg til ikke å gjøre motregning gjeldende i klientkontoen for de krav finansinstitusjonen måtte ha overfor eiendomsmeglingsforetaket, og å påse at kontoen kun kan disponeres av fagansvarlig eller person eller foretak fagansvarlig gir skriftlig fullmakt.

3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at ordet «forsikring» i eiendomsmeglingsloven § 2-7 erstattes av «sikkerhetsstillelse», for å unngå tvil om at det er en sikkerhetsstillelse som kreves. Et flertall i utvalget drøfter for øvrig i NOU 2021: 7 avsnitt 15.4.7 differensierte krav til sikkerhetsstillelse, basert på et bredere forslag om innføring av flere konsesjonstyper som ikke behandles i denne proposisjonen.

I NOU 2021: 7 avsnitt 7.5 kommenterer utvalget forholdet mellom klientmidler og sikkerhetsstillelse bl.a. slik:

«Det har vist seg at klientmiddelbeholdningen i en stor del av eiendomsmeglingsforetakene tidvis overstiger sikkerhetsstillelsen. Innestående på klientkonto inngår i foretakenes halvårlige rapportering til Finanstilsynet. Rapporteringene viser en klar trend i retning av at foretakene har stadig større [klientmiddelbeholdninger]. Likevel var det per 31. desember 2020 ingen foretak som hadde stilt høyere sikkerhet enn minstekravet på 45 mill. kroner. Enkelte foretak, særlig av de større, har imidlertid tegnet egne kriminalitetsforsikringer.»

Videre vurderer utvalget behovet for tiltak i NOU 2021: 7 avsnitt 7.6:

«Oppbevaring av klientmidler utover sikkerhetsstillelsen medfører en risiko for tap for kjøpere av fast eiendom. (…)

Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å anslå den reelle risikoen for tap dersom sikkerhetsstillelsen ikke dekker klientmidlene fullt ut. Selv om det hittil ikke har vært noen slike hendelser, synes det å være sårbarheter i systemet som gjør at muligheten for at det kan skje, ikke kan utelukkes. Hjemmelen til å stille krav om sikkerhetsstillelse er eiendomsmeglingsloven § 2-7, mens de konkrete bestemmelsene ligger i forskriften. Den nærmere regulering av innholdet i kravet til sikkerhetsstillelse, bør gjøres i eiendomsmeglingsforskriften. Utvalget har derfor ikke foreslått endringer i § 2-7. Som begrunnet i kapittel 2, legger utvalget ikke frem forslag til forskriftsregulering i denne utredningen, og vil derfor heller ikke fremme et konkret forslag til regulering av kravet til sikkerhetsstillelse i eiendomsmeglingsforskriften. Egnethetsvurdering og krav til politiattest er derimot regulert i loven, og utvalget foreslår at alle personer som skal disponere klientkonto underlegges krav om dette, se punkt 18.4.5.

Utvalget flertall, medlemmene Moen, Anundsen, Bergem, Edlund, Nordskog-Inger, Pauriene, Pihl og Skjelbostad, mener sikkerhetsstillelsen bør stå i forhold til størrelsen av klientmidlene som foretaket oppbevarer, og hvor stor risiko det er knyttet til oppbevaringen. Det er ikke tilfelle i dag, ettersom alle eiendomsmeglingsforetak må stille en garanti på minst 45 mill. kroner. Foretak med mindre klientmiddelbeholdninger har ikke samme behov for sikkerhetsstillelse som de med større beholdninger. Videre er det mindre vanlig at utleiemeglere mottar klientmidler knyttet til utleiemeglingsoppdrag, og i den grad utleiemegleren håndterer klientmidler, er beløpene vesentlig lavere enn i et salgsmeglingsoppdrag. Etter flertallets vurdering taler dette for at det kan stilles lempeligere krav til sikkerhetsstillelse for mindre foretak og utleiemegling enn for større foretak og salgsmegling. Flertallet foreslår derfor at det innføres differensierte krav etter foretakets omsetning og risiko ved klientmiddelbehandlingen. Hvordan kravene konkret fastsettes må utredes nærmere, men flertallet antar det ikke er behov for en garanti som til enhver tid dekker de største klientmiddelbeholdningene fullt ut.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hauge, Kasland og Tuv, ser annerledes på spørsmålet om sikring av klientmidlene. Selv om flertallets forslag gir betydelig bedre sikkerhet enn dagens ordning, bør risikoen for udekket klientmiddeltap ved oppgjør av bolig- og fritidseiendom i utgangspunktet fjernes helt. Mindretallet viser til at det i EUs innskuddsdirektiv er fastslått at visse typer av innskudd i bank skal være beskyttet ut over det ordinære garantinivået i løpet av en periode på minimum tre og maksimum 12 måneder. Formålet bak dette EU-kravet er å beskytte finansielle midler som vil kunne ha stor betydning og påvirkning for enkeltpersoners livssituasjon. Foruten innskudd knyttet til boligsalg, gjelder dette innskudd i forbindelse med visse sosiale formål, blant annet skilsmisse, arv og arbeidsforhold. Ettersom boligoppgjørene i andre europeiske stater i hovedsak foretas direkte mellom partenes bankforbindelser, er midlene fra bolighandlene sikret tilnærmet fullt ut. Dette er imidlertid ikke tilfelle for midlene som står på eiendomsmeglernes klientkontoer og som overstiger meglergarantiens maksimalbeløp, dersom det oppstår tap som ikke er bankens ansvar. Dermed har Norge et dårligere forbrukervern enn Europa ellers når det gjelder risikoen for tap av disse midlene.

Boligoppgjør hvor hele kjøpesummen mottas og utbetales av eiendomsmegleren eller eiendomsmeglingsforetaket, er en særnorsk ordning med lang tradisjon, og som har vist seg å være effektiv og velfungerende. Selv om det så langt ikke har vært hendelser med tap av klientmidler i så stort omfang at det ikke har vært dekket av sikkerhetsstillelsen, har det med den generelle digitale utviklingen i samfunnet, vokst frem nye former for kriminalitet, som etter mindretallets vurdering også har gjort eiendomsmeglingsforetakene mer sårbare. Disse medlemmene anerkjenner at eiendomsmeglerne ivaretar et trygt og sikkert oppgjør i den enkelte eiendomsformidling. Men siden ordningen medfører stadig større klientmiddelbeholdninger i et stort antall eiendomsmeglingsforetak, og sårbarheten har blitt større, kan det ikke ses bort fra at et klientmiddeltap som overstiger sikkerhetsstillelsen, vil kunne skje før eller senere. En hendelse som rammer bare én boligkunde, vil være uakseptabelt for denne. Men en hendelse vil lett kunne ramme et større antall boligkunder samtidig, og dermed være ødeleggende for eiendomsmeglingsbransjen. Mindretallet mener derfor at eiendomsmeglingsforetak som mottar klientmidler fra bolig- og fritidseiendomsformidling, må sikre disse fullt ut. Alternativt må oppgjøret overlates til et annet eiendomsmeglingsforetak, eller foretas direkte gjennom partenes bankforbindelser. Av hensyn til kostnadene kan det vurderes å fastsette et tak for den enkelte formidling, som begrenser ansvaret ved formidlingen av bolig- og fritidseiendommer i de aller høyeste prisklassene, slik det også er åpnet for i innskuddsgarantidirektivet.

Mindretallet antar finansbransjen vil kunne utvikle egnede forsikrings- eller garantiprodukter særskilt for dette formålet, som eventuelt kan gjelde ved siden av den eksisterende sikkerhetsstillelsen for det øvrige eiendomsmegleransvaret i lovens § 2-7. En særskilt klientmiddelgaranti bør i så fall reguleres i – eller med hjemmel i – lovens § 3-2 om forvaltning og behandling av klientmidler.»

Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen i eiendomsmeglingsloven § 3-2 fjerde ledd utvides til også å gjelde sikring av klientmidlene, jf. NOU 2021: 7 avsnitt 16.3. Utvalget skriver at hensikten er å gjøre det enklere å senere innføre regulering som kan bidra til bedre sikring av klientmidlene gjennom krav til eiendomsmeglingsforetak som forvalter klientmidler.

3.3 Høringsinstansenes syn

Finanstilsynet skriver at de generelt slutter seg til de synspunkter tilsynets representant i utvalget har gitt uttrykk for, som omfatter vurderingene fra utvalgets mindretall om at klientmidler fra bolig- og fritidseiendomsformidling må sikres fullt ut. Som ledd i en vurdering av overtredelsesgebyr og straff mener Finanstilsynet at det bør tas inn en handlingsnorm i loven § 3-2, hvor det framgår at klientmidler ikke kan disponeres på annen måte enn hva som er avtalt, jf. omtale av Finanstilsynets høringssvar i avsnitt 12.3.

Forbrukertilsynet uttrykker også støtte til mindretallets vurderinger, mens Huseierne generelt støtter utvalgets forslag til endringer i loven kapittel 3.

Handelshøyskolen BI mener at forslaget til loven § 2-7 annet ledd bør omformuleres, slik at det fremkommer at departementet kan gi unntak fra krav om forsikring dersom det stilles annen form for sikkerhet enn forsikring.

Eiendom Norge viser til behovet for forsikringsløsninger, og uttaler bl.a. følgende:

«Eiendom Norge mener at det er viktig å se på de reelle risikoene for store tap, som er kriminalitet internt og eksternt. Hacking direkte overfor klientkonto i bank eller konkurs hos bank eller eiendomsmeglerselskap er dekket av andre sikringer.

Finanstilsynet foreslo i 2013 å nedsette et utvalg som skulle se på dagens oppgjørsordning og konsesjonssystemet for eiendomsmeglingsforetak. Bakgrunnen for forslaget var å forebygge mulighet for økonomisk kriminalitet som kan medføre tap av boligkundenes midler. Som følge av dette nedsatte Eiendom Norge et bransjeutvalg som fikk i oppgave å se på dagens oppgjørsordning.

Finanstilsynet vurderte i utgangspunktet dagens oppgjørsordning som både effektiv og pålitelig. Tilsynet mente at eiendomsmeglingsbransjen har særskilt fagkompetanse for denne type transaksjoner, og har grunnleggende og nødvendig tillit hos selgere, kjøpere og finansinstitusjoner i forbindelse med oppgjørsarbeidet. Det store skadepotensialet, slik Finanstilsynet vurderte det, ligger først og fremst i hendelser som tyveri og underslag hos eiendomsmeglingsforetak som disponerer særlig store klientmiddelbeholdninger. (…)

Eiendom Norge mener at det er viktig ved utarbeidelse av forskriftstekst at man vurderer forsikringsløsninger i stedet for sikkerhetsstillelse. Det kan settes krav til vilkår og dekning i forsikring slik at en slik løsning vil dekke kriminalitet fult ut overfor kundene i eiendomsmeglingsforetakene.»

3.4 Departementets vurdering

Som utvalgets mindretall viser til i utredningen, har beskyttelsen av innskudd i banker blitt styrket de siste årene. Blant annet er innskudd som er foretatt ved kjøp eller salg av boligeiendom, garantert i sin helhet i en periode på inntil 12 måneder under den norske innskuddsgarantiordningen, jf. finansforetaksloven § 19-4. Midler som står på eiendomsmeglingsforetakenes klientkontoer, kan være vesentlig svakere beskyttet, og departementet ser i likhet med utvalgets mindretall at det kan være behov for å stille egne krav til sikring av klientmidler hos foretak og advokater som driver eiendomsmegling. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å utvide forskriftshjemmelen i eiendomsmeglingsloven § 3-2 fjerde ledd til også å gjelde sikring av klientmidler.

Departementet slutter seg også til et forslag fra Finanstilsynet og Økokrim om å innta en handlingsnorm i loven § 3-2 annet ledd om at klientmidler ikke kan disponeres på annen måte enn hva som er avtalt, slik at brudd på dette kan sanksjoneres, se avsnitt 12.4.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets forslag om å justere ordlyden i loven § 2-7, slik at det tydeliggjøres at det skal stilles sikkerhet. Departementet foreslår også en forenkling i annet ledd, jf. høringsuttalelsen fra Handelshøyskolen BI.